龐偉 孫玉棟

摘要：文章基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的交易費用理論，從制度層面對我國地方政府債務(wù)的形成及風(fēng)險化解機(jī)制進(jìn)行了分析。研究發(fā)現(xiàn)，政府競爭、逆向篩選和問責(zé)監(jiān)督機(jī)制運行的交易費用等三方面因素導(dǎo)致了地方政府過度舉債。具體來看，通過舉債獲取短期經(jīng)濟(jì)增長的交易費用較低，但對于財力本身困難地區(qū)的效用更大，因此會更多地促使這些地區(qū)舉債。其次，“檸檬原則”會導(dǎo)致官員的逆向篩選，倒逼財力雄厚、本不需要靠舉債促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的地區(qū)采用杠桿的方式加大投資力度。再有，由于對違規(guī)舉債行為的反激勵機(jī)制運行成本過高，而同時又缺乏對合理舉債行為的正激勵制度安排，進(jìn)而增加了地方政府發(fā)生事后機(jī)會主義行為的概率。最后，文章根據(jù)研究結(jié)果提出了相應(yīng)的政策建議。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)；新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)；去杠桿；交易費用

一、 問題的提出

隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)下行的壓力不斷增大，在繼續(xù)實施積極財政政策的過程中，我國地方政府債務(wù)規(guī)模增長迅速。2015年末，我國納入預(yù)算管理地方政府債務(wù)16萬億元，截至2016年末，地方政府債務(wù)余額15.32萬億元，債務(wù)率為80.5%。地方政府債務(wù)可以作為彌補(bǔ)公共支出資金不足的重要手段，但過快的債務(wù)膨脹會對整個社會和經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定產(chǎn)生了潛在的威脅。從企業(yè)的角度來看，債務(wù)是財務(wù)杠桿中較為普遍的一種方式。但是對于政府而言，發(fā)行公債不僅受到可支配資金的影響，還會受到國家公債制度的影響。那我國地方政府債務(wù)的制度成因是怎樣的？這就是本文研究的問題。

二、 文獻(xiàn)綜述

促使新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派產(chǎn)生的基本思想是，交易費用的存在必然會對制度結(jié)構(gòu)以及人們的經(jīng)濟(jì)選擇產(chǎn)生影響。因此，交易費用就成為新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心觀點。Coase（1937）其《企業(yè)的性質(zhì)》論文中指出，使用價格機(jī)制是有代價的。Williamson（1985）認(rèn)為交易費用成因包括交易頻率、不確定性和資產(chǎn)的專用性三方面。因為關(guān)系性合約存在不確定性、規(guī)則制定者的有限理性、法律實施的不完全以及機(jī)會主義的問題，交易費用還可以用以分析投票者同政客之間的委托代理關(guān)系以及利益集團(tuán)之間的政治交易。因此，國內(nèi)的學(xué)者將交易費用理論用于政府債務(wù)分析中。王柏杰（2015）認(rèn)為政府債務(wù)危機(jī)形成的根本原因是，中國垂直集中的政治體制及中國特色的財政聯(lián)邦制度，以及“競爭錦標(biāo)賽”導(dǎo)致的對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大激勵。王雍君（2014）認(rèn)為由于沒有任何政府官員需要對償債承擔(dān)個人責(zé)任，所以政府債務(wù)容易膨脹。總之，國內(nèi)的文獻(xiàn)更多地集中從制度建立對債務(wù)問題進(jìn)行分析，對制度運行的交易費用的討論較少，因此本文從交易費用理論的角度分析我國地方政府債務(wù)的成因。

三、 我國地方政府債務(wù)制度成因分析

1. 政府競爭迫使財力困難地區(qū)舉債。目前，對我國地方政府債務(wù)問題的研究大多是從財政分權(quán)的角度展開，結(jié)論一致為： 財政分權(quán)造成的地方政府財權(quán)事權(quán)不對等以及轉(zhuǎn)移支付體制的不完善導(dǎo)致了地方政府債務(wù)問題。但財政分權(quán)的確是地方政府債務(wù)問題的一個重要成因，卻不是唯一的成因。財政分權(quán)問題的背后，更多地是委托代理的方式之下，由于合約雙方之間存在信息不對稱，對地方政府的激勵安排并不能達(dá)到最優(yōu)。

