張琪琪 涂靜云 羅悅明 沈永剛

[摘 要] 當前，面對越來越多的奶粉質量安全問題，分析奶粉質量產(chǎn)生問題的各種根源已然成為當務之急。為了完善我國的奶粉市場，重拾消費者的信賴，從政府、企業(yè)、消費者三方面分別分析了我國奶粉質量安全的狀況及應對建議，政府應制定相應的法律法規(guī)完善市場監(jiān)督體系，尤其是對奶源的監(jiān)管，以及生產(chǎn)過程的監(jiān)管；提高企業(yè)對嬰幼兒奶粉的市場準入門檻，加大對不法商家的懲戒力度，讓他們對法律心生敬畏，生產(chǎn)出高質量的奶粉，讓每一個消費者都能吃上安全健康的奶粉，提高顧客的信任度；消費者要增強保護意識和提高維權意識。

[關鍵詞] 奶粉；奶源；法律法規(guī)；監(jiān)管

[中圖分類號] F740 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-6043（2018）03-0080-02

一、研究的背景

（一）乳制品行業(yè)快速發(fā)展的需求

近年來，隨著居民保健意識、收入水平大幅度提高，以及人們越來越重視健康，使得國內奶粉產(chǎn)品的需求不斷增加，奶粉產(chǎn)品的質量被要求得越來越嚴格，奶粉日益增長的數(shù)量也越來越多。

（二）國家政策的支持

2013年以來，國家出臺了很多關于乳制品行業(yè)監(jiān)管的政策，如對奶粉企業(yè)加強監(jiān)管，提高奶粉生產(chǎn)企業(yè)的市場準入門檻，嚴格追究商家的相關法律責任等等。從對企業(yè)的影響來看，奶粉產(chǎn)業(yè)相關政策引起了巨大變革，導致一部分規(guī)模較小的乳制品生產(chǎn)商退出市場。同時我國起草了嬰幼兒配方乳分產(chǎn)品配方的相關法律法規(guī)，要求加大監(jiān)管力度，提出2020年集中度要超過80%，培育具有國際影響力的國產(chǎn)品牌。

（三）嬰幼兒奶粉質量問題頻繁出現(xiàn)

2008年三聚氰胺事件造成了非常嚴重的社會影響，對奶粉行業(yè)也造成了巨大的打擊，至今國人提起三聚氰胺還是心驚肉跳。另外，還有眾多國產(chǎn)品牌都被卷入其中。從此，國產(chǎn)奶粉在國內市場一落千丈，外國的奶粉趁虛而入，搶占市場大部分份額。但其實在那場風暴中，進口品牌中的雅培、雀巢和美贊臣也被牽涉其中。三聚氰胺事件以后，嬰幼兒奶粉的質量安全問題在消費者中留下了深刻的影響，很多人對國內奶粉產(chǎn)品失去了信心，轉向購買國外奶粉。因而，國產(chǎn)奶粉市場的地位搖搖欲墜。

二、奶粉質量安全現(xiàn)狀分析

（一）企業(yè)存在的問題

1.目前我國奶源存在的安全問題相當突出，由于優(yōu)質原料奶稀缺導致乳制品供應不足。當下從我國的奶源采集情勢來看，相當多原料奶依然靠原始人工采集。由于奶農(nóng)對天然放牧為主的奶牛沒有實行統(tǒng)一的疫病預防措施，因此奶牛的患病幾率極高，這就導致奶農(nóng)為了降低奶?；疾C率，過多的使用抗生素，此種情況直接導致我國原料奶很多存在細菌、抗生素嚴重超標的現(xiàn)象。

2.檢驗設備的陳舊、檢測手段嚴重老化以及生產(chǎn)技術落后導致大量添加物質根本無法被檢測出來，大量不合格奶粉涌入市場，致使奶粉產(chǎn)品安全事故頻發(fā)。我國關于奶粉相關的質量標準都是在十多年前制定的，已經(jīng)不能適應現(xiàn)在的市場標準。

3.部分企業(yè)只看重宣傳投入，不重視企業(yè)社會責任。還有許多不法商家為了追逐盈利，不注重奶粉產(chǎn)品質量的安全。國內消費市場廣闊且復雜多變，競爭激烈，如果僅依靠產(chǎn)品細化就無法擴展市場。

