魏勝強

2014年4月5日，在中央國家安全委員會第一次會議上，習(xí)近平指出：“當(dāng)前我國國家安全內(nèi)涵和外延比歷史上任何時候都要豐富，時空領(lǐng)域比歷史上任何時候都要寬廣，內(nèi)外因素比歷史上任何時候都要復(fù)雜，必須堅持總體國家安全觀，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經(jīng)濟安全為基礎(chǔ)，以軍事、文化、社會安全為保障，以促進國際安全為依托，走出一條中國特色國家安全道路。”①習(xí)近平：《習(xí)近平談治國理政》，外文出版社2014年版，第200－201頁。2017年10月18日，在黨的十九大上，習(xí)近平在闡述新時代中國特色社會主義思想的精神實質(zhì)和豐富內(nèi)涵時，強調(diào)要堅持總體國家安全觀。他指出：“統(tǒng)籌發(fā)展和安全，增強憂患意識，做到居安思危，是我們黨治國理政的一個重大原則。必須堅持國家利益至上，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，統(tǒng)籌外部安全和內(nèi)部安全、國土安全和國民安全、傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全、自身安全和共同安全，完善國家安全制度體系，加強國家安全能力建設(shè)，堅決維護國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益。”②習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，人民出版社2017年版，第24頁。作為以習(xí)近平為核心的黨中央治國理政思想的重要組成部分，總體國家安全觀是維護國家安全穩(wěn)定、推動政治經(jīng)濟文化發(fā)展、社會和諧和人民生活富足、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重要指導(dǎo)思想。在全面推進依法治國的時代背景下，總體國家安全觀與法治中國建設(shè)有機融為一體，開辟了我國國家安全法治建設(shè)新局面。在總體國家安全觀的指導(dǎo)下，我國制定了一批以維護國家安全為宗旨的法律。如全國人民代表大會常務(wù)委員會2014年11月通過《反間諜法》，2015年7月通過新的《國家安全法》，2015年12月通過《反恐怖主義法》，2016年9月通過《國防交通法》等。在法治實踐中，一些間諜分子、暴力恐怖分子等危害國家安全的違法犯罪人員被依法懲處，有效維護了國家安全和社會穩(wěn)定。盡管如此，也必須看到，目前我國的國家安全法治建設(shè)與總體國家安全觀的要求還有非常大的差距，不能滿足解決國家安全新情況、新問題的需要。隨著法治中國建設(shè)的不斷深入，在總體國家安全觀的指導(dǎo)下大力開展國家安全法治建設(shè)已經(jīng)成為大勢所趨。根據(jù)國家安全法治建設(shè)的基本形勢和面臨的一些問題，當(dāng)務(wù)之急是加強立法，健全工作機構(gòu)和開展法治宣傳，這樣才能構(gòu)建國家安全法律制度體系，推進國家安全法律實施，營造國家安全法治氛圍，使國家安全法治建設(shè)獲得長足發(fā)展。

一、構(gòu)建國家安全法律制度體系

在依法治國的時代，公權(quán)力的行使必須具有法律依據(jù)，開展國家安全法治建設(shè)也不例外。盡管相對于其他事業(yè)來說，國家安全處于更加突出的地位，更能引起國家高層的重視和人民群眾的關(guān)注，但是它仍需要置于法治的框架下開展，否則不但難以維護國家安全，反而會導(dǎo)致社會無序和公權(quán)濫用，直接危害國家安全和人民幸福。因此，《國家安全法》第7條強調(diào)：“維護國家安全，應(yīng)當(dāng)遵守憲法和法律，堅持社會主義法治原則，尊重和保障人權(quán)，依法保護公民的權(quán)利和自由。”有法可依是社會主義法治的基本要求，立法是法治建設(shè)的第一個環(huán)節(jié)。在國家安全法治建設(shè)中，首先應(yīng)當(dāng)制定一套完整的法律制度體系，用以調(diào)整維護國家安全的事件和行為，確保國家安全事業(yè)的開展有法可依。誠如一些學(xué)者所言：“在國家安全法治建設(shè)進程中，對國家安全法制的設(shè)計、布局、框架、類型、速度、質(zhì)量以及相互銜接等都應(yīng)有高標準和嚴要求，絕不能偏廢。因為只有建立了完善的國家安全法律制度體系，才有可能真正實現(xiàn)國家安全法治。”①康均心、虞文梁：《后〈國家安全法〉時代的國家安全法律體系建設(shè)》，《鄭州大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2016年第3期。我國雖然制定了《國家安全法》和一些專門領(lǐng)域的安全法，但是遠沒有建立起國家安全法律制度體系。根據(jù)總體國家安全觀的要求，我國需要從橫向和縱向兩個方面共同努力，推動國家安全法律制度體系建設(shè)，為國家安全法治建設(shè)奠定必不可少的法律制度基礎(chǔ)。貫徹落實總體國家安全觀，必須既重視外部安全又重視內(nèi)部安全，既重視國土安全又重視國民安全，既重視傳統(tǒng)安全又重視非傳統(tǒng)安全，構(gòu)建集政治安全、國土安全、軍事安全、經(jīng)濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全于一體的國家安全體系。從目前的立法狀況來看，我國在國家安全方面的立法顯然有些單薄，無論是立法的覆蓋面上，還是在立法的縱深領(lǐng)域都存在很多不足，需要從橫向和縱向兩個方面大力開展國家安全立法工作。

