葉海波

(深圳大學(xué)港澳基本法研究中心，廣東深圳518060)

2013年1月，習(xí)近平總書記在一次重要批示中提出“法治中國”①胡建淼:《新目標(biāo) 新路徑新方針 新方法——學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記關(guān)于“法治中國”的系列講話》，載《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2014年2月24日。，隨之，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》將之確立為國家改革的目標(biāo)，②“建設(shè)法治中國，必須堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)?！薄吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，載《求是》2013年第22期。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》進(jìn)而對(duì)法治中國建設(shè)作出具體安排和部署，確立了依法治國和依規(guī)治黨的法治中國建設(shè)“雙驅(qū)”結(jié)構(gòu)和規(guī)范體系。③《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，載《中國法學(xué)》2014年第6期。法治中國建設(shè)具有極強(qiáng)的“中國底色”，黨規(guī)國法共同構(gòu)成中國的法規(guī)范體系。這在理論上提出黨內(nèi)法規(guī)作為法淵源的課題。理論界或者通過對(duì)依法治國之“法”的概念重構(gòu)，④參見姜明安:《論中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)和作用》，載《北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2012年第3期;廉睿、衛(wèi)躍寧:《發(fā)端于中國本土的“軟法”機(jī)制——中國共產(chǎn)黨“黨內(nèi)法規(guī)”的性質(zhì)探析及其邏輯建構(gòu)》，載《青海社會(huì)科學(xué)》2017年第1期?；蛘咄ㄟ^探尋黨內(nèi)法規(guī)概念所蘊(yùn)含的政理與法理⑤參見李林:《論“黨內(nèi)法規(guī)”的概念》，載《法治現(xiàn)代化研究》2017年第6期。、政策與法律面向⑥參見屠凱:《黨內(nèi)法規(guī)的二重屬性:法律與政策》，載《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》2015年第5期;歐愛民:《黨內(nèi)法規(guī)的雙重特性》，載《湖湘論壇》2018年第3期。，或者從發(fā)生學(xué)和語義變遷的視角證成依規(guī)治黨的歷史合理性，⑦參見武小川:《“黨內(nèi)法規(guī)”的約定俗成論——兼論“法規(guī)”的語義演變》，載《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2017年4期。后發(fā)性地為“黨內(nèi)法規(guī)”“依規(guī)治黨”正名。這些學(xué)術(shù)上的嘗試明晰了黨內(nèi)法規(guī)的屬性、特征和地位，強(qiáng)化了依規(guī)治黨的正當(dāng)性，但同時(shí)提出依規(guī)治黨的歷史方位問題，即依規(guī)治黨究竟是法治中國建設(shè)的階段性命題，還是法治中國的終極目標(biāo)?本文認(rèn)為，法治中國建設(shè)是一個(gè)歷史演進(jìn)過程，經(jīng)歷了從行政法治、立法法治到政黨法治的過程，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)憲法政治。依規(guī)治黨處于這個(gè)過程的第三個(gè)階段，而其走向是基于合憲性審查的憲法之治。

一、行政法治:法治中國建設(shè)的破局

1978年，我國開始了全面的撥亂反正，并拉開改革開放和國家現(xiàn)代化建設(shè)的序幕，經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為中心工作。此前持續(xù)經(jīng)年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)將中國政府塑造成一個(gè)近似全權(quán)的管制機(jī)構(gòu)，①1 982年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，國務(wù)院的機(jī)構(gòu)減少近40%，從100個(gè)減少到61個(gè)，人員減少超過40%，從5．1萬減少為3萬;省、自治區(qū)政府工作部門減少約40%。并將中國的經(jīng)濟(jì)拖入瀕臨崩潰的邊緣，“中國的改革開放是在政治對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)基本失效的時(shí)代背景下開始的?！雹诹稚辛?《有效政治與大國成長——對(duì)中國三十年政治發(fā)展的反思》，載《公共行政評(píng)論》2008年第1期。鄧小平在中共中央工作會(huì)議閉幕會(huì)上的講話——《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》——中提出“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”，并提出“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”。最終，這十六字被確立為我國法制建設(shè)的基本方針。③《 中國共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議公報(bào)(1978年12月22日通過)》，載《實(shí)事求是》1978年第4期。中共十八大以來，黨中央提出“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的新十六字方針。在國家現(xiàn)代化的背景下，法治中國建設(shè)的核心任務(wù)是建立完善和完備的法治體系，④根 據(jù)中共十八屆四中全會(huì)的決議，這一體系包括“完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系和完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，載《中國法學(xué)》2014年第6期。合理劃定公權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理的邊界，形成政府與社會(huì)、“市長”與“市場”間合理的權(quán)力與權(quán)利關(guān)系?；诮?jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，1982年的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革設(shè)置了國家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會(huì)，嘗試由國務(wù)院總理兼主任，⑤《 關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革問題的決議》(1982年3月8日第五屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第22次會(huì)議通過)，載中國編制網(wǎng)，http://www．scopsr．gov．cn/rdzt/gwygg/jggg/201303/t20130308_210013．html，2018 年5 月27 日訪問。推進(jìn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變。

1979年，我國集中制定了《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》、《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法》等七部法律，⑥其 他的五部法律是《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國刑事訴訟法》《中華人民共和國人民法院組織法》和《中華人民共和國人民檢察院組織法》。完善了國家機(jī)構(gòu)，釋放出以法律促進(jìn)和保障改革開放的信號(hào)。隨后，為了進(jìn)一步地推進(jìn)改革開放，全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)了《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例》(1980年)，在深圳、珠海和汕頭設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)，發(fā)展對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作和技術(shù)交流，全國人大及其常委會(huì)又陸續(xù)制定了一系列民事和經(jīng)濟(jì)法律，如《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)所得稅法》(1980年)、《中華人民共和國個(gè)人所得稅法》(1980年)、《中華人民共和國經(jīng)濟(jì)合同法》(1981年)、《中華人民共和國外國企業(yè)所得稅法》(1981年)、《中華人民共和國民事訴訟法(試行)》(1982年)、《中華人民共和國商標(biāo)法》(1982年)、《中華人民共和國專利法》(1984年)、《中華人民共和國涉外經(jīng)濟(jì)合同法》(1985年)、《中華人民共和國繼承法》(1985年)、《中華人民共和國外資企業(yè)法》(1986年)、《中華人民共和國民法通則》(1986年)、《中華人民共和國技術(shù)合同法》(1987年)、《中華人民共和國中外合作經(jīng)營企業(yè)法》(1987年)，等等。這些法律的制定完善了民事經(jīng)濟(jì)法律制度，確認(rèn)保障了公民的財(cái)產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)和經(jīng)營權(quán)利。

