摘要：我國人口老齡化具有規(guī)模巨大、速度較快和未富先老等特點，這對我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險體系形成沖擊。為了確保養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展，需要進行養(yǎng)老保險體制改革：一要適度延長退休年齡、調(diào)整養(yǎng)老金替代率，以緩解收支失衡問題；二要實行統(tǒng)賬分離、做實個人賬戶，以保證制度的有效性；三要完善監(jiān)管機制、擴大投資渠道，以實現(xiàn)養(yǎng)老金保值增值。

關(guān)鍵詞：人口老齡化；養(yǎng)老保險；個人賬戶

養(yǎng)老保險制度是多數(shù)國家為老年人晚年生活提供保障的基本形式，是促進經(jīng)濟社會和諧發(fā)展的重要制度。我國的公共養(yǎng)老保險制度始于新中國成立后，是世界養(yǎng)老保障體系的重要組成部分。改革開放以來，隨著老年人預(yù)期壽命的不斷延長，我國逐漸進入老齡化社會。與西方發(fā)達國家比，我國老齡化具有基數(shù)大、速度快等特征，給逐漸發(fā)展的養(yǎng)老保險制度造成巨大壓力。如何緩解老齡化造成的養(yǎng)老金危機，改革養(yǎng)老金制度使其可持續(xù)增長，成為學(xué)者們研究的熱點。本文基于我國人口老齡化的現(xiàn)狀與特征，并討論老齡化對養(yǎng)老保險制度造成的沖擊，提出改革現(xiàn)行養(yǎng)老金制度的政策建議。

一、 我國人口老齡化的事實特征

1. 人口老齡化的定義及現(xiàn)狀。人口老齡化是指老年人口占總?cè)丝诘谋壤粩嗌仙陌l(fā)展趨勢。聯(lián)合國將年滿60歲及以上的人口定義為老年人口。按照聯(lián)合國的劃分標準，人口老齡化指60歲及以上老年人占總?cè)丝诘谋戎剡_到7%或65歲及以上老年人占總?cè)丝诘谋戎剡_到10%，老少比達到30%以上。也就是說，人口老齡化是整個人口結(jié)構(gòu)的變動，這種變動既可源自老年人口的增加，體現(xiàn)為老年人死亡率下降，預(yù)期壽命提高；也可出自少兒人口的減少，體現(xiàn)在生育率下降，幼兒存活率上升。

世界人口老齡化開始于19世紀下半葉，主要發(fā)展在21世紀上半葉，率先進入老年型社會的是完成工業(yè)化的發(fā)達國家。1865年法國成為世界第一個老年型國家，一戰(zhàn)后瑞典、英國、德國等歐洲國家相繼開始老齡化階段，二戰(zhàn)后美國、加拿大、日本也先后成為老年型社會（熊比俊，2002）。根據(jù)聯(lián)合國的中位預(yù)測，2025年世界65歲以上老年人占比達到10.4%，年齡中位數(shù)上升為32.8歲。其中，發(fā)達國家65歲以上老年人占比為20.8%，年齡中位數(shù)為43歲；發(fā)展中國家65歲以上老年人占比為8.4%，年齡中位數(shù)為30.8歲（田雪原，2014）?？梢?，發(fā)達國家老齡化程度遠高于發(fā)展中國家。

我國于2000年正式進入老齡化社會。根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)，2010年我國60歲以上人口比重為13.3%，65歲以上人口比重為8.9%，比2000年“五普”調(diào)查時分別提高了2.9%和1.2%。這比聯(lián)合國的中位預(yù)測高出一截，可以看到中國人口老齡化發(fā)展迅速且程度不斷加深。

2. 我國人口老齡化的特點。

（1）老齡化速度較快，老年人口規(guī)模巨大。我國老齡化發(fā)展速度遠快于其他國家。自20世紀70年代計劃生育政策實施以來，我國從年輕型向成年型社會轉(zhuǎn)變，到2000年我國進入老年型社會僅用了不到20年時間。而根據(jù)預(yù)測，我國從進入老年型社會開始，到2020年65歲以上老年人口占比12.5%，用時20年，是其他發(fā)展中國家的二分之一；2030年這一比例上升至17.4%，用時30年，是全部發(fā)達國家的二分之一。

由于我國人口基數(shù)龐大，雖然老齡化進程較晚，但發(fā)展迅速，使得我國老年人口的絕對數(shù)量成為世界最多的國家。2015年全國1%人口抽樣調(diào)查時，65歲以上老年人口所占比例超過10%，人口規(guī)模達到1.4億，約占世界老年人口總量的五分之一。

