謝有長

（廣西體育高等?？茖W(xué)校思政部，廣西 南寧 530012）

加強和創(chuàng)新社會治理，是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。習(xí)近平總書記所作的黨的十九大報告高度重視社會治理問題，明確提出要打造共建共治共享的社會治理格局。在現(xiàn)代社會中，各種風(fēng)險越發(fā)復(fù)雜和不確定性，風(fēng)險社會儼然已來臨，給社會治理帶來了一系列新挑戰(zhàn)新要求，風(fēng)險治理成為了社會治理的重要內(nèi)容。要創(chuàng)新風(fēng)險治理，應(yīng)當(dāng)按照黨的十九大報告精神，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，引領(lǐng)和推動社會力量參與風(fēng)險治理，努力形成風(fēng)險治理人人參與、人人盡責(zé)的良好局面。在這其中，各種社會組織以其豐富的社會資本在風(fēng)險治理、社會治理中發(fā)揮著越來越重要的作用。因此，應(yīng)當(dāng)鼓勵和引導(dǎo)這些社會組織積極參與風(fēng)險治理，以降低和化解各類風(fēng)險對國家和社會的沖擊，共享和諧穩(wěn)定的社會發(fā)展環(huán)境。

一、治理與風(fēng)險治理

在了解“風(fēng)險治理”概念之前，首先應(yīng)了解什么是“治理”。在過去十幾年間，“治理”一詞在行政管理學(xué)、政治科學(xué)、環(huán)境與科技社會學(xué)及風(fēng)險研究等領(lǐng)域變得相當(dāng)之流行。興起于上世紀(jì)90年代的治理理論，“既是對70年代末至80年代興起的政府改革運動的理論總結(jié)，又是一種新的治理現(xiàn)代化的理論范式，其核心是形成一種新的政府治理理論”[1]。從國家層面看，治理是指“政府部門和非政府部門合力進(jìn)行決策的結(jié)構(gòu)和過程”[2]。按照治理理論，現(xiàn)代社會日趨多元性和復(fù)雜性，許多大型、分殊的且自主性的社會組織雨后春筍般出現(xiàn)，并自組成一種特殊的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，這些團(tuán)體有其信息、資源和能力達(dá)成其特定目標(biāo)，并參與公共事務(wù)。治理范式的興起就是為提升政府因應(yīng)個人與新興社會組織對公共服務(wù)的多元需求，并與之構(gòu)建良性的互動關(guān)系，在此互動關(guān)系中，政府也需要借助廣大社會組織的角色、功能與資源，并形成一種伙伴與互補的關(guān)系，以增進(jìn)政府公共服務(wù)的職能。

而“風(fēng)險治理”是把可持續(xù)發(fā)展的理念和治理的核心原理應(yīng)用到風(fēng)險相關(guān)的管理、決策中。風(fēng)險治理是“一個包括行動者、規(guī)范、習(xí)慣、過程和機制在內(nèi)的整體，涉及相關(guān)風(fēng)險信息如何被收集、分析、溝通以及風(fēng)險如何管理與決策等內(nèi)容”[3]。風(fēng)險治理理論認(rèn)為，面對現(xiàn)代社會各種風(fēng)險的復(fù)雜性和不確定性，單靠政府組織是無法有效應(yīng)對和管理的，因而要求政府與廣泛社會組織及風(fēng)險相關(guān)利益者進(jìn)行合作，利用后者的資源、能力來共同治理。也因此，風(fēng)險治理不僅包括一個多元主體的治理過程，也同時要求政府對風(fēng)險治理機制和風(fēng)險政治文化進(jìn)行調(diào)整與改革。

二、社會資本

上述治理及風(fēng)險治理理論都強調(diào)了政府部門應(yīng)與廣泛的社會組織進(jìn)行合作以提高治理效能的必要性，這是因為，在這些社會組織中蘊含或鑲嵌著豐富的可資利用的資源，這些資源就是社會資本。