在“政治錦標(biāo)賽下”，地方政府永遠(yuǎn)有擴(kuò)大自身支出的沖動，財政分權(quán)問題無非是關(guān)于地方政府借多還是借少的問題，因此可以認(rèn)為地方政府的專用性投資較低，而且在短期舉債可能導(dǎo)致的不確定性較低，這就說明對于地方政府而言，通過舉債獲得經(jīng)濟(jì)增長的交易費用低，就誘使了政府的機(jī)會主義行為。財政分權(quán)使得部分地區(qū)的財政自主度降低，但晉升制度導(dǎo)致的“GDP錦標(biāo)賽”卻使得財力困難的地區(qū)只能通過舉債獲得足夠的資金。對于財力越困難地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)總量較小，因此債務(wù)資金的使用效率就能獲得更多的產(chǎn)出。因此，在舉債交易費用一致的情況下，財力困難地區(qū)會有更大的傾向進(jìn)行舉債。只要中央對地方官員的考核還是以經(jīng)濟(jì)增長為重，那么地方政府借貸規(guī)模的失控就不會停止。另一方面，由于債務(wù)投資大多用于推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，人口的回流又可以增加財政收入，減輕政府的還債的交易費用。因此，這又誤導(dǎo)和加重了地方政府舉債的動力。

2. “檸檬原則”導(dǎo)致“逆篩選”，促使財力豐厚地區(qū)舉債?！皺幟试瓌t”是說大多數(shù)參加交易的汽車都是“檸檬”，好的汽車根本不會參加交易。壞的汽車將會把好的驅(qū)逐出市場。從這一點看，似乎跟格雷欣定律——劣幣驅(qū)逐良幣有些類似。但是后者，買者和賣者都能區(qū)別劣幣和良幣。但是在“檸檬原則”中則存在信息的不對稱性。合約理論認(rèn)為，由信息不對稱產(chǎn)生的福利損失可以被認(rèn)為是不誠實的成本。從這個角度，筆者認(rèn)為可以解釋兩個問題，一是盡管我國《預(yù)算法》《擔(dān)保法》等法律明文規(guī)定禁止地方政府擔(dān)保舉債，但是地方政府違規(guī)舉債產(chǎn)生的隱性債務(wù)在全國各個省份都能存在，并通過“自發(fā)”的過程進(jìn)行政策擴(kuò)散；二是假定最初某些省份的財力足夠應(yīng)付經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，為何還需要像其他財力較弱的省份一樣舉借債務(wù)。

根據(jù)“檸檬原則”，中央政府作為“買者”，地方政府作為“賣方”，中央政府的需求是“購買經(jīng)濟(jì)增長”，但是由于信息的不對稱，他并不知道所買到的商品的質(zhì)量如何，也就是說地方政府是通過舉借多少隱性債務(wù)，承擔(dān)多大的財政風(fēng)險而換來的。正如之前所講的，中央政府能夠衡量地方政府作為代理人努力程度的指標(biāo)，最為直觀、最好測量的途徑就是GDP。而可測量性也是降低交易費用的一個途徑。而對地方政府而言，舉債債務(wù)可以降低晉升的交易費用。最終，地方政府暗渡陳倉地違規(guī)擔(dān)保舉債就以自發(fā)式的政策擴(kuò)散在全國的范圍內(nèi)鋪展開來。這里面還有一種交易費用很低，那就是被中央政府發(fā)現(xiàn)或者就算被發(fā)會受到懲罰的交易費用很低，因為“法不責(zé)眾”，在全國存在一定默契的情況，如果各個省份都統(tǒng)一受到懲處，必然會引起政治、社會、經(jīng)濟(jì)的多方面動蕩。