從民商事等經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域全面推進(jìn)的法制完善，以一種曲線的方式回應(yīng)了國家現(xiàn)代化建設(shè)過程中提出的兩個(gè)緊密相關(guān)的課題，即“市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)”⑦文 正邦:《論現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)》，載《法學(xué)研究》1994年第1期;董安生:《社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)》，載《法學(xué)家》1993年第1期;《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》再次重申了這一點(diǎn)。，“依法行政是法治建設(shè)的核心和關(guān)鍵”⑧應(yīng) 松年:《依法治國的關(guān)鍵是依法行政》，載《法學(xué)》1996年第11期;黃學(xué)賢認(rèn)為，“依法行政是依法治國的核心和關(guān)鍵”，已經(jīng)成為基本共識(shí)。參見黃學(xué)賢:《“依法治國和依法行政”學(xué)術(shù)研討會(huì)綜述》，載《政治與法律》1998年第6期。。市場經(jīng)濟(jì)作為一種資源配置的方式，要求以“保護(hù)產(chǎn)權(quán)、維護(hù)契約、統(tǒng)一市場、平等交換、公平競爭、有效監(jiān)管”⑨根 據(jù)中共十八屆四中全會(huì)的決議，這一體系包括“完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系和完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”。參見《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，載《中國法學(xué)》2014年第6期。為法制建設(shè)的基本導(dǎo)向，在法律上確認(rèn)市場主體的法律地位和法律權(quán)利，并改革舊有的限制束縛資源自由流動(dòng)的法律制度，徹底地拋棄人治經(jīng)濟(jì)和權(quán)力經(jīng)濟(jì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的阻礙。⑩參見文正邦:《論現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)》，載《法學(xué)研究》1994年第1期。民事經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的法制完善，即法治經(jīng)濟(jì)的建設(shè)必然提出依法行政的問題，必然要求“作為市場機(jī)制基本調(diào)控手段的稅收、利益、價(jià)格、貨幣等措施，無一不要借助法制的形式，無一不要遵循依法辦事的原則”①董安生:《社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)》，載《法學(xué)家》1993年第1期。，“全社會(huì)的一切組織、個(gè)人及其行為都必須符合法治的原則和精神，都必須依法辦事、依法行政、依法管理，在法治原則的導(dǎo)引下為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，積極地參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)并分享其效益”②文正邦:《論現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)》，載《法學(xué)研究》1994年第1期。。質(zhì)言之，改革開放之初在民事經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的密集立法，并非僅是完善我國民事法律制度，而勿寧是依法行政和行政法治在中國推進(jìn)的一種特殊方式和中國形態(tài)。恰恰是通過確認(rèn)公民民事權(quán)利的方式，這些法律以一種迂回和間接的方式明確了公共權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)進(jìn)行管理的界限。

另外，在集中推進(jìn)民事法制的同時(shí)，明確行政權(quán)力邊界和法律責(zé)任的法制建設(shè)一直在進(jìn)行。1982年的憲法修改確立了權(quán)利救濟(jì)和國家賠償制度，使得民事經(jīng)濟(jì)及其他法律所保障的民事權(quán)利獲得公法上的保障，體現(xiàn)了無救濟(jì)即無權(quán)利的法理。憲法修改前幾個(gè)月通過的《中華人民共和國民事訴訟法(試行)》第3條則規(guī)定行政案件的審判程序。至1989年3月《中華人民共和國行政訴訟法》制定時(shí)，“已有130多個(gè)法律和行政法規(guī)規(guī)定了公民、組織對(duì)行政案件可以向人民法院起訴。最高人民法院和地方各級(jí)人民法院陸續(xù)建立了1400多個(gè)行政審判庭，審理了不少行政案件”③王漢斌:《關(guān)于＜中華人民共和國行政訴訟法(草案)＞的說明——1989年3月28日在第七屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上》，載中國人大網(wǎng)，http://www．npc．gov．cn/wxzl/gongbao/2000 －12/27/content_5002264．htm，2018 年5 月7 日訪問。?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》《行政復(fù)議條例》(1990年)及《中華人民共和國行政復(fù)議法》的通過，集中地表達(dá)了依法行政和行政法治的理念，前述民事經(jīng)濟(jì)法律所保障的權(quán)利，如各項(xiàng)經(jīng)營自主權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利、市場參與權(quán)利(獲得經(jīng)營許可)被納入受案范圍，獲得更為具體的制度化救濟(jì)和保障。

