文繼福

（廣西壯族自治區(qū)桂林公路管理局，廣西 桂林 530012）

黨的十九大報告提出，“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”。全面實施績效管理，就是緊緊圍繞提升財政資金使用效益，將績效理念和方法深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程。這是社會發(fā)展對公共財政管理的必然要求。

預(yù)算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式，它不但強調(diào)預(yù)算支出的責(zé)任和效率，在預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的過程中，更注重預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果。隨著政府預(yù)算體系不斷完善，部門預(yù)算、國庫集中收付和政府采購等制度的改革進一步深化，預(yù)算績效管理工作的重要性日漸凸顯，有效開展預(yù)算支出績效評價，對提升預(yù)算管理水平、增強預(yù)算單位支出責(zé)任、節(jié)約公共支出成本等意義重大。

一、廣西交通運輸廳所屬公路事業(yè)單位開展預(yù)算支出績效評價工作現(xiàn)狀

廣西交通運輸事業(yè)單位實行條塊結(jié)合的管理體制，所屬預(yù)算單位236個，預(yù)算層級跨度大，自治區(qū)交通運輸廳是自治區(qū)本級一級預(yù)算單位，自治區(qū)公路管理局等廳直屬單位是自治區(qū)本級二級預(yù)算單位，市級公路管理局為自治區(qū)本級三級預(yù)算單位，縣級公路管理局為自治區(qū)本級四級預(yù)算單位。各級公路管理機構(gòu)都屬于公益一類事業(yè)單位，經(jīng)費全部來源于成品油價格稅費改革中央專項轉(zhuǎn)移支付資金。

2012年，廣西交通運輸系統(tǒng)被納入自治區(qū)本級預(yù)算支出績效評價試點單位，通過幾年實際開展預(yù)算支出績效評價工作，各級公路預(yù)算單位對預(yù)算支出的責(zé)任和效率有了新的認識，預(yù)算資金使用的安全性和有效性得到了強化，預(yù)算管理水平也有了明顯的提高。2015年，包括筆者所在單位的收費路段公路小修保養(yǎng)和非收費路段公路小修保養(yǎng)在內(nèi)的四個項目，被自治區(qū)財政廳確定為預(yù)算支出績效再評價項目，在自評基礎(chǔ)上由第三方機構(gòu)進行再評價，其中三個項目取得了“優(yōu)秀”的評價結(jié)果。目前預(yù)算支出績效評價已經(jīng)成為廣西交通運輸廳所屬各級公路預(yù)算單位的一項常態(tài)化工作。

二、預(yù)算支出績效評價工作開展過程中發(fā)現(xiàn)的主要問題及原因分析。

（一）部分預(yù)算單位對績效評價工作的重要性認識不足，預(yù)算支出績效評價工作的效果有待于進一步提升。

廣西各級公路事業(yè)單位開展預(yù)算支出績效評價工作已有六年多的時間，但很多單位還沒有充分認識到這項工作的重要性，主要表現(xiàn)在，從設(shè)定預(yù)算支出績效目標(biāo)到撰寫預(yù)算自評價報告等日常工作，基本上都是由牽頭的財務(wù)部門“孤軍作戰(zhàn)”完成，這種現(xiàn)象越往基層就越普遍。出現(xiàn)這種被動局面的主要原因有：一是對政策的宣傳力度不夠。很多單位存在“以會議傳達會議，以文件落實文件”，沒有對政策進行廣泛的宣傳，很多單位的領(lǐng)導(dǎo)以及部門人員對該項政策的了解不透徹不全面，以至于開展具體工作只有由財務(wù)部門唱“獨角戲”。二是培訓(xùn)力度不夠。預(yù)算支出績效評價工作政策性強、牽涉面廣、專業(yè)性突出、操作難度大，還需要協(xié)調(diào)各方面人員配合支持，這對實際操作人員的要求非常高。由于沒有經(jīng)過專門系統(tǒng)的培訓(xùn)，加上各級預(yù)算單位實際操作人員對政策的學(xué)習(xí)缺乏自覺性和主動性，業(yè)務(wù)能力還存在著較大的差距，業(yè)務(wù)不熟練，就會直接影響到預(yù)算支出績效評價工作的質(zhì)量。三是機構(gòu)不健全、職責(zé)不清晰。預(yù)算支出績效評價工作是一項綜合性很強的工作，按照預(yù)算支出績效評價工作規(guī)程的要求，預(yù)算單位需要成立相應(yīng)的組織機構(gòu)，明確人員和職責(zé)。但很多預(yù)算單位至今都還沒有建立相應(yīng)的機構(gòu)，明確各自的職責(zé)。由于機構(gòu)不健全，職責(zé)不清晰，開展預(yù)算績效評價大部分工作都落在了財務(wù)人員的肩上，加上很多單位財務(wù)人員配備不足，日常核算和管理工作任務(wù)繁重，造成部分財務(wù)人員對開展這項工作產(chǎn)生一定的抵觸情緒，自評價環(huán)節(jié)的工作質(zhì)量大打折扣。

