鄒麗君

(湖南師范大學(xué)法學(xué)院,湖南 長(zhǎng)沙 410081)

1949年《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》第32條明確規(guī)定我國(guó)“要逐步實(shí)行勞動(dòng)保險(xiǎn)制度”，為新中國(guó)社會(huì)保障制度的初建提供了基本法律依據(jù)。1951年公布并于1953年修訂的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》首次設(shè)計(jì)了企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；1955年頒發(fā)的《國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員退休處理暫行規(guī)定》和《國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員退職處理暫行規(guī)定》首次規(guī)范了國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員的退休養(yǎng)老制度；1958年的《國(guó)務(wù)院關(guān)于工人、職工退休處理的暫行規(guī)定》則將企業(yè)、國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，解決了相互之間退休養(yǎng)老不統(tǒng)一的矛盾?！白递啚榇筝`之始”，建國(guó)初期養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度構(gòu)建的諸多“面相”以及制度建設(shè)的“分合”之路為我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之深化改革提供了啟迪。

一、建國(guó)初期養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度構(gòu)建的理論基礎(chǔ)

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立和發(fā)展、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式的選擇離不開(kāi)理論的支撐。從17世紀(jì)到20世紀(jì)初，在社會(huì)保障及養(yǎng)老保險(xiǎn)思想演進(jìn)的基礎(chǔ)上逐步形成了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)理論，并與養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展互促互進(jìn)，諸多學(xué)科領(lǐng)域的理論也從各自維度呈現(xiàn)了對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度演進(jìn)歷程的影響和推動(dòng)作用，尤以政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)兩大主流學(xué)派的影響為甚。歐洲發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家早期依托“福利國(guó)家理論”建立了集養(yǎng)老金、失業(yè)救濟(jì)、醫(yī)療保險(xiǎn)、家庭補(bǔ)助、住房補(bǔ)貼之全的社會(huì)保障制度，大大提升了國(guó)民生活水平。瑞典等北歐國(guó)家依托“民主社會(huì)主義福利理論”建立了比較完善和高標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)養(yǎng)老制度。根據(jù)本國(guó)的實(shí)際情況，新中國(guó)建國(guó)初期根據(jù)馬克思主義的“國(guó)家保障理論”指導(dǎo)當(dāng)時(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的構(gòu)建工作，理論核心旨在強(qiáng)調(diào)國(guó)家的責(zé)任，理論內(nèi)容涵蓋了社會(huì)保險(xiǎn)的責(zé)任主體、建立社會(huì)保險(xiǎn)基金的必要性以及社會(huì)保險(xiǎn)金的來(lái)源與性質(zhì)等方面。

就社會(huì)保險(xiǎn)的責(zé)任主體而論，馬克思主義社會(huì)保障理論始終強(qiáng)調(diào)政府作為社會(huì)保障責(zé)任主體的作用，反對(duì)社會(huì)保障的私有化。列寧“最好的保險(xiǎn)應(yīng)是國(guó)家保險(xiǎn)”之論斷可謂是社會(huì)保險(xiǎn)責(zé)任主體的最好注解。馬克思主義經(jīng)典作家曾經(jīng)論稱：社會(huì)保障是一項(xiàng)社會(huì)化的事業(yè)，任何個(gè)人和團(tuán)體都無(wú)法使社會(huì)保障實(shí)現(xiàn)其功能的社會(huì)化，只有通過(guò)國(guó)家、政府的權(quán)威性以及立法的形式來(lái)實(shí)施，才能保證社會(huì)保障制度的統(tǒng)一性、公平性和有效性。國(guó)家是對(duì)社會(huì)實(shí)行管理的最高機(jī)關(guān)，依憑公共權(quán)力擁有雄厚的財(cái)力，可以對(duì)全體社會(huì)成員提供生活保障，從而降低分散化社會(huì)保障過(guò)高的執(zhí)行成本，并且國(guó)家能夠通過(guò)立法來(lái)調(diào)整國(guó)民收入的分配與再分配以保障全體社會(huì)成員的基本生存需要。當(dāng)然，國(guó)家并非社會(huì)保障的唯一參與者，家庭、民間團(tuán)體組織、企業(yè)以及國(guó)際社會(huì)等都可以參與社會(huì)保障。