隨著上述行政訴訟法和行政復(fù)議法的制定實(shí)施，行政法治的理念、價(jià)值及原則已經(jīng)獲得制度性的表達(dá)和確認(rèn)，法治中國建設(shè)在法律文本的層面獲得了基本突破。但在這一起步階段，受制于行政權(quán)過于強(qiáng)勢(shì)、司法權(quán)地方化的現(xiàn)實(shí)，行政法治的制度建設(shè)和實(shí)踐推進(jìn)嚴(yán)重受阻，遠(yuǎn)未能達(dá)到法治行政的預(yù)期，行政訴訟陷入“立案難、審理難、執(zhí)行難”、“行政機(jī)關(guān)不愿當(dāng)被告，法院不愿受理”的困境之中，④《關(guān)于＜中華人民共和國行政訴訟法修正案(草案)＞的說明》，載中國人大網(wǎng)，http://www．npc．gov．cn/npc/lfzt/2014/2013－12/31/content_1822189．htm，2017年5月10日訪問。未能真正有效監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。⑤2015年，《中華人民共和國行政訴訟法》修改，加之行政訴訟集中管轄、省以下法院人財(cái)物統(tǒng)管的改革，以及執(zhí)行的強(qiáng)化，行政訴訟面臨的“三難”問題得到初步解決。更為重要的問題是，行政立法、地方立法與國家立法機(jī)關(guān)間的權(quán)力分界并不明確，這些下位立法野蠻任性生長，在數(shù)量上，行政法規(guī)、規(guī)章及地方性法規(guī)實(shí)際構(gòu)成法律的主體，⑥根據(jù)《中國特色社會(huì)主義法律體系》白皮書顯示，截至2011年8月底，中國已制定現(xiàn)行憲法和有效法律共240部、行政法規(guī)708部、地方性法規(guī)8600多部。而且無孔不入地限制公民的各項(xiàng)權(quán)利，阻礙市場經(jīng)濟(jì)和法治政府的建設(shè)。⑦《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政許可法》和《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件設(shè)定行政處罰、行政許可和行政強(qiáng)制的權(quán)限作了嚴(yán)格的區(qū)分和限制。然而，在這一階段，行政訴訟主要限于審查具體行政行為，對(duì)于行政立法，包括行政法規(guī)、行政規(guī)章及行政規(guī)范性文件，并未建立具有實(shí)效性的外部審查機(jī)制，而是依賴于行政復(fù)議這種行政系統(tǒng)的內(nèi)部備案機(jī)制。⑧根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議條例》第43條的規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)有權(quán)審查規(guī)章或者具有普遍約束力的決定、命令，或者提請(qǐng)有權(quán)機(jī)關(guān)審查。雖然1990年國務(wù)院頒布的《法規(guī)規(guī)章備案規(guī)定》規(guī)定了地方性法規(guī)的備案審查，但由行政機(jī)關(guān)審查地方權(quán)力機(jī)關(guān)的立法行為，與我國的人民代表大會(huì)制度并不一致，因此，此時(shí)的法規(guī)備案主要是形式意義上的。⑨2000年制定的《中華人民共和國立法法》(2015年修改)對(duì)法規(guī)審查中的撤銷和改變權(quán)限作了明確規(guī)定，國務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷不適當(dāng)?shù)牟块T規(guī)章和地方政府規(guī)章。地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由國務(wù)院提出意見，國務(wù)院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用地方性法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)決定在該地方適用地方性法規(guī)的規(guī)定;認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用部門規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)裁決。申言之，行政訴訟法這一基本法律的制定，雖然是行政法治化的標(biāo)志性成果，但因?yàn)槿狈︶槍?duì)行政立法和地方立法的實(shí)效性外部審查機(jī)制，行政法治仍處于初級(jí)狀態(tài)。這種缺失推動(dòng)法治中國走向立法法治的新階段。

二、立法法治:法治中國建設(shè)的縱深發(fā)展

行政法治理念、原則和制度的確立，為法治中國的縱深發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，而行政法治建設(shè)過程中暴露的行政立法和地方立法控制問題，恰恰構(gòu)成了法治中國建設(shè)第二階段的主題。立法法治以法治國家理念的憲法確認(rèn)和制定《中華人民共和國立法法》的方式得以確立。

改革開放初期提出的十六字方針本質(zhì)上是關(guān)于法制的論斷，演化出以法治國和依法辦事的要求，①參見沈宗靈:《依法治國建設(shè)社會(huì)主義法治國家》，載《中國法學(xué)》1999年第1期。依法辦事被視作“加強(qiáng)法制建設(shè)的中心環(huán)節(jié)”，②《董必武選集》，人民出版社1985年版，第419頁。亞里士多德提出的法律“本身是制定得良好的法律”③［古希臘］亞里士多德著，吳壽彭譯:《政治學(xué)》，商務(wù)印書館1965年版，第199頁。的問題并未觸及。這導(dǎo)致法律工具主義的取向，即將法律作為管治者意志表達(dá)的工具，實(shí)踐中時(shí)常出現(xiàn)借助法律之名行人治之實(shí)的現(xiàn)象。④實(shí) 踐中一些地方為實(shí)現(xiàn)管治目標(biāo)，經(jīng)常采用形式主義法治和法律工作的手法，如深圳的小汽車限購事件。參見葉海波、謝夢(mèng)琪:《恣意修法與法治肢解——深圳小汽車限制事件透視》，載《公法研究》(第17卷)，浙江大學(xué)出版社2018年版。1997年，中共十五大從根本上摒棄了人治的治國方式，全面確立了法治的治國方略。⑤參見沈宗靈:《依法治國建設(shè)社會(huì)主義法治國家》，載《中國法學(xué)》1999年第1期。隨之，1999年的憲法修改將“依法治國”和“法治國家”寫入憲法之中，“建設(shè)社會(huì)主義民主，完善社會(huì)主義法制”⑥趙紫陽:《沿著有中國特色的社會(huì)主義道路前進(jìn)——在中國共產(chǎn)黨第十三次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，載《黨的建設(shè)》1987年Z1期。也因此走向“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”⑦江 澤民:《高舉鄧小平理論偉大旗幟，把建設(shè)有中國特色社會(huì)主義事業(yè)全面推向二十一世紀(jì)——在中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，載《求是》1997年第18期。，“法治”替代“法制”成為衡量法治中國建設(shè)的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。⑧參見李步云:《實(shí)行依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家》，載《中國法學(xué)》1996年第2期。如果說依法治國強(qiáng)調(diào)的是法律在治國理政時(shí)的工具價(jià)值，法治國家所強(qiáng)調(diào)的則是治國之法的正當(dāng)性和合理性，法律必須遵從人權(quán)、民主、自由、平等、抽象性、公開性等一系列實(shí)體和程序原則。⑨參見沈宗靈:《依法治國建設(shè)社會(huì)主義法治國家》，載《中國法學(xué)》1999年第1期。在法治方略得以確立的時(shí)代背景下，對(duì)法律合理性的保障成為立法的首要任務(wù)。