（二）部分績效評價個性指標(biāo)在實際操作過程中難以獲取評價工作所需的數(shù)據(jù)資料。

預(yù)算支出績效評價指標(biāo)分為共性指標(biāo)和個性指標(biāo)。共性指標(biāo)是適用于所有評價對象的指標(biāo)，個性指標(biāo)是針對預(yù)算部門或項目特點來設(shè)定的，適用于不同預(yù)算部門或項目的業(yè)績評價指標(biāo)。共性指標(biāo)由財政部門統(tǒng)一制定，個性指標(biāo)由財政部門會同預(yù)算部門制定。由于部分績效評價個性指標(biāo)在設(shè)定時沒有充分兼顧行業(yè)具體業(yè)務(wù)的特點，事前也沒有經(jīng)過測試驗證，以至于到了實際開展評價工作時難以獲取所需的數(shù)據(jù)資料。例如：2015年自治區(qū)財政廳委托社會中介機構(gòu)對筆者所在單位的收費公路小修保養(yǎng)和非收費公路小修保養(yǎng)兩個項目支出開展績效再評價，在實際開展再評價工作過程中，社會中介機構(gòu)依據(jù)財政部門設(shè)定的小修保養(yǎng)合格率、養(yǎng)護質(zhì)量綜合值、返修率、小修保養(yǎng)及時率、養(yǎng)護完成比例、日常維修保養(yǎng)到位率、保通率、行車事故率、綠化覆蓋率等個性指標(biāo)收集數(shù)據(jù)資料非常困難，結(jié)果發(fā)現(xiàn)開展績效再評價工作運用的指標(biāo)與公路養(yǎng)護單位在日常鑒定公路路況質(zhì)量或?qū)︷B(yǎng)護工程交竣工驗收時所使用的指標(biāo)存在較大的差距。公路養(yǎng)護單位常用的路況鑒定指標(biāo)依據(jù)的是交通運輸部頒布的《公路技術(shù)狀況評定標(biāo)準(zhǔn)》（JTGH20-2007），而且沿用多年，從養(yǎng)護工人到工程技術(shù)人員對此都非常熟悉。經(jīng)過溝通協(xié)商，社會中介機構(gòu)最后同意使用公路養(yǎng)護單位常用的路況評定指標(biāo)收集數(shù)據(jù)資料，再評價工作才得以順利完成。

（三）部分單位內(nèi)部基礎(chǔ)管理工作比較薄弱，不利于預(yù)算績效管理工作的順利開展。預(yù)算單位基礎(chǔ)管理工作扎實與否，會直接影響預(yù)算支出績效評價的結(jié)果，部分單位內(nèi)部基礎(chǔ)管理工作還存在諸多問題，主要表現(xiàn)為：

1.預(yù)算單位不重視項目庫的建設(shè)和日常維護。項目庫分為財政項目庫和部門項目庫，財政項目庫的管理有非常規(guī)范的操作規(guī)程，但部門項目庫的管理確實比較薄弱。很多單位不重視項目庫的建設(shè)與維護，在編制部門預(yù)算時，不按照項目申報的要求，將一些前期工作還沒有完備的項目編入部門預(yù)算，導(dǎo)致項目在實施過程中，經(jīng)常因招投標(biāo)時間周期長、征地拆遷沒有落實被阻工、設(shè)計變更審批不及時等因素影響推進進度。每年都有很多項目需要跨年結(jié)轉(zhuǎn)，有些項目甚至要跨越幾個年度才能全部實施完畢，這不但影響了部門預(yù)算的執(zhí)行進度，也對績效評價工作產(chǎn)生不利的影響。