就社會(huì)保障基金的來(lái)源及其屬性，馬克思主義作了深刻揭示。馬克思在剩余價(jià)值論中曾經(jīng)闡述，“剩余價(jià)值率首先取決于勞動(dòng)量的剝削程度，在考察剩余價(jià)值的生產(chǎn)時(shí)，總是假定工人得到正常工資，亦即工人得到的工資和他的勞動(dòng)力價(jià)值相等。但在真實(shí)世界中，對(duì)工資的扣除也起著較為重要的作用。這實(shí)際上是在一定限度內(nèi)把勞動(dòng)者的必要消費(fèi)資金轉(zhuǎn)化為資本的積累資金，”[注]馬克思.資本論(第1卷)[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1983.631.馬克思在《哥達(dá)綱領(lǐng)批判》中的“兩次扣除”理論集中闡釋了社會(huì)主義產(chǎn)品分配和社會(huì)保障基金的來(lái)源，社會(huì)總產(chǎn)品包括勞動(dòng)者個(gè)人所得和集體所得兩部分，在分配給勞動(dòng)者個(gè)人時(shí)首先應(yīng)扣除三項(xiàng)，剩下的社會(huì)總產(chǎn)品在進(jìn)行個(gè)人分配之前還必須扣除三項(xiàng)。列寧也從社會(huì)政治學(xué)的視角分析了資本主義國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)的客觀必然性：無(wú)產(chǎn)者無(wú)法從工資中拿出一些錢儲(chǔ)蓄，以備在傷殘、疾病、年老、殘廢、喪失勞動(dòng)能力時(shí)以及與資本主義生產(chǎn)方式緊密聯(lián)系的失業(yè)時(shí)的需要，在上述情況下對(duì)工人實(shí)行保險(xiǎn)，完全是資本主義發(fā)展的整個(gè)進(jìn)程決定的改革。

二、建國(guó)初期養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度構(gòu)建的價(jià)值取向

構(gòu)建養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度并不囿于技術(shù)性層面，還關(guān)涉價(jià)值觀和目標(biāo)維度。制度的設(shè)計(jì)、政策的制定除了考慮既往的模式和當(dāng)時(shí)社會(huì)的實(shí)際需求，還取決于基本的價(jià)值取向。不同的國(guó)家、不同的歷史發(fā)展階段或者不同的法律制度，對(duì)秩序、正義、自由、平等、效率等多元法律價(jià)值要素會(huì)有相異的價(jià)值取舍。伴隨社會(huì)保障制度從互助共濟(jì)型、慈善型、恩賜型直至權(quán)利型的演進(jìn)歷程，社會(huì)保障的價(jià)值目標(biāo)及價(jià)值內(nèi)涵都變中有異，社會(huì)保障制度承載的價(jià)值觀念也愈益復(fù)雜豐富。社會(huì)保障制度的公共產(chǎn)品性質(zhì)決定了它主要以公正為價(jià)值追求目標(biāo)，“不管各個(gè)國(guó)家因國(guó)情和價(jià)值觀的不同對(duì)公正的理解存在何種分歧，從社會(huì)保障產(chǎn)生的功能來(lái)看，公正是現(xiàn)代社會(huì)保障制度的根本的、終極的價(jià)值已經(jīng)成為不爭(zhēng)的事實(shí)?！盵注]張邦輝.社會(huì)保障的政府責(zé)任研究[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2011.29-33.受制于建國(guó)初期特定的歷史條件、國(guó)情和客觀因素，新中國(guó)以馬克思主義社會(huì)保障的公平思想為指導(dǎo)，創(chuàng)造性地發(fā)展了社會(huì)主義的公平觀并熔鑄于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的構(gòu)建中。