其次，由于地方官員的晉升是有競爭性的，中央不光會以經(jīng)濟(jì)增長的絕對量進(jìn)行評斷，還會考慮所謂的增長率。在財力困難的省份，通過舉債就能獲得經(jīng)濟(jì)增長較大幅度的增長，而這種行為被發(fā)現(xiàn)的交易費用很低，因此會加重這些省份樂此不疲地舉債債務(wù)。而對于財力本身就很雄厚的省份，即使在初期并沒有債務(wù)危機(jī)，但是由于經(jīng)濟(jì)體量大，在使用自身財力的情況下，增長率不一定能夠超過那些舉債的困難省份，也就是“檸檬原則”里面的“檸檬”，出于自身晉升的動機(jī)，初期沒有債務(wù)省份的地方官員就也會靠杠桿的力量提升增長率，因為他們也清楚即使違規(guī)舉債，會受到懲罰的可能性較低，而本身自己的省份的稅源豐厚，政府收入可觀，有充足的還債來源，再加上中央的“預(yù)算軟約束”，不可能發(fā)生財政風(fēng)險，他們可能會比財政困難地區(qū)更大程度地舉債?？傊?，由于“劣幣驅(qū)逐良幣”，最初不需要舉債的省份如果不采取舉債的方式，就難以換來與財力困難，以債務(wù)換取經(jīng)濟(jì)增長等價的晉升優(yōu)勢。前者就在有限理性下，考慮到被中央政府懲戒的交易費用較低和本地收入來源豐厚等因素，就會舉借債務(wù)。這些債務(wù)不光在絕對規(guī)模上會遠(yuǎn)超財力困難地區(qū)，還可能由于比財力困難地區(qū)更少的制度約束，舉借的相對水平也超過了財力困難地區(qū)。

3. 正、負(fù)激勵機(jī)制的政治型交易費用過高。從責(zé)任的角度來看，地方政府違規(guī)舉債的動因還有兩方面，一方面是由于我國權(quán)責(zé)利的分離，導(dǎo)致難以對違規(guī)舉債官員實行有效的反激勵，而另一方面可以看到，中央并沒有建立“不違規(guī)舉債”的正激勵機(jī)制，也就是說地方如果不舉債或者合理舉債，不能得到中央的青睞，而同時那些違規(guī)舉債的卻能得到晉升，這就是之前所說的檸檬原則導(dǎo)致的逆篩選過程。

（1）問責(zé)機(jī)制運行的交易費用高。根據(jù)委托代理理論，為了降低代理成本，委托人就必須訂立盡可能詳細(xì)的合約并獲取關(guān)于代理人的稟賦和努力程度的足夠多的信息來監(jiān)督代理人的行為。Jensen和Meckling（1979）將代理費用定義為委托人的監(jiān)督費用、代理人的擔(dān)保費用與剩余損失之和。在現(xiàn)實情況下，中央以建立問責(zé)機(jī)制的方式對地方進(jìn)行監(jiān)督。但是政治型交易費用不僅包括建立制度的成本，還包括運行制度的交易費用。即使存在問責(zé)機(jī)制，但是如果運行問責(zé)機(jī)制所帶來的沉沒成本和不確定性更高，那么中央采用的問責(zé)制度也難以發(fā)揮反激勵的功效。而在我國既存在問責(zé)機(jī)制，也建立了容錯機(jī)制。這樣的制度搭配就會使得地方政府作為代理人會采取事后機(jī)會主義行為的機(jī)率大大提高，因此容錯機(jī)制所能達(dá)到的效果也并不現(xiàn)實。

盡管2015年施行的《預(yù)算法》里面強(qiáng)調(diào)了對官員違規(guī)舉債的問責(zé)，但是地方政府債務(wù)問題是一個全國普遍性的問題，正如之前提到的，不光財力困難的省份會有動機(jī)需要違規(guī)舉債，于對于財力雄厚的省份，考慮到晉升的需求以及鄰近省份的GDP“追趕”，也會對隱性債務(wù)所帶來的經(jīng)濟(jì)增長資金趨之若鶩。這種普遍性的局面，中央出于對官員任命的專用性投資和更替官員所帶來的不確定性（也就是說更換的省級領(lǐng)導(dǎo)能否比前任更加出色，或者說繼任的官員是否也會出現(xiàn)債務(wù)問題），這種法不責(zé)眾的局面就會導(dǎo)致本身就權(quán)責(zé)利分離的局面，更加不能控制地方政府作為代理人的行為。這種信息的不對稱會加大中央政府采用嚴(yán)厲的反激勵的交易費用，而卻不能降低地方政府違規(guī)舉債的交易費用。

