洪小東

(武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

盡管“事權(quán)”一詞無論是在學(xué)術(shù)研究中還是在政府的官方文件中，都已經(jīng)成為一個通用的概念，但它本身卻并不具有嚴格的學(xué)術(shù)規(guī)范性。學(xué)術(shù)界與實務(wù)界對“事權(quán)”一詞的用法，更多的是一種約定俗成的默契，對其概念本身則少有理論辨析。1994年分稅制改革以來，對事權(quán)劃分的學(xué)術(shù)討論已歷經(jīng)20余年，但似乎收效甚微，以致于2016年，全國哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃辦公室特地將“中國政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分研究”確立為國家社科基金重大研究項目選題進行招標。2017年10月，習(xí)近平總書記在“十九大報告”中強調(diào)“加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系”。政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分是中央和地方財政關(guān)系的核心命題，是“建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”的技術(shù)路徑與核心要義，更是現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容之一[注]樓繼偉認為，現(xiàn)代預(yù)算制度、現(xiàn)代稅收制度以及央地財力與事權(quán)相匹配的財政體制是現(xiàn)代財政制度的三大支撐。參見樓繼偉. 建立現(xiàn)代財政制度[J]. 中國財政，2014，(1)：10-12.。而要討論“事權(quán)與支出責(zé)任劃分”，首先有必要澄清事權(quán)與支出責(zé)任概念本身，否則事權(quán)與支出責(zé)任劃分將會陷入無的放矢之境；要“建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”，則有必要辨析事權(quán)與支出責(zé)任究竟是何關(guān)系，否則制度建構(gòu)亦將無從談起?；诖?，本文并非要討論事權(quán)與支出責(zé)任如何進行具體劃分的問題，而是更多地關(guān)注這一問題的諸多“前提性問題”。

一、事權(quán)概念的界定與使用

(一)文獻綜述視角的解讀

“事權(quán)”是一個具有鮮明本土性的概念，其概念淵源難以考證。在國際通用的學(xué)術(shù)與實踐話語中也沒有詞匯與之對應(yīng)。中國學(xué)者通常將“事權(quán)”翻譯為 “government responsibilities”[注]王浦劬. 中央與地方事權(quán)劃分的國別經(jīng)驗及其啟示——基于六個國家經(jīng)驗的分析[J]. 政治學(xué)研究，2016，(5)：44-58.，“government authority”[注]張麗華，汪沖. 解決農(nóng)村義務(wù)教育投入保障中的制度缺陷——對中央轉(zhuǎn)移支付作用及事權(quán)體制調(diào)整的思考[J]. 經(jīng)濟研究，2008，(10)：144-153；馮興元. 政府公共服務(wù)事權(quán)劃分混亂的成因與對策[J]. 國家行政學(xué)院學(xué)報，2005，(3)：71-74.，“government powers and responsibilities”[注]劉劍文，侯卓. 事權(quán)劃分法治化的中國路徑[J]. 中國社會科學(xué)，2017(2)：102-122.，“expenditure”[注]馬萬里. 多中心治理下的政府間事權(quán)劃分新論——兼論財力與事權(quán)相匹配的第2條(事權(quán))路徑[J].經(jīng)濟社會體制比較，2013，(6)：203-213；李俊生. 明晰政府間事權(quán)劃分構(gòu)建現(xiàn)代化政府治理體系[J]. 中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2014，(3)：3-10.，等等，不一而足。通過不同學(xué)者對“事權(quán)”一詞的翻譯，至少在形式上——且不論對事權(quán)實質(zhì)內(nèi)容的闡述——可以將其對事權(quán)的理解歸納為事權(quán)職責(zé)論、事權(quán)權(quán)力論、權(quán)責(zé)統(tǒng)一論以及事權(quán)與支出責(zé)任等同論。