（一）橫向上：全面開展各個領(lǐng)域的國家安全立法

在國家安全立法的覆蓋面是否基本完備這個問題上，有學(xué)者持樂觀態(tài)度，認為我國當(dāng)前基本建立起了國家安全法律制度體系。因為國家安全立法既有憲法層面的規(guī)定，又有專門的《國家安全法》，還有《反間諜法》等其他相關(guān)法律，這些法律相互配合，足以使國家安全法律制度成為一個體系。如有學(xué)者認為，我國已經(jīng)形成一個傘狀排列的國家安全立法格局：“以《憲法》及憲法相關(guān)法為統(tǒng)籌駕馭全局（傘面），《國家安全法》貫穿整體引領(lǐng)方向（傘軸），極力凸顯《反間諜法》《反恐怖主義法》的依托作用（傘柄），輔之《刑法》《刑事訴訟法》《人民警察法》《保密法》《郵政法》等子法律（傘稱），構(gòu)成了當(dāng)前總體國家安全觀法治化的基本態(tài)勢和既成格局?！雹倮钪均i：《總體國家安全觀法治化芻議》，《江南社會學(xué)院學(xué)報》2016年第1期。這種認識雖然有一定道理，但是忽視了總體國家安全觀所強調(diào)的國家安全的全面性、整體性。一方面，我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的不少新領(lǐng)域普遍缺乏專門的安全法，這在一些非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域表現(xiàn)得更為明顯。比如，關(guān)于科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全等方面的法律基本沒有出臺。另一方面，現(xiàn)有的一些法律雖然與國家安全相關(guān)，但也只是在某個方面甚至在某個問題上涉及國家安全，而非專門針對國家安全問題作出的規(guī)定。至少從《國家安全法》來看，它所強調(diào)的國家安全覆蓋了非常廣泛的領(lǐng)域，要求許多領(lǐng)域的立法在國家安全方面相互協(xié)調(diào)和配合。但是，真正能夠達到這些要求的相關(guān)法律并不多。根據(jù)總體國家安全觀的要求，我國應(yīng)當(dāng)全面開展各個領(lǐng)域的國家安全立法，尤其是尚無相應(yīng)立法的國家安全領(lǐng)域更應(yīng)當(dāng)加大立法的力度。只有在各個領(lǐng)域制定必不可少的國家安全法，才能為國家安全法治建設(shè)撐起基本的格局。

就目前來說，我國在立法中所重視的國家安全仍然集中在傳統(tǒng)的政治安全、國土安全、軍事安全、經(jīng)濟安全等領(lǐng)域，而在一些非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域以及國民安全領(lǐng)域，存在著比較大的立法空缺。因此，要加強各個領(lǐng)域的國家安全立法，首先應(yīng)當(dāng)從這些領(lǐng)域入手。根據(jù)形勢變化和不斷出現(xiàn)的安全問題的分布領(lǐng)域，我國目前至少應(yīng)當(dāng)在如下三個領(lǐng)域盡快開展安全立法。

一是文化、科技和信息、網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域。隨著政治、經(jīng)濟、文化、社會的廣泛發(fā)展，我國在文化、科技、信息、網(wǎng)絡(luò)等領(lǐng)域取得了長足的進步，與之相伴的是相應(yīng)的安全問題層出不窮。比如，在文化上，中國傳統(tǒng)文化一再受到各種沖擊，一些別有用心的人也打著“還原歷史真相”“傳播先進文化”等幌子肆意歪曲我國歷史，丑化我國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化。在科技發(fā)展中，我國的科技事業(yè)一直面臨著國外科技優(yōu)勢的威脅，與此同時，科技發(fā)展所帶來的負面影響也在一定程度上成為科技發(fā)展的阻力。在信息領(lǐng)域，隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和其他傳媒渠道的高速發(fā)展，因國家秘密、個人信息外泄而造成損失的事件時有發(fā)生，網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域面臨的安全問題也非常突出。我國已經(jīng)關(guān)注信息、網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的安全問題，并制定了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強網(wǎng)絡(luò)信息保護的決定》和《網(wǎng)絡(luò)安全法》。當(dāng)前需要加緊進行的是文化、科技領(lǐng)域的安全立法，為保護傳統(tǒng)文化的繼承和發(fā)揚、促進科學(xué)技術(shù)的迅速發(fā)展提供具有操作性的法律依據(jù)。

二是生態(tài)、資源和能源領(lǐng)域。黨的十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)融入政治建設(shè)、經(jīng)濟建設(shè)、文化建設(shè)、和諧社會建設(shè)的“五位一體”總布局中，但是與生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)的立法還相當(dāng)落后。我國并無專門的生態(tài)基本法，只有環(huán)境保護法和一些零散的自然資源法，這顯然不利于從整體上推進生態(tài)文明建設(shè)。從維護國家安全的視角看，我國更缺少維護生物多樣性、防止外來物種入侵、保護物種基因安全等方面的法律，因此應(yīng)當(dāng)制定專門的《生物安全法》。推動社會發(fā)展、維護國家安全離不開能源的支持，而我國目前尚無一部專門的能源法，這不能不說是一個缺憾。目前我國已經(jīng)制定《核安全法》，但其他能源領(lǐng)域還缺少法律調(diào)整。除《核安全法》外，我國還需要以維護能源安全為主要宗旨而制定《能源法》，或者制定專門的《能源安全法》。

三是國際安全以及公民、企業(yè)在海外權(quán)益保護領(lǐng)域。改革開放以來，我國在國際事務(wù)中發(fā)揮的作用越來越大，我國公民和企業(yè)在國外的活動也越來越頻繁，國際上的恐怖主義和敵對勢力開始把我國駐外使領(lǐng)館和公民、企業(yè)列為襲擊目標或者侵害對象。一些國家局勢動蕩，也直接導(dǎo)致身在該國的我國公民和企業(yè)深受其害。中國的崛起和參與更多國際事務(wù)是一種必然趨勢，中國公民和企業(yè)在海外的安全問題必然越來越突出。因此，我國應(yīng)當(dāng)考慮制定海外利益保護方面的法律，維護國家、公民和企業(yè)在海外的安全和正當(dāng)利益，這既有助于促進國際安全，也是重視國民安全的重要體現(xiàn)。