（二）政府監(jiān)管缺位

1.監(jiān)管體制不明確，產(chǎn)品信息機制落后。當下國內食品安全監(jiān)管方式分散，不集中。這種監(jiān)管方式權責不明，監(jiān)管效率低下，出現(xiàn)大量監(jiān)管漏洞。乳制品生產(chǎn)監(jiān)管方面出現(xiàn)真空地帶，增加企業(yè)負擔。乳制品信息跟蹤機制落后，生產(chǎn)者和消費者不能及時得到奶源的反饋信息，使得政府監(jiān)管手段落后于生產(chǎn)和消費。

2.宏觀調控的不徹底以及企業(yè)的惡性競爭。在廣告方面上，企業(yè)投入過多的資金，雖然暫時品牌效益良好，但是從長遠看，奶粉質量安全問題使得消費者失去對國內奶粉的信任，同時也失去了市場價值。

（三）消費者維權意識較弱

1.消費者維權意識薄弱。在日常生活中，大部分消費者買到偽劣產(chǎn)品或在使用商品的過程中受到傷害就自認倒霉，不采取法律手段積極維護自身合法權益；尤其是在偏遠地區(qū)，消費者買到了不合格的商品，享受不到相應的服務，或者是小額消費時，出于怕麻煩，以及問題得不到解決反而惹禍上身或是投訴時間長到法院起訴更是難于進行等種種原因的考慮，因此大多選擇息事寧人，沒有到食品監(jiān)管部門去檢舉投訴。

2.消費者對商品質量要求不高。很多奶粉生產(chǎn)商為了謀取利益生產(chǎn)出未經(jīng)合格驗證的產(chǎn)品，致使消費者身體健康受到嚴重威脅。

（四）相關法律體系不完善，監(jiān)管不到位

1.《食品安全法》及其配套體系不夠完善。隨著《食品安全法》的施行，其不完善之處逐漸暴露出來，有些問題還較為嚴重，例如法律規(guī)定過于龐雜，長時期未修訂，實際操作薄弱，一些食品相關法律法規(guī)的修正落后于市場發(fā)展，適應不了現(xiàn)實市場的需求。由于奶粉的相關法律不能及時出臺，不能產(chǎn)生規(guī)范和協(xié)調作用，尤其是當不良的社會關系形成，再用法律禁止就出現(xiàn)法不責眾的現(xiàn)象。一些食品安全用語的釋義欠科學不準確，許多重要概念在法律中未提及或未給予相關釋義，造成了在執(zhí)行法律時常有歧義偏差，甚至出現(xiàn)無法可依、有法難依的尷尬局面。

2.奶粉安全監(jiān)管體制不健全。一是部門之間職責不清。導致管理重疊，政出多門、互相矛盾、管理缺位。從表面上看，多部門分段實施監(jiān)管，奶農(nóng)自產(chǎn)自銷農(nóng)產(chǎn)品基地不納入市場主體監(jiān)管，奶站也可以得到多重保障，但在實際監(jiān)管過程中重復監(jiān)管和漏管問題較為嚴重。二是缺乏長效監(jiān)管機制。一直以來我國流行的是長期性、遍布性的監(jiān)管模式，往往是出現(xiàn)問題了，釀成后果了，才開展一次大規(guī)模的執(zhí)法活動，沒有一個理性的長期有效的監(jiān)管機制。三是食品質量安全準入制度沒有完善，導致一些劣質奶粉大量涌入市場。

3.法律威懾力不夠。以罰代刑缺乏足夠的威懾力，由于懲罰過輕，生產(chǎn)者和銷售者無視法律的威嚴，在市場上興風作浪，違法謀取較高利益。各執(zhí)法部門對違法問題只限于事后追究，只有在出現(xiàn)食品事故后，對違法企業(yè)進行經(jīng)濟處罰或責令其整頓調整。國外對于食品生產(chǎn)出現(xiàn)侵權違法行為懲罰較重，而國內對食品生產(chǎn)出現(xiàn)侵權違法行為懲罰較輕，致使生產(chǎn)者和銷售者肆意妄為，無視法律，不負責任。