“事權(quán)職責(zé)論”將事權(quán)界定為政府提供公共服務(wù)的職責(zé)。例如，劉劍文認為，在法學(xué)語境下，事權(quán)是指政府承擔(dān)的職能，其本質(zhì)是一種義務(wù)和責(zé)任[注]劉劍文. 地方財源制度建設(shè)的財稅法審思[J]. 法學(xué)評論，2014，(2)：25-32.；張立承認為，事權(quán)并不是權(quán)力，而是政府的責(zé)任和義務(wù)[注]張立承. 省對下財政體制研究[M]. 北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，2011.8.。“事權(quán)權(quán)力論”將事權(quán)界定為政府管理國家事務(wù)的權(quán)力。例如，宋衛(wèi)剛認為，政府事權(quán)是依據(jù)政府職能產(chǎn)生的、通過法律授予的、管理國家具體事務(wù)的權(quán)力[注]宋衛(wèi)剛. 政府間事權(quán)劃分的概念辨析及理論分析[J]. 經(jīng)濟研究參考，2003，(27)：44-48.；徐陽光認為，事權(quán)是指政府管理國家事務(wù)的權(quán)力，是對行政權(quán)的一種表現(xiàn)[注]徐陽光. 論建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的法律制度——理論基礎(chǔ)與立法路徑[J]. 清華法學(xué)，2014，(5)：88-102.?！皺?quán)責(zé)統(tǒng)一論”基于權(quán)責(zé)一致的理念，將事權(quán)界定為政府參與社會管理以及提供公共服務(wù)的權(quán)力與責(zé)任。例如，王國清、呂偉認為事權(quán)指一級政府所擁有的從事一定社會、經(jīng)濟事務(wù)的責(zé)任與權(quán)力，是責(zé)任與權(quán)力的統(tǒng)一[注]王國清，呂偉. 事權(quán)、財權(quán)、財力的界定及相互關(guān)系[J]. 財經(jīng)科學(xué)，2000，(4)：22-25.；鐘曉敏、葉寧認為，事權(quán)是政府的權(quán)力和責(zé)任，但從財政角度看，更應(yīng)該強調(diào)責(zé)任[注]鐘曉敏，葉寧. 中國地方財政體制改革研究[M]. 北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2010.96.?！笆聶?quán)與支出責(zé)任等同論”則將政府事權(quán)理解為政府的支出責(zé)任。例如，黃韜認為，在財政學(xué)的話語體系中，事權(quán)就是政府的財政支出責(zé)任[注]黃韜. 中央與地方事權(quán)分配機制：歷史、現(xiàn)狀及法治化路徑[M]. 上海：上海人民出版社，2015.6.；張永生認為，事權(quán)通常指支出責(zé)任，即哪些支出應(yīng)由哪一級政府來承擔(dān)[注]張永生. 政府間事權(quán)與財權(quán)如何劃分？[J]. 經(jīng)濟社會體制比較，2008，(2)：71-76.。

以上觀點主要是從形式上對“事權(quán)”字面意思的解讀，但仔細審視學(xué)者使用事權(quán)的具體語境可以發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)學(xué)者還是從“職責(zé)”(事務(wù))的維度理解事權(quán)的，進而在討論事權(quán)劃分時，主要將事權(quán)的內(nèi)容參照國際上政府財政支出分類的標準進行劃分，如國防、外交、環(huán)境、醫(yī)療、社會保障以及科教文衛(wèi)等事權(quán)類型。真正從權(quán)力視角——按照權(quán)力性質(zhì)(立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán))或權(quán)力內(nèi)容(決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán))——對事權(quán)進行劃分并深入研究的成果寥寥無幾[注]周黎安、周雪光等學(xué)者從權(quán)力的視角進行過研究，但其主要研究內(nèi)容是解釋性的——提供一種我國現(xiàn)行中央與地方分權(quán)的解釋框架——而非在規(guī)范意義上討論不同權(quán)力應(yīng)當(dāng)如何在不同層級的政府之間進行劃分。參見周黎安. 行政發(fā)包制[J]. 社會，2014，(6)：1-38；周雪光，練宏. 中國政府的治理模式：一個“控制權(quán)”理論[J]. 社會學(xué)研究，2012，(5)：69-93.。換言之，大多數(shù)學(xué)者對事權(quán)劃分的研究主要是從“分事”而非“分權(quán)”的層面上展開的——其所遵循的也主要是公共經(jīng)濟學(xué)的邏輯。從該種意義上講，事權(quán)與支出責(zé)任確實并無本質(zhì)上的區(qū)別，事權(quán)劃分的原則與支出責(zé)任劃分的原則自然亦無二致，這可以在學(xué)者們的論著中得到印證。

(二)官方文件視角的解讀

基于理論與實踐相結(jié)合的立場，筆者在北大法寶上對出現(xiàn)事權(quán)概念的官方文件進行了檢索。所能找到的最早出現(xiàn)“事權(quán)”一詞的官方文件是，1957年周恩來總理在第一屆全國人民代表大會第四次會議上所作的《政府工作報告》，報告指出，“我們國家管理制度上的某些缺點，例如機構(gòu)龐大，層次過多，有些事權(quán)過于集中等等，也助長了官僚主義?！边@里所說的事權(quán)其實是政府權(quán)力的代稱。值得注意的是，目前，“事權(quán)”的概念在官方文件中又有了新的表述——“財政事權(quán)”。該種表述最早出現(xiàn)在2016年7月《全國人大常委會關(guān)于批準2015年中央決算的決議》中，決議提出要“推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，出臺改革指導(dǎo)意見，并選取部分領(lǐng)域率先啟動改革試點”。同年8月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》(國發(fā)[2016]49號)，該指導(dǎo)意見對“財政事權(quán)”進行了定義：“財政事權(quán)是一級政府應(yīng)承擔(dān)的運用財政資金提供基本公共服務(wù)的任務(wù)和職責(zé)?！本C上可見，“權(quán)力”與“職責(zé)”構(gòu)成了事權(quán)概念之內(nèi)涵的兩個基本維度。