1988年美國社會學(xué)家科爾曼（James Coleman）首先提出“社會資本”的概念，1993年美國政治學(xué)者帕特南（Robert Putnam）將之用到政治學(xué)領(lǐng)域，探討公民社會與政府績效的關(guān)系。科爾曼和帕特南都指出，公民社會中的自愿性組織的形成與發(fā)展，導(dǎo)致社會資本的自我補充與存儲的良性循環(huán)，也就是信任、規(guī)范與社會網(wǎng)絡(luò)使得自愿性組織的參與者能行動一致地，并更有效地追求共同目標(biāo)與理想，尤其可以貢獻(xiàn)其組織的力量，提升政府的績效[4]。透過帕特南等人的論述，我們可將“社會資本”界定為社會組織將組織的信任、規(guī)范、社會網(wǎng)絡(luò)等資源轉(zhuǎn)化為能動員行動者團(tuán)結(jié)在一起，并有效地追求某些社會公益目標(biāo)的社會資源。

本文所講的社會組織，也常被稱為“志愿組織”、“非營利性組織”等。這些組織種類繁多，包括婦女組織、社區(qū)居民組織、環(huán)保組織和慈善組織等等。其活動遍布社會的各個層面和角落，涵蓋宗教、慈善、扶貧、環(huán)保、公共安全實驗、科技、衛(wèi)生、文化、藝術(shù)、教育、弱勢群體保護(hù)等眾多方面，在調(diào)整社會關(guān)系，促進(jìn)社會發(fā)展方面發(fā)揮著重要的作用，與政府組織、企業(yè)組織一起構(gòu)成現(xiàn)代社會三大支柱。

從中國的實際看，1978年改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，在黨和政府的正確引導(dǎo)下，各種社會組織雨后春筍般發(fā)展起來。根據(jù)中國社會組織公共服務(wù)平臺顯示，截至2018年4月24日，全國共有社會組織達(dá)813314個，其中民政部登記社會組織共2306個[5]。這些社會組織活躍于社會的各個領(lǐng)域，憑借其發(fā)展起來的豐富的社會資本，在參與政府的公共服務(wù)和社會管理等方面日益發(fā)揮重要的作用，因而越來越受到政府的鼓勵和支持。

三、社會資本與風(fēng)險治理機制的建立

社會資本在風(fēng)險治理機制中的運作過程，其基本邏輯是：因應(yīng)風(fēng)險的復(fù)雜性、不確定性以及政府資源的不足，政府應(yīng)重視并利用社會組織中的社會資本，并將其運用到風(fēng)險治理的各個環(huán)節(jié)，以達(dá)致風(fēng)險治理的目標(biāo)。

（一）社會資本在風(fēng)險治理過程的運用與作用

針對日益復(fù)雜的不確定性的現(xiàn)代風(fēng)險的對人類造成的巨大沖擊，位于瑞士的國際風(fēng)險治理理事會（IRGC，InternationalRisk GovernanceCouncil） 于 2005年提出系統(tǒng)化的風(fēng)險治理框架與模式，包括“風(fēng)險溝通”、“風(fēng)險預(yù)評估”、“風(fēng)險評估”、“風(fēng)險管理”等環(huán)節(jié)[6]。

1.風(fēng)險溝通貫穿在所有處理風(fēng)險的各個環(huán)節(jié)當(dāng)中。風(fēng)險溝通就是讓政府、風(fēng)險評估者（專家）與社會組織及相關(guān)利益人等進(jìn)行溝通和協(xié)商，讓后者理解風(fēng)險的管理與決策方式及結(jié)果，達(dá)到有效的告知、平衡事實知識；同時在這過程中，政府及風(fēng)險評估者也能了解與掌握社會組織及相關(guān)利益人的聲音和他們所關(guān)懷的價值。有效的風(fēng)險溝通能夠平衡各種不同的利益和觀點，提供解決問題的信任基礎(chǔ)，提高決策的質(zhì)量，減少社會的震蕩。因此，溝通是相當(dāng)重要的工作。

