鄭博

(中共克拉瑪依市委黨校 新疆 克拉瑪依 834000）

全面優(yōu)化和提升新疆治理體系與治理能力，是實現(xiàn)新疆工作總目標的戰(zhàn)略選擇。自2014年以來，新疆開展“訪民情、惠民生、聚民心”工作（以下簡稱“訪惠聚”），這是有效推進新疆基層社會治理的關鍵之舉。第一輪“訪惠聚”工作為期3年（2014～2016年），在不斷探索完善的過程中作了大量基礎性工作，取得了一定成績。2017年是第二輪“訪惠聚”工作的開局之年，在自治區(qū)黨委的統(tǒng)籌安排下，各駐村工作隊緊緊圍繞總目標，按照“一年穩(wěn)住、二年鞏固、三年基本常態(tài)、五年全面穩(wěn)定”的工作規(guī)劃，重點做好保穩(wěn)定、抓黨建、促脫貧等工作，從而真正夯實社會穩(wěn)定和長治久安的基礎。

從“訪惠聚”取得的實效來看，無論南疆基層農(nóng)村或北疆城市社區(qū)都取得了較好成績，可以說駐村工作是新疆基層治理的成功實踐。因此，對“訪惠聚”工作跟進研究，及時從理論視角總結提煉，無疑可以為實踐提供更多指導。從筆者查閱的已有“訪惠聚”研究成果來看，學界當前多以南疆農(nóng)村社會基層治理為研究重點，研究成果頗豐。故本文擬以北疆克拉瑪依市為例，從社區(qū)的視角切入進而研究“訪惠聚”對基層治理的有效推進。

一、“訪惠聚”基層社區(qū)治理的理論邏輯

基層是國家的基礎?！盎鶎又卫頎顩r是國家治理能力的集中體現(xiàn)，國家治理體系和治理能力的有效程度，要通過基層治理的績效反映出來。”[1]（P63）基層治理有序，國家穩(wěn)定發(fā)展；反之，就會動亂禍國。而“基層治理最為基層和最為重要的空間就是社區(qū)”[2]（P63），換言之，社區(qū)是國家對社會進行有效管理的重要基石。長期以來，“三股勢力”針對新疆的破壞活動從未停止過，不僅滲透、拉攏群眾，且對新疆基層政權構成了一定威脅，而作為北疆現(xiàn)代化程度較高、以城市社區(qū)居民為主的克拉瑪依市也不可能獨善其身。因此，“訪惠聚”基層社區(qū)治理的主要工作即是把“1+2+5”（“一個目標、兩項任務、五件好事”的簡稱?！耙粋€目標”，即維護社會穩(wěn)定；“兩項任務”，即建強基層組織、做好群眾工作；“五件好事”，即落實惠民政策、拓寬致富門路、推進脫貧攻堅、辦好實事好事、壯大黨員隊伍）的各項目標任務有機統(tǒng)領起來，著力化解基層的矛盾與沖突，進一步夯實社會穩(wěn)定和長治久安的基層基礎。

1.明確治理目標，切實維護社會大局穩(wěn)定?！霸L惠聚”是有明確目標的基層治理活動。從維護新疆社會穩(wěn)定的角度看，社區(qū)是政府管理和服務基層社會的重要依托，是維護社會穩(wěn)定的前沿陣地?？陀^講，目前影響社會穩(wěn)定的因素較多，在新疆除“三股勢力”的破壞活動之外，還有諸多人民內(nèi)部矛盾依然存在，如特殊人群管理、公共安全事件等，這使得維護社會穩(wěn)定的任務依然艱巨。要把這些問題及時解決在當?shù)?、在萌芽狀態(tài)、在基層，落實好綜治維穩(wěn)的各項舉措，就需要依托社區(qū)，充分發(fā)揮社區(qū)維護穩(wěn)定的積極作用。

“訪惠聚”工作隊主要目的在于圍繞總目標，解決新疆基層出現(xiàn)的復雜問題，把“一個目標”“兩項任務”和“五件好事”落到實處。實現(xiàn)這一目標，各級政府需要和基層干部一起有效引導、規(guī)范，甚至控制公民行為，調(diào)解不同群體或個體之間的矛盾沖突，維護既定的基層秩序，尤其是對“三股勢力”的破壞保持嚴打高壓態(tài)勢，敢于亮劍。在此過程中，駐村干部既要承擔維護基層社區(qū)穩(wěn)定的重任，又要正確應對不斷變化的復雜環(huán)境?？梢哉f，在維護社會穩(wěn)定的目標指引下，“訪惠聚”駐社區(qū)干部治理基層和應對危機的方向更加明晰，進而在“揭蓋子、挖幕后”，確定重點人員，整頓軟弱渙散黨組織等專項行動中牢牢掌握主動權。