二、分立統(tǒng)一：事權(quán)概念中“事”與“權(quán)”的關(guān)系闡釋

事權(quán)概念中，“事”與“權(quán)”具有統(tǒng)一性，一般情況下，政府承擔(dān)多少事務(wù)就應(yīng)當(dāng)獲得多少權(quán)力；但反之則未必，特別是權(quán)力本身被從分析的視角來加以審視時。上級政府往往掌握著集合性的權(quán)力，它可以將具體事務(wù)的執(zhí)行權(quán)委托給下級政府承擔(dān)——雖然上級政府擁有相當(dāng)大的權(quán)力，但是卻不必“應(yīng)當(dāng)”承擔(dān)與之相當(dāng)?shù)氖聞?wù)。因此有學(xué)者認為，“事權(quán)”是一個在邏輯上存在問題的提法，“事”和“權(quán)”分開來都可以解釋，但是合起來，無法統(tǒng)一，并建議以“政府事務(wù)”的提法取代“政府事權(quán)”的說法。”[注]朱柏銘. 公共經(jīng)濟學(xué)若干概念辨析[M]. 北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2016.367.應(yīng)當(dāng)說，這種觀點并非沒有道理，它隱含著“事”、“權(quán)”應(yīng)當(dāng)分立的意旨。

長期以來，“事權(quán)下沉、支出責(zé)任下移”成為描述政府間縱向財政關(guān)系的一種流行觀點，但事實上，這更多地是一個直觀的經(jīng)驗判斷，而非科學(xué)的學(xué)術(shù)論斷——事權(quán)“下沉”與支出責(zé)任“下移”的判斷未必準確。例如，對比財政包干制后六年(1988—1993)與分稅制推行后前十年(1994—2003)的數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)，中央與地方的財政支出比例并沒有發(fā)生顯著變化[注]1988—1993年，中央與地方財政支出比例平均為31.6∶68.4；1994—2003年，中央與地方財政支出比例平均為30.1∶69.9。根據(jù)1986—2003年的《財政統(tǒng)計年鑒》計算而得。。分稅制改革以來的財政數(shù)據(jù)的確顯示，地方政府承擔(dān)的支出責(zé)任呈現(xiàn)遞增趨勢，支出責(zé)任確實“加重”了，但支出責(zé)任加重的主要原因是什么——原本屬于上級政府的事權(quán)“下沉”所致，還是隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，地方政府本身的職能擴張(積極責(zé)任的增加[注]為了保障公民的社會經(jīng)濟權(quán)利等“積極權(quán)利”，政府必須積極地作為，折射到地方政府身上，自然使其事權(quán)有所增加。)所致——并沒有在實證層面上獲得嚴格的證明。在一個“以收定支”(有多少錢做多少事)的預(yù)算框架體系下，政府很難顯著改變事權(quán)結(jié)構(gòu)本身。換言之，地方政府支出責(zé)任的增加，可能更多地來自于政府職能的橫向“膨脹”而非上級政府事權(quán)的縱向“下沉”。盡管學(xué)者可以舉出諸多事權(quán)“下沉”的例子，但事實上，也有很多事權(quán)“上浮”的例子。例如，司法權(quán)的中央化趨勢，更多垂直管理機構(gòu)的設(shè)置——將某些行政職能部門從地方政府中剝離出來劃歸中央垂直管理，這些無不體現(xiàn)了事權(quán)的“上浮”。從某種意義上講，“事”與“權(quán)”是可以分立的，盡管現(xiàn)代政府所要做的“事”多了，但“權(quán)”也可能未必會增加——反倒是隨著市場經(jīng)濟的逐步完善，政府通過向市場放權(quán)，政府權(quán)力在總體上可能有遞減的趨勢。

從“事”、“權(quán)”分立的視角來看待事權(quán)(權(quán)力)能夠解釋事權(quán)與支出責(zé)任的非對應(yīng)性。例如，決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)的強化不一定意味著有增加支出責(zé)任的必要，同樣，支出責(zé)任的增加也并不意味著有必要強化權(quán)力結(jié)構(gòu)中的決策權(quán)與監(jiān)督權(quán)。事實上，支出責(zé)任更多地與執(zhí)行權(quán)有關(guān)聯(lián)。也就是說，減輕更低一級政府支出責(zé)任的有效方法在于“削減”其執(zhí)行權(quán)，只有改變不同層級政府間的“職責(zé)同構(gòu)”境況，才能真正有效地減少更低一級政府的支出責(zé)任。