（二）縱向上：推動國家安全立法的專業(yè)化、精細化

加強國家安全立法，不僅要求在橫向上擴大立法的領(lǐng)域和范圍，完善立法的覆蓋面，還要求從縱向上深化各個領(lǐng)域的立法，確保不同的法律和相關(guān)配套規(guī)定逐步完善且具有操作性，這樣才能對與國家安全相關(guān)的各項活動提供明確指引和進行準確規(guī)范，使國家安全工作逐漸步入法治化軌道。有學(xué)者指出：“必須承認，即便是已經(jīng)生效的《國家安全法》《反間諜法》《反恐怖主義法》，也不意味著一勞永逸萬事大吉。它們需要投放到國家安全治理大環(huán)境中去，接受嚴苛多變的批判與取舍。循環(huán)往復(fù)的社會實踐會給出其有效性、可行性優(yōu)劣的評價，進而在合適的時機、穩(wěn)妥的背景下，相關(guān)主體（全國人大常委會、最高人民法院、國家安全部、公安部、司法部等）單獨或聯(lián)合出臺與之配套的實施細則、司法解釋、條例規(guī)定等法律規(guī)范，廢止、修改、細化、擴展已有法律，使之能夠最大限度地滿足社會發(fā)展的要求?！雹倮钪均i：《總體國家安全觀法治化芻議》，《江南社會學(xué)院學(xué)報》2016年第1期。這種觀點強調(diào)的也是加強國家安全立法的縱向建設(shè)，通過完善法律、法規(guī)、規(guī)章甚至司法解釋，構(gòu)建嚴密的國家安全法律制度體系。在這一方面，我國至少需要做以下三項工作。

一是把《國家安全法》升格為基本法，并細化一些具體的規(guī)定。我國2015年制定的《國家安全法》在國家安全法治建設(shè)中具有里程碑的意義。有研究者評論說：“可以說該法基本覆蓋了一部國家安全事務(wù)基本法應(yīng)該含有的大部分內(nèi)容，對國家安全事務(wù)做出了一系列原則性和指導(dǎo)性的規(guī)定，對我國國家安全領(lǐng)域立法起到了一種統(tǒng)領(lǐng)作用。因此，應(yīng)將其置于國家安全立法的核心位置，作為《反恐法》《反間諜法》以及未來的《核安全法》《信息安全法》等國家安全立法的法律淵源。”②康均心、虞文梁：《后〈國家安全法〉時代的國家安全法律體系建設(shè)》，《鄭州大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2016年第3期。但是，這一法律仍然存在著一些不足。首先，就效力而言，它屬于非基本法。非基本法的層級決定了它在法律體系中所處的地位并不高，所引起的關(guān)注并不明顯，與其他基本法相沖突時只能服從基本法。維護國家安全可能會限制公民的某些權(quán)利，這與賦予公民權(quán)利的一些基本法必然會發(fā)生沖突。最尷尬的是，這樣一部在國家安全法治建設(shè)中本應(yīng)居于核心地位的法律，卻在效力上低于維護國家安全的其他專門性法律。例如，《國家安全法》在層級和效力上都低于《反分裂國家法》，而后者顯然是維護國土完整和安全的專門性法律，應(yīng)當(dāng)屬于前者的下位法或者二者屬于同一位階的法律。其次，《國家安全法》的不少內(nèi)容只是重復(fù)其他法律的規(guī)定，而無實質(zhì)性的進展。比如第2章“維護國家安全的任務(wù)”中很多是原則性的規(guī)定，第3章“維護國家安全的職責(zé)”所規(guī)定的有關(guān)國家機關(guān)的職責(zé)重復(fù)已有法律的規(guī)定。總之，作為維護國家安全的核心法律的《國家安全法》必須升格為基本法并細化相關(guān)規(guī)定，這樣才能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

二是把某些專門領(lǐng)域的國家安全法規(guī)、規(guī)章升格為非基本法，并增強其可操作性。可以從兩個方面來詳細說明：一方面，在一些非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，雖然相應(yīng)的法律不夠充分，但是我國已經(jīng)制定了不少相關(guān)的法規(guī)或者規(guī)章，這也正是多年來我國在這些領(lǐng)域雖然沒有法律來規(guī)范卻能進行有效調(diào)控的重要原因。比如在信息保護以及石油、天然氣等能源領(lǐng)域，相關(guān)的法律不到位，但是國務(wù)院、中央部委和一些地方權(quán)力機關(guān)制定了不少法規(guī)、規(guī)章，它們在維護這些領(lǐng)域的安全方面發(fā)揮了非常重要的作用。隨著法治中國建設(shè)的逐漸深入，這些領(lǐng)域的安全問題必然要求制定專門的法律進行調(diào)整，制定大量關(guān)于國家安全的非基本法是理所當(dāng)然的選擇。畢竟，我國當(dāng)前實施的是依“法”治國方略，這里的“法”應(yīng)當(dāng)是狹義上的法律，不能隨便把“法”降低為法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性法律文件。另一方面，我國在不少立法中采用了“宜粗不宜細”的做法，導(dǎo)致不少非基本法不夠具體，實施起來缺乏操作性，還必須依靠法規(guī)、規(guī)章來進行說明。這種做法應(yīng)當(dāng)改變。我國需要制定專門領(lǐng)域的國家安全非基本法，應(yīng)當(dāng)做到詳盡細致，能夠直接用來處理現(xiàn)實問題。這樣才能避免法律運行過于繁瑣，提高法律實施的效率。在維護國家安全的法律活動中，效率顯得尤為重要。