2.優(yōu)化治理主體，多方參與形成社會動員。治理主體多元化是治理理論的重要觀點?；鶎由鐓^(qū)治理是黨和政府、社會組織、社區(qū)居民等多元主體在社區(qū)認同的基礎上，協(xié)調(diào)各方利益關系，協(xié)同處理公共事務，提供優(yōu)質(zhì)公共服務，實現(xiàn)社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的過程。同樣，“訪惠聚”工作對基層社區(qū)治理不再是過往從上而下的管理，應更加注重從下而上的基層群眾普遍參與，達到線性治理向扁平化治理結構的轉(zhuǎn)變。

一方面，駐社區(qū)干部與社區(qū)干部通力合作，治理能力整體提升。工作隊沉下身子與基層干部“傳幫帶”，給基層帶去好的方法、思路；基層干部熟知基層情況，在復雜的基層環(huán)境中與工作隊齊心協(xié)力，共同探索做好群眾工作的新路徑。另一方面，駐社區(qū)干部與居民群眾親密接觸，真切感知群眾需求。下基層干部在與基層群眾接觸的過程中，更能體悟群眾冷暖和基層辛苦。多方參與基層治理過程，基層社區(qū)治理能力增強，取得了居民群眾有什么問題找居委會的實際效果，建立了居委會與社區(qū)居民之間的信任，贏得了民心與支持。

3.轉(zhuǎn)變治理方式，構建雙向互動協(xié)商模式?！爸卫怼迸c“管理”不同，管理是自上而下落實政府制定的相關政策，治理是多主體合作為確立的共同目標而構建的雙向互動協(xié)商過程。一方面，“訪惠聚”有效推進的前提必然是“訪”，走訪的真實意圖就是了解真實的社情民意。駐社區(qū)干部來自上級黨政機關，熟悉本職工作而不一定了解基層情況。那么，“訪”首先是通過“俯下身子、傾聽民意”的態(tài)度與基層群眾確立合作關系，通過掌握的實情確立治理目標，再加上“訪惠聚”干部“從上面來的”身份，使其在基層群眾眼中本身就具有較高的權威和期望值。可見，走訪讓駐社區(qū)干部客觀掌握了基層情況，讓群眾也有所“期盼”，為合作治理奠定了基礎。另一方面，聚焦群眾關注點，在正確引導中積極回應群眾訴求。基層群眾較多關注低保、就業(yè)、安居、富民等政策，而對社區(qū)公共事務關注不夠，以思想文化領域為例，受社會轉(zhuǎn)型中多元思想的影響和“三股勢力”的滲透，致使部分基層群眾喪失了基本的判斷力?！霸L惠聚”通過開展文化活動，鼓勵學習雙語，宣講愛國愛疆、富民安居、民族宗教等政策，幫助解決群眾生產(chǎn)生活困難，將基層群眾真正從政治、經(jīng)濟、文化等方面全面動員，也有力抵御了宗教極端勢力宣揚的“不唱歌、不跳舞”等極端思想。

“訪惠聚”為治理方式轉(zhuǎn)變提供了強有力支持，干群充分接觸后，治理目標的實現(xiàn)不再是政策自上而下的簡單落實，而是通過了解真實社情民意，對群眾關心的熱難點問題著力解決。這意味著在基層建立了治理效果的評估點和反饋站，單一的管理逐步向雙向互動協(xié)商治理轉(zhuǎn)變。[3]（P41）

二、“訪惠聚”基層社區(qū)治理的推進成效

新疆基層治理雖然任務特殊，但“訪惠聚”基層治理成效顯著?！盎鶎咏M織除了要承擔內(nèi)地省份基層治理的相關職能之外，還肩負著加強民族團結，反對民族分裂，維護社會穩(wěn)定的重任。”[4]（P100）“訪惠聚”是從實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化出發(fā)，標本兼治，集中解決新疆基層社會突出問題，正在不斷優(yōu)化和提升著新疆社會治理體系和治理能力。