依據(jù)馬克思主義關(guān)于社會(huì)保障的公平思想，公平是一個(gè)歷史的、具體的范疇，具有歷史性和相對(duì)性，公平尺度并非亙古不變，其內(nèi)涵和衡量程度需賦以“歷史”的標(biāo)尺。恩格斯曾經(jīng)指出：“平等的觀念，無(wú)論以資產(chǎn)階級(jí)的形式出現(xiàn)，還是以無(wú)產(chǎn)階級(jí)的形式出現(xiàn)，本身都是一種歷史的產(chǎn)物，這一觀念的形成，需要一定的歷史條件，而這種歷史條件本身又以長(zhǎng)期的以往的歷史為前提。所以，這樣的平等觀念說(shuō)它是什么都行，就不能說(shuō)是永恒的真理。”[注]〔4〕吳宏洛，練曉榮.馬克思主義社會(huì)保障公平思想在中國(guó)的新發(fā)展[J].福建師范大學(xué)學(xué)報(bào)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2007,(1):42-48.馬克思曾經(jīng)論述，公平以勞動(dòng)為依據(jù)，平等在于以同一尺度即勞動(dòng)來(lái)計(jì)算。這種公平觀首指勞動(dòng)權(quán)利的公平，歸屬于每個(gè)勞動(dòng)者，在作了各項(xiàng)扣除以后，每一個(gè)生產(chǎn)者可以從社會(huì)領(lǐng)回自己給予社會(huì)的個(gè)人勞動(dòng)量，其所得報(bào)酬只能是做了必要的社會(huì)扣除所得。馬克思的分配理論表明，為了實(shí)現(xiàn)國(guó)民收入的合理分割，應(yīng)當(dāng)通過(guò)社會(huì)保障制度在分配機(jī)制上的特有功能，緩解社會(huì)分配的不公正狀態(tài)，立基于社會(huì)道德和人類文明所要求的公正目標(biāo)，為某些特殊社會(huì)成員提供基本物質(zhì)生活需要，以獲取國(guó)民收入分配的公平性〔4〕。

列寧在繼承和發(fā)展馬克思公平理論的基礎(chǔ)上，認(rèn)為在社會(huì)主義中，實(shí)現(xiàn)了勞動(dòng)的平等和產(chǎn)品分配的平等，這就是公平。其最終發(fā)展結(jié)果是達(dá)到事實(shí)上的平等，……實(shí)現(xiàn)各盡所能、按需分配的原則。秉承馬克思主義的科學(xué)公平觀，中國(guó)共產(chǎn)黨人在領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行革命的進(jìn)程中，始終把實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平作為追求的崇高目標(biāo)，在建國(guó)初期形成了有關(guān)公平和效率問(wèn)題的較為客觀的認(rèn)知，并將之付諸其建設(shè)實(shí)踐。新民主主義經(jīng)濟(jì)思想的實(shí)行促使了新民主主義經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義過(guò)渡，“按勞分配”的社會(huì)主義分配原則、“公私兼顧、勞資兩利”的新民主主義分配政策助推了當(dāng)時(shí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的迅速恢復(fù)和生產(chǎn)的發(fā)展，然而，其后迅速變革生產(chǎn)關(guān)系的方式偏離了當(dāng)時(shí)生產(chǎn)力發(fā)展的實(shí)際，“一大二公”的生產(chǎn)資料所有制模式、“互助組、初級(jí)社、高級(jí)社到人民公社”的一系列舉措外顯了“社會(huì)公平”之象，卻透射出“過(guò)度的平均主義”傾向。

三、建國(guó)初期養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度的具體構(gòu)建

在承襲國(guó)內(nèi)革命根據(jù)地勞動(dòng)保險(xiǎn)工作所累積的寶貴經(jīng)驗(yàn)并借鑒前蘇聯(lián)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)之基礎(chǔ)上，新中國(guó)成立伊始即循取法律、制度和社會(huì)政策多條路徑探求社會(huì)保障的綜合體系。秉承制度設(shè)計(jì)之公平價(jià)值取向，以《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》《國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員退休處理暫行規(guī)定》《國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員退職處理暫行規(guī)定》《國(guó)務(wù)院關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》等為依據(jù)，新中國(guó)肇始了具體的養(yǎng)老保障制度之構(gòu)建，設(shè)計(jì)的企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度內(nèi)容主要有[注]此處內(nèi)容以《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》為依據(jù)，1958年有所調(diào)整，企業(yè)統(tǒng)一適用與國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位一致的退休養(yǎng)老制度。：