三是在某些特定的國家安全領(lǐng)域加強制定相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件。調(diào)整國家安全領(lǐng)域的主要規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)是基本法和大量非基本法，法規(guī)、規(guī)章也可以發(fā)揮重要作用，但它們起的主要是輔助性作用。凡是能制定成法律的應(yīng)當(dāng)制定成法律，但是在某些特定情況下法規(guī)和規(guī)章可以發(fā)揮更好的作用。比如關(guān)于國家安全領(lǐng)域的某些技術(shù)性標準，制定成規(guī)章可能更好，既能彌補法律的不足，又能及時修改。再如，某些具有地方色彩的國家安全制度可以制定成地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章，在《立法法》擴大了地方立法的主體范圍之后，地方立法機關(guān)在這方面可以有更大的作為。只有那些眼下無法制定法律的重要國家安全領(lǐng)域，才能由國務(wù)院制定成行政法規(guī)。總之，法規(guī)和規(guī)章是國家安全法律制度的重要組成部分，但它們不宜多，否則會沖淡法律的份量，降低維護國家安全法律活動的效力和效益。而且，法規(guī)和規(guī)章應(yīng)當(dāng)非常精細，能夠被有關(guān)法律實施機關(guān)直接拿來運用，這樣才能達到維護國家安全的效果。

二、健全國家安全工作機構(gòu)

在維護國家安全方面，根據(jù)總體國家安全觀的要求，我國不僅應(yīng)當(dāng)制定一系列國家安全法，更需要建立專門的法律實施機構(gòu)推動這些法律的實施。根據(jù)黨的十八屆三中全會的決議，我國成立了中央國家安全委員會，它是黨中央的下屬機構(gòu)，也是我國關(guān)于國家安全的最高決策和議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。這一機構(gòu)的成立，對推進國家安全工作的整體規(guī)劃和統(tǒng)一協(xié)調(diào)具有不可低估的作用，既顯示了我國對國家安全的高度重視，也是我國加強國家安全工作的直接體現(xiàn)。《國家安全法》第5條規(guī)定：“中央國家安全領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)負責(zé)國家安全工作的決策和議事協(xié)調(diào)，研究制定、指導(dǎo)實施國家安全戰(zhàn)略和有關(guān)重大方針政策，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國家安全重大事項和重要工作，推動國家安全法治建設(shè)?！边@一條所稱的“中央國家安全領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)”，指的應(yīng)當(dāng)是中央國家安全委員會?？傊?，無論是從黨中央的決議還是從《國家安全法》的規(guī)定來看，中央國家安全委員會都在國家安全法治建設(shè)中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。黨的機構(gòu)可以領(lǐng)導(dǎo)法律的制定和實施，但在推動法律實施方面不便于發(fā)揮直接作用。我國國家安全法律實施機構(gòu)不夠健全，非常需要國家安全委員會這樣的專職機構(gòu)發(fā)揮直接的推動作用。但是，國家安全委員會目前在國家機構(gòu)中尚無明確的定位，這顯然不能適應(yīng)國家安全法治建設(shè)形勢的需要。以國家安全委員會為突破口健全國家安全工作機構(gòu)和推動國家安全法律實施，當(dāng)屬于最優(yōu)選擇。

（一）把國家安全委員會增設(shè)為國家機構(gòu)，依法明確其職權(quán)職責(zé)

在黨中央成立中央國家安全委員會后，不少研究者提出應(yīng)當(dāng)把它同時增設(shè)為國家機構(gòu)，目前這一看法已經(jīng)成為普遍共識?！皬膽椃▽W(xué)角度看，這一國家安全領(lǐng)域的重大事件，必然涉及國安委的法律地位、組織設(shè)置、職能權(quán)限、監(jiān)督機制，以及國安委與其他國家機構(gòu)的關(guān)系等問題。在憲法和憲法性法律層面理解和把握國安委設(shè)立的法理基礎(chǔ)，將有助于對上述問題的規(guī)范與完善，提升國家安全法治的全民意識，從制度上、法律上保障國安委作用的充分發(fā)揮?！雹賲参膭?、劉華:《成立國家安全委員會的憲法思考》，《國防》2014年第11期。根據(jù)《憲法》，我國的中央國家機構(gòu)只有全國人民代表大會及其常務(wù)委員會、國家主席、國務(wù)院、中央軍事委員會、國家監(jiān)察委員會、最高人民法院和最高人民檢察院。在這些機構(gòu)中再增加一個國家安全委員會，必然涉及憲法的修改問題。畢竟，作為非基本法的《國家安全法》雖然認可了中央國家安全委員會這樣的黨內(nèi)機構(gòu)對國家安全工作的領(lǐng)導(dǎo)，但是它無權(quán)設(shè)立“中央國家安全領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)”這樣的國家機構(gòu)。所以有學(xué)者指出：“在國家機構(gòu)體系內(nèi)成立‘國家安全委員會’是非常必要的，但這涉及憲法修改的問題，不修憲不行?！雹隈R嶺：《國家安全委員會的法律地位探討》，《上海政法學(xué)院學(xué)報》2014年第6期。隨著我國法治建設(shè)事業(yè)的不斷進步，許多新領(lǐng)域產(chǎn)生的問題也相繼提出了立法的客觀要求，對原有的法律部門和基本制度產(chǎn)生了一定的沖擊，因而近年來不斷有學(xué)者建議修改憲法而增設(shè)新的權(quán)利或者確立新的體制。相比之下，為了把國家安全委員會增設(shè)為國家機構(gòu)而修改憲法的理由最為充足。這不僅是因為增設(shè)國家機構(gòu)將對原來的國家機構(gòu)造成一定的沖擊，不修改憲法就無法理順它們相互之間的關(guān)系，更是因為國家安全委員會對國家的重要性遠非一般國家機構(gòu)所能比擬。在總體國家安全觀的指導(dǎo)下，國家安全委員會在法治建設(shè)中發(fā)揮的作用必然越來越突出。在這種形勢下，只能通過修改憲法確認國家安全委員會的法律地位。

