孫從軍 曾明星

摘 要：武陵山片區(qū)的農(nóng)村失能老人日常經(jīng)濟(jì)生活極度貧困、長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)困境尤為突顯。武陵山片區(qū)各級(jí)地方政府應(yīng)從補(bǔ)貼對(duì)象、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)放流程，建立配套的科學(xué)評(píng)估制度、信息統(tǒng)計(jì)管理系統(tǒng)及精明強(qiáng)干的組織隊(duì)伍等方面為失能老人提供一站式的長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)養(yǎng)老補(bǔ)貼機(jī)制，以不斷促進(jìn)武陵山片區(qū)和諧生態(tài)文明社會(huì)的建設(shè)與發(fā)展。

關(guān)鍵詞：武陵山片區(qū)；農(nóng)村；失能老人；長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)；養(yǎng)老補(bǔ)貼機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2017）09-0116-03

武陵山片區(qū)是指跨湘（37個(gè)縣市區(qū)）、鄂（11個(gè)縣市）、黔（16個(gè)縣市）、渝（7個(gè)縣區(qū)）四省市交界地區(qū)的71個(gè)縣（市、區(qū)）。其中，已被列為扶貧開(kāi)發(fā)工作的國(guó)家級(jí)重點(diǎn)縣42個(gè)，省級(jí)重點(diǎn)縣13個(gè)，貧困村11 303個(gè)[1]。2014年農(nóng)村人口1 972萬(wàn)，農(nóng)民人均純收入6 120元，占全國(guó)平均水平的61.1%[2]。2015年，湘鄂黔渝四省市失能老人388.80萬(wàn)人，占全國(guó)4 000萬(wàn)失能老人的9.72%[3]。為應(yīng)對(duì)失能老人的養(yǎng)老問(wèn)題，中央和地方陸續(xù)出臺(tái)了養(yǎng)老政策。2012年全國(guó)人大修訂通過(guò)《老年人權(quán)益保障法》《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2013〕35號(hào)）[4]《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（民發(fā)[2015]33號(hào)）《湖北省人民政府關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實(shí)施意見(jiàn)》（鄂政發(fā)[2014]30號(hào)）[5]，貴州省民政廳《關(guān)于建立經(jīng)濟(jì)困難的高齡失能老年人補(bǔ)貼制度的通知》（黔民發(fā)〔2015〕42號(hào)），2015年4月《湖南省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法〉辦法（修訂草案）》[6]等可以有效地緩解經(jīng)濟(jì)貧困的高齡、失能老年人的養(yǎng)老服務(wù)負(fù)擔(dān)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老服務(wù)的均等化。

一、文獻(xiàn)綜述

西方發(fā)達(dá)國(guó)家和國(guó)內(nèi)部分省市早已率先實(shí)行了長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)救助失能老人的補(bǔ)貼制度。英國(guó)利用護(hù)理津貼社會(huì)福利手段，將其服務(wù)資源優(yōu)先提供給特定的老年人群享用[7]。德國(guó)推行的國(guó)家強(qiáng)制險(xiǎn)已經(jīng)覆蓋了總?cè)丝诘?0%，在擴(kuò)大居家照料和社區(qū)照料的同時(shí)積極鼓勵(lì)發(fā)展非正式照料，以減少機(jī)構(gòu)照料的壓力與負(fù)擔(dān)[8]。美國(guó)在建立長(zhǎng)期照料商業(yè)保險(xiǎn)的同時(shí)，政府也承擔(dān)失能老人的部分長(zhǎng)期照料服務(wù)費(fèi)用。日本建立了由企業(yè)、個(gè)人、政府分擔(dān)費(fèi)用的強(qiáng)制性長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)社會(huì)保險(xiǎn)。我國(guó)青島率先實(shí)施了長(zhǎng)期醫(yī)療護(hù)理保險(xiǎn)制。上海、天津、浙江、黑龍江等省市相繼制定了老年人長(zhǎng)期護(hù)理補(bǔ)貼或養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度。國(guó)內(nèi)學(xué)者施巍巍[9]探討了發(fā)達(dá)國(guó)家的促進(jìn)醫(yī)務(wù)人員與照料人員溝通合作、跨學(xué)科評(píng)估及一站式的服務(wù)方式 [10]。王裔艷[11]認(rèn)為應(yīng)以政府為主導(dǎo)、以需求為導(dǎo)向，滿(mǎn)足不同層次的養(yǎng)老服務(wù)需求。夏濤[12]探討了當(dāng)前政府補(bǔ)貼公立養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的利益補(bǔ)償機(jī)制。于凌云[13]主張財(cái)政補(bǔ)貼長(zhǎng)效機(jī)制。劉向杰[14]研究了政府財(cái)政不足時(shí)養(yǎng)老服務(wù)的補(bǔ)貼模式。海龍、趙建國(guó)[15]構(gòu)建了一個(gè)籌資責(zé)任明晰、標(biāo)準(zhǔn)適度、資金來(lái)源多元的財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制。鄭文換[16]提出建立以基層社區(qū)組織為依托的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系。曾明星、李桂平、楊明剛[17]構(gòu)建了政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織居家養(yǎng)老服務(wù)趨勢(shì)下的利于推行多主體監(jiān)督機(jī)制的集交易、服務(wù)、評(píng)價(jià)、監(jiān)督為一體的綜合信息平臺(tái)。曾明星等[18]認(rèn)為應(yīng)培育政府、社區(qū)、社會(huì)組織及家庭共同參與的多元化長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)供給主體，以解決傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老弱化后的一系列問(wèn)題?；谟?、美、德、日發(fā)達(dá)國(guó)家與國(guó)內(nèi)部分省市豐富的養(yǎng)老經(jīng)驗(yàn)，以及相關(guān)專(zhuān)家學(xué)者提出的善意性養(yǎng)老建議，構(gòu)建一站式的長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)養(yǎng)老救助補(bǔ)貼機(jī)制應(yīng)是走出目前武陵山片區(qū)農(nóng)村失能老人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)困境的有效途徑。