2000年《中華人民共和國立法法》的制定，是立法法治得以制度化的重要突破。這部法律試圖解決立法中存在的越權(quán)立法、法律沖突和本位立法問題，⑩“ 1979年以來，我國的立法工作取得了顯著成就，積累了不少經(jīng)驗(yàn)。但在實(shí)際工作中也存在著一些問題，主要是:有些法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的內(nèi)容超越了權(quán)限;有些法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定同法律相抵觸或者法規(guī)之間、規(guī)章之間、法規(guī)與規(guī)章之間存在著相互矛盾、沖突的現(xiàn)象;有的質(zhì)量不高，在起草、制定過程中，有的部門、地方存在著不從國家整體利益考慮而為部門、地方爭局部利益的傾向?！鳖櫚喝?《關(guān)于＜中華人民共和國立法法(草案)＞的說明——2000年3月9日在第九屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上》，載中國人大網(wǎng)，http://www．npc．gov．cn/npc/lfzt/2014/2000－12/16/content_1875255．htm，2018年5 月9日訪問。對(duì)法律、法規(guī)以及規(guī)章的制定權(quán)限、程序、適用、備案和審查作出統(tǒng)一規(guī)定，以維護(hù)國家法制的統(tǒng)一，推進(jìn)法治國家建設(shè)。根據(jù)現(xiàn)行憲法關(guān)于憲法實(shí)施監(jiān)督的規(guī)定，該法設(shè)置了法規(guī)備案審查的“要求審查”和“建議審查”程序，國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院、中央軍委和省一級(jí)人大常委會(huì)可以要求全國人大常委會(huì)審查與憲法和法律相抵觸的法規(guī)、自治條例和單行條例，其他的主體可以提出審查的建議。大體上，通過本次立法，行政法治時(shí)期所遺留的立法權(quán)限不清、行政和地方立法監(jiān)督機(jī)制缺失的問題得以基本解決。同年，全國人大常委會(huì)制定《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》，而國務(wù)院隨之對(duì)《法規(guī)規(guī)章備案規(guī)定》作了修訂，建立了法規(guī)備案與提請(qǐng)審查的銜接程序??第12條規(guī)定:“經(jīng)審查，地方性法規(guī)同行政法規(guī)相抵觸的，由國務(wù)院提請(qǐng)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)處理。”?參見真東:《三博士上書推開法規(guī)審查之門》，載《法制日?qǐng)?bào)》2003年12月31日;錢寧峰:《規(guī)范性文件備案審查制度:歷史、現(xiàn)實(shí)和趨勢(shì)》，載《學(xué)?！?007年第6期。。

2003年的孫志剛案進(jìn)一步地刺激立法法治的機(jī)制化。??第12條規(guī)定:“經(jīng)審查，地方性法規(guī)同行政法規(guī)相抵觸的，由國務(wù)院提請(qǐng)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)處理?！?參見真東:《三博士上書推開法規(guī)審查之門》，載《法制日?qǐng)?bào)》2003年12月31日;錢寧峰:《規(guī)范性文件備案審查制度:歷史、現(xiàn)實(shí)和趨勢(shì)》，載《學(xué)?！?007年第6期。2004年，全國人大常委會(huì)新設(shè)工作機(jī)構(gòu)法規(guī)審查備案室，并于2005年制定《司法解釋備案審查工作程序》，將司法解釋納入備案審查范圍。2006年制定的《中華人民共和國各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》比照法規(guī)審查的模式，設(shè)置了對(duì)司法解釋的要求審查和建議審查程序，同時(shí)規(guī)定縣級(jí)以上各級(jí)人大常委會(huì)審查、撤銷下一級(jí)人大及其常委會(huì)作出的不適當(dāng)?shù)臎Q議、決定和本級(jí)人民政府發(fā)布的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令。

隨著這些制度的建設(shè)，法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范文件備案審查制度在我國廣泛的建立起來，立法法治的理念獲得相對(duì)充分的制度表達(dá)。有人因此認(rèn)為:“兩個(gè)審查工作程序，因其規(guī)定人大常委會(huì)可以與有關(guān)機(jī)關(guān)協(xié)商溝通、要求糾正，對(duì)拒不糾正的，通過常委會(huì)審議決定，撤銷同憲法或者法律相抵觸的法規(guī)或者司法解釋，因而是具有法律效力的審查，這標(biāo)志著我國已經(jīng)建立了真正意義上的違憲審查制度。”①高一飛:《將公民權(quán)利落到實(shí)處的憲法才有意義》，載《中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》2005年12月22日。立法法制定后十多年的備案審查實(shí)踐顯示，②參見鄭磊:《十二屆全國人大常委會(huì)審查建議反饋實(shí)踐:軌跡勾勒與宏觀評(píng)述》，載《中國法律評(píng)論》2018年第1期。這種觀點(diǎn)過于樂觀，立法法建立的備案審查機(jī)制存在著明顯的缺陷:法規(guī)審查事實(shí)上涉及到合憲性審查，以法規(guī)備案審查室這樣的局級(jí)工作機(jī)構(gòu)來實(shí)質(zhì)地承擔(dān)這項(xiàng)任務(wù)，意味著這種審查剛性不足，③參見胡建森、高春燕:《法規(guī)的合憲性審查在中國——問題與對(duì)策》，載《法治論叢》2005年第6期。必然因資源配置不足而無法實(shí)質(zhì)地推進(jìn)這項(xiàng)工作，最終讓法規(guī)審查淪為空談，既無法推進(jìn)合法性審查，也無法落實(shí)合憲性審查。建立一個(gè)具有憲法地位的機(jī)構(gòu)來承擔(dān)合憲性審查職責(zé)，④參見韓大元:《關(guān)于推進(jìn)合憲性審查工作的幾點(diǎn)思考》，載《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))》2018年第2期。防止合法性審查替代吸納合憲性審查，⑤參見林來梵:《合憲性審查的憲法政策論思考》，載《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))》2018年第2期。是立法法治時(shí)期法治中國建設(shè)留下的任務(wù)。立法法的制定回應(yīng)了國家法制統(tǒng)一和良法之治的問題，同時(shí)也凸顯了在中國存在的“政黨主治”⑥秦前紅:《政黨主治的憲政之維——基于制度主義立場的研究》，載《嶺南學(xué)刊》2007年第1期。現(xiàn)象及其法治化問題。在法治作為治國的基本方略得以確立后，依法治國必然推導(dǎo)出依法執(zhí)政的問題，⑦參見石泰峰、張恒山:《論中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政》，載《中國社會(huì)科學(xué)》2003年第1期。這也是中共十六大提出的課題。⑧江 澤民:《全面建設(shè)小康社會(huì)，開創(chuàng)中國特色社會(huì)主義事業(yè)新局面——在中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，載《求是》2002年第22期。隨著對(duì)這一課題認(rèn)識(shí)的推進(jìn)，法治中國建設(shè)步入第三階段:政黨法治⑨學(xué) 術(shù)上對(duì)于法治原則在政黨政治中的貫徹有不同的表述。參見秦前紅、蘇紹龍:《中國政黨法治的邏輯建構(gòu)與現(xiàn)實(shí)困境》，載《人民論壇》2015年第20期;肖金明:《論通過黨內(nèi)法治推進(jìn)黨內(nèi)治理——兼論黨內(nèi)法治與國家治理現(xiàn)代化的邏輯關(guān)聯(lián)》，載《山東大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2014年第5期;強(qiáng)世功:《從行政法治國到政黨法治國——黨法和國法關(guān)系的法理學(xué)思考》，載《中國法律評(píng)論》2016年第3期;姚建宗、王旭偉:《法治政黨若干重大問題初論》，載《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2016年第4期。。

