張曉茹，田金明

(1.莆田學院 馬克思主義學院，福建 莆田 351100；2.莆田市中級人民法院 執(zhí)行庭，福建 莆田 351100)

所謂離岸金融，通常是指不具備金融市場所屬國籍的當事人在金融市場范圍內(nèi)進行貨幣或者證券的經(jīng)濟交易行為?！蛾P(guān)于金融支持中國(福建)自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)意見》中，“主要任務(wù)和措施”第十二條規(guī)定：“福建自貿(mào)區(qū)準許滿足要求的中資銀行在其區(qū)域范圍內(nèi)試點創(chuàng)辦外幣離岸業(yè)務(wù)?！睘榱耸刮覈?jīng)濟在國際金融市場保持蓬勃向上的生命力，成為全球化經(jīng)濟中不可或缺的一部分，同時更好地促進全球金融秩序正常運行，在我國創(chuàng)建離岸金融市場是十分必要的。然而，離岸金融對我國經(jīng)濟既是不可多得的機遇，也是充滿艱辛的挑戰(zhàn)。金融交易中的虛擬性和多樣性，對有效的金融監(jiān)管提出了前所未有的考驗。有學者在國際金融穩(wěn)定論壇(FSF)上提出，目前已經(jīng)發(fā)生的全球金融風暴與離岸金融中心存在著千絲萬縷的關(guān)聯(lián)，但暫時無事實證明離岸金融中心就是系統(tǒng)性金融危機的起因。鑒于離岸金融“兩頭在外”的特性，為了有序地維護金融市場的穩(wěn)定，我們必須從宏觀上采取審慎監(jiān)管的措施。

一、福建自貿(mào)區(qū)離岸金融業(yè)務(wù)現(xiàn)狀和文件分析

(一)福建自貿(mào)區(qū)銀行服務(wù)離岸金融業(yè)務(wù)現(xiàn)狀

在逐漸完備的金融監(jiān)管體系和法律制度的環(huán)境下，我國銀行服務(wù)業(yè)開始不斷拓展有關(guān)離岸金融方面的業(yè)務(wù)，這些舉措吸引了許多外商銀行在中國金融市場進行投資并開設(shè)辦事處。除此之外，在經(jīng)濟全球化的推動下，我國與其他各國金融市場之間頻繁的經(jīng)濟貿(mào)易也極大地促進了離岸金融業(yè)務(wù)的發(fā)展。有數(shù)據(jù)顯示，自2010年之后，中央銀行開始鼓勵并支持各大銀行開展離岸金融業(yè)務(wù)。

為順應(yīng)高速發(fā)展的全球經(jīng)濟，福建自貿(mào)區(qū)作為國內(nèi)沿海經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域之一，理所應(yīng)當?shù)乜钙鹆苏衽d經(jīng)濟的重任，加入到發(fā)展離岸金融業(yè)務(wù)的隊伍中。在此情況下，福建自貿(mào)區(qū)銀行服務(wù)離岸金融業(yè)務(wù)正在如火如荼地開展。與此同時，國內(nèi)各大銀行看準時機，抓住機遇，積極開發(fā)并拓展離岸金融業(yè)務(wù)，并相繼在福建自貿(mào)區(qū)設(shè)立離岸金融中心。近幾年，在福建自貿(mào)區(qū)的各大銀行里，建設(shè)銀行最先加入，交通銀行、平安銀行、浦發(fā)銀行等也爭相“搶灘”設(shè)立離岸金融中心。截至2017年，福州自貿(mào)片區(qū)已經(jīng)創(chuàng)立了眾多特色業(yè)務(wù)，包括離岸金融和國際結(jié)算等，并專門確立對臺金融和跨境金融等特殊業(yè)務(wù)。例如，中國銀行福建省分行對臺金融代理支付清算累計高達186億元人民幣。盡管廈門市離岸銀行業(yè)務(wù)長期缺乏政策支持和市場培育，業(yè)務(wù)發(fā)展不透明，銀行間信息共享不足，但轄區(qū)離岸銀行業(yè)務(wù)尚有一定基礎(chǔ)，且外匯指定銀行對創(chuàng)立離岸銀行業(yè)務(wù)有一定的積極性。隨著福建自貿(mào)區(qū)的成立，“對臺離岸金融中心”這種創(chuàng)新方法將會有效促進海峽兩岸之間離岸金融業(yè)務(wù)的發(fā)展。

