程亮生,李素琴

(山西省政法管理干部學(xué)院,山西 太原 030012)

2013年7月24日由國務(wù)院第18次常務(wù)會議通過，自2014年1月1日起施行的《鐵路安全管理條例》(簡稱《條例》)向上承接《鐵路法》，向下作為各鐵路局制定行車組規(guī)則的指導(dǎo)依據(jù)，對于保障鐵路運輸安全發(fā)揮了重要作用。近日，筆者受國家鐵路局科技與法制司王平司長及《條例》主要起草和召集人孫林研究員委托，配合對施行4年來的情況進行了項目的立法后評估，現(xiàn)結(jié)合《條例》和具體情況中的一些問題談幾點看法與建議。希望對未來立法的修改有所裨益。

一、《條例》的制定背景與歷史演變

鐵路是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，鐵路安全管理關(guān)系國計民生，國家高度重視，不斷通過立法在內(nèi)的多種途徑進行加強和完善。早在1989年，國務(wù)院就制定公布了《鐵路運輸安全保護條例》，2004年又根據(jù)社會發(fā)展需要對《鐵路運輸安全保護條例》中不適應(yīng)改革要求的規(guī)定進行了全面調(diào)整和修訂，適應(yīng)了當(dāng)時社會發(fā)展的要求，對于保障鐵路運輸安全發(fā)揮了重要作用。

其后十年來，由于高速鐵路的快速發(fā)展和既有鐵路的提速，對鐵路沿線安全環(huán)境提出了更高要求，尤其是2013年3月，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，開啟新一輪大部制改革。將組成部門減少至25個。其中主要焦點與亮點便是對原鐵道部進行重組，實行鐵路政企分開，將其擬訂鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責(zé)劃入交通運輸部，由交通運輸部統(tǒng)籌規(guī)劃鐵路、公路、水路、民航發(fā)展，加快推進綜合交通運輸體系建設(shè)。在此基礎(chǔ)上組建國家鐵路局，由交通運輸部管理，承擔(dān)鐵道部的其他行政職責(zé)，負責(zé)擬訂鐵路技術(shù)標(biāo)準，監(jiān)督管理鐵路安全生產(chǎn)、運輸服務(wù)質(zhì)量和鐵路工程質(zhì)量等。同時還組建了中國鐵路總公司，承擔(dān)原鐵道部的企業(yè)職責(zé)，負責(zé)鐵路運輸統(tǒng)一調(diào)度指揮，經(jīng)營鐵路客貨運輸業(yè)務(wù)，承擔(dān)專運、特運任務(wù)，負責(zé)鐵路建設(shè)，承擔(dān)鐵路安全生產(chǎn)主體責(zé)任等。在此大背景下， 2004年修訂后的《鐵路運輸安全保護條例》所設(shè)定的鐵路線路安全保護區(qū)范圍及相關(guān)管理制度已不能適應(yīng)新形勢發(fā)展需要。因此，為了加強鐵路安全管理，保障鐵路運輸安全和暢通，保護人身安全和財產(chǎn)安全，國務(wù)院在全面修訂《鐵路運輸安全保護條例》基礎(chǔ)上，于2013年7月24日制定了《鐵路安全管理條例》，對鐵路線路安全保護區(qū)的相關(guān)制度作了進一步的調(diào)整完善，《鐵路安全管理條例》此時應(yīng)時應(yīng)勢而出則成為了社會發(fā)展的必然?！稐l例》結(jié)合鐵路改革與發(fā)展新的實踐，對鐵路建設(shè)質(zhì)量安全、鐵路專用設(shè)備質(zhì)量安全、鐵路線路安全、鐵路運營安全以及社會公眾對保護鐵路安全的義務(wù)等作了全面規(guī)定，確立了從點到面，全方位的以安全為理念的鐵路“大安全”理念，適應(yīng)了當(dāng)時大部制改革及鐵路政企分開要求，從立法層面上進一步提升了國家對鐵路安全的有效管理和控制，也有效提升了鐵路服務(wù)質(zhì)量，加快鐵路發(fā)展進程，并迅速產(chǎn)生了鐵路市場化競爭品牌的效應(yīng)。

