上海公安學院智慧公安研究課題組

（上海公安學院， 上海 200137）

推進國家治理體系和治理能力現代化是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要內容。黨的十九大報告指出：“加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”。[1]

新時期，習近平總書記對上海提出了“四個新作為”的新要求，希望上?！霸谕七M社會治理創(chuàng)新上有新作為”。按照總書記的要求，上海公安機關審時度勢、迎難而上，提出了“智慧公安”戰(zhàn)略?！爸腔酃病币粤暯叫聲r代中國特色社會主義思想為指導，強調社會治理的全域覆蓋、全網共享、全時可用和全程可控，注重社會治理的共建、共治和共享?！爸腔酃病蓖ㄟ^以“智”保平安，以“慧”利民生，力爭把上海打造成“最有序、最安全、最干凈”的“卓越全球城市”，為全球超大城市治理提供“上海方案”。“智慧公安”是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措。

一、社會治理理論是“智慧公安”建設的理論基礎

“智慧公安”建設，是通過大數據、云計算、物聯網等信息技術，驅動組織機構、業(yè)務流程、行為關系的優(yōu)化再造，使社會治安治理層次和水平得到提升，使治理過程更加優(yōu)化、更加科學、更加智慧。建設“智慧公安”是新時代公安機關在大數據戰(zhàn)略驅動下，著力打造共建共治共享社會治理格局的重要舉措，為這一實踐提供理論支撐的正是中國特色社會治理理論。

（一）治理理論的一般含義

“治理”一詞源于國外，其英文是“governance”。西方政治學家和管理學家之所以提出這個概念，并主張用它替代統治，是因為他們在社會資源的配置中既看到了市場缺陷，又看到了政府失靈。在關于治理的各種定義中，全球治理委員會（1995）的定義具有很大的代表性和權威性：治理是各種公共或私人的機構和個人管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續(xù)的過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。①參見百度百科詞條“治理”，https://baike.so.com/doc/6767705-6982819.html。我國理論界較早對“治理”給予關注，并形成較權威觀點的是北京大學政府管理學院院長俞可平教授等。俞可平教授對治理的界定是，在一個既定的范圍內運用公共權威維持秩序，滿足公眾的需要。治理是一個上下互動的管理過程，本質在于建立一種在市場原則、公共利益和認同之上的合作。[2]

一般意義上講，中外學者對“治理”的界定都側重治理主體和治理手段的多元化、治理結構的扁平化以及治理運作機制的競爭化。當前我國的改革發(fā)展正處于攻堅期、轉型期，也需要實現從傳統社會管理向現代社會治理的轉變，能否找到一條創(chuàng)新之路，不僅是構建和諧社會之需，更將有助于推進國家治理體系和治理能力現代化。

（二）中國特色社會治理理論要點

恩格斯曾說：“每一個時代的理論思維，從而我們時代的理論思維，都是一種歷史的產物，它在不同的時代具有完全不同的形式，同時具有完全不同的內容?！盵3]作為一種方法論的指導，我們在借鑒治理理論時，除了關注其一般屬性之外，還必須注重中國國情，建構具有中國特色的“治理”概念及“社會治理”理論。這一理論的要點主要包括以下內容。

1．社會治理核心

2014年3月，習近平總書記在全國“兩會”期間參加上海代表團審議時明確指出：“加強和創(chuàng)新社會治理，關鍵在體制創(chuàng)新，核心是人，只有人與人和諧相處，社會才會安定有序。”②2014年3月5日習近平總書記參加十二屆全國人大四次會議上海代表團審議時的講話。社會是由人構成的，錯綜復雜的社會關系都是人與人之間的關系。這一關系理順了、和諧了，社會才能安定有序，才能和諧穩(wěn)定。因此，社會治理要緊緊抓住人這個核心。以人為本是科學發(fā)展觀的核心要義，也是國家治理體系和治理能力現代化的落腳點，應該融入社會治理的全過程。

2. 社會治理體制

十九大報告提出，要加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，實現政府治理和社會調節(jié)、居民自治良性互動。這種新的社會治理體制，與傳統社會管理體制的最大差別，就在于強調社會治理從單一主體向多元、從命令向協商合作、從強制向引導轉變，強調合作、互通、共享理念，政府、社會、公眾要各歸其位、各擔其責。

3. 社會治理方式

2016年10月，全國社會治安綜合治理創(chuàng)新工作會議召開。會議強調要繼續(xù)加強和創(chuàng)新社會治理，完善中國特色社會主義社會治理體系，要更加注重聯動融合、開放共治，強調“要堅持問題導向，把專項治理和系統治理、綜合治理、依法治理、源頭治理結合起來”。①2016年10月全國社會治安綜合治理創(chuàng)新工作會議精神。這一思想為新形勢下不斷改進社會治理方式明確了思路、指出了方向。

4．社會治理目標

社會治理是一個強調主體多元化的行為過程，不只是改革現有體制或機制，而是要趨向善治。十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出，法律是治國之重器，良法是善治之前提。這是“善治”這個政治學術語在中央全會層次的文件中首次使用?！吧浦巍币辉~出現在其中，意味著十八大之后，善治將成為黨中央治國理政的目標追求。只有堅持良法與善治，才能最終實現共建共治共享的社會治理格局。