二、現(xiàn)狀分析

目前，湘鄂黔渝四省市在緊隨國(guó)家養(yǎng)老政策標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，緊扣實(shí)情，認(rèn)真實(shí)施養(yǎng)老救助補(bǔ)貼機(jī)制。湖南省貧困失能老人可申領(lǐng)養(yǎng)老補(bǔ)貼，湖北省70.51%的失能老人依賴(lài)子女日常照料。貴州省力爭(zhēng)“十二五”末農(nóng)村幸福院實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）全覆蓋，示范型農(nóng)村幸福院達(dá)到300個(gè)以上。重慶市貧困失能老人享受每人每月200元的補(bǔ)貼。

武陵山片區(qū)管轄下的慈利縣2016年投資17萬(wàn)，新建養(yǎng)老服務(wù)點(diǎn)5個(gè)，養(yǎng)老補(bǔ)貼的主要對(duì)象包括低保戶(hù)、五保戶(hù)、高齡失能老人和殘疾人四種。其中：農(nóng)村低保分為三類(lèi)：A類(lèi)150元/月、B類(lèi)110元/月、C類(lèi)90元/月；農(nóng)村五保3 200元/年；80歲以上的老人70元/月，百歲老人200元/月；殘疾人分單一和多重殘疾兩類(lèi)，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為每人每月50元。

武陵山片區(qū)農(nóng)村五保老人和低保家庭中65周歲及以上的完全失能或部分失能老年人，同時(shí)符合重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼、基本養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼條件的老年人，可以按照就高不就低的原則享受其中一種補(bǔ)貼。

三、一站式長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)養(yǎng)老補(bǔ)貼機(jī)制的構(gòu)建

武陵山片區(qū)農(nóng)村失能老人一站式長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)養(yǎng)老補(bǔ)貼機(jī)制不僅是一種社會(huì)救助制度，也是一種動(dòng)態(tài)的社會(huì)服務(wù)制度體系（見(jiàn)圖1）。

由圖1可知，一站式長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)養(yǎng)老救助補(bǔ)貼機(jī)制是指對(duì)居住在武陵山片區(qū)農(nóng)村需要居家或在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中獲得長(zhǎng)期生活上的照料和醫(yī)學(xué)上的治療與護(hù)理等綜合性服務(wù)的失能老人，在被照料、護(hù)理直至臨終關(guān)懷期間所產(chǎn)生的各項(xiàng)費(fèi)用一律通過(guò)政府和非政府組織給予其補(bǔ)償?shù)囊环N社會(huì)救助制度。在這期間所接受到的各種服務(wù)項(xiàng)目及其服務(wù)質(zhì)量都會(huì)反饋到武陵山片區(qū)養(yǎng)老救助補(bǔ)貼服務(wù)監(jiān)測(cè)與協(xié)調(diào)中心來(lái)，從而可以對(duì)各級(jí)政府組織、非政府組織、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、失能老人家庭成員、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的照料與護(hù)理服務(wù)人員以及失能老人本身都能進(jìn)行全員、全方位、全過(guò)程的監(jiān)測(cè)與協(xié)調(diào)，有效整合與合理匹配武陵山片區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老資源，推動(dòng)武陵山片區(qū)農(nóng)村生態(tài)人文養(yǎng)老的和諧發(fā)展。

