羅文劍 阮苗苗

（南昌大學，江西 南昌 330031）

（西北工業(yè)大學，陜西 西安 710129）

社區(qū)作為國家治理體系的基本單元，其治理水平的高低直接反映著國家治理能力與治理體系的成熟與完善程度。習近平總書記在十九大報告中提出，要打造共建共治共享的社會治理格局，加強社區(qū)治理體系建設，發(fā)揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節(jié)、居民自治良性互動。從十八屆四中全會的“推動基層治理法制化”，到十八屆五中全會“推進社區(qū)治理精細化”，再到如今社區(qū)治理體系的建設及多方互動，改革開放以來，我國社區(qū)治理的認識不斷優(yōu)化升級。然而，當前我國社區(qū)治理依然存在階層利益分化、居民社會認同、公民權利意識增長、社會風險增大和社區(qū)參與不足的“共同體困境”所導致的城市基層治理公共空間和公共精神減弱、自我管理與自我協調能力弱化[1]等諸多問題，與此同時，時代的發(fā)展與管理體制變革也對當代社區(qū)治理提出了全新的要求。

在現實倒逼與結構轉型的雙重壓力下，如何創(chuàng)新社區(qū)治理模式，加強社會基層建設？在此過程中，政府、社區(qū)、公眾扮演著何種功能？如何實現從傳統(tǒng)的治理模式向多元主體動態(tài)協商治理方式的轉變？為了回答這些問題，本文嘗試從權力結構變遷的視角出發(fā)，通過分析權力結構變遷影響下的社區(qū)治理模式變化，闡釋城市基層治理，為社區(qū)治理的改革與發(fā)展提供借鑒。

一、權力結構演變下社區(qū)治理模式的變遷

在不同的歷史背景下，城市基層治理模式也在不斷發(fā)生變化，社區(qū)治理模式變遷的歷史梳理，對于理解當前我國社區(qū)治理的現狀及其內在邏輯有著十分重要的意義，新中國成立至今，伴隨著國家權力結構的演變，我國社區(qū)治理模式大致經歷了三個發(fā)展階段。

（一）政府主導下的“單位制”時期

新中國成立后,城市基層社會逐步建立了以單位制為主、以街居制為輔的社會治理總體框架[2]。單位制是新中國成立后政府社會管理的產物，單位制下，國家與社會高度一體化，政府通過“單位”將城市市民納入其中進行統(tǒng)一管理，市民生活的方方面面，包括住房、醫(yī)療、婚姻、子女工作及養(yǎng)老等都要受到單位的影響，單位不僅是勞動生產的場所，同時也是一個福利共同體。作為一種總體支配性的單位制度,各級政府幾乎掌握了所有資源，通過指令性計劃和行政化方式進行經濟活動,并將經濟生產的所得進行集中、統(tǒng)一分配[3]。不難看出，與單位制這種管理方式相對應的是政府相對集約的權力結構，權力的主體在于政府，這是一種自上而下的社會控制，在工業(yè)化初期，這種組織形式對于國家的控制和社會資源的集中配置，以及“集中力量辦大事”發(fā)揮了不可替代的積極作用。然而，隨著社會主義市場經濟的建設與發(fā)展，單位制的弊端也日益暴露出來，以人口戶籍為導向的街居制逐漸發(fā)展起來。