（三）社會治理理論是新時代“智慧公安”建設的理論支撐

社會治理是社會建設的一項重大任務，加強和創(chuàng)新社會治理，也是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。黨的十九大報告提出要“打造共建共治共享的社會治理格局”，并于2035年基本形成，為新時代加強和創(chuàng)新社會治理提供了綱領性指引和理論基礎。從社會治理工程的系統性來看，以公安機關為職能主體的對于社會治安及公共安全風險的治理理當是其中重要的組成部分。

作為新時代的呼應，建設“智慧公安”就是著眼塑造公安未來，以自我革命的精神推進一場以提升效能為核心、以服務基層為重點的警務體制變革，重塑警務組織形態(tài)、警務流程形態(tài)、警力配置形態(tài)，全面推進公安工作現代化和智能化水平，最終目標是要建成符合新時代要求、適應國家治理體系和治理能力現代化的現代警務管理體制，全面推動公安工作質量變革、效率變革、動力變革。②2018年1月，趙克志部長在全國公安廳局長會議上的講話精神。這一公安改革實踐的深層理論來源就是中國特色社會治理理論。

二、“智慧公安”建設是新時代社會治理體系和治理能力現代化轉型的重要組成部分

（一）“智慧公安”的四項基本屬性滿足了新時代實現社會治安治理現代化轉型的基礎

屬性即事物本身所固有的性質與關系。事物與屬性是不可分的，事物都是有屬性的事物，屬性也都是事物的屬性。一個事物與另一個事物的相同或相異，也就是一個事物的屬性與另一事物的屬性的相同或相異。認識“智慧公安”的屬性，也就是要認識名與實之間的關系，確?！懊逼鋵崱薄Ｋ?，“智慧公安”的屬性是“智慧公安”研究的基礎性理論問題。充分認識“智慧公安”的屬性，不僅是研究一切“智慧公安”問題的理論前提，也是探尋“智慧公安”實踐發(fā)展的邏輯基礎。只有在其屬性問題得到全面而系統的理論回答后，才能真正深入研究其他問題。

1．深度信息化與創(chuàng)新性

從工程建設的角度來看，“智慧公安”以信息科技為基礎，主要涉及泛在的感知技術、下一代網絡信息通訊技術、云計算、多媒體仿真等多項應用技術，實現相互交叉、整合、創(chuàng)新與應用，成為“智慧公安”建設深度信息化的技術支撐。而且大數據是其最核心的戰(zhàn)略資源，一方面是從大處著眼，突出“高精尖”，加大云計算等重點領域的創(chuàng)新攻關力度，形成全方位、全時空、數字化、立體式、動態(tài)性智慧警務模式；另一方面是在小處著手，突出“短平快”，結合實戰(zhàn)需求，實現高科技的全警用、全域用、全程用。同時，集手段創(chuàng)新、警務流程再造、隊伍升級管理于一體所帶來的全方位革命，也直接賦予“智慧公安”建設更深的內涵和更高的格局。

2．高度系統性與整體性

在公安現有的大系統中，各警種、各部門都有其功能和屬性，對其中的人、財、物、信息、資源等往往是分別設置、各自建設，造成的結局不僅是人力、物力、財力的浪費，而且還相互分割、各自為政，嚴重制約著公安機關的整體戰(zhàn)斗力?！爸腔酃病苯ㄔO作為一個龐大的系統工程，要求將公安隊伍建設和警務工作視為一個整體，認識到警務活動本身并非若干功能的簡單疊加，而是一個復雜的系統。由此正是通過全力打造信息技術的升級版，以感知化、互聯化、智能化的方式，將警務運行中的各類基礎設施連接起來，并將信息采集、分析研判、運籌指揮、現場處置等所需的綜合應用軟件、服務器、網絡和用戶終端連接起來，使之成為一個有機整體，各類資源可以根據系統的需要，各司其能發(fā)揮最大價值，各部分功能協調運作，實現“1+1>2”的系統效應。

3．高效共享性與服務性

隨著大數據重要價值的凸顯，在當今社會，誰擁有了大數據，誰就擁有了巨大的資源和財富。但目前的一個悖論是，數據越多，“孤島”越多——“數據孤島”“資源孤島”“信息孤島”此起彼伏，完全限制了大數據價值的真正發(fā)揮?！爸腔酃病苯ㄔO將依托“云”等現代技術手段打破封閉，把這些“孤島”連接起來，實現公安機關各部門之間在數據、資源、信息等方面的高度共享，并形成具有統一性的資源體系和運行體系。也正是因為“智慧公安”高效共享的屬性，才使各項業(yè)務流程的各個環(huán)節(jié)都能更好地為行政管理相對人提供更便捷、更智能、更靈活、更及時的服務，這必將推動各類警務職能部門之間形成一系列的新型合作服務模式。所以于民眾而言，就是能通過“智慧公安”建設的具體舉措深刻感受到均等化、多元化、人本化的公安服務。