三、從“權(quán)力”維度理解事權(quán)的一種解釋

西方國家的學(xué)術(shù)話語中，職責(zé)是職責(zé)(responsibility)，權(quán)力是權(quán)力(power)，兩者很難統(tǒng)一于一個概念之下。在國際上，其他國家一般用“政府職責(zé)”(government responsibilities[注]Jimenez B S. Fiscal Stress and the Allocation of Expenditure Responsibilities between State and Local Governments: An Exploratory Study. State & Local Government Review，2009，41(2).)作為我國所稱之“政府事權(quán)”的替代性表述，并由此建立政府職責(zé)與支出責(zé)任(expenditure responsibility)之間的聯(lián)系。問題在于，“政府職責(zé)”(事權(quán))在我國為什么會被賦予一種“權(quán)力”維度的理解呢？一種可能的解釋是，“管制型政府”與“服務(wù)型政府”兩種理念使人們對政府的職責(zé)產(chǎn)生了不同的理解。例如，倪紅日認為，事權(quán)概念有其特定歷史含義，那就是各級政府對其治下的國營企事業(yè)單位的行政管理權(quán)，它反映的是各級政府管理職能的劃分，突出的是行政隸屬關(guān)系，在現(xiàn)行政府間財政關(guān)系中，仍然保留著按照行政隸屬關(guān)系劃分支出責(zé)任的做法，但是隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，原有事權(quán)概念與新體制發(fā)生了明顯的不協(xié)調(diào)，因此應(yīng)當(dāng)將事權(quán)的概念界定為公共服務(wù)職責(zé)[注]李齊云. 建立健全與事權(quán)相匹配的財政體制研究[M]. 北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2013.8-9.。這里所隱含的意思實際上是，當(dāng)前之所以仍然用“事權(quán)”一詞來作為“政府職責(zé)”的同義詞，是因為概念使用的“歷史慣性”[注]例如，文政認為，“事權(quán)”是一個習(xí)慣性用語，容易被人理解和接受，但在講究精確和嚴謹?shù)膶W(xué)術(shù)研究中需要用其他相應(yīng)的概念來替代。參見文政. 中央與地方事權(quán)劃分[M]. 北京：中國經(jīng)濟出版社，2008.5.，事權(quán)本身已經(jīng)喪失了計劃經(jīng)濟時代，甚至更早時期所蘊含的權(quán)力內(nèi)涵。但筆者認為，對“事權(quán)”仍然有必要從權(quán)力維度加以理解的原因，并不單純是基于概念使用的歷史慣性，而是在于描述現(xiàn)實的需要。西方國家在討論事權(quán)(事務(wù))的劃分中主要遵循經(jīng)濟邏輯；而我國的事權(quán)(事務(wù))劃分卻隱含著政治邏輯。西方國家的原則是清晰的、同質(zhì)(單一)的；我國的原則是模糊的、異質(zhì)(雙重)的。用事權(quán)(職責(zé)與權(quán)力的統(tǒng)一體)這個詞匯，才能形象地體現(xiàn)出中國政府間縱向財政分權(quán)的獨特邏輯。因此，筆者認為，將事權(quán)的本質(zhì)界定為政府的職責(zé)是片面的。

職責(zé)視角本質(zhì)上是一種經(jīng)濟視角，事權(quán)(事務(wù))劃分遵循經(jīng)濟邏輯；權(quán)力視角本質(zhì)上是政治視角，事權(quán)(權(quán)力)劃分遵循政治邏輯。事實上，現(xiàn)代中國，影響事權(quán)劃分的因素不僅僅局限于經(jīng)濟因素——盡管它可能是當(dāng)前中國所考慮或者應(yīng)當(dāng)考慮的主要因素——還有政治因素。正因此，事權(quán)劃分被引入了另一個被學(xué)者經(jīng)常批判的指導(dǎo)原則：重要性原則。

受益(影響)范圍原則與重要性原則的交叉成為我國政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分的一個顯著特點。重要性原則在國家立法層面(《立法法》第8條)、行政層面(以項目投資額度為衡量標準的行政審批)以及司法層面(重大案件指定管轄)都得到了一定程度的體現(xiàn)。國防、外交與金融作為重要的中央事權(quán)，遵循經(jīng)濟邏輯的受益范圍理論盡管可以提供令人信服的解釋，但事實上遵循政治邏輯的重要性理論同樣可以——讓地方政府分享軍權(quán)、外交權(quán)以及發(fā)行貨幣等金融權(quán)力對國家的和平統(tǒng)一而言是一種極大的風(fēng)險。之所以產(chǎn)生重要性原則，從某種意義上可以視為中央不得不采用的一種政制策略——事權(quán)劃分的雙重標準具有客觀必要性與正當(dāng)性。事權(quán)的劃分，從總體上看，以受益范圍為主，以重要性為輔。當(dāng)然，經(jīng)濟與政治本質(zhì)上不是相互獨立的關(guān)系，經(jīng)濟本身也可以被視為政治的一個方面——“政治經(jīng)濟學(xué)”即為其題中之義，塑造良好的社會經(jīng)濟發(fā)展狀況恰恰是最小化統(tǒng)治風(fēng)險的不二法門。重要性原則的哲學(xué)內(nèi)涵是“抓住事物的主要矛盾或者矛盾的主要方面”，中央只要能夠掌控有效降低統(tǒng)治風(fēng)險的若干重要事權(quán)就可以了，其他相對“不重要”的事權(quán)就可以交給地方自主掌握。