(二)離岸金融宏觀審慎監(jiān)管規(guī)范存在的主要問題

1.市場準入主體資格規(guī)定不明晰

《離岸銀行業(yè)務(wù)管理辦法》對市場準入主體作了限定：要開展離岸銀行業(yè)務(wù)，市場準入的主體必須是通過國家外匯管理總局審核的內(nèi)資銀行和其對應(yīng)分支機構(gòu)。近幾年，國內(nèi)大部分離岸金融業(yè)務(wù)都由內(nèi)資銀行和一些金融機構(gòu)來開展，這與國際慣例相比是有出入的。我國在制定離岸銀行業(yè)務(wù)管理相應(yīng)法律時對外資銀行能否加入離岸銀行業(yè)務(wù)的說明微乎其微。而在現(xiàn)實操作過程中，確實有外資銀行加入我國離岸業(yè)務(wù)中。這足以說明現(xiàn)有的離岸金融監(jiān)管法律法規(guī)存在漏洞，立法中出現(xiàn)的滯后性和脫離實際的問題尚待逐步完善。

2.現(xiàn)行宏觀審慎監(jiān)管部門管理范圍有限

《離岸銀行業(yè)務(wù)管理辦法》與《離岸銀行業(yè)務(wù)管理辦法實施細則》對離岸銀行業(yè)務(wù)與在岸銀行業(yè)務(wù)進行了劃分界定：首先，對于離岸業(yè)務(wù)，應(yīng)根據(jù)相關(guān)規(guī)定來設(shè)定最低存款限額。其次，對在岸業(yè)務(wù)和離岸業(yè)務(wù)進行分開處理，對在岸賬戶和離岸賬戶采取分賬和單獨管理的辦法。需要肯定的是，離岸賬戶相互間的資金往來、向境外賬戶轉(zhuǎn)入資金以及非本國居民將資金轉(zhuǎn)入離岸賬戶，這些行為都是自由可行的。最后，每年由離岸業(yè)務(wù)產(chǎn)生的損失和收益或者資產(chǎn)欠債必須在當年底與在岸外匯業(yè)務(wù)繳納稅費后匯總?？偠灾鞔筱y行應(yīng)該對所有離岸金融機構(gòu)中的離岸業(yè)務(wù)做好充分的風險預(yù)估，并分別采取有效監(jiān)管。

《離岸銀行業(yè)務(wù)管理辦法》還規(guī)定，國家外匯管理總局的日常主要任務(wù)是管理整個外匯工作，同時肩負監(jiān)督離岸銀行業(yè)務(wù)依法辦理的職責。但該局管理精力有限，很難兼顧離岸銀行業(yè)務(wù)的各個方面；而且離岸金融涉及的業(yè)務(wù)頗為廣泛，不但囊括離岸銀行業(yè)務(wù)，還對保險業(yè)務(wù)以及離岸證券業(yè)務(wù)等有所涉及。因此，我國必須從宏觀上建立離岸金融監(jiān)管部門，處理好離岸金融業(yè)務(wù)中的問題和風險。

二、福建自貿(mào)區(qū)離岸金融宏觀審慎監(jiān)管制度障礙

(一)審慎監(jiān)管文件效力位階較低

截至目前，由福建自貿(mào)區(qū)離岸金融業(yè)務(wù)發(fā)展的監(jiān)管文件可以看出，我國仍未制定出效力位階層次高的審慎監(jiān)管法規(guī)，其監(jiān)管主體是中國人民銀行與銀監(jiān)會，因而不能全方位地指導(dǎo)和規(guī)范自貿(mào)區(qū)的離岸金融業(yè)務(wù)。根據(jù)最新發(fā)布的文件來看，中國人民銀行和銀監(jiān)會均大力支持自貿(mào)區(qū)離岸金融業(yè)務(wù)工作，一方面簡化了準入規(guī)則，給自貿(mào)區(qū)離岸金融業(yè)務(wù)帶來了很多惠民政策；另一方面，對自貿(mào)區(qū)居民和非居民賬戶實行分賬管理辦法，非居民不僅擁有在自貿(mào)區(qū)銀行開設(shè)外幣自由貿(mào)易賬戶的權(quán)利，而且可以根據(jù)準入前國民待遇原則開展其他金融業(yè)務(wù)。但是，依舊存在很多有待解決的問題，譬如對于離岸金融業(yè)務(wù)詳細操作規(guī)則、具體結(jié)算過程以及未來發(fā)展方向等都未明確指出。