2.對部門預(yù)算執(zhí)行率的認識存在偏差。在實際工作中，部分領(lǐng)導(dǎo)和工程技術(shù)人員對部門預(yù)算執(zhí)行率的認識還存在著一定的偏差，他們將工程項目施工完成率等同于部門預(yù)算的執(zhí)行率。受這種觀念的影響，在項目實施過程中為了加快施工進度，經(jīng)常以預(yù)付工程款和預(yù)付備料款的形式代替計量結(jié)算，有些單位和項目在工程全部完工后才一次性辦理計量結(jié)算，造成工程進度和預(yù)算執(zhí)行率存在很大的差異，造成大量的工程建設(shè)資金被沉淀，也非常不利于績效評價工作的開展。

3.政府采購預(yù)算編制比較粗糙影響部門預(yù)算的執(zhí)行進度。部分單位在編制部門預(yù)算時，由于對政府采購制度了解不全面，加上單位內(nèi)部各部門之間溝通協(xié)調(diào)不充分，編制的政府采購預(yù)算比較粗糙，在申報采購計劃環(huán)節(jié)，經(jīng)常因為采購方式不明確、預(yù)算編制單位與政府采購實施單位不相符、部門預(yù)算金額與政府采購金額不相符等原因?qū)徍瞬贿^關(guān)而需要多次申報，造成政府采購預(yù)算的執(zhí)行變得不順暢，既影響了部門預(yù)算的執(zhí)行進度，也不利于績效評價工作的開展。例如，在編制公路小修保養(yǎng)政府采購預(yù)算時，如果籠統(tǒng)地將公路小修保養(yǎng)項目支出預(yù)算投資額全部編入政府采購預(yù)算，勢必造成公路小修保養(yǎng)政府采購預(yù)算難以順利執(zhí)行。這是因為：第一，按照廣西壯族自治區(qū)實施《中華人民共和國招投標(biāo)法》辦法的規(guī)定，單項工程投資額超過200萬元的項目，都需要進行公開招投標(biāo)，實際上每個縣級公路管理局公路小修保養(yǎng)項目支出年度投資額都超過200萬元，材料貨物的采購額也超過100萬元。第二，公路小修保養(yǎng)項目的實施方式、時間周期等不同于其他公路工程，公路養(yǎng)護工作是公路養(yǎng)護單位的主業(yè)，是貫穿于全年的經(jīng)常性工作，不需要按照基建程序?qū)嵤５谌?，公路小修保養(yǎng)項目支出預(yù)算主要包括編制內(nèi)養(yǎng)護工人的人員經(jīng)費、材料費、機械使用費等，而人員經(jīng)費和機械使用費不需要政府采購，只有材料費才需要政府采購。第四，公路小修保養(yǎng)項目實施的具體地點、工程數(shù)量、材料消耗量等都不能事前確定，加上路用材料的貨源緊張、價格變化幅度非常大，供貨商不愿意簽訂單價固定的合同。因此，在編制公路小修保養(yǎng)政府采購預(yù)算時，一定要按照政府采購的要求，按費用類別細化編制政府采購預(yù)算。

4.不按政府收支分類科目的要求編制和執(zhí)行部門預(yù)算，預(yù)算執(zhí)行結(jié)果影響預(yù)算績效評價效果。在開展預(yù)算支出績效評價工作過程中，發(fā)現(xiàn)有些預(yù)算單位存在不按政府收支分類科目的要求編制部門預(yù)算和歸集費用，使項目實際支出與預(yù)算投資額存在較大的差異，部分支出與預(yù)算項目不相關(guān)，亂擠亂攤現(xiàn)象時有發(fā)生，存在這些問題直接影響到預(yù)算單位績效評價的得分。

（四）預(yù)算管理制度體系沒有形成合力，評價結(jié)果運用范圍有待于進一步拓寬。

從現(xiàn)行的預(yù)算績效管理制度來看，對于預(yù)算績效評價結(jié)果的應(yīng)用主要體現(xiàn)在以下三方面：一是由財政部門組織開展的預(yù)算支出績效再評價結(jié)果的運用，主要與項目資金預(yù)算的安排掛鉤；二是預(yù)算單位結(jié)合項目資金使用單位自評結(jié)果的運用，作為本部門改進預(yù)算管理和安排以后年度本部門預(yù)算的重要依據(jù)，以此調(diào)整和優(yōu)化本部門預(yù)算支出結(jié)構(gòu)；三是項目資金使用單位組織開展的自評結(jié)果的運用，要在加強項目管理、細化預(yù)算和強化目標(biāo)監(jiān)控過程中加以落實。上述績效評價結(jié)果的運用都是與預(yù)算資金的安排有關(guān)，績效評價結(jié)果運用范圍顯得比較狹窄，很難激發(fā)預(yù)算單位推動預(yù)算支出績效評價工作開展的積極性和主動性。目前，財政管理制度體系已經(jīng)非常完備，但是，各項制度之間沒有建立完善聯(lián)動機制，沒有形成制度合力，這不利于預(yù)算支出績效評價工作的全面有效推進。