1.以綜治維穩(wěn)工作為治理抓手，夯實社會穩(wěn)定基礎。隨著“訪惠聚”工作的逐步深入，新疆基層社會穩(wěn)定的根基進一步鞏固。一是群防群控體系建設得到加強?？死斠朗小霸L惠聚”工作隊主動融入社區(qū)“五百”和片區(qū)網(wǎng)格化管理機制，按照片區(qū)、樓棟劃分網(wǎng)格，與社區(qū)組織、社區(qū)民警、樓棟長、單元長、“紅細胞”黨員等多元化力量相互配合，采取“看問聽析”入戶查疑、全日值班、錯時巡查、重點跟蹤回訪及信息舉報獎勵等系列“組合拳”，構筑了“一網(wǎng)多格，一格多員”的全方位、立體式基層維穩(wěn)格局，有力地保障了轄區(qū)穩(wěn)定。二是維護社會穩(wěn)定的措施得到落實。為落實好維穩(wěn)工作，工作隊積極開展各類宣傳教育活動；加強對清真寺和宗教活動場所的教育管理服務，規(guī)范解經(jīng)、講經(jīng)工作；協(xié)助基層排查化解矛盾糾紛；幫助基層完善村規(guī)民約、社區(qū)公約。2017年克拉瑪依市克拉瑪依區(qū)67個工作隊累計走訪45萬戶次、90.5萬人次，排查化解矛盾糾紛2 311起，“一鍵報警器”安裝率達100%，開展反恐防暴演練8 600場，順利完成重要節(jié)點的維穩(wěn)任務。三是“去極端化”工作成效明顯。為有效推進“去極端化”工作，工作隊與社區(qū)、警務室，及從駐地企業(yè)、教育部門抽調(diào)86名優(yōu)秀干部組成8支“去極端化”教育轉(zhuǎn)化工作隊，形成“四位一體”教育轉(zhuǎn)化工作機制，將宣傳教育、定點幫扶、重點攻堅同步推進，在全市各街道社區(qū)、民漢合校巡回進行“去極端化”攻堅教育轉(zhuǎn)化，幫教對象撤控解脫率達到61.6%。

2.以建強基層組織為治理關鍵，實現(xiàn)基層有效動員?！皣抑卫砟芰Φ年P鍵不僅在于辦大事的能力，而且在于辦小事的能力。要辦成小事，就需要有堅強的基層組織?！盵5]“訪惠聚”的一項重要任務就是整頓軟弱渙散基層黨組織，完善基層制度建設，提升基層隊伍素質(zhì)，打造一支永不走的工作隊。

其一，基層組織戰(zhàn)斗堡壘得以夯實。兼任社區(qū)黨組織第一書記的工作隊長，狠抓“兩學一做”學習教育、健全“兩委”班子、協(xié)助做好換屆工作、規(guī)范落實“三會一課”、修訂和完善黨支部工作制度，使基層黨員普遍接受黨性教育，黨組織工作程序更加規(guī)范，基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用更加突出。其二，基層干部隊伍素質(zhì)得到提升。只有打造“永不走的工作隊”，才能真正使基層組織強起來。工作隊根據(jù)“先解決人、再解決事”的思路，協(xié)助基層黨組織加強班子建設，選好配強帶頭人；同時，按照堅持好事讓基層組織去辦、好人讓基層干部去當?shù)脑瓌t，甘愿作為“幕后英雄”，幫助基層組織和基層干部揚威立信。其三，“三聯(lián)動”“紅細胞”幫扶機制逐步深化?？死斠朗?、區(qū)兩級領導干部根據(jù)“三聯(lián)動”幫扶機制，做到“領導干部包點+單位聯(lián)點+干部駐點”，每人聯(lián)系1個社區(qū)、1～2個困難戶，共計136個機關黨組織聯(lián)點幫扶123個社區(qū)（村）。此外，普通黨員根據(jù)“黨員紅細胞”志愿服務社區(qū)的管理機制，將聯(lián)點部門（單位）幫扶力量融入社區(qū)“五百”服務網(wǎng)格，共計3.8萬余名在職黨員到聯(lián)點和居住社區(qū)（村）開展志愿服務。這就形成了黨委總攬全局、資源有效整合、層層抓緊落實的工作格局。