三、政黨法治:法治中國建設(shè)的根本突破

根據(jù)中共十六屆四中全會(huì)決議，依法執(zhí)政是新形勢(shì)下中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的“基本方式”⑩《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定——中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過》，載《人民日?qǐng)?bào)》2004年9月27日。。這一政治決斷邏輯性地提出如下的問題:何謂依法執(zhí)政之“法”?合乎常理的回答是依據(jù)憲法和法律執(zhí)政。但是，一方面，中國共產(chǎn)黨的章程和我國現(xiàn)行憲法均只是原則性地宣告“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”，各政黨“必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)”。關(guān)于政黨的規(guī)定多限于宣告堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的原則，規(guī)范執(zhí)政黨與國家機(jī)關(guān)關(guān)系、內(nèi)部組織、制度、運(yùn)行等的具體立法極為少見。另一方面，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，早就意識(shí)到要通過黨規(guī)治黨執(zhí)政，??中國共產(chǎn)黨使用“黨規(guī)”和“黨內(nèi)法規(guī)”的概念可謂源遠(yuǎn)流長。參見宋功德:《黨規(guī)之治》，法律出版社2015年版，第9頁。?“ 黨規(guī)體系是以黨章為根本，以140多件中央黨規(guī)為主干，以約150件部委規(guī)、1500多件地方黨規(guī)為重要組成部分，由黨章相關(guān)法規(guī)、黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動(dòng)法規(guī)、思想建設(shè)法規(guī)、組織建設(shè)法規(guī)、作風(fēng)建設(shè)法規(guī)、反腐倡廉建設(shè)法規(guī)、制度建設(shè)法規(guī)、黨的機(jī)關(guān)運(yùn)行保障法規(guī)8個(gè)方面的法規(guī)共同組成的有機(jī)統(tǒng)一整體”。宋功德:《黨規(guī)之治》，法律出版社2015年版，第4頁。?參見《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，載《中國法學(xué)》2014年第6期。這些黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量甚多，??中國共產(chǎn)黨使用“黨規(guī)”和“黨內(nèi)法規(guī)”的概念可謂源遠(yuǎn)流長。參見宋功德:《黨規(guī)之治》，法律出版社2015年版，第9頁。?“ 黨規(guī)體系是以黨章為根本，以140多件中央黨規(guī)為主干，以約150件部委規(guī)、1500多件地方黨規(guī)為重要組成部分，由黨章相關(guān)法規(guī)、黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動(dòng)法規(guī)、思想建設(shè)法規(guī)、組織建設(shè)法規(guī)、作風(fēng)建設(shè)法規(guī)、反腐倡廉建設(shè)法規(guī)、制度建設(shè)法規(guī)、黨的機(jī)關(guān)運(yùn)行保障法規(guī)8個(gè)方面的法規(guī)共同組成的有機(jī)統(tǒng)一整體”。宋功德:《黨規(guī)之治》，法律出版社2015年版，第4頁。?參見《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，載《中國法學(xué)》2014年第6期。中國共產(chǎn)黨主要依據(jù)這些黨內(nèi)規(guī)范執(zhí)政。因此，在事實(shí)的層面，依法執(zhí)政主要是指依黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)政。在憲法已經(jīng)確認(rèn)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位后，依法執(zhí)政必然轉(zhuǎn)換為如何全面從嚴(yán)治黨、如何規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)制定的問題。中共十八屆四中全會(huì)將黨內(nèi)法規(guī)作為社會(huì)主義法治體系的一部分，確立了法治中國建設(shè)的“雙驅(qū)”結(jié)構(gòu)——依法治國和依規(guī)治黨。??中國共產(chǎn)黨使用“黨規(guī)”和“黨內(nèi)法規(guī)”的概念可謂源遠(yuǎn)流長。參見宋功德:《黨規(guī)之治》，法律出版社2015年版，第9頁。?“ 黨規(guī)體系是以黨章為根本，以140多件中央黨規(guī)為主干，以約150件部委規(guī)、1500多件地方黨規(guī)為重要組成部分，由黨章相關(guān)法規(guī)、黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動(dòng)法規(guī)、思想建設(shè)法規(guī)、組織建設(shè)法規(guī)、作風(fēng)建設(shè)法規(guī)、反腐倡廉建設(shè)法規(guī)、制度建設(shè)法規(guī)、黨的機(jī)關(guān)運(yùn)行保障法規(guī)8個(gè)方面的法規(guī)共同組成的有機(jī)統(tǒng)一整體”。宋功德:《黨規(guī)之治》，法律出版社2015年版，第4頁。?參見《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，載《中國法學(xué)》2014年第6期。在法治中國建設(shè)的語境下，無論是依法治國還是依規(guī)治黨，都必須以法治理念和原則統(tǒng)領(lǐng)國家法律和黨內(nèi)法規(guī)，從依法治國走向法治國家，從依規(guī)治黨走向法治政黨。