社會資本在風(fēng)險溝通中的作用在于：第一，透過連結(jié)不同社會組織、利益相關(guān)人以及組織內(nèi)部成員之間的社會網(wǎng)絡(luò)，收集關(guān)于風(fēng)險議題的各種利益及聲音，以供政府及風(fēng)險評估者參考；第二，社會組織往往充當(dāng)某一利益群體的代言人的角色，政府、風(fēng)險評估者與之進(jìn)行溝通與互動，減少交易成本，提高決策的時效性；第三，通過溝通，利于發(fā)展公眾、社會組織對政府及其政策的信任，有助于雙方在風(fēng)險治理上化解爭議，達(dá)成共識。

2.風(fēng)險預(yù)評估目的在于掌握風(fēng)險議題的多樣性及不同行動團(tuán)體對風(fēng)險認(rèn)定的不同，而提出解決風(fēng)險問題的框架。特別是如何界定風(fēng)險的范圍，將影響人們看待解決問題的方式。例如，過去在進(jìn)行基因改造產(chǎn)品風(fēng)險評估與決策時，往往只集中于界定科學(xué)的安全性，而忽視了倫理與社會的觀點或感知，因而引發(fā)了各國公眾不信任或反彈。事實上，風(fēng)險的界定或定義往往受到除了科學(xué)觀點以外的政治、社會、文化的影響。

相關(guān)社會組織如環(huán)保團(tuán)體由于長期關(guān)注某一風(fēng)險議題而發(fā)展出準(zhǔn)科學(xué)知識的見解（相對于科學(xué)知識的理性、系統(tǒng)性，這些見解或許是感性的、零碎的），或者以本身的經(jīng)驗或智慧累積而成“當(dāng)?shù)刂R”（如對當(dāng)?shù)匚廴驹吹娜粘Ｓ^察），這些見解、知識有助于豐富對風(fēng)險界定，讓政府、專家體認(rèn)到風(fēng)險的復(fù)雜面向及其后果的嚴(yán)重性，為其厘定風(fēng)險治理的框架提供重要的參考價值。例如，近年我國在有關(guān)轉(zhuǎn)基因水稻商業(yè)化的辯論中[7]，很多生物技術(shù)專家，聲稱通過一些動物試驗報告，表明轉(zhuǎn)基因水稻不會對人類健康產(chǎn)生實質(zhì)性影響，而社會公眾、社會組織更關(guān)注的是食品安全、子孫后代健康、環(huán)境風(fēng)險和生物安全管理程序等問題。把這些來自民間的信息、知識及顧慮納入轉(zhuǎn)基因水稻商業(yè)化風(fēng)險的定義范疇以及評估框架，減少因?qū)︼L(fēng)險復(fù)雜性、不確定性認(rèn)識不全面而導(dǎo)致的評估、決策失誤，這是負(fù)責(zé)任的政府及評估專家的重要職責(zé)。

3.風(fēng)險評估包括兩個部分：第一，對人類健康與環(huán)境的科學(xué)性評估，第二，相關(guān)的社會關(guān)懷及經(jīng)濟(jì)評估[8]。前者主要由自然科學(xué)家透過專業(yè)，通過傳統(tǒng)的科學(xué)證據(jù)的收集分析、或然率的計算而對風(fēng)險進(jìn)行生理或環(huán)境傷害的評估與判斷；后者則由社會科學(xué)家或經(jīng)濟(jì)學(xué)家探討風(fēng)險是否對心理、社會、制度、文化與經(jīng)濟(jì)等方面造成沖擊。

雖然在日益復(fù)雜的風(fēng)險治理上，運用科學(xué)專家來提供政策咨詢或決策已經(jīng)成為了各國的慣例，但是在實際的風(fēng)險評估中，往往由于片面強調(diào)專業(yè)性和所謂的科學(xué)理性而變得不透明，這增加了公眾對專家“黑箱操作”的疑慮，導(dǎo)致對政府、專家的不信任，加劇風(fēng)險治理的難度。通過公眾參與管道，把社會組織引入專家風(fēng)險決策中，其作用：一是社會組織的發(fā)展、收集起來的知識、見解能夠擴大傳統(tǒng)狹隘的科學(xué)風(fēng)險評估的視野；二是社會組織的參與對專家評估起到監(jiān)督的作用，增加評估及決策過程的透明度，避免公共利益的損失。