三、進一步推進預(yù)算支出績效評價工作的對策與建議

（一）加強宣傳與培訓(xùn)的力度，進一步提高預(yù)算單位對開展預(yù)算支出績效評價工作重要性的認識。

1.按照分級管理的原則，加大預(yù)算績效管理相關(guān)政策的宣傳與培訓(xùn)力度。

建議財政部門要充分利用各種新聞媒體、政府網(wǎng)絡(luò)平臺、各種大型會議等，大力宣傳預(yù)算績效管理政策和理念，為預(yù)算績效管理營造良好的輿論環(huán)境。行業(yè)主管部門和預(yù)算單位要拓寬培訓(xùn)渠道，利用會計人員繼續(xù)教育學(xué)習(xí)、干部能力提升、業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)、專題培訓(xùn)等各種方式，大力開展預(yù)算績效管理制度的培訓(xùn)。通過宣傳和培訓(xùn)，促進預(yù)算單位提高對預(yù)算績效管理制度重要性的認識，提高從業(yè)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。

2.各級預(yù)算單位要建立預(yù)算績效管理工作的專門機構(gòu)，切實把該項工作落到實處。

為確保預(yù)算支出績效評價工作能夠有序、高效地開展，財政部門和主管部門加強督促和檢查，一是要求各級預(yù)算單位整合單位內(nèi)部人事、財務(wù)、資產(chǎn)管理、工程技術(shù)等部門人員，成立專門的預(yù)算支出績效評價工作機構(gòu)，明確人員和各部門的職責(zé)，制訂具體的工作措施。二是督促指導(dǎo)預(yù)算單位建立定期溝通和協(xié)調(diào)機制，單位內(nèi)部各部門要定期互通信息，單位領(lǐng)導(dǎo)要經(jīng)常過問工作的開展情況，避免相互推諉和扯皮。

（二）進一步完善績效評價個性指標(biāo)體系，不斷提高評價指標(biāo)的可操作性。

預(yù)算績效評價個性指標(biāo)主要是針對預(yù)算部門或者項目的特點，由財政部門和預(yù)算部門共同設(shè)定，用于不同的預(yù)算部門或項目。個性指標(biāo)體系的設(shè)定是否科學(xué)合理，直接關(guān)系到指標(biāo)的可操作性和評價結(jié)果的客觀性、準(zhǔn)確性。預(yù)算支出績效評價個性指標(biāo)體系的設(shè)定，是整個預(yù)算績效評價工作過程中的重點和難點問題。個性指標(biāo)的設(shè)定，一定要充分結(jié)合預(yù)算單位或具體項目的實際情況，盡可能借鑒或采用各行業(yè)各部門以及具體項目經(jīng)常使用的、同類型的指標(biāo)。行業(yè)和部門常用的指標(biāo)很多都是由國家統(tǒng)一頒布的，并且各行業(yè)各部門人員都能熟練運用，借鑒或采用這些指標(biāo)，能夠使績效評價工作達到事半功倍的效果。例如：公路養(yǎng)護單位每年對公路養(yǎng)護質(zhì)量進行檢查考核，對公路養(yǎng)護工程進行交竣工驗收，進行路況鑒定時都是統(tǒng)一采用交通運輸部頒布的《公路技術(shù)狀況評定標(biāo)準(zhǔn)》（JTGH20-2007）規(guī)定的指標(biāo)。公路養(yǎng)護單位各級人員對這些指標(biāo)的運用非常熟悉，而且數(shù)據(jù)資料非常完備，如果開展公路小修保養(yǎng)項目支出績效評價時，運用這些考核內(nèi)容相同的指標(biāo)，就很容易獲取評價工作所需數(shù)據(jù)資料，大大提高績效評價個性指標(biāo)的可操作性。