二、《鐵路安全管理條例》的運行中的不足分析與建議

(一)《條例》設(shè)定的鐵路運輸安全監(jiān)管制度不符合中國鐵路實際

我國現(xiàn)行《條例》關(guān)于鐵路運輸安全監(jiān)管制度規(guī)定于第三、第四、第五條中。從內(nèi)容來看，現(xiàn)行監(jiān)管體制仍明顯帶有政企合一的痕跡。因此，筆者建議：鐵路安全管理方式上應(yīng)實行相關(guān)企業(yè)主體負責(zé)，鐵路監(jiān)管部門動態(tài)監(jiān)管的安全管理體制。(1)落實好企業(yè)主體責(zé)任，給企業(yè)松綁。國家設(shè)立的鐵路監(jiān)管部門強化動態(tài)和宏觀監(jiān)管，不參與具體事務(wù)性管理；(2)鐵路運輸事務(wù)性安全由建設(shè)、運輸、設(shè)備制造維修單位依各自職權(quán)范圍具體負責(zé)；(3)擬定、落實好動態(tài)監(jiān)管制度。國家設(shè)立的鐵路監(jiān)管部門可通過制定年報制度、臨時性抽查巡檢制度及突發(fā)安全事故的層報督促制度等來實現(xiàn)對安全主體責(zé)任單位的動態(tài)監(jiān)管；(4)鐵路沿線地方政府作為綜合性行政單位，在必要時得積極配合協(xié)助主體單位工作，但不能越俎代庖。主要原因在于，從本身職能上講，沿線政府作為綜合性行政單位，主要履行的是綜合性管理的行政職能，對鐵路安全等專業(yè)性強的行業(yè)，政府畢竟不專業(yè)，雖可進行配合、協(xié)調(diào)工作，但作為專業(yè)性安全部門的主體部門則不甚妥當(dāng)。因此，建議在立法中也予以明確，對《條例》第四條最后一句改為：配合做好鐵路安全保障的有關(guān)工作。

(二)《條例》關(guān)于鐵路線路、橋梁、隧道、站場的安全保護制度不甚合理，其中保護區(qū)范圍規(guī)定應(yīng)適當(dāng)擴大

從安全和環(huán)保角度而言：(1)鐵路線路保護區(qū)應(yīng)預(yù)留有相應(yīng)發(fā)展空間；(2)應(yīng)在經(jīng)過的城市區(qū)劃定的保護區(qū)域內(nèi)增加綠化輔助帶，減少噪聲污染，同時增強營運安全；(3)其他區(qū)域還應(yīng)考慮線路所經(jīng)區(qū)域各自實際情況，如郊區(qū)、農(nóng)村、河流、保護區(qū)內(nèi)農(nóng)田、水利、環(huán)保、水土保持等要求以趨和諧合理，這項工作牽一發(fā)而動全身，因此，應(yīng)從大處著眼，細處著手，通盤總體考慮。但總體而言，應(yīng)將擴大保護區(qū)范圍作為原則。建議：對高鐵和其他鐵路線路經(jīng)過路段保護區(qū)在條例原基礎(chǔ)上對應(yīng)予以相應(yīng)增加，同時還要結(jié)合鐵路沿線所經(jīng)路段人口分布、建筑、國土分布的實際情況，還要兼顧農(nóng)田水利、環(huán)保等線路途徑不同區(qū)域的諸多要求，可否以相應(yīng)外延5米為一個參考單元？需進一步調(diào)研分析可行性、趨同性。

(三)《條例》對高速鐵路的規(guī)定應(yīng)予以整合、完善、加強

高鐵與普通鐵路相比除具備普通鐵路的基本特征外，還具有速度更快及對產(chǎn)品質(zhì)量、安全系數(shù)、運行技術(shù)要求更高、規(guī)程更細更嚴格。

現(xiàn)《條例》規(guī)定較過去相比細化了，散見于條例各章中。從內(nèi)容規(guī)定角度來看適應(yīng)了鐵路快速發(fā)展的要求。但從體系化角度來看稍顯松散，且部分內(nèi)容也略顯不足。筆者認為，對于高鐵這一蓬勃發(fā)展的事物，具有不同于普通鐵路的諸多特征，應(yīng)宜在《條例》中將相關(guān)條款予以整合，在整合基礎(chǔ)上以專章形式單獨作出規(guī)定為妥。同時在內(nèi)容上也應(yīng)在原條例基礎(chǔ)上增加或完善，以適應(yīng)日新月異高速鐵路發(fā)展之要求。如運營安全、建設(shè)質(zhì)量安全標(biāo)準、安全規(guī)程、法律責(zé)任等，切實做到高鐵運行全覆蓋。