在通過憲法確立國家安全委員會的法律地位方面，大致有兩種思路。一種思路是把中央國家安全委員會設(shè)置成類似于中央軍事委員會的機構(gòu)，如有研究者指出：“未來憲法可在國家安全問題上發(fā)揮更大的作用。如我國當(dāng)前應(yīng)參照‘中央軍事委員會’的做法，確定‘總體國家安全觀’的指導(dǎo)地位，把‘國安委’的職能和組織機構(gòu)等內(nèi)容以憲法形式予以確定。同時理清‘國安委’與全國人大及其常委會、國家主席、國務(wù)院、中央軍委等部門的相互關(guān)系。這一方面是貫徹‘依法治國’的方略，另一方面可為相關(guān)的國家安全立法提供法律依據(jù)，如制定‘國家安全機關(guān)法’?！雹劭稻摹⒂菸牧海骸逗蟆磭野踩ā禃r代的國家安全法律體系建設(shè)》，《鄭州大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2016年第3期。這種修改憲法的制度設(shè)計雖然凸顯了國家安全委員會的地位和作用，但是在現(xiàn)有國家機構(gòu)之外增加新的國家機構(gòu)，對現(xiàn)有國家機構(gòu)的沖擊太大，甚至?xí)?dǎo)致國家安全委員會職權(quán)過大而侵犯公民的正當(dāng)權(quán)利，構(gòu)成對法治原則的違背，因而并不可取。另一種思路是把中央國家安全委員會設(shè)置在已有的國家機構(gòu)之下，充實已有的國家機構(gòu)。如有學(xué)者認為：“國家安全委員會應(yīng)設(shè)在國家主席之下，這樣將有利于各機構(gòu)組織之間的協(xié)調(diào)，以及最高決策的制定和貫徹，與黨的中央國家安全委員會體制的實際運作狀況也較為吻合。但這需要憲法授權(quán)，使國家安全委員會的權(quán)力具有正當(dāng)性、合法性。不僅需要修憲賦予國家主席‘領(lǐng)導(dǎo)’國家安全委員會等一系列實權(quán)，而且應(yīng)規(guī)定對國家主席的制約措施（如向全國人大匯報工作、 接受其監(jiān)督）。此外還應(yīng)當(dāng)制定‘國家主席法’，通過法律將安全委員會等機構(gòu)（國家主席之下當(dāng)不止此一機構(gòu)）的相關(guān)具體內(nèi)容制度化、法律化?！雹芡ⅱ?。相比之下，這一思路更具有可行性，原因大致有三點：一是國家主席作為國家元首，從法律上說應(yīng)當(dāng)對國家安全負有最高責(zé)任，中央國家安全委員會設(shè)置在國家主席之下名正言順，也不會沖擊現(xiàn)有的國家機構(gòu)格局。二是國家主席的職權(quán)近年來逐漸增加，但總體上帶有“虛職”的色彩，國家主席統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)國家安全委員會不會導(dǎo)致權(quán)力濫用和對公民正當(dāng)權(quán)利構(gòu)成侵犯。三是根據(jù)憲法慣例，國家主席由黨的最高領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任，由國家主席領(lǐng)導(dǎo)國家安全委員會與堅持黨對國家安全工作的領(lǐng)導(dǎo)這一原則是吻合的。

有研究者指出：“國家安全委員會的設(shè)立不僅需要修憲，而且在修憲之后還應(yīng)當(dāng)專門立法?！雹亳R嶺：《國家安全委員會的法律地位探討》，《上海政法學(xué)院學(xué)報》2014年第6期。這一觀點與我國當(dāng)前關(guān)于國家安全的立法狀況相符，值得進一步探討。前文已經(jīng)提到，作為非基本法的現(xiàn)行《國家安全法》存在諸多不足，也無法完成規(guī)范國家安全委員會的法律地位和運行制度的重任。在通過修改憲法確定國家安全委員會的法律地位后，我國應(yīng)當(dāng)對《國家安全法》進行修改。在修改中應(yīng)當(dāng)強調(diào)兩點：一是《國家安全法》應(yīng)當(dāng)根據(jù)憲法的規(guī)定，對國家安全委員會的組織機構(gòu)、運行體制等進行全面規(guī)定。也就是說，我國無需專門制定國家安全委員會組織法，只需在《國家安全法》中規(guī)定相應(yīng)的內(nèi)容即可，尤其要注意明確界定其職權(quán)職責(zé)，避免它與其他國家機構(gòu)的職權(quán)職責(zé)發(fā)生沖突。二是《國家安全法》必須被提升為基本法。在憲法相關(guān)法這一法律部門中，各個國家機關(guān)組織法都是基本法，規(guī)定國家安全委員會的職權(quán)職責(zé)和組織制度的《國家安全法》也應(yīng)當(dāng)是基本法。國家安全基本法把國家安全委員會特別是中央國家安全委員會的職權(quán)職責(zé)、運行體制等界定清楚，不僅可以理順國家安全委員會和其他國家機關(guān)的相互關(guān)系，保障國家安全工作的順利展開，而且有利于國家安全委員會在地方的設(shè)置，使中央和地方在國家安全工作中做到步調(diào)一致、統(tǒng)一指揮和高效運行。