（2）官員晉升制度中缺乏對適度舉債的獎勵機(jī)制。實證代理理論認(rèn)為，因各方不對稱信息所產(chǎn)生的代理費用會受到剩余索取權(quán)持有者以及決策制定權(quán)的分配方式的影響。而地方不能獲得剩余索取權(quán)，也就是說，只有地方的經(jīng)濟(jì)社會在短期內(nèi)得到較大改善，他們才能獲得晉升，而長期的改善，卻不能使得這些做出政績的官員繼續(xù)得到中央的“重視和認(rèn)同”，因此未來當(dāng)?shù)厝绻捎趥鶆?wù)出現(xiàn)問題，他們可以成為“法不責(zé)眾”的免費搭車者，不會受到嚴(yán)厲的懲罰，而未來當(dāng)?shù)乩^續(xù)向好，他們卻不能得到收益，這種權(quán)利與責(zé)任的不對等也會促進(jìn)地方只顧眼前的利益，通過舉債促進(jìn)當(dāng)期經(jīng)濟(jì)的短期增長。

從合約理論的角度來看，在我國由于政治體制的特征，中央和地方的關(guān)系更傾向于是自我履約協(xié)議。因為在自我履約協(xié)議模型中，第三方（也就是公民、社會或者司法部門）不能判斷協(xié)議是否被違反，也不能強(qiáng)迫地方政府兌現(xiàn)承諾。在自我履約協(xié)議中，企業(yè)有專用性的資產(chǎn)，但企業(yè)是否在這些資產(chǎn)上進(jìn)行投資取決于能否獲取適當(dāng)?shù)氖袌龌貓?。因而高質(zhì)量的產(chǎn)品必須獲得一個貼水，如果得不到價格貼水，賣者可能發(fā)現(xiàn)銷售低質(zhì)量的產(chǎn)品然后一走了之才是上策。地方政府官員如果考慮財政的可持續(xù)性，不違規(guī)舉債。但是這種行為卻不一定能得到中央政府的認(rèn)同。因此，地方政府以過度舉債換取短期的晉升砝碼，其實也是一種理性的選擇。

四、 政策建議

本文基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中交易費用理論分析我國地方政府債務(wù)發(fā)生的制度成因。由于“政治錦標(biāo)賽”導(dǎo)致的地方政府GDP導(dǎo)向，唯有通過舉債才能彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)增長所需要的資金缺口，這種機(jī)會主義行為交易費用較低，但對于經(jīng)濟(jì)總量較低或者財力本身就比較困難的地區(qū)，能夠得到的產(chǎn)出會更大。所以政府競爭更多地促使財力困難的地區(qū)通過這種方式獲得短期的的經(jīng)濟(jì)大幅度增長。其次，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中提到的“檸檬原則”會導(dǎo)致官員晉升的逆篩選，那些通過舉債獲得短期經(jīng)濟(jì)增長地區(qū)的官員得到了晉升，這樣就倒逼那些財力雄厚、本不需要靠舉債促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的地區(qū)也會加杠桿的方式。最后，由于對違規(guī)舉債行為的反激勵機(jī)制運行成本過高，而同時又缺乏對合理舉債行為的正激勵制度安排，造成地方政府在權(quán)利和責(zé)任并不對等，增加了地方政府作為代理人的事后機(jī)會主義行為。根據(jù)研究結(jié)論，本文提出以下幾點政策建議：