（2）城鄉(xiāng)和地域發(fā)展不平衡。我國人口老齡化在城鄉(xiāng)之間的發(fā)展呈現(xiàn)與發(fā)達國家相反的趨勢。在發(fā)達國家，城鎮(zhèn)地區(qū)人口老齡化程度一般高于農(nóng)村地區(qū)，但在我國則正好相反。2010年農(nóng)村老年人口占比為18.3%，比2000年提高了10.8%，而城鎮(zhèn)老年人口占比為8.0%，僅比10年前提高1.6%，也就是說我國老齡化增速和程度都是農(nóng)村高于城鎮(zhèn)，且這種特征將持續(xù)到2040年（肖嚴華，2011）。造成這一現(xiàn)象的根本原因是我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展和就業(yè)形勢差距，導(dǎo)致農(nóng)村大量剩余勞動力流動到城市，“六普”數(shù)據(jù)顯示人戶分離人口達到26 094萬。大量涌入城市的勞動力以年輕人為主，稀釋了城市的老齡化，使城鄉(xiāng)老齡化差距持續(xù)拉大。

就地域而言，老齡化的趨勢和經(jīng)濟發(fā)展進程同步。老齡化程度以及老年人口比重由高到低的地區(qū)分別是經(jīng)濟發(fā)達的東部，其次是欠發(fā)達的中部和西部。2010年“六普”報告顯示，全國65歲以上的老年人口占比達到9.4%，超過10%的有6個省，3個位于東部地區(qū)，分別為遼寧、上海、江蘇，占比50%。雖然東部與中、西部老齡化差距較大，但中西部之間的差距有縮小的趨勢。

（3）未富先老。發(fā)達國家是在基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的條件下步入老齡化階段，人均GDP已經(jīng)達到5 000美元～10 000美元，基礎(chǔ)公共設(shè)施建設(shè)以及養(yǎng)老保障體系建設(shè)相對完備，屬于先富后老。而2000年我國步入老齡化之時，人均GDP不到1 000美元，即使到2010年，人均GDP僅為4 433美元。我國經(jīng)濟尚不發(fā)達，現(xiàn)代化尚未實現(xiàn)，應(yīng)對老齡化的措施也未完善，屬于未富先老。老齡化的到來，不僅給經(jīng)濟帶來巨大沖擊，也給老年人養(yǎng)老、醫(yī)療等方面帶來壓力。

二、 我國老齡化背景下的養(yǎng)老保險制度

1. 我國養(yǎng)老保險制度建立的歷史路徑。1949年新中國成立以后，我國社會保險事業(yè)起步，1951年頒布實施《中華人民共和國勞動保險條例》，并于1953年、1956年兩次修訂，全面確立了城鎮(zhèn)職工的勞動保險制度，保費全部由企業(yè)負擔(dān)。1978年開始制定工人和干部實施兩種不同的退休制度。1986年養(yǎng)老保險模式中開始引入個人繳費機制。1991年發(fā)布的《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，建立了現(xiàn)行的養(yǎng)老保險體系，養(yǎng)老金由國家、企業(yè)和人共同負擔(dān)。1995年進一步實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合。1995年在具備條件的地區(qū)引導(dǎo)農(nóng)民參加養(yǎng)老保險，發(fā)展農(nóng)村的養(yǎng)老保險事業(yè)。2005年進一步擴大養(yǎng)老保險的覆蓋范圍，提高統(tǒng)籌層次，做實個人賬戶。

2009年國務(wù)院決定開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點，新農(nóng)保由個人繳費、集體補助、政府補貼構(gòu)成，彌補了農(nóng)村養(yǎng)老保障事業(yè)的缺失。隨后新農(nóng)保試點不斷擴大，并于2012年底實現(xiàn)制度全覆蓋。2011年建立城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度，覆蓋范圍是城鎮(zhèn)戶籍非從業(yè)人員。2014年《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》出臺，決定建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。至此，我國的基本養(yǎng)老保險體系由城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險構(gòu)成。

2. 老齡化對現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度的影響。我國的現(xiàn)狀是勞動人口減少，但退休的老年人口增加，這對我國的養(yǎng)老保險制度造成較大的沖擊。