4．以“智”為標志的技術屬性與以“慧”為標志的人文屬性相融合

“智慧公安”是公安硬實力與軟實力的綜合體，硬實力體現為“智”，軟實力則體現為“慧”?！爸腔酃病币孕乱淮茖W技術為基礎，故其本身首先具有以“智”為標志的技術屬性。但很顯然，“智”僅僅是智能化手段在警務運作系統和流程中的運用，凸顯其在“智慧公安”建設中基礎性的物理作用?！爸腔酃病备怀鼍瘎者\作的人文化、人本化，并進一步強調廣義警務運作主體的參與性和創(chuàng)造性，這是以“慧”為標志的人文屬性?！爸恰迸c“慧”融合也是“智慧公安”區(qū)別于其他一般警務形態(tài)的特有屬性。[4]

只有同時具備上述四項基本屬性，才能稱之為真正意義上的“智慧公安”，而非其他。由此也表明“智慧公安”建設之路就是在當前高科技信息化強勁推動下走出的一條“警力不足科技補”的新時代警務創(chuàng)新之路。而運用科技化手段實現治理的精細化、多樣化、精準化正是社會治安治理現代化轉型的基礎。

（二）新時代社會治理的“四化”要求引領著“智慧公安”建設的基本方向

提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平是社會治理能力現代化的根本要求，也引領著“智慧公安”建設的基本方向。

1．社會治理的社會化要求“智慧公安”建設堅持協同治理理念，明確治理主體的多元化

當今社會是一個人民需求不斷呈現出多樣化多層次多方面特點的社會，而傳統粗放式、經驗化的社會管理往往從公共服務提供者的便利性出發(fā)，而忽視了民眾訴求，不能滿足社會和民眾的個性化需求。所以，當前比以往任何時候都更需要構建一個多元主體合作共建的社會治理新框架，以打造一個社會治理人人有責、人人盡責的命運共同體。

從技術角度看，“智慧公安”是大數據時代的警務模式；從人文角度看，“智慧公安”則是社會治理新常態(tài)下的警務模式。以往對于警務往往局限于狹義的理解，即僅將警務視為警察的工作、警察的事務。在互聯網時代，更應該從廣義的角度理解警務，即警務是一種旨在維護公共秩序、預防違法犯罪的社會治理行為，其主體涉及國家職能機構、社會組織、行業(yè)協會、民間團體等。這就意味著無數的社會機構和組織都應當意識到自身在參與治理以及自身和治理之間的聯系。所以，區(qū)別于傳統的管理模式，新常態(tài)下的社會治理強調治理活動承擔者的多主體性，其行為主體不再是單一的政府機構，而是由政府、社會、公眾群體及居民個體等形成一個多元主體系統，相互之間產生良性互動，共同在公共事務的治理活動中協商共進?！爸腔酃病苯ㄔO堅持協同治理，意味著不僅要注重警察組織自身的資源優(yōu)勢和職業(yè)使命，還要把警察組織與環(huán)境協同起來，突出社會整體性關系。而且，協同理念還強調從警務管理整體角度出發(fā)增進地區(qū)間、部門間、警種間的協同，減少溝通成本，實現警力的高效使用。

由此，“智慧公安”建設的基本方向就是要形成中國共產黨一元領導、公安機關主導、社會組織和公眾等多方社會力量共同參與的共建共治共享的社會治安治理格局。

2．社會治理的法治化要求“智慧公安”建設需要依法而治，確保有法必依、違法必究

2018年1月22日中央政法工作會議召開，要求深入推進平安中國、法治中國和過硬隊伍、智能化建設，履行好維護國家政治安全、確保社會大局穩(wěn)定、促進社會公平正義、保障人民安居樂業(yè)的主要任務。

法治就是憲法和法律至上?！胺ā笔且罁?，“治”是手段，法治的本質是反映社會正義感且高于一切公權力的規(guī)則，這就意味著，一個法治的國家或社會，以憲法為中心的法律體系必須被崇尚，所有人，所有機構，都首先需要接受法律制約，法律必須平等地適用于社會組織和公民個體；更進一步，作為擁有一定權力的政府機構及其公職人員，還需要有清晰的權力界限，尤為需要對法律負責，公正地適用法律，公平地運用法律，保障每個人的合法權益。一句話，新常態(tài)下法治的根本價值就在于它是社會實現良好治理的核心要素，正是法治形成了善政與惡政、善治與惡治之間的差異。[5]

警務活動是社會治理中具有特殊價值和意義的一種公共治理和服務活動，公安機關作為活動主體，正是以其執(zhí)行法律的特性而與其他一些政府職能部門區(qū)分開來，其依法而治的能力也是社會治理體系和治理能力現代化的重要組成，建設法治公安成為社會治理新常態(tài)對公安工作發(fā)展趨勢的最高凝煉，法治公安當是法治中國、法治社會建設的典范。

“智慧公安”建設過程中，面臨著推動警務活動信息化發(fā)展、提升公共安全服務的數量和質量、創(chuàng)新社會治安治理體制等多重任務，一方面需要立足法定的職責權限，在執(zhí)法實踐中貫徹法治精神、踐行法治思維、運用法治方式來處理和解決與社會治安治理、社會公共安全風險管理等相關的各類問題。另一方面，正是技術手段的運用、警務流程的優(yōu)化再造，也使得執(zhí)法與管理的依據更彰顯出依法而治的客觀性和權威性，更能實現警務活動提質增效及隊伍管理科學化。