1. 明確地方政府績效考核體系，加強(qiáng)對財政可持續(xù)性的關(guān)注。中央對地方政府官員的考核體系中，要提高經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性、債務(wù)規(guī)模以及還本付息壓力等指標(biāo)的權(quán)重，要讓官員在短期關(guān)注的焦點不會只集中到GDP上。影響交易費用的一個因素包括可測量性。從中央的角度來說，GDP是最為直觀、最易測量，交易費用最低的指標(biāo)，所以才會一直在地方官員的晉升制度保持主導(dǎo)地位。因此，中央可以考慮從自己的角度，增加一些易測量的指標(biāo)。其次，可以對地方政府考核體系進(jìn)行公開，增加社會公眾對地方政府的監(jiān)督，降低中央政府由于防止地方政府事后機(jī)會主義行為而產(chǎn)生的監(jiān)督費用。最后，考核體系要根據(jù)地區(qū)的發(fā)展水平差異突出其差異性。對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)增長確實是當(dāng)?shù)厮鶓?yīng)該立足當(dāng)前關(guān)注的問題，可以酌情增加該指標(biāo)的比重。但是另一方面中央要對這些地區(qū)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，對財政資金的使用要嚴(yán)格把關(guān)。對于經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，則可以增加一部分的自由裁量權(quán)，但要加大對債務(wù)的考核指標(biāo)權(quán)重，增加這些地區(qū)由于無意義的舉債產(chǎn)生的交易費用。

2. 建立債務(wù)預(yù)算制度，減少信息的不對稱。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，交易費用的產(chǎn)生由于信息的不對稱和不完全理性。因此，要想降低中央對地方債務(wù)的監(jiān)督交易費用，增加地方違規(guī)舉債的沉沒成本，就可以通過建立獨立的債務(wù)預(yù)算方式進(jìn)行解決。建立獨立的債務(wù)預(yù)算制度，能夠詳細(xì)地列舉地方政府的債務(wù)報告，對于可能發(fā)生的債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行有效合理的預(yù)測，降低不確定性。

3. 改善問責(zé)機(jī)制的運行方式，建立正激勵制度。當(dāng)前中央對地方政府違規(guī)舉債建立了問責(zé)機(jī)制，但是制度運行的交易費用過高導(dǎo)致并不能有效地發(fā)揮作用，有效地約束地方政府的行為。這并不說明問責(zé)機(jī)制沒有存在的必要，而是可以考慮改變其運行的方式。由于“法不責(zé)眾”的心理，地方政府認(rèn)為中央對全國性的違規(guī)舉債行為進(jìn)行懲戒不現(xiàn)實。因此，普遍性地嚴(yán)格懲處并不現(xiàn)實，但可以考慮對典型關(guān)系人進(jìn)行問責(zé)的方式，比如對隱性債務(wù)的相對規(guī)模最大、債務(wù)風(fēng)險發(fā)生的可能性最高的地區(qū)進(jìn)行懲處，這樣各個地方都會畏懼成為“最后一名”進(jìn)而降低其舉債的動機(jī)。另一方面，還要對那些債務(wù)規(guī)模合理、舉債行為合法、資金使用效率高的地區(qū)采用正激勵。這樣即可以增加違規(guī)舉債的交易費用，又能降低合理舉債而被逆篩選的可能性。

4. 采用溫和、漸進(jìn)的制度減少地方政府債。我國已出臺了地方政府性債務(wù)應(yīng)急處置預(yù)案，突出了中央對地方債務(wù)的不救助機(jī)制。這種硬化預(yù)算約束的方式確實可以降低地方政府的事后機(jī)會主義行為，但是目前我國中央與地方的事權(quán)與支出責(zé)任不匹配問題嚴(yán)重，地方的可支配財力確實捉襟見肘。對于極有可能出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)且財力比較困難的地區(qū)，需要降低債務(wù)水平的，應(yīng)該采用溫和的方式，結(jié)構(gòu)性地削減，避免短期快速降低債務(wù)所會導(dǎo)致的不降反增的局面發(fā)生。

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作者簡介：孫玉棟（1965-），男，漢族，黑龍江省嫩江縣人，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向為公共財政管理；龐偉（1989-），男，土家族，重慶市黔江區(qū)人，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士生，研究方向為公共財政管理。