三、相關法律建議及對策

（一）對于企業(yè)

1.完善行業(yè)標準。對嬰幼兒乳品這樣關乎生命安全健康的產(chǎn)品，有關部門應盡快提高生產(chǎn)許可證頒發(fā)條件。同時，完善市場行業(yè)準入標準，提高嬰幼兒乳品企業(yè)市場準入門檻，嚴格審核嬰幼兒乳品加工企業(yè)，堅決取消技術裝備水平低、不具備生產(chǎn)條件、質量控制體系不健全、產(chǎn)品質量無保證的企業(yè)的生產(chǎn)資格。

2.加大市場監(jiān)管力度。相關食品行業(yè)協(xié)會應修改并制定本行業(yè)自律規(guī)則，加強對新聞媒體輿論宣傳引導作用，堅決抵制惡意炒作，嚴厲打擊負面消息，加強公眾參與意識，達到多管齊下、共同建立維護正常市場秩序的目地。相關政府職能部門加強市場監(jiān)管秩序，加大維護力度。各相關行政執(zhí)法部門應協(xié)調配合，明確各部門之間相互職責，匯聚多重力量，避免監(jiān)管事項分散，監(jiān)督不明、執(zhí)法重復，真正落實各部門在奶粉產(chǎn)品監(jiān)管中的作用。

（二）對于政府

1.制定相應的法律法規(guī)。從立法方面應盡快制定出一部關于奶粉安全的相關法規(guī)，加大當下法律法規(guī)的執(zhí)法力度，統(tǒng)籌兼顧，建立食品安全衛(wèi)生的長效機制，達到食品安全的有效保護；進行社會信用體系建設，落實規(guī)范市場秩序的長效機制；對于違法商家和造假分子應加大懲罰性損害賠償責任和刑事責任追究力度，制定相關法律法規(guī)，同時有必要盡快修訂食品衛(wèi)生法處罰條款，進而與現(xiàn)有刑法的相關條款銜接。另外應當根據(jù)國際標準和我國國家標準、社會標準、行業(yè)標準，相關食品部門加快修訂現(xiàn)行的《嬰幼兒食品》國家標準及其檢驗方法，從而適應市場經(jīng)濟發(fā)展的需求。

2.加強政府監(jiān)督管理體系建設。首先，確定監(jiān)管職責。針對當前食品安全的突出問題和存在的監(jiān)管空隙，對于多環(huán)節(jié)、跨部門監(jiān)管不力的實際情況制定相關法律、法規(guī)、規(guī)章，從而確保各相關部門明確其職責。其次，建立食品安全監(jiān)管機制。圍繞市場經(jīng)濟建設的需求，學習西方的成功經(jīng)驗，建立適合中國特色由國務院直接領導的獨立性較強的食品安全監(jiān)管機制——國家食品安全機制。統(tǒng)籌食品產(chǎn)業(yè)鏈，研發(fā)食品質量控制標準，組織協(xié)調各部門具體實施，確保政府監(jiān)管到位，加快政府職能轉變，解決職能越位、缺位、錯位等問題。最后，加強輿論監(jiān)督。充分發(fā)揮媒體的輿論監(jiān)督作用，保障公眾的知情權，同時借助媒體力量向公眾傳達正確的信息，消除公眾不必要的恐慌，從而促使我國食品安全監(jiān)管進一步發(fā)展。

3.明確政府市場監(jiān)管權限。我國現(xiàn)代市場經(jīng)濟是以公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的混合經(jīng)濟，但這并不意味著所有行業(yè)都由市場來調節(jié)，也有政府的宏觀調控。面對市場失靈，需要政府干預、加強宏觀調控，但是政府干預有時也會失靈。所以必須明確政府管理權限范圍，政府需在干預的范圍內加強監(jiān)管，在市場調節(jié)的領域內發(fā)揮積極作用。結合我國具體國情，市場不需要干預的，就由市場自己去解決；市場不能解決的，由政府去進行干預指導。政府不僅應當努力創(chuàng)造市場的良好外部環(huán)境，而且要加強自身建設，適時干預，防止出現(xiàn)市場失靈的現(xiàn)象。

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[責任編輯：潘洪志]