3.以回應群眾訴求為治理重點，提供社會公共服務。基層治理是針對群眾的公共需求和個性化需求作出回應的一種過程。“訪惠聚”就是通過駐社區(qū)干部形式多樣的“訪”，與基層各族群眾交心、交友，做實做細地解決群眾實際困難，密切干群關系，達到“惠”和“聚”之目的。

一是感恩教育引領群眾跟黨走?！霸谡涡湃闻c社會穩(wěn)定的關系中，民眾對基層政府的政治信任起著決定性作用?！盵6]（P12）只有做好了群眾工作，尤其是思想工作，才能獲取群眾的信任，實現(xiàn)政治信任和民族間的信任。這些信任的建立多以真實了解為前提，工作隊以聯(lián)點領導講黨課、每周一升國旗演講、草根宣講、入戶宣講等多種形式宣傳黨的政策，開展感黨恩教育，廣泛傳播黨的聲音，引領各族群眾跟黨走。二是辦實事好事凝聚民心民力。“訪惠聚”通過了解群眾內(nèi)心最真實最迫切的需要，堅持把群眾需求與“訪惠聚”工作任務精準對接，重點圍繞就業(yè)幫扶、扶貧幫困、文化惠民、社區(qū)公共設施改善、協(xié)調(diào)解決物業(yè)管理問題等方面工作，在做實、做深、做細上下功夫，在基層架起了一座座宣傳教育群眾、團結凝聚群眾、聯(lián)系服務群眾的“連心橋”，使黨的群眾路線更加貼近群眾，群眾工作拓展出了新的工作格局。[3]（P39）三是民族團結活動增進民族互信。民族團結是新疆各族人民的生命線，要實現(xiàn)新疆社會長治久安，必須依托于構建和諧的社會主義新型民族關系。習近平總書記在第二次中央新疆工作座談會上提出，“構建‘各民族相互嵌入式社會結構和社區(qū)環(huán)境’，為當前構建和諧民族關系指明了具體路徑和方向”。[3]（P40）“訪惠聚”開展過程中，深入推進“民族團結一家親”“結親周入住”等活動，各結親對子同吃同住同勞動同學習，引領各族群眾了解尊重、互信包容，樹牢民族團結共同體意識。據(jù)統(tǒng)計，克拉瑪依市已有23 223名干部與23 719戶不同民族群眾結對認親，不斷加深民族交往交流交融。

三、“訪惠聚”基層社區(qū)治理的深化路徑

“訪惠聚”是對黨的群眾路線的堅持與創(chuàng)新，對維護新疆社會穩(wěn)定、夯實群眾基礎發(fā)揮了重要作用。從社會治理角度分析，其不僅密切了黨和國家與基層群眾的關系，并有效調(diào)動群眾參與基層治理之中，充實了基層政權的治理資源。當然，在推進過程中如何有效發(fā)揮派駐單位的“后盾”作用，強化基層基礎，引領群眾參與治理尚需進一步探索。新疆要科學構建“訪惠聚”可持續(xù)的推進機制。

1.擔負組織使命，圍繞新疆工作總目標“訪惠聚”。“訪惠聚”是總目標實現(xiàn)的重要載體和路徑之一。新疆工作總目標與“訪惠聚”活動同是在新疆“三期疊加”的背景下提出并推進，都是為了解決新疆特殊且復雜的基層問題。由此可見，“訪惠聚”工作隊與常規(guī)組織不同，是臨時抽調(diào)人員組成的具有共同目標和愿景的臨時性組織，即是說工作隊有著固有的組織使命：緊緊圍繞新疆社會穩(wěn)定和長治久安的總目標開展工作。對“訪惠聚”成員而言，需要對工作隊本身的組織使命高度認同，進而將組織愿景內(nèi)化于整個工作推進過程之中；對基層群眾來講，如果對工作隊的使命不夠了解，就不能很快接受，那就可能對其工作存有一定抵觸情緒，導致工作隊的目標較難完成。因此，新一輪“訪惠聚”下派工作隊成員首先需要明確“訪民情”是前提，“惠民生”是路徑，“聚民心”是目的，進而在整個工作過程中踐行維護社會穩(wěn)定和長治久安的組織使命。