中國共產(chǎn)黨推進(jìn)的法治政黨建設(shè)在21世紀(jì)第二個(gè)十年獲得實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)，并從黨內(nèi)法制統(tǒng)一和黨內(nèi)法制完善兩個(gè)面向同步展開。2012年可謂法治政黨建設(shè)的元年。這一年，中央修訂了1990年出臺(tái)的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，修訂后公布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》成為黨內(nèi)法規(guī)的“立法法”。同時(shí)，中央批準(zhǔn)印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》《中共中央辦公廳關(guān)于開展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見》。這三個(gè)加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)文件的出臺(tái)，集中表達(dá)了黨內(nèi)法制統(tǒng)一的法治原則，①《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》將這一原則第7條表述為“維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性和權(quán)威性”。拉開了黨內(nèi)法制統(tǒng)一建設(shè)的序幕。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》，黨內(nèi)法規(guī)必須遵循“以黨章為根本依據(jù)”、“遵守黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)的規(guī)定”和“同憲法和法律一致”、“符合科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的要求”、“維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性和權(quán)威性”等，即符合法治的法制統(tǒng)一和民主內(nèi)涵。根據(jù)上述規(guī)定，相關(guān)部門集中清理了1949年至2012年間中國共產(chǎn)黨制定的2．3萬件文件?！巴ㄟ^清理，摸清了中央黨內(nèi)法規(guī)制度的家底，一攬子解決了黨內(nèi)法規(guī)制度中存在的不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致問題，有力維護(hù)了黨內(nèi)法規(guī)制度的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，有利于黨內(nèi)法規(guī)制度的遵守和執(zhí)行?！雹凇?中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作全部完成》，載《人民日?qǐng)?bào)》2014年11月18日。這次清理歷時(shí)兩年，50多個(gè)中央和國家機(jī)關(guān)參與，全面篩查2．3萬多件中央文件，梳理出1178件黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，廢止322件、宣布失效369件。

在黨內(nèi)法規(guī)清理這一摸底性工作的基礎(chǔ)上，黨內(nèi)法制完善的工作提上議程。2013年，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013－2017年)》發(fā)布，提出要在五年時(shí)間內(nèi)“基本形成涵蓋黨的建設(shè)和黨的工作主要領(lǐng)域、適應(yīng)管黨治黨需要的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架”③盛若蔚:《中共中央發(fā)布黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要》，載《人民日?qǐng)?bào)》2013年11月28日。，并集中于黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作、黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、民主集中制和反腐敗等方面。2018年，中共中央發(fā)布《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃(2018－2022年)》，提出“要適應(yīng)新時(shí)代堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)全面推進(jìn)黨的各項(xiàng)建設(shè)的需要，到建黨100周年時(shí)形成以黨章為根本、以準(zhǔn)則條例為主干，覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”④《中共中央印發(fā)＜中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃(2018－2022年)＞》，載《人民日?qǐng)?bào)》2018年02月24日。。黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃是對(duì)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二章的執(zhí)行，推動(dòng)著黨內(nèi)法制的完善。

作為社會(huì)主義法治體系的組成部分之一，黨規(guī)之治和國法之治共同構(gòu)成法治中國的基本支柱，這也提出“黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)”⑤《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，載《中國法學(xué)》2014年第6期。問題。對(duì)這一問題，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》第14條提出“建立黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查與國家法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制”，相關(guān)部門制定了《關(guān)于建立法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的意見》，規(guī)定了分工負(fù)責(zé)機(jī)制、雙重備案聯(lián)動(dòng)機(jī)制、移交處理和提請(qǐng)審查機(jī)制、征求意見機(jī)制、會(huì)商協(xié)調(diào)機(jī)制、信息共享機(jī)制和能力提升機(jī)制。這些規(guī)定有助于黨規(guī)國法之間的協(xié)調(diào)一致。但國法和黨規(guī)的備案審查在終極的意義上均涉及合憲性審查的核心問題。這并非黨內(nèi)法規(guī)可以解決的問題，而是要求建立具有實(shí)效性地合憲性審查機(jī)制，因此要求法治中國建設(shè)邁向新階段。

四、憲法政治:法治中國建設(shè)的核心目標(biāo)

憲法政治是法治中國建設(shè)的核心目標(biāo)。在邏輯的層面，憲法是我國的根本大法，因此，依法治國首先是依憲治國，⑥參 見秦前紅:《依法治國和憲法至上論》，載《現(xiàn)代法學(xué)》1996年第4期;李步云:《依法治國重在依憲治國》，載《中國人大》2002年第17期。依法執(zhí)政首行是依憲執(zhí)政⑦參 見周葉中:《黨依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政》，載《理論與改革》2014年第6期;韓大元:《中國共產(chǎn)黨依憲執(zhí)政論析》，載《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2014年第6期。。于治國而言，這要求國家權(quán)力由憲法賦予、權(quán)力行使不得超越憲法和法律確定的范圍;于執(zhí)政而言，這要求“執(zhí)政地位由憲法確立、執(zhí)政行為不得超越憲法和法律、執(zhí)政理念符合憲法精神?！雹囗n大元:《中國共產(chǎn)黨依憲執(zhí)政論析》，載《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2014年第6期。于實(shí)踐而言，這要求黨規(guī)國法均與憲法保持一致，而且相互之間保持協(xié)調(diào)一致，最終黨規(guī)國法均統(tǒng)一于憲法，而建立合憲性審查機(jī)制，對(duì)黨規(guī)國法進(jìn)行合憲性審查，則是統(tǒng)一于憲法的保障。合憲性審查以憲法解釋權(quán)為前提，依現(xiàn)行憲法的規(guī)定，全國人大及其常委會(huì)監(jiān)督憲法的實(shí)施，解釋憲法，因此，黨規(guī)國法的協(xié)調(diào)一致必須依托人大制度展開。如何建立一個(gè)行之有效的合憲性審查機(jī)制，是依規(guī)治黨和依法治國二者并駕齊驅(qū)的必然要求，也是法治政黨建設(shè)獲得根本突破后法治中國建設(shè)的新課題。