（二）設(shè)立國家安全委員會分支機構(gòu)，理順分支機構(gòu)與其他國家機關(guān)的關(guān)系

“國家安全的主體多元，國家安全的內(nèi)容多樣，涉及的部門與領(lǐng)域眾多，中國存在諸多安全隱患，需要擁有安全機制改善安全狀況，維護安全的可持續(xù)性。如果缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的安全決策機制，那么當(dāng)國家突發(fā)安全危機時，就會出現(xiàn)措手不及的現(xiàn)象。”②張麗：《總體國家安全觀的時代特色》，《理論界》2014年第9期。國家安全委員會所起到的正是這種統(tǒng)一協(xié)調(diào)的作用，總體國家安全觀所強調(diào)的國家安全，內(nèi)涵和外延都相當(dāng)廣泛，涉及國家政治、經(jīng)濟、文化、社會生活和生態(tài)文明建設(shè)的各個領(lǐng)域和方面，在如此廣闊的領(lǐng)域和方面推動國家安全法律的實施顯然力不從心。更重要的是，不少領(lǐng)域的國家安全工作具有一定的專業(yè)性和技術(shù)性，需要專門工作機構(gòu)借助專門工具和技術(shù)標準才能推進。因此，單純地設(shè)立國家安全委員會這種綜合性的國家機構(gòu)并不能完成有效維護國家安全的任務(wù)，必須在國家安全委員會之下設(shè)立諸多分支機構(gòu)，由這些分支機構(gòu)分別在各自的工作領(lǐng)域開展維護國家安全的工作。此外，我國目前已經(jīng)設(shè)立了某些專門從事國家安全工作的國家機構(gòu)，如國家安全機關(guān)、公安機關(guān)、有關(guān)軍事機關(guān)等?，F(xiàn)行《國家安全法》雖然規(guī)定了不同性質(zhì)的國家機關(guān)在維護國家安全中的職權(quán)職責(zé)，但在某些具體工作（如情報信息的搜集、依法采取必要的手段等）中，所強調(diào)的仍然是國家安全機關(guān)、公安機關(guān)、有關(guān)軍事機關(guān)的作用。由此可以看到，當(dāng)前的國家安全委員會和我國早已設(shè)立的國家安全機關(guān)、公安機關(guān)、有關(guān)軍事機關(guān)等專門維護國家安全的機構(gòu)之間，尚未完全融為一體和真正建立起有效工作機制，而且現(xiàn)有的國家安全機關(guān)、公安機關(guān)、有關(guān)軍事機關(guān)也難以滿足總體國家安全觀所提出的各項工作任務(wù)。在這種情況下，必須考慮如何理順國家安全委員會同它的分支機構(gòu)的關(guān)系，以及如何充分發(fā)揮已有國家安全機構(gòu)的作用，使這些從事國家安全工作的不同部門在國家安全委員會的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)下有機銜接起來，做到統(tǒng)分結(jié)合、協(xié)調(diào)高效。

在國家安全委員會和分支機構(gòu)的關(guān)系上，可以考慮借鑒黨內(nèi)紀律檢查委員會向不同國家機關(guān)、社會組織派駐紀檢組的方式，設(shè)立國家安全委員會的各個分支機構(gòu)。這是因為，一方面，國家安全委員會不可能像人民政府下設(shè)很多局委那樣單獨成立一套國家機構(gòu)，否則會導(dǎo)致國家機構(gòu)臃腫，而且國家安全委員會的下設(shè)機構(gòu)只負責(zé)國家安全問題，過于強大的國家安全機構(gòu)不但不必要，反而會帶來很大的負面作用。另一方面，國家安全委員會也不可能像人民代表大會下設(shè)少量的專門委員會、人民法院下設(shè)若干審判庭那樣，只設(shè)立少數(shù)分支機構(gòu)，否則無法完成龐大繁瑣的國家安全工作。國家安全委員會的工作僅限于國家安全事務(wù)，相對來說比較單一，但牽涉的領(lǐng)域又相當(dāng)廣泛。如果像黨的紀律檢查委員會派駐紀檢組那樣，由國家安全委員會向各個領(lǐng)域、方面派駐國家安全工作組作為分支機構(gòu)，監(jiān)察督促有關(guān)機關(guān)和單位做好國家安全工作，效果會好得多。這樣做的好處至少有兩點：一是適合國家安全委員會作為黨的組織和國家機構(gòu)的雙重屬性，無論是向黨政機關(guān)還是其他單位或者工作領(lǐng)域，都可以派駐國家安全工作組，搜集關(guān)于國家安全的資料和信息，處理相關(guān)事務(wù)。二是直接歸屬于國家安全委員會領(lǐng)導(dǎo)，保持單線聯(lián)系，工作效率高，反應(yīng)迅速敏捷，保密性強。

與此同時，要注意繼續(xù)發(fā)揮現(xiàn)有國家安全機構(gòu)的職權(quán)職責(zé)。國家安全機關(guān)、公安機關(guān)、有關(guān)軍事機關(guān)在維護國家安全方面發(fā)揮著極其重要的作用，它們的職權(quán)職責(zé)還應(yīng)當(dāng)進一步加強和優(yōu)化。盡管它們在維護國家安全方面所涉及的領(lǐng)域比較狹窄，但是它們的法定職權(quán)對維護國家安全來說非常重要。成立國家安全委員會分支機構(gòu)后，這些分支機構(gòu)也不能取代現(xiàn)有國家安全部門。因為這些分支機構(gòu)的主要任務(wù)是監(jiān)察督促、調(diào)查搜集信息和提供決策建議，以及根據(jù)國家安全委員會的指令做一些具體的工作，但它們不應(yīng)當(dāng)直接行使強制權(quán)，否則會導(dǎo)致權(quán)力濫用而危及公民正當(dāng)權(quán)益。國家安全委員會的一些具有強行性的決策、決定，最終仍需要國家安全機關(guān)、公安機關(guān)和有關(guān)軍事機關(guān)來實施。因此，可以這樣來理解國家安全委員會分支機構(gòu)和現(xiàn)有國家安全部門的關(guān)系：前者更像是不具有獨立執(zhí)法權(quán)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)或者派駐機構(gòu)，后者是具有獨立執(zhí)法權(quán)的國家強制機關(guān)；前者更像是情報或者監(jiān)督、調(diào)查機構(gòu)，后者是落實國家安全委員會某些決定的具體執(zhí)法者。這種關(guān)系有利于國家安全委員會分支機構(gòu)和現(xiàn)有國家安全機構(gòu)協(xié)同配合，分工負責(zé)，共同完成維護國家安全的重任。