3．社會治理的智能化要求“智慧公安”建設需要以信息化的快速迅猛發(fā)展作為基礎動因

當今社會是一個智能化的社會，移動互聯網、大數據、超級計算、傳感網、腦科學、“人工智能+”等新理論新技術為社會治理能力現代化提升帶來了新契機?！爸腔酃病弊鳛橐环N新型警務形態(tài)也是要積極運用新科技的力量突破人的體力和腦力局限，解決傳統人工手段難以解決的問題，實現各類信息數據資源高度聚合。一方面，于警務實戰(zhàn)而言，就是以現代信息技術為平臺，整合現有的業(yè)務應用系統，將原來分散在各層級、各部門、各應用系統中的業(yè)務流和信息流加以整合，構造起一個覆蓋廣泛、實時更新、智能決策、無縫共享的公安綜合信息系統。進而通過業(yè)務流程與信息技術的有效融合，建立起扁平、開放的流程型警務組織結構，并在實際運作中實現感知泛在、研判多維、指揮扁平、處置高效的精準警務。另一方面，于隊伍管理而言，就是要以智能化方式實現隊伍管理效能的最優(yōu)化，突出動態(tài)管理、智能分析的功能，完善隊伍整體質態(tài)和個體情況的信息收集、傳輸、共享等機制，由此實現隊伍思想政治工作的實時、動態(tài)、智能管理，并為民警個體量身確定職業(yè)目標和發(fā)展路徑，以現代化手段充分釋放和激發(fā)公安隊伍的活力。

所以，將大數據優(yōu)勢轉變?yōu)楣矝Q策優(yōu)勢，繼而轉化為治安優(yōu)勢，使社會治理更加精確、更加有效、更加快速，不斷提高預測預警預防各類社會風險的能力，這正是信息化為“智慧公安”建設奠定了堅實的技術基礎，也為“智慧公安”建設找到了制勝關鍵。

4．社會治理的專業(yè)化要求“智慧公安”建設必須走專業(yè)化道路

社會治理專業(yè)化的發(fā)達程度是衡量一個國家或地區(qū)社會服務和社會治理水平的重要標志?！爸腔酃病苯ㄔO強調專業(yè)化是對治理主體多元化的補充，需要專業(yè)的理念、專業(yè)的技術和方法，尤其需要加強各類高素質專業(yè)化人才隊伍建設。

首要的是要與大數據的廣泛應用相匹配，培養(yǎng)一支具有大數據思維和專業(yè)知識的數據警察隊伍。一方面必須加大學警作為數據警察后備力量的培養(yǎng)力度，特別是要著力培養(yǎng)善于挖掘數據、機器學習等大數據關鍵技術領域的專業(yè)人才。由此要求在公安學院課程設置方面，開設具有特色的大數據技術課程，從增加學警對大數據的了解及培養(yǎng)興趣入手，并嘗試加強大數據相關課程在警察人文社科領域的融入，既強化學警治理數據、分析數據、運用數據的能力訓練，又培養(yǎng)具備豐富人文素養(yǎng)的跨學科專業(yè)化人才。另一方面也要制定激勵和推動措施，鼓勵各級警務管理者開展大數據使用理念和基礎技術培訓，提升警務決策人員對數據的敏感度和對數據的分析能力，樹立數據驅動型決策的理念并用以指導實踐。同時還要不斷加強與地方院校、科研院所的交流合作，在高起點上實現數據警察人才培養(yǎng)的高水平。

此外，也要與現代警務流程再造相適應，通過建立“全科搭配專科”的遞進執(zhí)法模式，突破現行警務機制架構的束縛，健全完善精準警務運作機制，并借力警務要素重組與升級，著力推進“大警種”“大部門制”改革，轉變“粗放式”傳統警務模式，實現警力的集約使用和處置的精準高效，凸顯專業(yè)化建設的優(yōu)勢。

（三）“智慧公安”建設所強調的數據開放與共享是實現社會治理現代化轉型的必然要求

“智慧公安”建設的基本理念中，數據開放與數據共享理念是最具突破性的理念，也是上海“智慧公安”建設的最大亮點之一。

在信息化時代，數據已成為社會治理中的基礎要素，也是為社會治安治理和城市公共安全風險管理等具體警務活動的科學決策與處置提供有效依據的重要來源。開放包括公安數據在內的政府數據既是社會治理的現實需求，也將助力傳統社會治理模式的現代化轉型。國務院《促進大數據發(fā)展行動綱要》的發(fā)布，標志著我國大數據開發(fā)已上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略。政府是我國大數據資源的主要擁有者，掌握著豐富的社會數據資源，根據國情和社會發(fā)展需要，適時、適度開放政府數據就是實施大數據戰(zhàn)略的重要舉措。