(四)《條例》對社會公眾保護鐵路運輸安全的責(zé)任及義務(wù)的規(guī)定不符合實際，應(yīng)予改變。

現(xiàn)《條例》第七條第二款規(guī)定： 任何單位或者個人發(fā)現(xiàn)損壞或者非法占用鐵路設(shè)施設(shè)備、鐵路標(biāo)志、鐵路用地以及其他影響鐵路安全的行為，有權(quán)報告鐵路運輸企業(yè)，或者向鐵路監(jiān)管部門、公安機關(guān)或者其他有關(guān)部門舉報。接到報告的鐵路運輸企業(yè)、部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)各自職責(zé)及時處理。

上述規(guī)定將社會公眾對鐵路安全的義務(wù)僅規(guī)定為道德義務(wù)，從技術(shù)層面而言無可厚非，因為普通個人對鐵路安全確實只是負有道德層面義務(wù)。但由于鐵路安全危險系數(shù)大，一旦發(fā)生事故則后果不堪設(shè)想，國家和人民生命財產(chǎn)會遭受重大損失。故而從公共利益角度而言，理應(yīng)成為每個社會公眾(單位和個人)應(yīng)盡之職責(zé)。因此，第七條第二款應(yīng)將“有權(quán)”變更為“有義務(wù)”方為合理。將危險發(fā)現(xiàn)后的報告作為社會公眾的注意義務(wù)與應(yīng)盡職責(zé)，并以立法形式規(guī)定下來，一定程度上可以增強社會公眾的安全意識與責(zé)任意識，于國于社會均大有裨益。同時，為了鼓勵倡導(dǎo)這種見義勇為行為，可以設(shè)置相應(yīng)獎勵制度予以輔助運行，此在現(xiàn)《條例》第七條第三款中已有體現(xiàn)。

(五)《條例》設(shè)定的法律規(guī)范條文在立法技術(shù)上與部分上位法不銜接

1.部分條文由于上位法的修改而出現(xiàn)了立法上的不銜接，因而建議及時修改。如《條例》第六十四條第三款關(guān)于保護旅客身份信息的內(nèi)容外延不周延，第一百零二條關(guān)于旅客信息法律責(zé)任條款與《民法總則》第一百一十一條、《刑法》第二百五十三條之一(侵犯公民個人信息罪)內(nèi)容不相銜接，應(yīng)予以相應(yīng)修改，便于與上述二基本法、上位法規(guī)定相協(xié)調(diào)。具體地，《條例》第六十四條第三款規(guī)定：鐵路運輸企業(yè)應(yīng)當(dāng)采取有效措施為旅客實名購票、乘車提供便利，并加強對旅客身份信息的保護。鐵路運輸企業(yè)工作人員不得竊取、泄露旅客身份信息?！稐l例》第一百零二條規(guī)定：鐵路運輸企業(yè)工作人員竊取、泄露旅客身份信息的，由公安機關(guān)依法處罰。

筆者認為：侵犯公民個人信息內(nèi)涵應(yīng)不僅限于《條例》表述的竊取、泄露，事實上還包括了買賣等方式；在侵權(quán)主體上不僅限于個人，而且還應(yīng)包括單位；在形式上不僅包括非法收集的，也應(yīng)包括合法收集但非法使用的。這些《條例》相對表述不周延，應(yīng)予完善。筆者建議：(1)可將《條例》第六十四條第三款修改為：鐵路運輸企業(yè)應(yīng)當(dāng)采取有效措施為旅客實名購票、乘車提供便利，并加強對旅客身份信息的保護。鐵路運輸企業(yè)及其工作人員不得竊取、泄露、非法買賣所獲取的旅客身份等個人信息。(2)可將《條例》第一百零二條修改為：鐵路運輸企業(yè)及其工作人員竊取、泄露、非法買賣所獲取的旅客身份等個人信息，情節(jié)嚴重的，由公安機關(guān)依法處罰。構(gòu)成犯罪的，依法追究相關(guān)部門或人員刑事責(zé)任。