一站式長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)養(yǎng)老救助補(bǔ)貼機(jī)制作為一種動(dòng)態(tài)的社會(huì)服務(wù)制度體系，主要包括養(yǎng)老補(bǔ)償救助主體、養(yǎng)老補(bǔ)償救助對(duì)象、養(yǎng)老補(bǔ)償救助標(biāo)準(zhǔn)、養(yǎng)老補(bǔ)償救助期限、養(yǎng)老補(bǔ)償救助項(xiàng)目、養(yǎng)老補(bǔ)償救助方式等要素。

（一）多元化的養(yǎng)老補(bǔ)償救助主體

因病而長(zhǎng)期無(wú)法生活自理的農(nóng)村老人被子女遺棄后，不得不由村組織出錢(qián)出力照護(hù)直至臨終的此類(lèi)事情已有發(fā)生。僅僅依靠單一的養(yǎng)老補(bǔ)償救助主體難以減輕失能老人家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和精神壓力，建議構(gòu)建多元化的養(yǎng)老補(bǔ)償救助主體，有利于醫(yī)養(yǎng)結(jié)合目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，真正達(dá)到政府組織為主導(dǎo)，非政府組織共同參與的長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)失能老人養(yǎng)老補(bǔ)償救助的多元化。

（二）精準(zhǔn)化的養(yǎng)老補(bǔ)償救助對(duì)象

養(yǎng)老補(bǔ)償救助對(duì)象精準(zhǔn)化可以每次多幫助到一個(gè)失能老人，就可以多讓一個(gè)失能老人在其所熟悉的家庭或者社區(qū)環(huán)境中完成自身個(gè)體老化的過(guò)程，也能夠多讓一個(gè)失能老人在自己所熟悉的居住環(huán)境中享受到高質(zhì)量的專(zhuān)業(yè)養(yǎng)老服務(wù)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的可及性和便利性。

（三）滿(mǎn)意的養(yǎng)老補(bǔ)償救助標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)于中、重度的農(nóng)村失能老人來(lái)說(shuō)，每個(gè)月50-200元的補(bǔ)貼遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠他們生活和享受專(zhuān)業(yè)的醫(yī)療護(hù)理。武陵山片區(qū)各地方政府應(yīng)從商品市場(chǎng)物價(jià)波動(dòng)性和失能老人生活、醫(yī)療護(hù)理的滿(mǎn)足這兩個(gè)方面考慮設(shè)置令農(nóng)村失能老人滿(mǎn)意的養(yǎng)老補(bǔ)償救助標(biāo)準(zhǔn)。

（四）長(zhǎng)期的養(yǎng)老補(bǔ)償救助期限

老年人一旦失能后，其日常生活和醫(yī)療護(hù)理不是短期內(nèi)就可以自然解決好的。地方各級(jí)政府應(yīng)從長(zhǎng)計(jì)議，做好農(nóng)村失能老人養(yǎng)老補(bǔ)償救助的長(zhǎng)期計(jì)劃。

（五）一站式的養(yǎng)老補(bǔ)償救助項(xiàng)目

武陵山片區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)以“失能老人為中心”，通過(guò)正確引導(dǎo)社會(huì)微（?。┬驼兆o(hù)機(jī)構(gòu)嵌入農(nóng)村社區(qū)方式，建立面向滿(mǎn)足農(nóng)村社區(qū)全齡段失能老人多樣化照護(hù)需求的“一站式”綜合服務(wù)項(xiàng)目體系。

（六）合理的養(yǎng)老補(bǔ)償救助方式

湘鄂黔渝四省市在各自所管轄的武陵山片區(qū)農(nóng)村失能老人養(yǎng)老補(bǔ)償救助方式上可以有所差別，但是一定要做到合理，以便真正能夠讓每一個(gè)農(nóng)村失能老人通過(guò)這種合理的養(yǎng)老補(bǔ)償救助方式度過(guò)自己幸福的晚年。

四、實(shí)施建議

各級(jí)地方政府可參照國(guó)家出臺(tái)的養(yǎng)老政策標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)和計(jì)算機(jī)技術(shù)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)務(wù)合理集中，實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)的協(xié)作服務(wù)和網(wǎng)上網(wǎng)下的虛實(shí)物聯(lián)、多種渠道受理反饋、資源共享、協(xié)同審批，對(duì)農(nóng)村失能老人實(shí)現(xiàn)“一站式”的長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)救助補(bǔ)貼，以解除農(nóng)村失能老人的后顧之憂(yōu)。