1.養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的適用范圍。建國(guó)初期企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建設(shè)在實(shí)踐中遵循的是“重點(diǎn)試行，逐步推廣”的原則，根據(jù)國(guó)家財(cái)政狀況以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需要，逐漸擴(kuò)大實(shí)施范圍，最后基本涵蓋所有城鎮(zhèn)企業(yè)職工。1951年《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》的實(shí)施范圍以“重點(diǎn)試行”的辦法限定于：有工人職員100人以上的國(guó)營(yíng)、公私合營(yíng)、私營(yíng)及合作社經(jīng)營(yíng)的工廠、礦場(chǎng)及其附屬單位與業(yè)務(wù)管理機(jī)關(guān)，鐵路、航運(yùn)、郵電的各企業(yè)單位與附屬單位等國(guó)營(yíng)重點(diǎn)企業(yè)以及工廠、礦場(chǎng)、交通事業(yè)的基本建設(shè)單位和國(guó)營(yíng)建筑公司。1953年修訂后的《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》(以下簡(jiǎn)稱“條例”)將施行范圍予以擴(kuò)大，到1956年，適用范圍已擴(kuò)大到商業(yè)、外貿(mào)、糧食、供銷社、金融、民航等部門，集體企業(yè)參照?qǐng)?zhí)行《條例》或者以訂立勞動(dòng)合同的形式解決勞動(dòng)保險(xiǎn)問(wèn)題。規(guī)模小的工廠、礦場(chǎng)以及占中國(guó)人口數(shù)量絕大多數(shù)的農(nóng)村國(guó)民沒(méi)有被制度覆蓋。

2.養(yǎng)老保險(xiǎn)金的籌集。社會(huì)保障資金的來(lái)源一般有政府、雇主、雇員和基金增值運(yùn)營(yíng)收入四個(gè)方面，大多數(shù)國(guó)家采國(guó)家、用人單位和個(gè)人三方共擔(dān)的形式，政府承擔(dān)的比例高低不同。我國(guó)建國(guó)初期強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老保險(xiǎn)的國(guó)家和雇主責(zé)任，由企業(yè)履行繳納勞動(dòng)保險(xiǎn)金的義務(wù)，工人與職員不繳費(fèi)，采取現(xiàn)收現(xiàn)付的財(cái)務(wù)機(jī)制并以待遇確定制方式計(jì)發(fā)養(yǎng)老金，以便及時(shí)利用統(tǒng)籌的費(fèi)用直接支付退休人員的養(yǎng)老金，無(wú)須經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)間的基金積累過(guò)程，節(jié)省制度運(yùn)行的時(shí)間?！柏?cái)務(wù)機(jī)制中隱含了上代、當(dāng)代和下代三代人之間的分配契約關(guān)系，體現(xiàn)了代與代之間的轉(zhuǎn)移再分配功能、原理以及隱性社會(huì)的契約責(zé)任。”[注]畢小龍.中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度——經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、人口老齡化與社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)[M].廣州：暨南大學(xué)出版社，2009.123-124.按照相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)，勞動(dòng)保險(xiǎn)的各項(xiàng)費(fèi)用全部由實(shí)行勞動(dòng)保險(xiǎn)的企業(yè)行政方面或資方負(fù)擔(dān)，征集比例及具體征繳時(shí)間和辦法體現(xiàn)為：企業(yè)行政方面或資方須按月繳納相當(dāng)于各該企業(yè)全部工人與職員工資總額的3%作為勞動(dòng)保險(xiǎn)金。自開(kāi)始實(shí)行的第三個(gè)月起，每月繳納的勞動(dòng)保險(xiǎn)金，其中30%存于中華全國(guó)總工會(huì)戶內(nèi)，作為勞動(dòng)保險(xiǎn)總基金。70%存于各該企業(yè)工會(huì)基層委員會(huì)戶內(nèi)，作為勞動(dòng)保險(xiǎn)基金支付工人與職員的相關(guān)費(fèi)用。企業(yè)行政方面或資方逾期繳納應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。