（1）養(yǎng)老金支出大幅增加。我國老齡化具有人口數(shù)量大且增長速度快等特點，加上老人預(yù)期壽命的提高，需要支付給老年人的養(yǎng)老金金額隨之攀升。一是退休人數(shù)增加造成的支付缺口。以城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險為例，根據(jù)《2016年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，2016年參保離退休人員10 103萬人，比上年增加962萬人，漲幅10.52%。二是退休人員養(yǎng)老金金額增加造成的缺口。據(jù)人社部消息，2016年全國企業(yè)退休人員月人均基本養(yǎng)老金為2 362元，比2012年提高了40%。2016年我國養(yǎng)老金總支出金額達到31 854億元，比上年增長23.4%。養(yǎng)老金支出的大幅增加使各地出現(xiàn)收不抵支的現(xiàn)象，不僅不利于現(xiàn)行養(yǎng)老保險體制的發(fā)展，更不利于維持老年人口晚年的穩(wěn)定生活質(zhì)量。

（2）養(yǎng)老金的收入不足。人口老齡化意味著領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)相對于繳費人數(shù)的比率提高，這對養(yǎng)老金的資金籌集產(chǎn)生影響。根據(jù)我國現(xiàn)行的城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度，要維持工資替代率不變，當(dāng)贍養(yǎng)率提高時，繳費率也隨之提高。據(jù)勞動部課題組預(yù)測，2050年城鎮(zhèn)職工贍養(yǎng)率為46%，在職人員需向社會統(tǒng)籌賬戶繳納工資的9.2%，而這一比率在2010年為5.2%，2050年繳費率比2010年高出80%。2050年我國勞動人口比例降至55%，而老年人口上升至25%（李慧，2014）。所以，老齡化將大幅提高繳費比率，但在職職工上繳養(yǎng)老保險金的數(shù)量和能力越來越受限，導(dǎo)致養(yǎng)老金的籌集出現(xiàn)困難，從而面對財務(wù)危機。

（3）現(xiàn)有養(yǎng)老金體系受到?jīng)_擊?，F(xiàn)行養(yǎng)老保險體制概括為“社會統(tǒng)籌+個人賬戶”型。社會統(tǒng)籌資金來源于企業(yè)繳納的養(yǎng)老保險費，用于社會再分配，體現(xiàn)社會公平，采取現(xiàn)收現(xiàn)付制；個人賬戶由個人和企業(yè)共同承擔(dān)，用于實現(xiàn)效率，采取資金積累制。由于歷史原因，在資金積累制的情況下，在職職工既要負擔(dān)自己的養(yǎng)老金部分，又要承擔(dān)退休人員領(lǐng)取的養(yǎng)老金部分，使得養(yǎng)老金制度的公平性得不到保障。隨著老齡化的深入發(fā)展，退休人口將越來越多，在職職工的壓力越來越大。而在“混賬管理”的制度設(shè)計下，個人賬戶不可避免的承擔(dān)起轉(zhuǎn)軌成本，每年的空賬規(guī)模增加，部分省份出現(xiàn)養(yǎng)老金缺口，養(yǎng)老金體系面臨重大挑戰(zhàn)。

3. 現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度存在的問題。

（1）養(yǎng)老基金收不抵支。受到老齡化的影響，雖然按照現(xiàn)收現(xiàn)付制來看，養(yǎng)老金節(jié)余客觀存在，但隨著退休人口累進增長，養(yǎng)老金空賬規(guī)模不斷擴大。一方面，我國人口年齡結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，老年贍養(yǎng)率提高，養(yǎng)老金支出壓力加重。目前，三個勞動年齡人口可以贍養(yǎng)一個退休年齡人口。但根據(jù)預(yù)測，到2050年一個勞動年齡人口需要贍養(yǎng)一個甚至更多的退休老人。另一方面，隨著醫(yī)療技術(shù)的進步，老年人預(yù)期壽命不斷增加。根據(jù)養(yǎng)老金的領(lǐng)取條件，年滿60歲退休、繳費滿15年的老年人可以領(lǐng)取養(yǎng)老金直到生命終止，這無疑給養(yǎng)老金支付帶來巨大壓力。隨著人口老齡化程度的深化和離退休人員的不斷增加，養(yǎng)老保險基金的支出必然增加。在資金來源方面，部分企業(yè)由于經(jīng)營困難等原因，拖欠養(yǎng)老金的現(xiàn)象有增無減，加上籌資渠道不暢等原因，給養(yǎng)老金收入造成困擾。全局性的收不抵支風(fēng)險逐步積累，無法獲得全面解決。