（一）組建精明強(qiáng)干的組織隊(duì)伍

武陵山片區(qū)各級(jí)地方政府應(yīng)利用部分地方財(cái)政收入專(zhuān)門(mén)組建以村（組）為單位的自愿長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)農(nóng)村失能老人的組織隊(duì)伍。這樣既可緩解農(nóng)村失能老人家庭的長(zhǎng)期照護(hù)壓力，又能體現(xiàn)村民相互照護(hù)失能老人尊老敬老的傳統(tǒng)美德，同時(shí)還減輕了失能老人身體病痛及其心理上的雙重痛苦。

（二）摸清需長(zhǎng)期救助補(bǔ)貼的失能老人對(duì)象

各級(jí)地方政府應(yīng)要求其所屬民政所定期或不定期地委派相關(guān)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)人到各個(gè)村（組）蹲點(diǎn)挨家挨戶(hù)地入戶(hù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)清楚失能老人的姓名、年齡、失能程度或級(jí)別、家庭成員、經(jīng)濟(jì)狀況等基本情況，防止虛報(bào)、假報(bào)、漏報(bào)每個(gè)村（組）的失能老人。

（三）建立配套的科學(xué)評(píng)估制度

利用互聯(lián)網(wǎng)和計(jì)算機(jī)技術(shù)設(shè)置科學(xué)的檢查評(píng)價(jià)系統(tǒng)，可以自動(dòng)地對(duì)每一位失能老人所享受到的各級(jí)社會(huì)組織提供的服務(wù)進(jìn)度、服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行客觀、全面的評(píng)分、評(píng)級(jí)、排序，其自然形成的各級(jí)社會(huì)組織的誠(chéng)信、業(yè)績(jī)檔案信息又自動(dòng)地輸入大數(shù)據(jù)資源庫(kù)，以便適時(shí)跟蹤、檢查各級(jí)社會(huì)組織的服務(wù)進(jìn)度與服務(wù)質(zhì)量，及時(shí)處理好服務(wù)過(guò)程中存在的各種問(wèn)題。

（四）配置動(dòng)態(tài)的信息統(tǒng)計(jì)管理系統(tǒng)

地方各級(jí)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）民政所為基層管理中心配置動(dòng)態(tài)的信息統(tǒng)計(jì)管理系統(tǒng)，借助云計(jì)算技術(shù)構(gòu)建武陵山片區(qū)統(tǒng)一數(shù)據(jù)中心，適時(shí)關(guān)注農(nóng)村失能老人基本信息情況的及時(shí)變更，以保持信息平臺(tái)數(shù)據(jù)的一致性，便于系統(tǒng)決策與管理。

（五）及時(shí)更新補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)

武陵山片區(qū)的各級(jí)地方政府要實(shí)行財(cái)政上的開(kāi)源節(jié)流，利用其專(zhuān)項(xiàng)專(zhuān)款適時(shí)更新農(nóng)村失能老人的長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)救助補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，讓失能老人在活著的每一天都能夠享受到社會(huì)大愛(ài)。

（六）嚴(yán)格遵守救助補(bǔ)貼發(fā)放流程

各級(jí)地方政府為了能夠按質(zhì)按量地將長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)救助補(bǔ)貼送達(dá)到農(nóng)村每一個(gè)失能老人手中，務(wù)必要嚴(yán)格遵守救助補(bǔ)貼發(fā)放流程，以防中途出現(xiàn)被截留、被錯(cuò)拿、被誤送等種種令人意想不到的例外情況。

五、結(jié)語(yǔ)

通過(guò)為農(nóng)村失能老人提供專(zhuān)業(yè)化、規(guī)范化的一站式長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)救助補(bǔ)貼，這不僅可以保障農(nóng)村失能老人的生活質(zhì)量和生命尊嚴(yán)，還可以發(fā)展武陵山片區(qū)的農(nóng)村生產(chǎn)力，廣泛吸納就業(yè)，緩解就業(yè)壓力，不斷促進(jìn)武陵山片區(qū)和諧生態(tài)文明鄉(xiāng)村的建設(shè)與發(fā)展。

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Study on Pension Subsidy Mechanism of the Rural Disabled Elders in Wuling Mountain Area

SUN Congjun1，ZENG Mingxing2

（1.Zhang jiajie College Jishou University， Zhangjiajie 427000，china； 2.School of Software and Service Outsourcing， Jishou University， Zhangjiajie 427000，china）

Abstract： IDay-to-day Economic life of the rural disabled elders living in the Wuling mountain area is extreme poverty， long-term care services are extreme poor. Local governments at all levels in Wuling mountain area should provide one-stop long-term care service pension subsidy mechanism for the rural disabled elders from the aspects， such as subsidies standards， issue process， supporting the establishment of scientific evaluation system， statistical information management system and the organization for the clever and capable team so on ， in order to promote the construction and development of harmonious ecological civilization in Wuling rural mountain area.

Key words： Wuling mountain area， rural， disabled elders， long-term care service， pension subsidy mechanism