合憲性審查機(jī)制在2018年實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的突破，1982年憲法修改委員會(huì)秘書處工作人員醞釀設(shè)計(jì)的憲法實(shí)施監(jiān)督模式——在全國人大之下設(shè)置專門委員會(huì)性質(zhì)的憲法法律委員會(huì)承擔(dān)合憲性審查職責(zé)①參見劉松山:《1981年:胎動(dòng)而未形的憲法委員會(huì)設(shè)計(jì)》，載《政法論壇》2010年第5期?！滑F(xiàn)行憲法接納。②另外三種建議是:在全國人大之下設(shè)立憲法委員會(huì)(全國人大憲法委員會(huì)是全國人民代表大會(huì)審理重大違憲問題的機(jī)關(guān)，行使下列職權(quán):(1)對(duì)于違反憲法的法律、法令可以提請(qǐng)全國人大或者全國人大常委會(huì)復(fù)議;(2)對(duì)于行政法規(guī)和地方性法規(guī)是否違憲，有權(quán)裁定;(3)審查和處理中央國家機(jī)關(guān)和中央國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的重大違憲行為)、在全國人大常委會(huì)下設(shè)憲法委員會(huì)(憲法委員會(huì)協(xié)助全國人大常委會(huì)監(jiān)督憲法的實(shí)施，對(duì)于違憲的法律、法令、其他法規(guī)以及中央國家機(jī)關(guān)和中央國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的違憲行為向全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出報(bào)告和處理意見)、由最高人民檢察院監(jiān)察憲法實(shí)施(最高人民檢察院對(duì)于法律、法令、其他法規(guī)以及國家機(jī)關(guān)、中央的國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的行為是否符合憲法行使監(jiān)督權(quán))。參見劉松山:《1981年:胎動(dòng)而未形的憲法委員會(huì)設(shè)計(jì)》，載《政法論壇》2010年第5期。修改后成立的憲法和法律委員會(huì)“在繼續(xù)承擔(dān)統(tǒng)一審議法律草案工作的基礎(chǔ)上，增加推動(dòng)憲法實(shí)施、開展憲法解釋、推進(jìn)合憲性審查、加強(qiáng)憲法監(jiān)督、配合憲法宣傳等職責(zé)。”③《中共中央印發(fā)＜深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案＞》，載《人民日?qǐng)?bào)》2018年3月22日。本次憲法修改雖然并未從根本上變革我國憲法關(guān)于憲法實(shí)施監(jiān)督權(quán)的配置，只是設(shè)置了一個(gè)專門委員會(huì)級(jí)別的合憲性審查機(jī)關(guān)，但其意義重大。在2018年憲法修改之前，至少有兩種可能模式來設(shè)立一個(gè)專門委員會(huì)級(jí)別的憲法實(shí)施監(jiān)督機(jī)構(gòu):一是修改憲法，設(shè)立專門委員會(huì)性質(zhì)的憲法實(shí)施監(jiān)督機(jī)構(gòu);二是全國人大根據(jù)需要決定設(shè)立專門委員會(huì)性質(zhì)的憲法實(shí)施監(jiān)督機(jī)構(gòu)④1 9 93年憲法修改時(shí)，針對(duì)社會(huì)提出設(shè)立憲法監(jiān)督委員會(huì)的建議，《中國共產(chǎn)黨中央委員會(huì)關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的補(bǔ)充建議》在附件二中指出:“有的建議，在第七十條中增加規(guī)定全國人大設(shè)立憲法監(jiān)督委員會(huì)的內(nèi)容。根據(jù)憲法第七十條的規(guī)定，全國人大可以設(shè)立專門委員會(huì)性質(zhì)的憲法監(jiān)督委員會(huì)，憲法可以不再作規(guī)定?！?《中國共產(chǎn)黨中央委員會(huì)關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的補(bǔ)充建議》，載中國人大網(wǎng)，http://www．npc．gov．cn/wxzl/gongbao/1993 －03/14/content_1481288．htm，2018 年3 月20 日訪問。)這表明全國人大有權(quán)設(shè)置合憲性審查的專門委員會(huì)。。最終憲法和法律委員會(huì)以憲法修改的程序進(jìn)入現(xiàn)行憲法之中，這表明憲法和法律委員會(huì)是一個(gè)憲定機(jī)構(gòu)，與其他一些由全國人大決定設(shè)立的專門委員會(huì)(如社會(huì)建設(shè)委員會(huì))性質(zhì)和憲法地位有別，是主權(quán)者對(duì)于合憲性審查的政治決斷，不依全國人大的意志而轉(zhuǎn)移。⑤實(shí) 踐中，憲法和法律委員會(huì)的憲定機(jī)關(guān)的性質(zhì)被誤解，被視為必須由全國人大具體決定設(shè)立才能產(chǎn)生的機(jī)構(gòu)。參見《第十三屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議關(guān)于設(shè)立第十三屆全國人民代表大會(huì)專門委員會(huì)的決定——2018年3月13日第十三屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過》，載中國人大網(wǎng)，http://www．npc．gov．cn/npc/xinwen/2018 －03/13/content_2048080．htm，2018 年4 月7 日訪問。正是如此，設(shè)立憲法和法律委員會(huì)是關(guān)鍵的“一小步”。