（三）夯實預(yù)算單位內(nèi)部管理基礎(chǔ)工作，確?？冃гu價工作質(zhì)量。

1.嚴把項目庫建設(shè)的源頭質(zhì)量關(guān)，對信息不齊全的項目不予納入項目庫，更不予編入部門預(yù)算。按照分級管理的原則，不斷完善項目庫的管理。主管部門對立項依據(jù)、實施主體、可行性論證、預(yù)算需求、支出范圍、績效目標(biāo)等進行嚴格審核把關(guān)，對不符合開工條件的項目，不允許納入項目庫，更不允許編入部門預(yù)算。

2.完善政府采購制度。認真梳理政府采購業(yè)務(wù)流程，從可研性論證、立項、投資評審、招投標(biāo)等各個環(huán)節(jié)建立完善限時辦結(jié)機制，進一步優(yōu)化政府采購程序，縮短政府采購時間，加快政府采購進度。

3.嚴格公路工程施工隊伍資質(zhì)審核，確保工程進度和工程質(zhì)量。嚴格招投標(biāo)環(huán)節(jié)報名單位的資質(zhì)審核，杜絕圍標(biāo)，確保中標(biāo)施工隊伍的素質(zhì)。建立嚴格的負面清單制度，對擅自違規(guī)違約的隊伍堅決拉進黑名單，確保工程進度和工程質(zhì)量。

（四）發(fā)揮現(xiàn)有制度體系的作用，形成全面有效推動預(yù)算支出績效評價工作的制度合力。

目前，資產(chǎn)管理、預(yù)算管理、國庫集中收付、政府采購、績效管理等方面的制度已經(jīng)非常完備。關(guān)鍵是要構(gòu)建制度之間的聯(lián)動機制，發(fā)揮現(xiàn)有制度體系的作用，形成推動預(yù)算支出績效評價工作全面有效開展的制度合力。

1.充分利用財政性資金使用領(lǐng)域信用負面清單管理制度和預(yù)算支出績效評價專項審計制度。在開展預(yù)算支出績效評價工作過程中，如果發(fā)現(xiàn)預(yù)算單位存在預(yù)算管理和使用財政性資金的失信失范行為，就要按照財政性資金使用領(lǐng)域信用負面清單管理制度和預(yù)算支出績效評價專項審計制度的規(guī)定進行懲戒，除依法給予行政處罰處理外，還在一定期限內(nèi)對其申報財政資金資格、參與政府采購活動等進行限制。另外，通過對預(yù)算支出績效評價工作開展專項審計，也可以促進預(yù)算單位切實重視預(yù)算管理，有利于提升預(yù)算績效評價工作的質(zhì)量。

2.將預(yù)算績效評價工作納入單位綜合績效管理范圍，進行同檢查、同考評、同獎懲。細化現(xiàn)有的績效管理制度，進一步健全激勵機制和責(zé)任追究制度，將預(yù)算績效評價工作納入單位綜合績效管理范圍，進行同檢查、同考評、同獎懲。對表現(xiàn)優(yōu)秀的實際操作人員進行適當(dāng)?shù)木窕蛭镔|(zhì)獎勵。對預(yù)算績效管理履職不到位的單位或個人，特別是對低效無效問題嚴重的，要依紀依法進行追責(zé)問責(zé)，切實提高預(yù)算績效管理的權(quán)威性和約束力。通過實施配套的激勵機制和責(zé)任追究制度，拓寬預(yù)算支出評價結(jié)果的運用范圍，提高各級預(yù)算單位開展預(yù)算支出績效評價工作的責(zé)任心。

3.拓寬預(yù)算績效評價結(jié)果的運用范圍，調(diào)動預(yù)算單位推動該項工作的積極性和主動性。擴大現(xiàn)有績效評價結(jié)果運用范圍，對預(yù)算支出方向清晰、控制有度，且資金使用效果良好，經(jīng)過績效再評價取得“優(yōu)秀”等級的單位，可以擴大其資金分配、使用的權(quán)限，提高資金自由調(diào)配權(quán)；對于預(yù)算凈結(jié)余資金，在財政部門和支出單位之間進行“節(jié)約分成”。通過運用預(yù)算安排的“經(jīng)濟杠桿”，充分調(diào)動預(yù)算單位推動預(yù)算支出績效評價工作的積極性和主動性。