3.養(yǎng)老金的給付條件及養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。享受養(yǎng)老保險(xiǎn)金的條件一般包括受保年齡條件和受保工齡條件。借鑒國(guó)際上的養(yǎng)老保險(xiǎn)立法經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合當(dāng)時(shí)中國(guó)人均預(yù)期壽命、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等實(shí)際情況，《條例》就企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的給付條件暨養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇進(jìn)行了相應(yīng)制度設(shè)計(jì)：一是退職養(yǎng)老?！稐l例》基于男女性別差異明確規(guī)定了享受養(yǎng)老補(bǔ)助費(fèi)的退職年齡、一般工齡和本企業(yè)工齡。男工人與男職員年滿60歲、一般工齡滿25年、本企業(yè)工齡滿5年者(1951年規(guī)定本企業(yè)工齡為10年)或女工人與女職員年滿50歲、一般工齡滿20年、本企業(yè)工齡滿5年者(1951年規(guī)定本企業(yè)工齡為10年)均可退職養(yǎng)老，職工退職后由勞動(dòng)保險(xiǎn)基金項(xiàng)下按其本企業(yè)工齡的長(zhǎng)短以本人工資的50%～70%(1951年規(guī)定為本人工資的35%～60%)為標(biāo)準(zhǔn)按月領(lǐng)取退職養(yǎng)老補(bǔ)助費(fèi)，直至死亡時(shí)止[注]以養(yǎng)老金替代率的維度而論，養(yǎng)老金替代率的高低與退休前后收入差距的多少、個(gè)人福利損失程度以及受保障的強(qiáng)弱度都密切相關(guān)。根據(jù)《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》的規(guī)定，我國(guó)企業(yè)職工1951年的養(yǎng)老金替代率為35%～60%，1953年調(diào)整為50%～70%。國(guó)際勞工組織1952年提出的《最低社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)公約》規(guī)定，對(duì)于參加養(yǎng)老保險(xiǎn)30年的職工而言，公共養(yǎng)老金替代率40%是可以接受的標(biāo)準(zhǔn)。參見(jiàn)李菁.名義賬戶制公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度研究——兼論中國(guó)特色名義賬戶制公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度構(gòu)建[M].天津：南開(kāi)大學(xué)出版社,2012.61-62.。二是單獨(dú)確定了男工人與男職員的在職養(yǎng)老。對(duì)于符合退職條件但企業(yè)因工作需要留任工作的，每月仍可享受除本人工資以外的本人工資10%～20%的養(yǎng)老補(bǔ)助費(fèi)。三是對(duì)特殊環(huán)境和特殊工種的職工規(guī)定了“提前5年退職養(yǎng)老”，并可享受一般工齡和本企業(yè)工齡的優(yōu)厚計(jì)算。

4.養(yǎng)老保險(xiǎn)金的管理與監(jiān)督。勞動(dòng)保險(xiǎn)基金實(shí)行分級(jí)管理、全國(guó)統(tǒng)一調(diào)劑使用的辦法，全國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)總基金的管理和地方保險(xiǎn)金支付工作的指導(dǎo)均由中華全國(guó)總工會(huì)統(tǒng)籌進(jìn)行，勞動(dòng)保險(xiǎn)的具體業(yè)務(wù)則由工會(huì)基層委員會(huì)負(fù)責(zé)辦理，工會(huì)基層委員會(huì)下設(shè)工廠勞動(dòng)保險(xiǎn)委員會(huì)從事具體經(jīng)辦事宜。勞動(dòng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的監(jiān)督機(jī)關(guān)為各級(jí)人民政府勞動(dòng)行政機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)監(jiān)督所轄地區(qū)基層勞動(dòng)保險(xiǎn)金的繳納，檢查行政和工會(huì)勞動(dòng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的執(zhí)行，并處理有關(guān)勞動(dòng)保險(xiǎn)事件的申訴；各級(jí)基層工會(huì)在勞動(dòng)保險(xiǎn)委員會(huì)之外建立經(jīng)費(fèi)審核委員會(huì)對(duì)勞動(dòng)保險(xiǎn)費(fèi)用進(jìn)行監(jiān)督，以規(guī)范、督促企業(yè)行政方面的勞動(dòng)保險(xiǎn)工作。