數據是信息的載體。廣義的數據包括人口、交通、自然資源等基礎信息數據和科教文衛(wèi)體等公共信息資源，我國法律對于信息公開的規(guī)定是除了國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私之外的信息都屬于公開的范圍。在“智慧公安”建設中，將數據分層分級予以開放并共享，首先是滿足各類治理主體平等享有政府數據的知情權和使用權的需要。從數據的占有來看，政府的優(yōu)勢非常明顯，但社會治理是多主體協同治理，這就需要政府開放數據，以打破數據壟斷，由此拓寬其他主體參與治理的渠道，實現由政府主導、社會自我調節(jié)和公民自治之間的良性互動，從而激勵社會公眾和社會組織主動參與社會治理。其次，在公安內部各警種、各部門之間開放并共享數據，更是打破數據壁壘的需要。公安內部現有的數據不可謂不多，但實際發(fā)揮作用的較少，原因之一就是內部存在數據壁壘。數據的開放與共享是提升數據實際效能的最佳方式，可以使得公安機關各警種各部門實時掌握更多社會運行動態(tài)，依據數據變化，調整維護社會穩(wěn)定、化解社會矛盾、維護公共安全的具體方式，以達到更好的預測預防、處置打擊、管理指揮等實戰(zhàn)效果。再次，“智慧公安”建設中強調開放和共享數據，也有助于將政府數據轉化為為民服務的現實價值，通過數據的實際運用對社會資源進行有效整合，實現公共利益最大化和社會可持續(xù)發(fā)展。所以，數據開放并非必然導致數據泄密，在這場矛與盾的“攻防對抗”中，只有做強己方的“盾”，方能抵抗對方的“矛”，任何“鴕鳥之計”都不是長久之策。

三、“智慧公安”建設于社會治理現代化轉型的實踐價值

價值是客體能夠滿足主體需要的效益關系。從社會治理現代化轉型而言，“智慧公安”建設、建成之后所帶來的實際意義成為其實踐價值的重要表征。

（一）創(chuàng)新社會治安治理技術，提高公共安全產品供給的數量與質量

在深層意義上，“智慧公安”建設是一場圍繞公共安全產品而開展的供給側改革，其目的在于為打造最安全的城市貢獻公安智慧。供給是對某種需求的滿足，社會公共安全的供給就是對公眾公共安全需求的滿足。隨著風險時代的來臨，以社會治安為基礎的社會公共安全成為公民最基本的安全訴求。從供給側角度看，當前公共安全產品供給不足一方面表現為數量不夠，供不應求，即有時安全有時不安全，有的地方安全有的地方不安全，尚不能保證時時安全、處處安全；另一方面表現為質量不佳，即安全的全面性、持續(xù)性不夠，不能同時滿足人身安全、財產安全、人格尊嚴安全、社會公共秩序安全等全方位的安全需求。由此形成了人民群眾對安全的追求與安全供給不平衡不充分之間的矛盾。

客觀上講，新時代社會公共安全需求不僅具有多樣性，而且各類安全需求相互交織、相互作用，這就決定了社會公共安全這種特殊公共物品的復雜性，也加大了社會公共安全供給的難度。但同時，新時代也是新一輪科技革命興起的時代，特別是信息科技向數據科技的發(fā)展，都為創(chuàng)造性地運用現代科技最新成果破解公共安全難題提供給了強大的技術支撐，而這恰恰是“智慧公安”最基礎的手段創(chuàng)新。“智慧公安”的建設與建成首先就是依靠大量科學技術手段和設備，將工作重心從事后處置前移至事前預測、預警、防范，以公共安全智能化水平的提升為依托，促進社會治安治理技術創(chuàng)新，最終提高公共安全產品供給的數量與質量。

（二）降低社會治安治理成本，提高社會治安風險治理的效率與水平

人們要進行生產經營活動或達到一定目的，都必須耗費一定的資源，這種所耗費的資源就是廣義的成本。借助成本可以反映某些活動中“投入”和“產出”之間的關系，這也是衡量生產經營管理水平的一項綜合指標。公安機關社會治理亦是如此。為實現社會治安、維護公共安全，投入的警力、物力、財力等就是成本。一是以警力數量和人崗匹配度為標志的人力資源，如單純的警力數量、基層與機關的警力分配與結構等；二是以技術手段為標志的科技資源，如智能警務終端、智能無人機、人臉圍欄等用于警務實戰(zhàn)的各類高科技手段；三是以警察執(zhí)法權益保護為標志的環(huán)境資源等隱性成本。

為維護社會治安，特別是對于非常時期、非常態(tài)化的行動，的確需要投入大量的人力、物力、財力等公共資源，甚至不計成本。但成本的使用最終更需要與強調可持續(xù)性的科學發(fā)展觀相一致?！爸腔酃病苯ㄔO就是注重加大信息科技手段與資源的研發(fā)使用，如在感知和研判環(huán)節(jié)用技術設備代替人力，既能通過減少工作的盲目性而提高警務工作效率，又能通過向科技要警力實現治安風險治理中的技術升級?？梢哉f，“智慧公安”建設正是在社會治安治理實踐中引入了精細化的理念與原則，有效遏制治理過程中的資源浪費，確保各系統利用更加專業(yè)的治理方式、更加標準化的警務流程、更科學的監(jiān)測評估方法、更低的成本，實現社會治理資源特別是執(zhí)法資源的集約化配置、系統化整合，確保各環(huán)節(jié)、各流程無論是信息互通共享還是資源流通運用都能統籌聯動、步調一致、無縫對接，由此實現更優(yōu)質、更高效、更關注細節(jié)和更加人性化的治理效果，讓人民群眾得到真真切切的獲得感、幸福感與安全感，也體現出上海公安更高的治理水平。