（二）街居制

單位制雖然曾經起到了社會整合的重要作用，但也造成了依賴性人格和總體性社會的制度性弊端，改革開放后，社會主義市場經濟逐步建立，人員流動性增大，單位制的社區(qū)治理模式已無法很好的適應社會現實，城市基層治理主體逐漸由單位轉向社區(qū)，街居制由此產生，單位福利升級成社區(qū)性/地方性的社會福利,原來的單位治理也就轉換成由地方黨和政府領導下的社會治理[4]。彭真同志在1953年向中央提交的《關于城市街道辦事處居民委員會組織和經費問題的報告》中就指出“街道委員會是群眾自治組織,不是政權組織,也不是政權組織在下面的腿”，可見，其建立的初衷是為了彌補單位制存在的不足，便于對無法納入城市單位的流動人員進行管理。在街居制時期，權力結構的轉變主要在于中央行政權力的下移，城市基層治理不再只是單一的依賴單位，而是逐步發(fā)展成為“兩級政府，三級管理”的多行政層級治理結構。但隨著社會經濟政治的不斷發(fā)展，街居制的職能超載、職權有限、角色尷尬等弊端也逐漸暴露，其根本原因還在于處于城市基層管理末端的街道和居委會,常常處于“有責無權”、職責超載的被動地位[5]，雖然經歷了數十年的發(fā)展，但依然無法擺脫政府的行政管控，只能簡單而被動的執(zhí)行上級下達的任務。這表明，權力結構的下移并未改變基層政府行政管理的屬性，基層社區(qū)在治理過程中其自身所擁有的權力還十分有限。

（三）多元合作社區(qū)治理

20世紀90年代以來，社會主義市場經濟體制日益成熟，人民生活水平顯著提升，居民對于所處社區(qū)的服務要求也越來越高，與此同時，我國政府也在不斷探索社區(qū)服務的新模式，在這一階段，隨著管理理念的變革，民主觀念開始深入人心，法律制度不斷完善，政府簡政放權的同時，社區(qū)居民對于美好生活的期望也日益提高，這種自上而下的主動變革及自下而上的要求倒逼共同構筑了如今多元合作的社區(qū)治理模式。在這一階段，社區(qū)管理與服務已不單單是居委會的事情，除了黨政組織外，社區(qū)居民，公益組織、企業(yè)等社會力量都積極參與到社區(qū)的建設與服務中去，各方面協同治理，社區(qū)的社會功能日益強大，其管理職能的強化在于政府管理理念的變革，社區(qū)治理的大部分權力已真正轉移到基層社區(qū)手中，政府開始由管理角色向服務角色轉變。

二、權力結構變化及治理現代化背景下社區(qū)治理的新要求

從建國后社區(qū)治理模式變遷的歷史梳理，可以看出，中國社區(qū)的變遷是由權力結構主導的，權力結構是國家和社會治理的重要基礎,是國家和社會治理發(fā)揮效能的基本框架。它本身就是在國家和社會的政治運行過程中逐步形成和不斷發(fā)展的[6]，基層治理是一個動態(tài)的系統(tǒng)過程，從“政府—單位—社會成員”到“政府—居委會—戶籍人口”，再到如今的多元參與協同治理，這是一個政府不斷放權，社區(qū)自主權力逐步增大的過程，但我們也應看到，在社區(qū)擁有越來越多自主權的同時，社區(qū)治理依然存在自治功能不強，居民參與度不高，服務供給不足、服務能力薄弱等問題，這與單位制及街居制長期以來的制度化弊端不無關系，基層社會治理的挑戰(zhàn)依然嚴峻，十九大報告提出的，要打造共建共治共享的社會治理格局，加強社區(qū)治理體系建設，為我國基層治理指明了改革的方向和發(fā)展的目標，新時代背景下，基層治理應該朝著更加民主、法制和現代化的方向發(fā)展。