四、“支出責(zé)任”概念之闡釋

(一)支出責(zé)任的基本內(nèi)涵

首先，根據(jù)筆者在北大法寶的檢索，較早出現(xiàn)“支出責(zé)任”的官方文件是《財政部關(guān)于下發(fā)〈改革和完善農(nóng)村稅費改革試點縣、鄉(xiāng)財政管理體制的指導(dǎo)性意見〉的通知》(財預(yù)[2000]134號)，該通知指出，“按照有利于提高效率和便于管理的原則，明確劃分縣、鄉(xiāng)政府的支出責(zé)任，合理調(diào)整支出范圍?！边@里所說的支出責(zé)任是指政府為履行職能而承擔(dān)的財政支出。國發(fā)[2016]49號文，則將支出責(zé)任界定為政府履行財政事權(quán)的支出義務(wù)和保障。也就是說，支出責(zé)任不僅僅體現(xiàn)為政府的財政支出義務(wù)，而且還是政府行使權(quán)力、履行職責(zé)的財力保障。與更加側(cè)重定性描述的事權(quán)相比，支出責(zé)任更加注重對政府職責(zé)從財政層面的量化。

其次，“支出責(zé)任”的概念彰顯了對政府財政支出效能的強調(diào)，支出責(zé)任蘊含著政府的財政責(zé)任意識。例如，地方政府往往會利用其事權(quán)(權(quán)力)進行大量的“躍進性”支出——超越財政能力、社會經(jīng)濟發(fā)展階段或者民眾需求的財政支出。責(zé)任即意味著對政府事權(quán)行使的一種約束力，事權(quán)的權(quán)力維度包含了財政支出的自由采量權(quán)；而強調(diào)支出責(zé)任，限制那些不必要的政府開支，則對地方政府審慎地使用財政資金具有重大意義?！爸С鲐?zé)任是事權(quán)框架下更趨近于‘問責(zé)制’與‘績效考評’的概念表述?！盵注]黃穎川，蔣昱思. 財政部財政科學(xué)研究所所長賈康談財稅體制改革：合理界定事權(quán)是財稅改革的首要環(huán)節(jié)[N]. 南方日報，2013-12-10(A04).一系列政府文件中“支出責(zé)任”所出現(xiàn)的語境，事實上也印證了這一點。支出責(zé)任的使用語境除了與事權(quán)并列，往往與“效率”、“效益”以及“績效”等詞語相關(guān)聯(lián)。例如，《財政支出績效評價管理暫行辦法》(2011)第1條規(guī)定：“為加強財政支出管理，強化支出責(zé)任，建立科學(xué)、合理的財政支出績效評價管理體系，提高財政資金使用效益……制定本辦法?！薄敦斦筷P(guān)于印發(fā)〈預(yù)算績效管理工作規(guī)劃(2012—2015年)〉的通知》(財預(yù)[2012]396號)指出，“績效評價結(jié)果探索應(yīng)用，增強了結(jié)果導(dǎo)向的管理理念和部門支出責(zé)任意識”，“牢固樹立‘講績效、重績效、用績效’、‘用錢必問效、無效必問責(zé)’的績效管理理念，進一步增強支出責(zé)任和效率意識，全面加強預(yù)算管理，優(yōu)化資源配置，提高財政資金使用績效和科學(xué)化精細化管理水平?！?/p>

第三，“支出責(zé)任”是一個與“預(yù)算”緊密相關(guān)的概念。支出責(zé)任的使用語境還經(jīng)常同預(yù)算聯(lián)系在一起。對支出責(zé)任的強調(diào)，隱含著在預(yù)算層面對財政預(yù)算結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。例如，《財政部關(guān)于中央預(yù)算單位2014年預(yù)算執(zhí)行管理有關(guān)問題的通知》(財庫[2013]211號)規(guī)定“完善預(yù)算支出責(zé)任制度，加快預(yù)算執(zhí)行進度，提高財政資金使用效率和效益?！币粋€國家的治理能力很大程度上取決于其預(yù)算能力[注]Schick A. Capacity to Budget. The Urban Institute Press，1990.1.。從某種意義上講，無論政府事權(quán)劃分的怎樣——清晰亦或不清晰，支出責(zé)任都會在當(dāng)年度的政府支出預(yù)算中劃分清楚。預(yù)算法案的存在相對清晰地劃分了政府間以及政府各部門之間的支出責(zé)任。支出責(zé)任事實上已經(jīng)體現(xiàn)在部門預(yù)算的編制之中，只要部門預(yù)算獲得人大的批準，也就意味著政府的各項支出責(zé)任已經(jīng)界分清楚，財政資金的支付必須受到預(yù)算法案的約束。例如，我國政府的某些部門存在年底“突擊花錢”現(xiàn)象，而這正是“反向”體現(xiàn)了預(yù)算法案對財政支出約束力。再如，預(yù)算調(diào)整以及預(yù)算科目流用都有法定程序的限制，這事實上就是對落實政府支出責(zé)任的一種約束機制。