（三）調動全社會參與社會治安治理的主動性與積極性，提高公共安全治理的公平與正義

作為一種公共產品和服務，社會公共安全具有純粹的共同消費的特征，不具有排他性，這就需要依靠全社會力量實現可持續(xù)的穩(wěn)定供應和良性增長態(tài)勢。一旦缺失了某一方力量，則意味著這種供給由于失去了平衡性而喪失了可持續(xù)性，隨之而來的結果就是公共安全治理成效的不公正。這是新時代認識社會治安治理必須具備的全新思維方式。

實際上，當前的社會公共安全形勢已清晰表明，社會公共安全并非專業(yè)部門的技術命題，社會公共安全的供給也并非警察部門一個機構的任務與職責，如何調動社會參與的積極性則是首先需要解決的問題?！爸腔酃病苯ㄔO通過高科技手段搜集、檢索、挖掘海量數據，掌握全系統、全覆蓋的社會訴求，以此為基礎，更為科學、精準、迅速地回應社會訴求，體現主動作為、有效作為。社會公眾作為“反哺”，才會積極參與社會治理，參與公共安全體系建設，實現公共安全事務的公共治理。同時，“智慧公安”所堅持的建設眾籌、技術眾籌、服務眾籌、數據眾籌等眾籌理念，從其本質講就是一種社會公眾參與治理的警務理念。這種警社合作是更深層意義上的公正，旨在于秩序與活力的平衡中保障城市公共安全，成為當前解決時代課題的系統化思路。更進一步，“智慧公安”模式下追求公共安全供給的公平與正義彰顯的是總體安全觀、持續(xù)安全觀、未來安全觀。

四、當前“智慧公安”建設面臨的困境

上?！爸腔酃病苯ㄔO的新征程已開啟，需要上海5萬公安民警發(fā)揚時不我待的精神不斷自我加壓，勇攀高峰。只是當前處于起步階段，難免面臨著來自于觀念、技術、配套政策等多方面的困難與挑戰(zhàn)。

（一）“智慧公安”建設所需的多項配套政策尚不到位

智慧城市代表著新型的發(fā)展理念和治理形態(tài)，已逐漸成為新一輪全球發(fā)展和城市發(fā)展的新潮流。智慧城市首先是一個安全的城市，如何實現城市治理中科學、高效、理性的“平安”和“有序”是上海城市發(fā)展定位給上海公安提出的新課題。作為解題的重要思路，全面推行“智慧公安”除了理念轉變、技術革新外，還需要完善的配套政策體系，三者有機統一才能為上?！白吭饺虺鞘小钡陌l(fā)展愿景提供安全保障。對標于此，所需的多項配套政策目前尚不到位。

首先是法律法規(guī)支撐。政策法規(guī)是基礎保障，特別是對數據共享及開發(fā)應用既能起到規(guī)范作用，又能確保其發(fā)展沿著既定方向發(fā)揮價值，而不會發(fā)生偏差。因此，于“智慧公安”建設而言，就需要盡快提請人大圍繞大數據使用等重點內容開展調研并予立法，厘清數據開發(fā)應用過程中的責權利關系以及實施程序，以實現在政策法規(guī)框架下探索科學的管理方法與機制。而且，從立法過程來看，法律制定本身也是一個尋求共識、凝聚共識的過程。立法行經征求意見、集中討論、民主表決，有效匯聚民意，整合不同利益和觀點，形成大多數人可以接受的方案?？糠ㄖ尉酃沧R的支撐作用最具權威性。

又如人才政策。建設“智慧公安”需要不斷加強信息化專業(yè)人才隊伍建設，優(yōu)化信息化人才隊伍結構，完善相應的人才培養(yǎng)、管理、使用的激勵機制，并作為重要保障措施來執(zhí)行。倘若缺乏人才培養(yǎng)，則勢必導致警力成為高端技術的“門外漢”，特別是如果核心業(yè)務方面的人才對社會企業(yè)過度依賴的話，還可能存在安全隱患。

再如資金政策。“智慧公安”建設的資金管理絕對不能完全依靠公安一家，而是要建立多主體、多渠道、多環(huán)節(jié)、多元化的融資機制，完善對市場、資金等環(huán)節(jié)的培育，保證“智慧公安”建設的可持續(xù)發(fā)展。

所以總體上看，能否在先行先試的基礎上，逐步建立、健全、推進與此配套的各項保障體系，直接決定了能否為“智慧公安”建設打造一個“適配”的政策環(huán)境。

（二）“智慧公安”建設所需的標準規(guī)范和評價體系尚未出臺

“智慧公安”建設勢必涉及到眾多技術設備的安裝、科技信息手段的運用等，但很顯然，這些物質性的措施不是越多越好，也不是越高端越好，否則既沒有必要，也是一種資源浪費?！爸腔酃病苯ㄔO既要保證“一流”，還要堅持“適配”，事實上，要充分發(fā)揮這些技術的優(yōu)勢，必定需要相應的條件，但目前還比較缺乏。僅從物聯網建設中存在的問題就可見一斑。