建國(guó)初期國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位職工的養(yǎng)老制度相較于企業(yè)而言比較簡(jiǎn)便，最初依憑“供給制”保障大多數(shù)職工的生、老、病、死、傷、殘等，1950年《中央級(jí)直屬機(jī)關(guān)暫行供給標(biāo)準(zhǔn)》明確規(guī)定了老年優(yōu)待金的供給項(xiàng)目。1955年頒發(fā)的《國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員退休處理暫行規(guī)定》和《國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員退職處理暫行規(guī)定》在吸納《條例》有關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的經(jīng)驗(yàn)之基礎(chǔ)上，首次規(guī)范了國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員的退休養(yǎng)老制度，規(guī)定由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)職工的養(yǎng)老金，從行政事業(yè)費(fèi)中直接支付并由人事部門負(fù)責(zé)管理，首次型構(gòu)起新中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的“二元化”結(jié)構(gòu)；1958年《國(guó)務(wù)院關(guān)于工人、職工退休處理的暫行規(guī)定》則將企業(yè)、國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行“合并”規(guī)范，解決了彼此之間退休養(yǎng)老不統(tǒng)一的矛盾。“自此以后，國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員的退休制度與企業(yè)職工的退休制度一直處于并行格局。這種長(zhǎng)期并行的格局，迄今仍在影響著當(dāng)前中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革與發(fā)展。”[注]宋士云等.新中國(guó)社會(huì)保障制度結(jié)構(gòu)與變遷[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2011.62.當(dāng)時(shí)制度設(shè)計(jì)的內(nèi)容主要包括三個(gè)方面：一是退休條件。為了精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、節(jié)約經(jīng)費(fèi)開(kāi)支、方便安排年輕人的勞動(dòng)就業(yè)，1958年放寬了退休條件，一般工齡的年限減少了5年；基于男女性別差異規(guī)定了國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員不同的退休年齡；首次區(qū)分了女性工人和職員的不同退休年齡分別為50周歲和55周歲；增加規(guī)定了“身體衰弱、喪失勞動(dòng)能力”的退休情形。二是退休后的待遇。為保持與企業(yè)單位職工退休待遇一致，避免相互影響，一般年老人員的退休費(fèi)由1955年規(guī)定的“本人工資的50%～80%”調(diào)整為“本人工資的50%～70%”；對(duì)于有特殊貢獻(xiàn)的人員的優(yōu)惠待遇由1955年規(guī)定的“可以酌量提高”調(diào)整為“不超過(guò)本人工資的15%”。三是退休費(fèi)的支付。退休人員的退休費(fèi)由其居住地方的縣級(jí)部門另列預(yù)算支付，退休人員的工齡計(jì)算、退休待遇等具體事宜由機(jī)關(guān)的人事部門會(huì)同同級(jí)工會(huì)辦理。制度設(shè)計(jì)的核心彰顯了“國(guó)家財(cái)政全額負(fù)擔(dān)退休養(yǎng)老費(fèi)用”之特征，濃厚的“國(guó)家養(yǎng)老”色彩外顯無(wú)遺。