憲法和法律委員會(huì)成為我國合憲性審查的專責(zé)機(jī)構(gòu)，也有助于將形式上的全國人大統(tǒng)一審查落地為實(shí)質(zhì)意義上的統(tǒng)一審查。在設(shè)立憲法和法律委員會(huì)之前，全國人大所有的專門委員會(huì)均可以根據(jù)全國人大常委會(huì)的安排對(duì)法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)行合憲性審查。鑒于合憲性審查具有極強(qiáng)的政治性和爭議性，這種實(shí)施中的分散多頭合憲性審查模式必然導(dǎo)致合憲性審查的責(zé)任事實(shí)上無人承擔(dān)的結(jié)果。設(shè)立憲法和法律委員會(huì)集中承擔(dān)合憲性審查的職責(zé)，將有助于改變這種局面。當(dāng)然，合憲性審查工作要取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展，⑥在中共十九大報(bào)告提出推進(jìn)合憲性審查工作后，《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于十二屆全國人大以來暨2017年備案審查工作情況的報(bào)告》首次公開備案審查的十大案例，顯示了合憲性審查的實(shí)質(zhì)進(jìn)展。還有諸多方面需要進(jìn)一步加以完善，比如應(yīng)當(dāng)及時(shí)制定憲法解釋法、憲法和法律委員會(huì)組織法等法律，確立合憲性審查提請(qǐng)和建議的條件和標(biāo)準(zhǔn)，建立黨規(guī)國法合憲性審查的互動(dòng)程序和工作模式，⑦相關(guān)研究請(qǐng)參見秦前紅、蘇紹龍:《黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接和協(xié)調(diào)的基準(zhǔn)與路徑——兼論備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制》，載《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))》2016年第5期;胡肖華、聶辛東:《論黨內(nèi)法規(guī)二元雙維備案審查機(jī)制的建構(gòu)》，載《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2017年第1期;馬立新:《黨內(nèi)法規(guī)與國家法規(guī)規(guī)章備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制探討》，載《學(xué)習(xí)與探索》2014年第12期。等等。

五、余論——依規(guī)治黨的歷史方位

法治中國建設(shè)既是執(zhí)政黨政治自覺的產(chǎn)物，也是社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的需求，更與全球化時(shí)代的到來密切相關(guān)。基于中國特殊的政治體制和歷史經(jīng)歷，法治中國的建設(shè)首先是從回應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)開始的，一系列民事經(jīng)濟(jì)法律的制定確認(rèn)并保障了公民的經(jīng)濟(jì)自由，以一種間接的方式將行政管制權(quán)從經(jīng)濟(jì)生活中逐步逼退，而與這一過程相伴隨的行政行為法律審查機(jī)制的建立，則最終將行政法治的成果匯集為《行政訴訟法》《行政復(fù)議法》及《行政處罰法》等立法。在上述立法所鞏固的行政法治的基礎(chǔ)上，行政立法、地方立法和其他規(guī)范創(chuàng)制行為的法律規(guī)制成為隨后法治中國建設(shè)中的突出問題。這一問題以頂層設(shè)計(jì)和具體立法的方式被解決，首先是憲法確立依法治國和法治國家的方略、原則，宣示良法之治和法制統(tǒng)一的價(jià)值，隨之立法法制定，確立了備案審查機(jī)制，并經(jīng)監(jiān)督法擴(kuò)展至司法解釋的審查，為制約規(guī)范創(chuàng)制權(quán)建立了基本架構(gòu)。隨之，法治中國建設(shè)迎來關(guān)鍵性突破，基于政黨自治原則①參見宋功德:《黨規(guī)之治》，法律出版社2015年版，第25頁。而主要以內(nèi)部規(guī)范治黨的政黨法治化問題被提上議事日程，黨內(nèi)法規(guī)的法治化工作得以全面展開，黨內(nèi)法規(guī)制定和備案審查程序建設(shè)隨之跟進(jìn)，依規(guī)治黨向黨內(nèi)法治邁進(jìn)，并將法治中國建設(shè)推向憲法之治的新階段。2018年，現(xiàn)行憲法修訂，設(shè)立憲法和法律委員會(huì)承擔(dān)憲法解釋和合憲性審查職責(zé)，中國憲法實(shí)施監(jiān)督邁開關(guān)鍵一步。

法治中國的歷史演進(jìn)具有回應(yīng)性的特征，優(yōu)先解決顯露在國家現(xiàn)代化建設(shè)征程中的突出問題。法治中國建設(shè)的路徑頗為特殊。在國家的領(lǐng)域，由國家立法機(jī)關(guān)制定規(guī)則來實(shí)現(xiàn)國法之治，在政黨的領(lǐng)域，由政黨行使規(guī)則制定的自治權(quán)，而黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)的實(shí)踐形式則演化為憲法對(duì)黨規(guī)與國法一致性的控制。這顯然不是域外實(shí)踐中國家制定法律規(guī)范政黨組織和行為的模式，而是預(yù)留給執(zhí)政黨極為廣泛的政治決斷和自主權(quán)。但依規(guī)治黨不是對(duì)憲法的規(guī)避，而恰是為了迎接憲法之治時(shí)代的到來。于黨內(nèi)法規(guī)研究而言，黨規(guī)之治的歷史定位提出一個(gè)理論站位和歷史判斷的問題，這意味著不能僅從黨內(nèi)建設(shè)和政黨自主的角度認(rèn)識(shí)黨內(nèi)法規(guī)問題。法治中國立足在國法黨規(guī)的雙基之上，憲法至上是國法和黨規(guī)實(shí)踐中的共同原則?？傊酪?guī)治黨和黨內(nèi)法治只是法治中國建設(shè)的一個(gè)階段性任務(wù)和挑戰(zhàn)，依托合憲性審查機(jī)制建立憲法控制下的法治體系才是終極目標(biāo)。