物聯網被憧憬的應用形式之一便是連接城市，各種各樣的傳感器、視頻圖像監(jiān)控等無處不在，并生成大量的數據，從而實現更高效的社會治理。但物聯網技術的軟硬件目前還缺乏統一或者相對統一的標準，而且很難靠一家技術公司來完成多家設備或系統的對接與整合。由點及面，“智慧公安”建設多方面都需要統一的標準規(guī)范體系，主要包括體系框架、技術規(guī)范、平臺規(guī)范、應用規(guī)范、管理規(guī)范及運維規(guī)范等相關標準規(guī)范，以此既確?！爸腔酃病苯ㄔO有章可循，又能向國際社會推廣我國國家標準和行業(yè)標準，逐步確立在世界警務發(fā)展中的領先地位。標準規(guī)范是建設“智慧公安”的關鍵環(huán)節(jié)，標準規(guī)范不到位，建設就難以真正見成效。

同時，當前還亟需構建、完善一套科學合理的評價指標體系，主要涵蓋投入指標評價、過程指標評價和結果指標評價三大類，目的在于糾正建設中可能出現的偏差，及時總結經驗，準確把握“智慧公安”運行的客觀規(guī)律，引導并推動“智慧公安”的健康持續(xù)發(fā)展。

（三）“智慧公安”建設還存在著部門之間分工不明的現象

“智慧公安”建設是一項龐大的系統工程，從工程建設的角度來看，它的實現需要以信息科學為基礎，以多項信息技術的交叉、整合、創(chuàng)新與應用為支撐。所以，“智慧公安”因其首先是一場科技信息革命，主要由科技部門負責提供科技保障、管理科技項目是理所當然的。但實際上“智慧公安”不僅僅是技術創(chuàng)新，更是業(yè)務流程的再造，所以又必須依靠具體的業(yè)務部門解決技術支撐背后的業(yè)務問題。由此在實際運行中，部門之間存在著分工不明的現象是顯而易見的。所以，“智慧公安”建設還需要各機構之間協調配合、統一協作，真正做到網絡互聯互通、功能整合、信息資源共享，減少互相推諉，減少重復建設，這樣才能保證各項目的合理規(guī)劃和穩(wěn)步實施，并在領導小組的統一領導下，積極、高效地實現各階段項目目標。

（四）“智慧公安”建設所需的全警共識尚未形成

觀念是行動的先導，沒有相應的觀念，就不可能有具備持續(xù)生命力的行動?！爸腔酃病笔蔷瘎阵w制的一次革命，沒有創(chuàng)新精神顯然是不行的。創(chuàng)新首先就是觀念的創(chuàng)新，由此才能帶動行動措施的創(chuàng)新。能否盡快轉變全警上下對“智慧公安”理念的認識并形成共識，這是當下需要解決的問題之一。無論哪個層級的警務工作者都必須充分認識到，“智慧公安”建設是新時代發(fā)展的要求，具有利國、利民、利警之功。

但在實際工作中，確實有少數民警主觀認識不到位，未能將“智慧公安”建設置于新時代公安改革的高度進行思考。有的借口“智慧公安”建設沒有統一標準，于是坐等靠；有的囿于傳統的工作經驗和工作習慣，感到“智慧公安”建設增加了工作難度，于是本能地出現畏難情緒；有的則認為數據共享完全不可行，甚至存在泄密的可能，反而增加了工作壓力。諸如此類的問題都可能成為“智慧公安”建設的思想障礙。只有在這些思想觀念問題上達成共識，才能實現“智慧公安”建設的跨越式發(fā)展。

此外，技術本身的發(fā)展、技術在實戰(zhàn)中運用的可行性，以及技術使用之后產生的效能等都有待實踐和時間的檢驗，這些都還存在一些難以攻克的技術難關，此亦是困境之一。

五、“智慧公安”建設需要堅持辯證思維

“智慧公安”建設強調信息化與公安工作的深度融合，但由此也可能引發(fā)深度融合之后所導致的公共安全與個人隱私、個人權利之間的沖突，這勢必涉及到網絡倫理、信息倫理、法律等諸多問題。再好的制度設計都需要具體的人來實施，再完善的制度也都會有難以預料的問題，這些問題在制度設計、硬件設計時就需要予以考慮。而且，任何制度設計都不能僅從可行性方面去考慮，還應當從不可行性方面去考慮，這才是全面看問題，才是辯證思維。強調辯證思維的目的在于尋求“智慧公安”建設在現有法律框架下的可行性依據與限度，以避免建設及建成之后可能產生的衍生問題。