（2）個人賬戶空賬問題。我國養(yǎng)老金區(qū)分為社會統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶，其中統(tǒng)籌賬戶采取現(xiàn)收現(xiàn)付制，個人賬戶采取資金積累制。由于歷史原因，我國養(yǎng)老金新舊體制轉(zhuǎn)化中產(chǎn)生轉(zhuǎn)軌成本，老人和中人個人賬戶缺失部分應(yīng)該要財政支持，這是政府欠舊制度下老人和中人的隱性債務(wù)。但由于社會統(tǒng)籌部分遠不足以支付老人的退休金支出，我國目前的做法是挪用個人賬戶的養(yǎng)老金來償付這部分成本，實際上是要求沒有退休的一代人承擔(dān)退休一代人的養(yǎng)老金支出，同時還要負責(zé)繳納自己的養(yǎng)老金，這又形成新的顯性債務(wù)。因此，地方政府借用個人賬戶清償社會統(tǒng)籌部門的赤字成為常態(tài)，結(jié)果造成個人賬戶完全成為空賬?！吨袊B(yǎng)老金發(fā)展報告2016》提出2015年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶空賬達到4.7萬億元。養(yǎng)老金改革所設(shè)計的部分積累制又退化為現(xiàn)收現(xiàn)付制，這實際上不利于養(yǎng)老金的持續(xù)發(fā)展。

（3）養(yǎng)老金保值增值壓力大。養(yǎng)老金收支失衡風(fēng)險加大，此時養(yǎng)老金保值增值是彌補資金缺口、緩解壓力的重要舉措。但隨著勞動力占比越過劉易斯拐點，人口紅利逐漸消失，勞動力和其他原材料要素成本上升，邊際投資效益下降，給養(yǎng)老金保值增值帶來巨大壓力。而養(yǎng)老金監(jiān)管和投資機制不健全，一方面，養(yǎng)老金被挪用屢有發(fā)生，不能做到專款專用；另一方面，養(yǎng)老金多存于銀行或購買國債，收益率低下。2017年定期存款利率不到2%，而上半年通貨膨脹率達到3.8%，也就是說通脹率會抵消養(yǎng)老金收益率，從而使養(yǎng)老金貶值。2015年國務(wù)院印發(fā)了《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》，規(guī)定個人賬戶可投資股票、基金以及股票型養(yǎng)老金產(chǎn)品，但由于金融市場存在風(fēng)險，辦法規(guī)定投資比例不得高于養(yǎng)老金凈值的30%，政策效果有待進一步討論。

三、 我國養(yǎng)老保險制度改革的政策建議

為了應(yīng)對老齡化帶來的養(yǎng)老保險問題，我國需要采取措施緩解養(yǎng)老金壓力。一方面擴大養(yǎng)老金籌資來源，增加養(yǎng)老金收入；一方面降低行政成本，減少不合理支出。針對混賬管理帶來的個人空賬問題，應(yīng)該在制度上保證統(tǒng)賬分離，做實個人賬戶。對于養(yǎng)老金保值增值問題，需要完善監(jiān)管機制，引進市場體制，保證養(yǎng)老金的可持續(xù)性運行。具體措施如下：

1. 逐步延長退休年齡。近年來，延遲退休引起公眾熱議，人社部明確表示，延遲退休是一種必然趨勢。在老齡化不斷加劇的背景下，延遲退休年齡是增加養(yǎng)老金收入，緩解養(yǎng)老金支出壓力的重要舉措。目前，我國的法定退休年齡為男性60歲，女性55歲，這與發(fā)達國家規(guī)定的65歲或更高的退休年齡相比處于較低水平。歐美等較早進入老齡化的國家通過延遲退休年齡緩解了養(yǎng)老金收支危機。而在我國經(jīng)濟社會發(fā)展、醫(yī)療技術(shù)進步的趨勢下，人們的健康水平不斷提升、預(yù)期壽命不斷增加，提高退休年齡是破解養(yǎng)老與就業(yè)矛盾的方法，也是維護代際公平的必然選擇。根據(jù)國際貨幣基金組織的估算，如果將我國女性退休年齡增加到60歲，可以減少2%的養(yǎng)老金支出，這將極大緩解養(yǎng)老金面臨的財政危機。因此，我國有必要逐步延長退休年齡，實行彈性退休制來平衡養(yǎng)老金收支（劉萬，2013）。