三、開展國家安全法治宣傳教育

國家安全法治建設(shè)不但涉及的領(lǐng)域極其廣泛，而且和每一個公民、每一個國家機關(guān)、每一個社會組織都有極為密切的關(guān)系，更需要全社會的廣泛參與。衡量國家安全法治建設(shè)的狀況如何，除了看國家安全法律制度體系是否完備、國家安全法律工作機構(gòu)是否健全、國家安全法律制度是否得到有效實施外，還應(yīng)當(dāng)看全社會是否具有國家安全法治意識、廣大社會主體是否參與到國家的安全法治建設(shè)中來。因此，我國需要在總體國家安全觀的指導(dǎo)下，大力開展國家安全法治宣傳教育，努力營造國家安全法治氛圍。《國家安全法》把每年4月15日定為全民國家安全教育日，要求加強國家安全新聞宣傳和輿論引導(dǎo)，通過多種形式開展國家安全宣傳教育活動，將國家安全教育納入國民教育體系和公務(wù)員教育培訓(xùn)體系，增強全民國家安全意識，也充分說明國家安全法治建設(shè)中培養(yǎng)廣大社會主體的國家安全觀念和依法維護國家安全意識的重要性。有研究者指出：“當(dāng)前總體國家安全觀大眾化的諸多欠缺，導(dǎo)致了一種不相稱的認知局面，即高層領(lǐng)導(dǎo)、專家學(xué)者等對總體國家安全觀相當(dāng)熟悉，而基層黨員干部、官兵、大學(xué)生、工農(nóng)群眾知之甚少或根本不知道，基本的國家安全憂患意識、責(zé)任意識、擔(dān)當(dāng)意識等比較欠缺?！雹倭紊牵骸锻七M總體國家安全觀大眾化芻議》，《江南社會學(xué)院學(xué)報》2016年第2期。這一說法基本符合廣大社會主體對總體國家安全觀和國家安全法律制度的了解狀況，向廣大社會主體宣傳總體國家安全觀和國家安全法律制度，是國家安全法治建設(shè)中一項非常重要和緊迫的任務(wù)。

（一）加強對重點領(lǐng)域開展國家安全法治宣傳，尤其注重教育國家工作人員

總體國家安全觀強調(diào)，我國應(yīng)當(dāng)構(gòu)建集政治安全、國土安全、軍事安全、經(jīng)濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全等為一體的國家安全體系。這些領(lǐng)域是我國維護國家安全所應(yīng)當(dāng)關(guān)注的重點領(lǐng)域，也是開展國家安全法治宣傳所應(yīng)當(dāng)重點宣傳的領(lǐng)域。一般來說，由于工作性質(zhì)特殊和對工作人員要求較高，在國家政治、國土、軍事、核研究等領(lǐng)域的工作人員，相對于其他行業(yè)的從業(yè)人員來說有比較高的安全意識。經(jīng)濟、文化、社會、科技、信息、生態(tài)、資源等領(lǐng)域的從業(yè)人員分布在社會的各個階層，而且這些領(lǐng)域的工作面向全社會開放，經(jīng)濟效益是其重要追求目標，因而它們從業(yè)人員的安全意識相對較差。各個領(lǐng)域的從業(yè)人員雖然對國家安全工作有不同程度的了解，但大多數(shù)從業(yè)人員僅具有維護國家安全的意識，而不熟悉相關(guān)法律的要求，甚至對有些法律存在誤解。加強這些領(lǐng)域的國家安全法治宣傳，既能對相關(guān)從業(yè)人員普及法律知識，又能向他們傳播總體國家安全觀的基本內(nèi)容和主要方面，增強他們對總體國家安全觀的理解和對國家安全法治建設(shè)的認識，教育他們在工作中自覺依法維護國家安全。

《國家安全法》第76條提出將國家安全教育納入公務(wù)員教育培訓(xùn)體系，是值得肯定的，但是只對國家公務(wù)員開展國家安全教育顯然忽視了公務(wù)員隊伍之外的其他工作人員。高等學(xué)校、科研院所、企業(yè)等領(lǐng)域集中了大量專業(yè)技術(shù)人才，他們在維護國家安全中的重要作用絲毫不亞于公務(wù)員群體。對所有國家工作人員來說，接受國家安全法治教育是理所當(dāng)然的義務(wù)。作出這一判斷的理由在于：一方面，國家工作人員作為由國家財政供養(yǎng)從事公共管理和服務(wù)的人員，本身就具有維護國家安全的義務(wù)。認真學(xué)習(xí)總體國家安全觀和國家安全法律制度，并貫徹落實到自己的工作中，是國家工作人員做好本職工作的基本前提。另一方面，我國的大部分資源、信息基本由國家統(tǒng)一掌控，其中不少內(nèi)容或者資料只有國家工作人員才有機會接觸并在工作中處理相關(guān)問題。如果國家工作人員有比較高的國家安全法治意識，可以在很大程度上防止國家有關(guān)資料、信息外泄，降低國家安全所面臨的風(fēng)險。