“智慧公安”建設堅持辯證思維，重點需要處理好幾對關系：

一是公權力與私權利的關系。當前互聯網上有諸多公共視頻監(jiān)控信息被泄露的案例，甚至不排除公安系統介入阿里巴巴、騰訊、百度、移動、電信、銀行等個人用戶信息數據也可能存在隱患，由此帶來的問題是：當公共安全與個體權利和自由發(fā)生沖突時，理論上如何看待這種沖突？現有的制度框架能否解決？在沖突已經發(fā)生之后，法律上是否進行了修改？倘若一味依賴于立法或修改，雖然法律在某個局部可以超前立法，但從整個人類的法律總量上講，法律是相對滯后的，因為法律必須調整穩(wěn)定的、清晰的關系，但目前有些關系是不穩(wěn)定、不清晰的。而且如果修改了，事實上就能避免這種沖突嗎？由于此一系列問題的客觀存在，在建設“智慧公安”之初就需要思考：為了公共安全而可能利用個人隱私的“度”是什么？智慧警務的信息監(jiān)控及采集體系是否應當以涉及治安防控的關鍵時空節(jié)點和公安信息系統的適度需求為導向？換而言之，面對警察公權力與公民私權利之間存在“博弈”的虛假局面，如何尋找到其中的平衡點是“智慧公安”建設不能忽視的。

二是技術和人文的關系。物聯網、大數據等技術手段提高了社會治安治理的精準度和靶向性，但若使用不當則可能威脅個人隱私，甚至侵犯公民基本權利。與之類似，一些地方的網格化管理取得了顯著成效，但也存在運行機械化、盲目擴大化等問題。因此建設“智慧公安”就需要在技術進步和人文關懷之間尋求均衡，承認并善待社會多元利益訴求，絕不能讓精細化治理變成單純依靠技術的管控。尤其是對于組織內成員的管理、評價、考核等，也并非單純依靠技術手段就能完全實現的。而且，與技術手段相比，人文資源在我國有著更廣泛和更深厚的社會基礎，2008年北京奧運會、2010年上海世博會以及其他在全國各大城市舉行的各種國際盛會中大量的社會治安志愿者就是人文資源運用的典范，不僅確保了盛會的順利進行，更重要的是豐富了我國公共安全風險治理人防理念、拓寬了人防渠道。建設“智慧公安”在任何時候都不能忽視、更不能摒棄人文因素。

三是警務和人本的關系。反思“智慧公安”的建設必須把握兩個核心：一是警務本身。不論是什么樣的智慧警務，都是以信息化的技術手段改進來服務于整個警務運作。所以，“智慧公安”的建設應該注重系統性，即整個公安隊伍的健康發(fā)展和警務運作的高效，而不是單純警務局面的高科技改造，不僅僅是對警務進行大規(guī)模高精尖技術的應用試驗。另一個核心是人本身，就是以人為本的理念。人本理念將人視作管理核心，所有活動都依據人的需求而開展，人的主動性、積極性、創(chuàng)造性在管理活動中起著決定性的作用。如何找到一條實現上海城市功能定位與滿足民眾需求的平衡發(fā)展道路？這是“智慧公安”建設必須要未雨綢繆的。堅持人本理念其實是提示“智慧公安”的建設需要思考一個核心價值：是服務于單純的警務活動效能提升，還是服務于包括社會主體在內的人的全面發(fā)展？

對標“上海2035”對上海城市三大愿景的描述——創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城，“智慧公安”建設強調卓越、系統、服務、開放、共享、眾籌的六大理念，就是要打造創(chuàng)新公安、人文公安、生態(tài)公安，這是針對上述問題的最佳答案。為此，“智慧公安”建設必須把“以人為本”作為重要的指導思想，如果忽視了人的需要，建設“智慧公安”就會變成“暴力式”的技術應用過程，而且很可能是技術越高端，“暴力”程度越深。把對“人”的尊重放在首位，這也是科學發(fā)展觀的基本要求。

六、結論：完善制度建設，為全球超大城市社會治安治理提供“上海方案”

從直接意義上講，“智慧公安”不僅是一種以高科技為標志的警務工作形態(tài)，更是一種以多元協同為內涵的警務治理理念，以及追求法治化、人文化的警務價值思想，體現的是技術手段、基本治理制度和警務人文的互動與融合。

從更深層意義上講，“智慧公安”建設很大程度上就是上海公安為適應新時代、適應經濟社會發(fā)展而進行的一場自我警務革命。這場革命的成敗在于能否以最大的決心和力度解決之前警務運作中存在的制度性問題。制度性問題是根本性問題，警務流程再造也好，現代隊伍管理升級也好，說到底都勢必要觸動各項制度的改變。只有用更加科學完備的制度供給來消除之前的弊端，上海公安的發(fā)展才能持續(xù)躍上更高水平。由此也表明“智慧公安”建設應當是一個長期的過程，不僅體現在時間的持續(xù)性上，更是體現在制度供給的復雜性上——將實踐證明行之有效的做法及時上升到制度層面固定下來，如以智力解放警力；對存在空白、需要法律制度支撐的，及時研究制定，如大數據運用的法律保障；對不適應時代發(fā)展需求的，及時修改或廢除，如減免一些繁瑣的行政審批手續(xù)；對于未來新領域可能出現的新問題，則可運用底線思維，給出相對明確的預期?？傊?，要為全球超大城市社會治安治理提供“上海方案”，就必須做足制度建設這篇文章，也唯有突出制度建設，方能形成可借鑒、可復制的上海經驗。

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