2. 調(diào)整養(yǎng)老金替代率。養(yǎng)老金替代率是影響?zhàn)B老金支出的重要因素。養(yǎng)老金替代率是退休人員領(lǐng)取養(yǎng)老金數(shù)額比退休前工資金額，衡量的是退休后老年人生活質(zhì)量與其在職時的差異。替代率過高，意味著在職人員需要繳納的養(yǎng)老金更多，負擔(dān)加重；替代率過低，老年人領(lǐng)取的養(yǎng)老金減少，影響其晚年的生活質(zhì)量。因此，保持適度的養(yǎng)老金替代率對養(yǎng)老金支出和老年人生活具有重要意義。從養(yǎng)老保險制度建立以來，我國的養(yǎng)老金替代率從70%持續(xù)下降，2016年降至45%，并有繼續(xù)下降的趨勢。與發(fā)達國家相比，我國替代率還有適度提高的空間。未來需要系統(tǒng)性調(diào)整養(yǎng)老金替代率，界定最低的警戒線，保持適度水平的替代率。

3. 在制度上統(tǒng)賬分離，做實個人賬戶。目前統(tǒng)賬結(jié)合、混賬管理模式導(dǎo)致個人空賬，形成顯性債務(wù)，危害極大。在此情形下，為了防止個人空賬繼續(xù)惡化，有必要將現(xiàn)有第一支柱的個人賬戶轉(zhuǎn)移到第二支柱，在制度上保證統(tǒng)賬分離。改革以后，第一支柱是強制繳費型社會統(tǒng)籌賬戶，實行較低水平的繳費比例，體現(xiàn)社會公平和再分配效應(yīng)。第二支柱包括個人賬戶和企業(yè)年金。個人賬戶與個人收入水平掛鉤，實行統(tǒng)賬分離后，將個人賬戶交給由政府授權(quán)的專業(yè)基金管理公司運作，避免地方政府隨意挪用、侵占個人賬戶，提高個人賬戶保值增值能力。

由于歷史原因，我國養(yǎng)老保險制度存在巨大的轉(zhuǎn)軌成本，做實個人賬戶是解決轉(zhuǎn)軌成本的關(guān)鍵。隨著老齡化的到來和深入發(fā)展，僅靠財政投入無法做實個人賬戶、彌補養(yǎng)老金缺口?？梢詫嵤﹪Y分紅制度來補充養(yǎng)老基金缺口。一方面提高央企和地方國資分紅的覆蓋面和比例；另一方面通過出售國資資產(chǎn)、發(fā)行福利彩票、特種國債來承擔(dān)轉(zhuǎn)軌成本（肖嚴華，2011）；另外嚴格區(qū)分央企和地方國企的功能，央企分紅用于全國社保基金理事會，地方國資分紅用于補充地方養(yǎng)老保險缺口，各司其職，提高資金利用率。

4. 完善監(jiān)管機制，確保養(yǎng)老金保值增值。為了保證養(yǎng)老金可持續(xù)發(fā)展，除了建立足額征繳體制外，還應(yīng)該提高養(yǎng)老金的投資回報率，確保養(yǎng)老金的保值增值。

一是要完善監(jiān)管體制。我國目前是以縣市級統(tǒng)籌為主來管理和運作養(yǎng)老基金，在管理機制上存在漏洞，為挪用和違規(guī)操作提供了可能性。這種體制不健全，應(yīng)該借鑒國際成功經(jīng)驗，形成自上而下、獨立運行的體制，各部門各司其職、專業(yè)監(jiān)管。應(yīng)該設(shè)置專門管理委員會集中監(jiān)管社?；穑岣吖芾淼耐该鞫?，并由中央政府建立集中交易的全國性社保金產(chǎn)品交易平臺。

二是要拓寬投資渠道。設(shè)立個人賬戶的目的是使其進入市場投資渠道，通過市場的力量實現(xiàn)增值目的。目前我國的個人賬戶投資回報率較低，因此要多渠道進行投資，以政府為主導(dǎo)，同時引入私人機構(gòu)參與養(yǎng)老金管理，引進和建立必需的市場機制，充分利用國內(nèi)外資本市場，依托金融市場運作，達到養(yǎng)老金持續(xù)增值的目的。

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作者簡介：李云蕾（1989-），女，漢族，河南省鄭州市人，中國社會科學(xué)院研究生院人口與勞動經(jīng)濟系博士生，研究方向為勞動經(jīng)濟學(xué)。