具體而言，權力結構變化及現代化治理背景下的社區(qū)治理，一是民主化，社區(qū)治理除了要規(guī)范社區(qū)管理，優(yōu)化治理結構之外，更重要的是為社區(qū)居民營造一個良好的生活環(huán)境，因而需要從群眾的根本利益出發(fā)，傾聽群眾聲音，拓寬居民意見表達渠道，讓社區(qū)居民對于和自己生活息息相關的事情有表決權決定權，而不只是流于表面。城市社區(qū)既不是實體單位，也不是行政單位，公民擁有社區(qū)內住宅及公共設施的所有權，也有權參與到社區(qū)的治理當中，這是現代民主制度發(fā)展的必然要求和重要體現。二是要依法治理，十九大報告指出，“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命”，法治政府和法治社會是基層治理現代化的重要基礎。法治社會建設的重點就在于將法治化的觀念內化為個人的社會行動之中[7]，社區(qū)作為城市基層治理的基礎，其法治建設水平的高低直接反映著國家治理能力和治理體系的完善與否，隨著社會經濟的迅猛發(fā)展，城市基層治理的樣態(tài)也日益復雜，如何更好的協調各方利益，在社區(qū)治理當中能夠有理可依，有據可循，法治的建設必不可少，城市基層治理發(fā)展過程中，法治建設是必不可少的基石與保障。三是治理技術現代化，隨著科學技術水平的不斷提高，電子政務、民主協商技術、大數據及“互聯網+”等技術的發(fā)展，越來越多的科技成果逐漸運用到社會治理及社會公共服務的提供領域，不但拓寬了社區(qū)公眾參與社會治理的渠道，也為社區(qū)治理提出了全新的要求，這既是機遇也是挑戰(zhàn)，如何很好的利用現代信息技術完善城市基層治理網絡，實現更加便捷高效的社會治理；如何規(guī)范管理以避免現代信息技術飛速發(fā)展所伴隨的弊端，政府、公眾在這其中又該扮演何種角色，這都是需要深入思考的問題。

三、權力結構演變下社區(qū)改革與發(fā)展的新路徑

黨的十九大明確提出了要打造共建共治共享的社會治理格局，進一步加強社區(qū)治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節(jié)、居民自治良性互動。歷史和實踐證明，權力結構的演變對于城市基層治理框架的影響至關重要，社會治理重心向基層的真正下移，重點還在于權力的轉換，新時代背景下，依托權力結構演變的社區(qū)治理民主化、法制化和現代化的實現應從以下幾個方面入手。

（一）推進行政體制改革，加快權力外放

隨著行政體制改革的不斷推進和政府管理理念的更新，服務型政府既是社會主義建設的必然要求，也是和諧社會發(fā)展的重要保障，在城市基層治理過程中，需要政府發(fā)揮宏觀規(guī)劃調控的功能，同時向社會合理放權，既不缺位、越位，也不錯位。在政府組織架構層面，深化大部制改革，打破傳統(tǒng)條塊分割，構建分工明確、權責一致、高效科學的組織架構，避免在上層管理中出現權責不明、推諉扯皮等情況，在此基礎上合理劃分下級政府的職能范圍，尤其是在關系到群眾自身利益的社會公共事務上，應給予群眾充分的參與決定權。最后，在權力外放的同時還應推進資源及重心合理下沉，充分認識到基層治理在社會治理總體框架中的基礎性地位，總體而言，行政體制改革，尤其是基層行政體制改革，轉變政府職能,構建服務型政府不僅是政府改革與轉型的重要目標,也是城鄉(xiāng)基層有序治理的有效保證[8]。

（二）推進基層治理法制化，構建法治社會

在權力結構層面，城市基層治理中的法治構建一方面在于上層法律體系的完善與良好有序執(zhí)行，另一方面在于規(guī)范主體的自身對于法治理念的理解及內化?；鶎又卫矸ㄖ苹耐七M，需要社會各方的共同努力，一是基層政府組織自身的建構，包括對具體法規(guī)的內化及行政人員法律意識的培養(yǎng)，這其中同樣需要各方權責的明確劃分；二是基層群眾法治意識的培養(yǎng)，要積極推進法治進社區(qū)，引導社區(qū)居民學法、懂法、守法、用法，在大事要事上能夠通過合法規(guī)范的渠道表達自身訴求，在利益受到侵害時能運用法律的武器來維護，而公民這種意識的培養(yǎng)與其自身所能擁有的權力大小密切相關，傳統(tǒng)的社會治理中基層群眾的話語權往往十分有限，主要原因在于社會治理的權力集中于頂層，而隨著社會主義市場經濟的不斷發(fā)展及民主法治觀念的深入人心，基層話語權不斷加大，但傳統(tǒng)的被動接受管理的思想依然影響深遠，在倡導公民構建法治社會的同時，更重要的是給予其相應的權力。