(二)支出責(zé)任與支出義務(wù)的關(guān)系

支出責(zé)任與支出義務(wù)并不完全相同。它們之間的關(guān)系，同法律與權(quán)利之間的關(guān)系相似。法律是客觀的權(quán)利，權(quán)利是主觀的法律。就支出責(zé)任與支出義務(wù)而言，如果將前者置于“應(yīng)然”的語境中，其便帶有了主觀責(zé)任色彩；后者則強調(diào)財政支出的法定(規(guī)范)性與客觀性，即法律規(guī)定的支出責(zé)任才構(gòu)成支出義務(wù)，法律沒有規(guī)定的支出責(zé)任——依靠政府自主決策而產(chǎn)生的支出責(zé)任——不構(gòu)成支出義務(wù)。簡言之，支出義務(wù)就是客觀的支出責(zé)任。正是因為支出責(zé)任的主觀性才使得各地方政府的財政支出呈現(xiàn)出多樣性。

五、事權(quán)與支出責(zé)任的關(guān)系：“以事定支”亦或“以支定事”

(一)以事定支：事權(quán)是確立支出責(zé)任的基礎(chǔ)

一般而言，事權(quán)是支出責(zé)任的基礎(chǔ)，事權(quán)劃分存在問題將會直接影響支出責(zé)任劃分的合理性。1994年分稅制改革，以“事權(quán)與財權(quán)相匹配”為基本原則，將財政改革的重點聚焦于財政收入權(quán)的分配。2013年十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要深化財政體制改革，“建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，”這說明支出領(lǐng)域的財政改革對理順現(xiàn)代政府間的財政關(guān)系更具有根本性意義。只有明確不同層級政府間的事權(quán)分配，才能從根本上保障財政支出結(jié)構(gòu)的合理化，才能使財政資源效用最大化。因此，“以事定支”彰顯了事權(quán)劃分的基礎(chǔ)性地位。

(二)以支定事：支出責(zé)任反作用于事權(quán)

支出責(zé)任是對政府事權(quán)在財政支出方面的反映。由于現(xiàn)代公共財政已經(jīng)不存在強制性無償勞役等公共服務(wù)形式，所有的財政支出責(zé)任都與職能——對應(yīng)，因此財政支出責(zé)任能夠較好地反映事權(quán)分配狀況[注]國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院課題組. 公共服務(wù)供給中各級政府事權(quán)財權(quán)劃分問題研究[J]. 經(jīng)濟研究參考，2005，(36)：3-10.。但筆者認為，實際上，兩者并不是嚴格的對應(yīng)關(guān)系。支出責(zé)任并不完全被動地由事權(quán)決定，支出責(zé)任具備主動性特點。在事權(quán)劃分的方法上，“財政進路往往從中央和地方的實際財政支出來反推事權(quán)，”[注]王浦劬. 中央與地方事權(quán)劃分的國別經(jīng)驗及其啟示——基于六個國家經(jīng)驗的分析[J]. 政治學(xué)研究，2016，(5)：44-58.各級政府所承擔(dān)的實際支出責(zé)任往往成為判斷事權(quán)劃分合理性的重要依據(jù)。

2012年，時任審計署審計長劉家義在《國務(wù)院關(guān)于2012年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》第九部分“加強財政管理的意見”中指出，“加快推進改革，健全財權(quán)與事權(quán)相匹配的財政體制。當(dāng)前重點：一是合理劃分各級政府間事權(quán)，目前能明確的事權(quán)盡快通過法律法規(guī)確定，暫時不能明確事權(quán)的也應(yīng)界定支出責(zé)任。”這說明，事權(quán)與支出責(zé)任之間確實存在“倒推機制”——事權(quán)不明的情況下支出責(zé)任仍然是可以明確的。事權(quán)的科學(xué)劃分能夠提升支出責(zé)任的科學(xué)性，但它無法從根本上決定政府支出責(zé)任的履行。

支出責(zé)任對事權(quán)之所以具備較強的反作用，一個很重要的原因是，事權(quán)在很多情形下都是難以被劃分清楚的(對此，下文還將進一步闡述)，因此不得不用一種反向邏輯：財力雄厚的政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多的財政支出責(zé)任，進而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多的事權(quán)。特別是不同層級政府在履行“共享事權(quán)”時，支出責(zé)任的劃分往往會考慮誰的財力更強。以社會保障為例，性質(zhì)上它屬于共享事權(quán)，“正?！钡倪壿嫅?yīng)當(dāng)是，首先考慮社會保障事權(quán)在各級政府的分配上，哪一種分配方式最優(yōu)，進而再確定相應(yīng)層級政府的支出責(zé)任。但這個問題在實證層面上很難得到科學(xué)的回答。政府事權(quán)種類繁多，而我們追求的根本目標是總體事權(quán)分配方案最優(yōu)而非個體事權(quán)分配方案最優(yōu)。個體事權(quán)之間相互聯(lián)系影響，變量太多，幾乎無法找到理想中的最優(yōu)方案。因此只能采取“以支定事”的逆向邏輯：讓財力強的政府承擔(dān)更多的支出責(zé)任。