（二）狠抓對大中學(xué)生的國家安全法治教育，并培養(yǎng)國家安全法治專門人才

從長遠來看，我國更應(yīng)當(dāng)重視對未來的社會主義建設(shè)者進行國家安全法治教育，使國家安全法律意識和責(zé)任觀念盡早樹立在他們的頭腦中，引導(dǎo)他們投身于維護國家安全和參與國家安全法治建設(shè)的工作中。大學(xué)生、中學(xué)生是國家未來的主人，是社會主義建設(shè)的生力軍和后備力量，對這些學(xué)生開展國家安全法治教育是當(dāng)前國民教育的重要內(nèi)容。大中學(xué)生正處在世界觀、人生觀、價值觀形成的關(guān)鍵時期，他們的思想觀念因缺乏辨別力而容易受到錯誤思潮干擾。狠抓對大中學(xué)生的國家安全法治教育，不僅能用總體國家安全觀武裝他們的頭腦，引導(dǎo)他們正確認識和客觀看待政治、經(jīng)濟、文化、社會等各個領(lǐng)域的現(xiàn)象和問題，增強他們維護國家安全的意識，還能幫助他們樹立權(quán)利義務(wù)觀念和法治意識，教育他們熟悉國家安全法律制度體系的基本內(nèi)容和相關(guān)要求，鼓勵他們積極履行維護國家安全的法律義務(wù)。

在當(dāng)前的國民教育體系中，有兩個教育領(lǐng)域與大中學(xué)生國家安全法治教育的關(guān)系比較密切。一是國防教育。國防本身就屬于維護國家安全的重要內(nèi)容之一，對大中學(xué)生開展國防教育不可能不涉及國家安全教育。問題是一些學(xué)校的國防教育偏重于軍事理論教育和軍事訓(xùn)練，甚至被簡化為軍事訓(xùn)練，國家安全教育并未受到足夠的重視。因此，一些研究人員建議：“國家有關(guān)決策部門應(yīng)當(dāng)對高校國防教育的目標和發(fā)展導(dǎo)向進行調(diào)整和重新定位，不能僅僅注重培養(yǎng)大學(xué)生的‘傳統(tǒng)安全觀’和‘軍事技能’，而應(yīng)將大學(xué)生‘總體安全觀’和‘大國防觀’的培養(yǎng)作為高等院校國防教育的根本原則和目標導(dǎo)向，將‘國家安全’作為高校國防教育的邏輯起點。”①李科、張正明、問鴻濱：《“總體國家安全觀”視域下普通高校國防教育模式的創(chuàng)新路徑》，《揚州大學(xué)學(xué)報（高教研究版）》2015年第2期。二是思想政治教育。思想政治理論課的內(nèi)容涵蓋政治、哲學(xué)、黨史、國際關(guān)系等諸多領(lǐng)域，國家安全教育所占的分量也不夠足。有研究人員主張把國家安全教育寓于思想政治教育中：“高校教師進行教學(xué)的時候，要將‘兩課’的課程當(dāng)中所包含的有關(guān)國家安全觀方面的資源進行展示，充分用好《形勢與政策》與《思修和法律基礎(chǔ)》與國家安全觀有關(guān)的教學(xué)內(nèi)容，在《形勢與政策》課程中，以目前國外和國內(nèi)形勢的熱門和要點內(nèi)容舉行宣講，融入國家安全內(nèi)容，使大學(xué)生明了我國的安全局勢，樹立對國家安全的憂患意識?！雹趶埛f帥：《“總體國家安全觀”與大學(xué)生國家安全意識提升》，《中州大學(xué)學(xué)報》2015年第1期。這些主張推行起來也具有一定的可行性，但是，最好的辦法是開設(shè)作為必修課的專門國家安全課程，對大中學(xué)生實施集中的、專門的總體國家安全觀和國家安全法治教育。這樣既有利于維護國家安全教育和國家安全法治教育的全局性、整體性，也能凸顯總體國家安全觀及其指導(dǎo)下的國家安全法治建設(shè)在國民教育體系中的重要地位，使越來越多的社會主體認識、理解總體國家安全觀，支持和參與國家安全法治建設(shè)。

除了對大中學(xué)生開展國家安全法治教育外，我國還應(yīng)當(dāng)注意培養(yǎng)專門的國家安全法治人才。《國家安全法》第74條規(guī)定：“國家采取必要措施，招錄、培養(yǎng)和管理國家安全工作專門人才和特殊人才?！眹野踩婕暗念I(lǐng)域甚多，從事國家安全工作的人員除了有相當(dāng)一部分在自然科學(xué)、醫(yī)藥衛(wèi)生等領(lǐng)域工作外，單就人文社科領(lǐng)域而言，也會分布在政治法律、經(jīng)濟管理、思想文化等多條戰(zhàn)線，因此不大可能在高等教育中設(shè)立單一的國家安全專業(yè)或者學(xué)科。但是，在依法治國的時代，所有從事國家安全工作的人員特別是在人文社科領(lǐng)域從事國家安全工作的人員，無論是理論研究人員還是實務(wù)工作人員，都必須掌握十分豐富的國家安全法律知識。因此，在國家安全人才的培養(yǎng)中，國家安全法治專門人才的培養(yǎng)是一個必選項目?；谶@種認識，我國可以在高校法律、管理、政治、馬克思主義等相關(guān)學(xué)科中，開展專門的國家安全法治教學(xué)和研究工作，培養(yǎng)國家安全法治方向的高級專門人才。國家安全法學(xué)的研究領(lǐng)域必然越來越寬闊，越來越深入，國家安全法學(xué)完全能發(fā)展成為獨立的法學(xué)分支學(xué)科。培養(yǎng)國家安全法治建設(shè)專門人才，不但是貫徹落實整體國家安全觀、推動國家安全法治建設(shè)的客觀需要，也是國家安全法學(xué)研究日益豐富的必然結(jié)果和直接體現(xiàn)，在我國高等教育和法學(xué)研究中具有強大的生命力。