（三）推動治理技術現代化，促進社會治理結構變革

可以說,城市基層治理模式的選擇是實現基層治理現代化的前提,它不僅需要考慮居民對社區(qū)的主觀性判斷與訴求,也需要符合城市基層社會發(fā)展的基本現實[9]。伴隨著治理理念的革新與權力結構的轉移，城市基層治理的主觀訴求和客觀要求日益提高，基層治理能力與治理體系的現代化離不開治理技術的現代化，新時代背景下，如何依托現代信息技術創(chuàng)新基層治理方式，提高服務效率是需要認真思考的課題，一方面要對現代技術如“互聯網+”、電子政務等予以足夠的重視，在充分學習掌握的基礎上，因地制宜的應用到基層治理當中，這是一個需要上下聯合互動的過程，需要充分發(fā)揮人民群眾的積極作用，調動廣大居民的參與熱情，共同構筑起溝通、便捷、高效的基層治理新模式。另一方面，治理技術的現代化只是國家治理體系和治理能力現代化的重要組件，通過治理技術方面的革新，潛移默化的引導社會對基層治理的多元參與，從而進一步推動社會治理結構的變革，共同構筑起結構更加優(yōu)化、參與更加多元、技術更加成熟、覆蓋范圍更加廣闊的現代化基層治理體系。

四、結語

從傳統(tǒng)的單位制到街居制再到如今的多元參與治理，既是城市基層治理模式由緊到松的過程，也是中央基層治理權力不斷外放的過程，本文通過對建國以來我國城市基層治理模式的梳理，可以發(fā)現，中國社區(qū)的治理模式是由權力結構的變化所主導的，面對當前日益復雜的宏觀政治經濟形勢，一方面我們要認識到城市基層治理參與多元化的趨勢，另一方面也應清楚的看到權力結構外放程度與基層群眾參與社會治理的主動性不相同步的困境，在權力結構變革，基層治理重心下移的背景下，如何充分調動社會各方力量積極參與的基層治理當中仍然是需要不斷思考的問題。

[1]楊君，紀曉嵐.當代中國基層治理的變遷歷史與理論建構——基于城市基層治理的實踐與反思[J].毛澤東鄧小平理論研究，2017（2）：41-46，108.

[2]何海兵.我國城市基層社會管理體制的變遷:從單位制、街居制到社區(qū)制[J].管理世界，2003（6）：52-62.

[3]楊 君，徐選國，徐永祥.邁向服務型社區(qū)治理：整體性治理與社會再組織化[J].中國農業(yè)大學學報（社會科學版），2015（3）：95-105.

[4]熊萬勝.新戶籍制度改革與我國戶籍制度的功能轉型[J].社會科學，2015（2）：78-88.

[5]吳曉林.中國城市社區(qū)更趨向治理了嗎?——一個結果—過程的分析框架[J].華中科技大學學報（社會科學版），2015（6）：52-61.

[6]彭 彭.利益轉徙、權力轉換與模式轉型：農村基層治理權力結構變革的邏輯理路[J].行政論壇，2017（3）：31-38.

[7]江必新，王紅霞.法治社會建設論綱[J].中國社會科學，2014（1）：140-157，20.

[8]程又中，張 勇.城鄉(xiāng)基層治理:使之走出困境的政府責任[J].社會主義研究，2009（4）：1-9.

[9]蔡小慎，牟春雪.治理現代化背景下我國城市基層治理模式的比較與選擇[J].學習與實踐，2016（2）：65-72.