4.風(fēng)險管理則根據(jù)上述步驟（科學(xué)性的風(fēng)險評估與社會性的風(fēng)險評估）來進(jìn)行決策與選擇。一般來說，風(fēng)險管理致力于規(guī)避風(fēng)險、降低風(fēng)險、轉(zhuǎn)移風(fēng)險以保障安全。同時，風(fēng)險管理必須提出或面對三種可能的結(jié)果：無法容忍的狀況、可以容忍的狀況和可以接受的狀況，來進(jìn)行決策的分析與判斷，并進(jìn)一步提出解決或管理的策略[9]。

在風(fēng)險管理特別是災(zāi)害管理中，社會組織的作用至為明顯。災(zāi)害管理屬緊急性救助業(yè)務(wù)，須在短時間動員龐大資源，對時效性與機動性要求非常高，常是政府行政科層所不能及時響應(yīng)的[10]。而社會組織可以憑借其靈活的組織機制、廣泛的社會網(wǎng)絡(luò)，可以迅速動員起各種資源如資金、物資、人力，為政府賑災(zāi)救災(zāi)及災(zāi)后重建工作提供直接而有效的支援。2008年“5.12”汶川地震發(fā)生后，我國社會組織積極參與到抗震救災(zāi)及災(zāi)后重建工作中，其參與的廣度和深度是史無前例的，令人矚目。

（二）風(fēng)險治理的目標(biāo)

通過政府（專家）、社會組織的協(xié)力，達(dá)到有效的、效能的及公平的風(fēng)險治理的目標(biāo)?！坝行А笔侵革L(fēng)險治理的工具、決策、管理能夠有效規(guī)避、降低風(fēng)險，同時風(fēng)險治理的行動者（政府、專家、社會組織等）之間的風(fēng)險溝通是有效的。“效能”是指風(fēng)險治理不僅達(dá)到高效率的行動目標(biāo)，高質(zhì)量的治理效果，同時在治理過程中行動者的能力也得到發(fā)展與提升?！肮健敝革L(fēng)險決策與管理中能兼顧不同行動者的利益和多元化的目標(biāo)，注重風(fēng)險分配的正義。

四、在風(fēng)險治理中如何培育和利用社會資本

（一）擴大社會組織的有序參與

從社會資本理論的角度，組織內(nèi)部的資源如果沒有被利用，只能稱為資源的能量，而那些實際被運用的社會資本稱為資源的運用化，社會組織的社會資本要轉(zhuǎn)化為集體行動與社會參與才能發(fā)揮其作用。因此，政府應(yīng)把社會組織的參與納入到風(fēng)險治理中，發(fā)展參與的技術(shù)，擴大參與的管道。例如，歐洲各國在上世紀(jì)80年代起，逐步形成一種參與式技術(shù)評估模式，其目的在于拓展對科學(xué)和技術(shù)應(yīng)用研究的社會影響評價的議題，將公眾及社會組織辯論納入科學(xué)決策議程之中。這種評估模式通常采用市民小組、情景預(yù)測研討班和共識會議等機制來充分探究科學(xué)和技術(shù)應(yīng)用可能帶來的多方面的決策和治理難題[11]。在我國臺灣，在全民健保、高雄跨港纜車等涉及公共利益的重大項目的決策過程中引入共識會議（公民會議），在實踐中確實起到提高參與者對政策認(rèn)知與認(rèn)同感，避免專家對決策的壟斷的正面效應(yīng)[12]。