(三)“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”中的函變關(guān)系

對比我國中央與地方政府之間的財政支出比例與西方發(fā)達國家中央與地方政府之間的財政支出比例可以發(fā)現(xiàn)，我國地方政府的支出責(zé)任明顯更加沉重[注]從2009年開始，中央地方政府之間的財政支出比例已經(jīng)低于20∶80；而西方發(fā)達國家，中央政府的財政支出占全國財政支出的比重一般在50%以上，欠發(fā)達國家的比重甚至更高。參見王紹光. 分權(quán)的底線[J]. 戰(zhàn)略與管理，1995，(2)：37-56.。中央在對待“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”這個問題上的基本思路是，調(diào)整事權(quán)以減輕地方政府的財政支出責(zé)任。與擴大地方財權(quán)相比，中央明顯更加傾向于縮減地方事權(quán)。十八屆三中全會有關(guān)“適度加強中央事權(quán)”的表述可以證明這一點?！笆聶?quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”與“支出責(zé)任與事權(quán)相適應(yīng)”不同。就“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”而言，支出責(zé)任是自變量，事權(quán)是因變量，前者以后者為標準；就“支出責(zé)任與事權(quán)相適應(yīng)”而言，則剛好相反。1994年分稅制改革以來，我國歷經(jīng)20多年的發(fā)展，地方的經(jīng)濟權(quán)力事實上有失控的風(fēng)險——高居不下的地方債務(wù)就是一個例子。并且地方民主的橫向制約一直裹足不前，因而中央政府所采取的縱向控制事實上成為了國家治理的某種“路徑依賴”。強化中央權(quán)威、加強中央事權(quán)所彰顯的仍然是體制內(nèi)的漸進式改革——這與依賴具有“自然演進”特點的地方自治明顯不同。改革開放歷經(jīng)40年的快速發(fā)展，在民眾貧富差距拉大、地域不均衡加劇以及社會矛盾可能激化的背景下，依靠中央權(quán)威的財政治理契合了當(dāng)下中國之現(xiàn)實境況。

六、“事權(quán)與支出責(zé)任劃分”問題的實質(zhì)要義

(一)事權(quán)與支出責(zé)任劃分問題的本質(zhì)

學(xué)者對事權(quán)與支出責(zé)任問題的闡述多有一種追求“邏輯完美”的沖動，從而更多地在規(guī)范意義上進行解讀而非在具體的語境中進行解讀。例如，有學(xué)者將橫向?qū)用娴恼畠?nèi)部職能部門之間的職責(zé)劃分也納入“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”問題的討論范疇[注]徐陽光. 論建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的法律制度——理論基礎(chǔ)與立法路徑[J]. 清華法學(xué)，2014，(5)：88-102.，但實際上，根據(jù)十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”內(nèi)容的闡述可知，中央的本意是將事權(quán)與支出責(zé)任劃分歸屬于不同層級政府之間縱向財政關(guān)系探討的范疇，用政治學(xué)的術(shù)語表述，即中央關(guān)心的是政府間的縱向分權(quán)而非政府內(nèi)部職能部門之間的橫向分權(quán)問題。因此，從語境化的視角出發(fā)，“財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分”本質(zhì)上是政府間的縱向財政分工、分權(quán)問題。

(二)事權(quán)與支出責(zé)任劃分是否清晰之衡量標準的不確定性

事權(quán)與支出責(zé)任劃分清晰與否，究竟有沒有可供衡量的明確標準呢？之所以要討論這一問題，主要基于兩個原因：其一，事權(quán)與支出責(zé)任劃分是“建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)之制度”的技術(shù)路徑與核心要義，無法回避；其二，絕大多數(shù)學(xué)者認為，事權(quán)與支出責(zé)任劃分不清是造成“事權(quán)下沉、支出責(zé)任下移”的根本“技術(shù)原因”——如果事權(quán)與支出責(zé)任劃分清楚了，各級政府就能各為其事、各負其責(zé)，“事權(quán)下沉、支出責(zé)任下移”的問題自然就可迎刃而解。為了初步回答這一問題，筆者對河北省省本級與省以下政府的一般公共預(yù)算支出數(shù)據(jù)進行了統(tǒng)計分析，目的在于考察河北省省以下政府事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革的成效。相關(guān)數(shù)據(jù)如下表所示。

河北省本級與省以下一般公共預(yù)算支出數(shù)額及比例關(guān)系表(單位：億元)

資料來源：相應(yīng)年度河北省“預(yù)算執(zhí)行情況報告”以及“省本級決算和全省總決算情況報告”。

河北省從2008年即開始了省以下地方政府事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革，時至今日，已有十年。通過上表中的數(shù)據(jù)可知，省本級財政支出的比例總體呈現(xiàn)下降趨勢；省以下地方政府的財政支出總體呈現(xiàn)上升趨勢?？梢?，省以下地方政府的財政支出責(zé)任具有“加重”的趨勢。對此有兩種可能的解釋：其一，河北省以下地方政府事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革收效甚微，因為“支出責(zé)任下移”的情況沒有得到扭轉(zhuǎn)，這說明事權(quán)與支出責(zé)任劃分本身是一件十分困難的事；其二，事權(quán)與支出責(zé)任已經(jīng)逐漸相適應(yīng)，省本級的支出責(zé)任在13%左右達到理想狀態(tài)，是一個可以參照的經(jīng)驗值。事實上，無論哪種解釋，都表明事權(quán)與支出責(zé)任的劃分在社會轉(zhuǎn)型期的中國具有較強的動態(tài)性——這也正是筆者認為，事權(quán)與支出責(zé)任劃分不應(yīng)急于“制度化”的原因。或者更準確的說，學(xué)者們所追求的“實體清晰”的事權(quán)與支出責(zé)任劃分方案在短期內(nèi)是難以達成的。原因在于，沒有一個令人信服的、可供參照的、表明政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分已經(jīng)合理化的“經(jīng)驗標準”。