2.立法技術(shù)上還應(yīng)注意與《鐵路法》等上位法之間的銜接。具體而言，《條例》應(yīng)對鐵路內(nèi)涵及調(diào)整范圍作出具體明晰規(guī)定。《中華人民共和國鐵路法》第二條明確規(guī)定： 本法所稱鐵路，包括國家鐵路、地方鐵路、專用鐵路和鐵路專用線；《鐵路安全管理條例》規(guī)定了高鐵，普通鐵路，專用鐵路。但是隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，一些城市之間出現(xiàn)的城際鐵路也應(yīng)包含在鐵路內(nèi)涵范圍之內(nèi)，城際鐵路與高鐵的異同也應(yīng)予以厘清。

三、對《條例》完善的補充建議

除上所述外，筆者認為，尚有部分規(guī)定需要在修改時予以重視。具體有：(一)《條例》第一條中應(yīng)規(guī)定制定本條例的上位法依據(jù)，建議如下：第一條：為了加強鐵路安全管理，保障鐵路運輸安全和暢通，保護人身安全和財產(chǎn)安全，依據(jù)《中華人民共和國鐵路法》，制定本條例。 (二)對第三十條立法內(nèi)容做相應(yīng)修改。 《條例》第三十條：在鐵路線路安全保護區(qū)內(nèi)建造建筑物、構(gòu)筑物等設(shè)施，取土、挖砂、挖溝、采空作業(yè)或者堆放、懸掛物品，應(yīng)當(dāng)征得鐵路運輸企業(yè)同意并簽訂安全協(xié)議，遵守保證鐵路安全的國家標(biāo)準、行業(yè)標(biāo)準和施工安全規(guī)范，采取措施防止影響鐵路運輸安全。鐵路運輸企業(yè)應(yīng)當(dāng)派員對施工現(xiàn)場實行安全監(jiān)督。 完善建議如下：非經(jīng)法定許可并有法律依據(jù)，任何單位、部門、個人不得在鐵路線路安全保護區(qū)內(nèi)建造新建筑物、構(gòu)筑物等設(shè)施，進行取土、挖砂、挖溝、采空作業(yè)或者堆放、懸掛物品等類似影響、危及鐵路運輸安全性質(zhì)的行為。確屬需要且必須的，應(yīng)當(dāng)征得鐵路運輸企業(yè)同意并簽訂安全協(xié)議，遵守保證鐵路安全的國家標(biāo)準、行業(yè)標(biāo)準和施工安全規(guī)范，采取措施防止影響鐵路運輸安全。鐵路運輸企業(yè)應(yīng)當(dāng)派員對施工現(xiàn)場實行安全監(jiān)督。 (三)《條例》第三十二條內(nèi)容本身表述矛盾，易生歧義，應(yīng)做相應(yīng)修改。 《條例》第三十二條：在鐵路線路安全保護區(qū)及其鄰近區(qū)域建造或者設(shè)置的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)備等，不得進入國家規(guī)定的鐵路建筑限界。 建議對該條依內(nèi)容予以分款表述，內(nèi)容也應(yīng)作相應(yīng)更改，具體為：第一款：除因國家建設(shè)需要并經(jīng)法定許可外，在鐵路線路安全保護區(qū)不得新建或新設(shè)建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)備等相關(guān)設(shè)施。 第二款：在鐵路線路安全保護區(qū)外鄰近區(qū)域新建造或者新設(shè)上述設(shè)施設(shè)備的，需遵守國家規(guī)定的界限、高度、內(nèi)容、方式進行。 (四)立法技術(shù)層面應(yīng)對《條例》第七十七條中危害鐵路安全的行為做概括式與列舉式相結(jié)合形式。

《條例》第七十七條中以完全列舉形式列舉了16種危害鐵路安全的行為，這在立法技術(shù)上容易掛一漏萬。因為現(xiàn)實生活的復(fù)雜性與不可預(yù)知性，隨著社會的發(fā)展，完全會有新的危險行為出現(xiàn)。因此建議在第16種行為后增加概括式規(guī)定其他危害鐵路安全的行為。