在我國，強化社會組織參與風(fēng)險治理，需要政府以積極、開放、負(fù)責(zé)的心態(tài)來回應(yīng)公民及社會組織的利益訴求，建立和完善各種公眾表達(dá)機制，增進(jìn)政府、專家與公民的相互信任。例如，在公眾參與環(huán)境風(fēng)險治理方面，國家生態(tài)環(huán)境部（原來的環(huán)境保護(hù)部）2015年頒布的《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》第四條規(guī)定，環(huán)境保護(hù)主管部門可以通過征求意見、問卷調(diào)查，組織召開座談會、專家論證會、聽證會等方式征求公民、法人和其他組織對環(huán)境保護(hù)相關(guān)事項或者活動的意見和建議。今后應(yīng)繼續(xù)完善和利用這些公眾參與平臺，主動聽取相關(guān)社會組織對項目或環(huán)境狀況的評價，及時修正和完善環(huán)境影響評估報告和項目方案。

（二）推進(jìn)信息公開

信息透明、公開是政府與社會組織風(fēng)險溝通的前提，也是后者參與風(fēng)險治理的基礎(chǔ)。社會組織只有在及時了解政府的相關(guān)風(fēng)險情勢、風(fēng)險評估、決策及管理等信息時，才能確定行動的方案，動員其社會資本參與到政府的風(fēng)險治理中。因此，政府推進(jìn)風(fēng)險信息的透明化、公開化，不僅是對公眾知情權(quán)的保障，也是推動政府與社會組織合作治理的重要保障。一些國家或國際組織在推動風(fēng)險信息公開方面做了有益的嘗試。又如在環(huán)境風(fēng)險治理中，1998年聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會通過了《奧胡斯公約》（全稱為《在環(huán)境問題上獲得信息、公眾參與決策和訴諸法律的公約》），其核心就是環(huán)境信息公開。該公約對提高締約國環(huán)境事務(wù)的民主和公開程度、環(huán)境決策過程的透明度等發(fā)揮了積極的作用。在我國，國家生態(tài)環(huán)境部（原來的環(huán)境保護(hù)部）頒布了《環(huán)境信息公開辦法（試行）》亦是對保障公眾環(huán)境知情權(quán)的回應(yīng)及探索。今后政府應(yīng)繼續(xù)全面推進(jìn)政務(wù)公開，進(jìn)一步明確包括環(huán)境在內(nèi)的各類風(fēng)險信息公開的范圍及責(zé)任，發(fā)揮公眾、社會組織的監(jiān)督作用。

（三）加強對社會組織的支持

在我國，社會組織普遍存在資源缺乏、能力不足等問題[13]，嚴(yán)重制約了其發(fā)展，削弱了其在風(fēng)險治理的作用。政府應(yīng)加大支持的力度。

1.加大配套激勵機制。政府對于參與風(fēng)險治理工作的社會組織實行獎勵措施，對于配合度高、風(fēng)險治理服務(wù)突出的社會組織給予表彰、獎勵，以便調(diào)動其積極性。如將通過對社會組織小額資金補助納入政府財政預(yù)算；對那些積極參與風(fēng)險治理如救災(zāi)的社會組織和成員，政府可以考慮給予免租免稅；對表現(xiàn)突出的社會組織進(jìn)行表彰和獎勵等。

2.加強教育培訓(xùn)。參與風(fēng)險治理需要一定的專業(yè)性，針對社會組織存在的專業(yè)能力不足的問題，政府應(yīng)加強對相關(guān)組織的專業(yè)培訓(xùn)，舉辦各種專業(yè)培訓(xùn)班，并對培訓(xùn)合格的學(xué)員頒發(fā)培訓(xùn)合格證書或相關(guān)職業(yè)資格證書。

（四）建立與社會組織溝通與合作的網(wǎng)絡(luò)

1.政府在調(diào)查的基礎(chǔ)上充分掌握各級各類社會組織的狀況建立系統(tǒng)完善的社會組織數(shù)據(jù)庫和相關(guān)組織的人才庫，一旦有緊急需要如發(fā)生災(zāi)害，政府可以立即動員相關(guān)社會組織及專業(yè)人才參與到風(fēng)險治理當(dāng)中。

2.政府應(yīng)建立風(fēng)險治理的服務(wù)體系。如設(shè)立社區(qū)志愿者服務(wù)中心，使之成為社區(qū)志愿者、社會組織信息交流、教育培訓(xùn)、治理參與的平臺。