四、啟示

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)踐特性決定了不同國(guó)家間甚難達(dá)成完全同一的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，各國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度建構(gòu)和水平選擇都是基于各自國(guó)情而取，并且會(huì)隨著社會(huì)發(fā)展形勢(shì)的變化呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)發(fā)展之勢(shì)。新中國(guó)建國(guó)初期仿效前蘇聯(lián)“國(guó)家保險(xiǎn)”模式構(gòu)建起呈現(xiàn)“國(guó)家——單位養(yǎng)老”屬性之養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，歷史性地保障了職工的養(yǎng)老基本生活水平，體現(xiàn)了社會(huì)主義的本質(zhì)和優(yōu)越性，發(fā)揮了養(yǎng)老保障制度的篳路藍(lán)縷之功，然囿于時(shí)代的限制，因緣過(guò)于追求社會(huì)公平以致制度的激勵(lì)機(jī)制匱乏、效率缺失，其內(nèi)蘊(yùn)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之時(shí)代印痕也長(zhǎng)時(shí)期延續(xù)。伴隨社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制的變遷，后期發(fā)展中的新中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度適時(shí)進(jìn)行調(diào)整、改革并取得了新時(shí)期的成就。當(dāng)今中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度仍在繼續(xù)深化改革，諸如“養(yǎng)老并軌”、“延遲退休”等一系列受人關(guān)注之養(yǎng)老問(wèn)題期待合理的制度安排并結(jié)出豐碩的現(xiàn)實(shí)之果。建國(guó)初期構(gòu)建的養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度或許可以提供些許啟示。

1.注重制度設(shè)計(jì)的合理性和實(shí)效性。建國(guó)初期設(shè)計(jì)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度具有諸多合理性，比如男女各異的退休年齡體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)女性的特殊保護(hù)，“特殊行業(yè)的特殊退休年齡”充分照顧到了特殊行業(yè)職工的實(shí)際情況，然而制度設(shè)計(jì)的合理性仍有不盡如人意之處。以企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，1951年《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》規(guī)定“男子滿60歲、一般工齡滿25年；女子滿50歲、一般工齡滿20年，其本企業(yè)工齡又均滿10年者”才可享受養(yǎng)老補(bǔ)助，但建國(guó)前后廠礦企業(yè)變化頗多，職工的本企業(yè)工齡一般較短，實(shí)際上無(wú)法享受到養(yǎng)老保險(xiǎn)，1953年修正后的《條例》遂將“本企業(yè)工齡”調(diào)整為5年，緩解了制度實(shí)施的窘境。此外，條例規(guī)定的留任職工范圍缺乏明確嚴(yán)格的劃分標(biāo)準(zhǔn)，致使部分無(wú)力勝任其職的老年職工繼續(xù)留任，于職工本人和企業(yè)都有某種程度的消極影響，制度設(shè)計(jì)的初衷無(wú)法實(shí)現(xiàn)，預(yù)期目標(biāo)無(wú)法達(dá)成。如何提高制度設(shè)計(jì)的合理性和制度的實(shí)效性是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革需慎重考量的。

2.適時(shí)擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍。建國(guó)初期的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋范圍由一定規(guī)模以上的企業(yè)再擴(kuò)及國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位，但都僅限于部分城鎮(zhèn)勞動(dòng)者，城鄉(xiāng)絕大多數(shù)勞動(dòng)者仍未被納入其內(nèi)。尤其是囿于城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”，農(nóng)村居民被排除在養(yǎng)老保障體制之外，依然沿襲著以家庭養(yǎng)老為主的養(yǎng)老模式，僅有始于1956年的“五保”制度使農(nóng)村極少數(shù)老弱孤寡殘疾獲得了集體保障，造成當(dāng)時(shí)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在嚴(yán)重缺失之狀并且沿后延續(xù)長(zhǎng)達(dá)40多年。從社會(huì)公平的維度而論，彼時(shí)社會(huì)成員之間存在著凝固化的身份差別，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)際上暗含了附加的“身份限定”，隱含了制度對(duì)象的“選擇性”而非“普惠性”，一定程度上凸顯了該制度整體的不公平性?？陀^而論，社會(huì)公平只能是相對(duì)公平而非絕對(duì)均等或平均主義，社會(huì)公平與否受自然稟賦、政治、倫理、社會(huì)等眾多因素的影響和制約，哈耶克所謂的“差別待遇”之存在其實(shí)也不足為奇，以制度、政策等種種努力縮小社會(huì)差別，并使這種差別為絕大多數(shù)人所能容忍和接受也許是良善之策。