2.優(yōu)化資源配置，發(fā)揮派駐單位的“后盾”作用?！霸L惠聚”工作隊是為解決基層基礎問題而專門組建的，“是出于直接使用資源的目的，通過信任與合作的方式獲取所需資源來完成任務”。[7]（P248）工作隊在資源掌握和使用上有著特殊的優(yōu)勢，擁有政策、人力、物質(zhì)、輿論等豐富資源和特事特辦的自身優(yōu)勢，這些資源和優(yōu)勢較大程度上依托于派駐單位。并且，各工作隊來自不同派駐單位，那么掌握的資源也必然不同，但要實現(xiàn)的最終目標是一致的，那么相互之間進行資源互補就很有必要。因此，一方面要鼓勵各工作隊之間定期開展座談交流，分享工作經(jīng)驗，共享優(yōu)勢資源，商討熱難點問題，不斷提升工作成效；另一方面，要進一步發(fā)揮好派駐單位的“后盾”作用，加大指導幫扶力度，通過健全完善制度、加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、化解成員接替矛盾，凝聚多方合力等有效舉措，讓工作隊和社區(qū)（村）合力共為、同頻共振。這改變了過去從上至下的逐層資源配置格局，優(yōu)化了資源配置渠道，避免了公共管理過程中溝通不充分、信息不對稱和權力尋租等現(xiàn)象出現(xiàn)，有利于實現(xiàn)資源使用效率的最大化。

3.夯實基層基礎，打造一支“永不走的工作隊”?；鶎咏M織是國家政策的末梢，決定著基層治理的有效程度，影響著干群關系，關系著社會穩(wěn)定。習近平總書記指出：“做好新疆工作要圍繞社會穩(wěn)定和長治久安這個總目標，以推進新疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化為引領?！盵8]實現(xiàn)新疆基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化，關鍵在于培育一大批勇于擔當且熟悉基層工作的干部隊伍。讓基層干部深刻領會組織使命，把組織目標和個人目標結合起來，即打造一支“永不走的工作隊”，這是實現(xiàn)有效治理的治本之策。那么，首先需要做好工作隊成員的教育培訓，尤其是明確自身定位，正確處理與居（村）委會的關系；其次，依靠人才固本強基，完善基層干部選拔機制，德才兼顧，理論和實踐水平綜合考量，大膽使用；最后，關注基層干部成長，不讓長期在一線埋頭苦干的人吃虧，適當提高工資待遇，拓寬基層干部的晉升渠道。真正按照“書記堅強、班子團結、隊伍過硬、制度規(guī)范、群眾擁護”[3]（P43）的標準，提升基層組織的治理能力。

4.完善考評機制，達到督導考核的“指揮棒”效果。人民群眾是基層社會治理成效的檢驗員?？茖W合理的考評體系對“訪惠聚”工作深入推進指明了方向，督促著社會治理主體不斷創(chuàng)新治理方式，從而真正服務基層、服務群眾。反之，如果考核評價制度不合理，不僅會影響督導考核“指揮棒”效果的發(fā)揮，而且會導致工作隊偏離“訪惠聚”的初衷，群眾自然會對基層組織的治理能力產(chǎn)生懷疑甚至不滿意。因此，首先需要規(guī)范基層社會治理的評價內(nèi)容，讓治理主體參照“治理清單”開展實際工作；其次，逐步完善考評體系，對“治理清單”上的各項考核內(nèi)容量化，且要通盤考慮基層工作的各方面，不可顧此失彼，黨建工作和業(yè)務工作同步推進；再次，考核方式要切合實際，方式靈活，做到簡單、務實、管用，有助于推進工作而非影響工作；最后，強化考核結果的運用，即要堅持真考真用，充分發(fā)揮考核激勵獎懲作用，不可“考而不究”“考用兩張皮”，這就喪失了“考核督促提升”的價值。

基層治理依照“國家——社會”的基本邏輯框架實現(xiàn)，是針對基層群眾的公共需求和個性化需求做出回應的一種過程?！霸L惠聚”工作的開展，密切了國家與基層群眾的關系，是推動新疆基層有效治理的重要舉措。其形式上承繼了過去“黨員干部下基層”的優(yōu)良傳統(tǒng)；內(nèi)容上堅持、發(fā)展并踐行著“從群眾中來，到群眾中去”的群眾路線；再從真正用意和實踐效果來看，更是新疆強基固本、治理基層問題，實現(xiàn)社會穩(wěn)定和長治久安總目標的重大舉措，正不斷加快和推進著新疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程。

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