總而言之，就事權(quán)與支出責(zé)任劃分這一問題而言，亟需制度化的或許并不是事權(quán)與支出責(zé)任本身，而是事權(quán)與支出責(zé)任劃分的方法(程序)?；蛘吒_切地說，經(jīng)過實踐檢驗的較為成熟的事權(quán)與支出責(zé)任劃分方案可以先行在“特別法”中制度化，但同時也應(yīng)當(dāng)為事權(quán)與支出責(zé)任的動態(tài)調(diào)整留下足夠的制度空間；而尚不成熟的，則應(yīng)制度化事權(quán)與支出責(zé)任的劃分方法(程序)。將事權(quán)與支出責(zé)任在實體層面制度化的前提是擁有足夠的實踐經(jīng)驗支撐——而非單純的理論支撐[注]蘇力. 當(dāng)代中國的中央與地方分權(quán)——重讀毛澤東《論十大關(guān)系》第五節(jié)[J]. 中國社會科學(xué)，2004，(2)：42-55.。急急忙忙地制度化，一旦中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任配置不當(dāng)，就容易將歷史的錯誤凝固為慣例，制度慣性會增加更多的改革成本，造成更嚴重的財政資金浪費。在實體層面上固化不同層級政府的事權(quán)與支出責(zé)任比例，適合于發(fā)展緩慢的相對均質(zhì)、靜態(tài)化的社會(國家)。即便像美國這樣的發(fā)達國家，其政府間的事權(quán)與支出責(zé)任劃分也根本不是一個靠立法就能解決的問題，聯(lián)邦最高法院在很長時期內(nèi)都扮演著聯(lián)邦與州之間事權(quán)(權(quán)力)劃分的裁判者角色[注]蔡定劍. 美國聯(lián)邦最高法院與司法審查透視[J]. 外國法譯評，1998，(3)：77-82.。

七、結(jié)語

雖然政府職能的“現(xiàn)代性”修辭，強化了政府的社會服務(wù)者角色、國家治理的合作者角色以及與其他社會主體(公民個人、企業(yè)以及其他社會團體)的平等性定位，弱化了政府的社會管控者和權(quán)力象征者角色，但權(quán)力維度仍然是理解事權(quán)內(nèi)涵的一個必要且重要的視角。事權(quán)職責(zé)論并不足以概括事權(quán)的本質(zhì)。將事權(quán)理解為政府職責(zé)(government responsibilities)或者將其等同于支出責(zé)任(expenditure responsibilities)，主要是一種公共經(jīng)濟學(xué)視角的進路，它歸屬于縱向政府間財政分權(quán)(事務(wù))的范疇；當(dāng)事權(quán)被作為權(quán)力(government power)來理解時，它主要被作為憲法學(xué)或者政治學(xué)中寬泛的縱向政府間分權(quán)(權(quán)力)議題來探討，一般不論及或者僅僅從極為抽象和宏觀的層面上論及具體事權(quán)類型如何進行劃分的問題。

盡管事權(quán)與支出責(zé)任劃分研究的理論成果已經(jīng)十分豐碩，但在我國，這一問題卻仍然令人感到十分困惑，以致于它似乎成了一個“人人都在談?wù)?，但誰也說不清楚的問題”。域外國家和地區(qū)處理政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分的主要經(jīng)驗是將政治問題經(jīng)濟化——例如美國聯(lián)邦最高法院正是以“州際貿(mào)易條款”為工具，以“裁決貿(mào)易糾紛”為名，介入了聯(lián)邦與州的權(quán)力劃分。在政府權(quán)力關(guān)系法治化的西方國家，政府之間如何進行權(quán)力劃分的游戲規(guī)則已經(jīng)十分清晰。政府努力的著眼點自然會放在如何發(fā)揮財政資源的最大效益——即主要從分工的視角審視政府事權(quán)(事務(wù))與支出責(zé)任的劃分，它隱含了政治話語對經(jīng)濟話語的讓位，表達了對政治因素的一種策略性忽視。重要性原則在西方國家事權(quán)與支出責(zé)任劃分指導(dǎo)原則中的退位，說明對政治(統(tǒng)治)風(fēng)險的考量已經(jīng)退出了其政治哲學(xué)的核心。總而言之，圍繞“建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”而展開的對事權(quán)與支出責(zé)任劃分的研究，實證意義大于規(guī)范意義，定量研究重于定性描述，經(jīng)驗總結(jié)勝于邏輯推演。若想真正能夠提煉出較為清晰合理的事權(quán)與支出責(zé)任劃分方案，學(xué)界尚需付出長期的努力。