3.慎重考量養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的關(guān)系。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度內(nèi)含的經(jīng)濟(jì)元素決定了制度的選擇和設(shè)計(jì)與相應(yīng)經(jīng)濟(jì)制度的強(qiáng)相關(guān)性，養(yǎng)老保險(xiǎn)水平的高低、范圍的大小和給付的標(biāo)準(zhǔn)都受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。建國(guó)初期的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度采取現(xiàn)收現(xiàn)付的籌資機(jī)制并以待遇確定制計(jì)發(fā)養(yǎng)老金，企業(yè)實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌的保險(xiǎn)費(fèi)率，退休職工按工齡長(zhǎng)短和退休前工資高低領(lǐng)取基本養(yǎng)老金，顯示出待遇的公平性，但當(dāng)時(shí)的“低工資、高積累”政策使職工付出的代價(jià)隱而不顯，彰顯了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制特有的隱性契約關(guān)系。國(guó)家承擔(dān)職工的生老病死之全部責(zé)任、保障和就業(yè)的高度重合，加重了新生國(guó)家和企業(yè)的負(fù)擔(dān)，一定程度上影響了國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

4.加強(qiáng)和完善養(yǎng)老保險(xiǎn)金的監(jiān)管。建國(guó)初期的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立了較為健全的監(jiān)督體制。制度設(shè)計(jì)了業(yè)務(wù)機(jī)關(guān)與監(jiān)督機(jī)關(guān)分離之策，政策制定、執(zhí)行和監(jiān)督分別由不同的部門承擔(dān)，勞動(dòng)部門負(fù)責(zé)政策的制定和監(jiān)督、工會(huì)系統(tǒng)負(fù)責(zé)具體的保險(xiǎn)經(jīng)辦，彼此相互監(jiān)督、相互制衡。然而當(dāng)時(shí)保障對(duì)象對(duì)社會(huì)保障的政策制定、資金管理、過(guò)程監(jiān)督等諸多環(huán)節(jié)仍缺乏有效參與，僅僅是一個(gè)被動(dòng)的“受保者”，合法權(quán)益被侵害時(shí)由于不知情而無(wú)法獲得有效保護(hù)。如何進(jìn)一步完善養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管制度，加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)督的力度，健全保險(xiǎn)對(duì)象的知情權(quán)和參與權(quán)，這是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)和發(fā)展所不能忽視的。

5.養(yǎng)老觀念的承襲與更新問(wèn)題。建國(guó)初期的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度選擇“具有互濟(jì)、互助功能的現(xiàn)收現(xiàn)付制”籌集資金，彰顯了濃厚的互惠理念和集體主義色彩。以企業(yè)為載體的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度事實(shí)上主要是一種國(guó)有經(jīng)濟(jì)范圍內(nèi)的大統(tǒng)籌制度，保險(xiǎn)經(jīng)費(fèi)完全由企業(yè)負(fù)責(zé)；職工退休養(yǎng)老保障的財(cái)政來(lái)源單純仰賴國(guó)家，養(yǎng)老保障費(fèi)用被看作是“工資的延長(zhǎng)”，由此形成人們對(duì)國(guó)家和單位極深的依附觀念和依賴心理以及對(duì)政府極高的養(yǎng)老保障期望值，內(nèi)化于國(guó)人心靈深處的中華傳統(tǒng)“孝文化”也一直從精神層面支撐著家庭養(yǎng)老模式的延續(xù)。觀念的改變或消失也許是歷時(shí)性的，需要適宜的境遇，更需有力的理由。在尊重既往歷史形成的觀念傳統(tǒng)和事實(shí)之基礎(chǔ)上，中國(guó)現(xiàn)代養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革方能更好地實(shí)現(xiàn)“自我養(yǎng)老”理念的更新。