我國制定一部完整審慎的監(jiān)管法律文件勢在必行，如此便可以讓開展離岸金融業(yè)務(wù)的工作人員有章可循、依法辦事，從而高效有序地指導(dǎo)福建自貿(mào)區(qū)離岸金融業(yè)務(wù)的蓬勃發(fā)展。

(二)自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管以微觀審慎監(jiān)管為主

離岸金融監(jiān)管分為兩種：微觀審慎監(jiān)管和宏觀審慎監(jiān)管。微觀審慎監(jiān)管的目的是防微杜漸，具體是防備離岸金融市場中個別金融機構(gòu)出現(xiàn)危機；而宏觀審慎監(jiān)管要比微觀審慎監(jiān)管承擔更多的責任，其目的是掌控全局，具體是防范整個金融體系爆發(fā)大規(guī)模金融危機。2008年的金融危機席卷全球，以此為鑒，美國后來成立了專門的金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會來負責宏觀審慎監(jiān)管任務(wù)。相比之下，過去幾年我國將金融監(jiān)管重心偏向于微觀審慎方向，十分注重預(yù)防自貿(mào)區(qū)內(nèi)各區(qū)域間和大規(guī)模金融風險，并實地考察，逐漸摸索貼近現(xiàn)實、符合民生的離岸金融監(jiān)管體系和風險監(jiān)測指標。從上述行動可以看出我國金融監(jiān)管部門逐步認識到宏觀審慎風險的重要性，并開始將其加入到自貿(mào)區(qū)離岸金融監(jiān)管的實施行動之中。但是，自貿(mào)區(qū)的離岸金融改革創(chuàng)新具有一定的局限性和嘗試性，不能從全局上進行監(jiān)管完善和制度革新。與此同時，部分措施仍無法跳出“一行三會”的金融監(jiān)管理念。這種環(huán)境下成立的宏觀審慎監(jiān)管機制無法真正發(fā)揮效益，建立一個系統(tǒng)性風險監(jiān)測與監(jiān)管協(xié)調(diào)機構(gòu)對自貿(mào)區(qū)宏觀審慎監(jiān)管負責勢在必行。

(三)離岸金融監(jiān)管范圍狹窄

目前，離岸金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管范圍很窄，導(dǎo)致統(tǒng)一的監(jiān)管主體很難確定下來。自貿(mào)區(qū)的離岸金融業(yè)務(wù)包括離岸銀行業(yè)務(wù)、離岸證券業(yè)務(wù)和離岸保險業(yè)務(wù)，其中金融業(yè)務(wù)主要集中在離岸銀行業(yè)務(wù)上，對另外兩種業(yè)務(wù)涉及較少。離岸證券業(yè)務(wù)和離岸保險業(yè)務(wù)同樣重要，將目光僅僅放在離岸銀行業(yè)務(wù)上將會阻礙自貿(mào)區(qū)整體離岸金融業(yè)務(wù)的發(fā)展。根據(jù)國內(nèi)“一行三會”的經(jīng)營方式可知，任何機構(gòu)都無權(quán)統(tǒng)一監(jiān)管自貿(mào)區(qū)所有的離岸金融業(yè)務(wù)。

地方政府工作不到位，特別是在利率和匯率這兩塊，其金融政策改革和實際行動不一致，對具體細則欠缺考慮，操作方式不太合理，在極大程度上限制了自貿(mào)區(qū)離岸金融業(yè)務(wù)的廣泛開展和創(chuàng)新。金融制度改革方面出現(xiàn)脫節(jié)現(xiàn)象，金融領(lǐng)域有關(guān)法律無法實時革新并實行，使得自貿(mào)區(qū)現(xiàn)有的金融法律仍保持原有框架，強烈影響到離岸金融業(yè)務(wù)的進程。在這種情況下，我國全面開放資本、利率與匯率等管制的條件不夠，同時相關(guān)部門對自貿(mào)區(qū)改革制度意見不一、認識不全，對離岸金融業(yè)務(wù)的發(fā)展造成了較大影響。

另外，福建自貿(mào)區(qū)各片區(qū)經(jīng)濟實力不協(xié)調(diào)等一系列問題有待進一步解決。最近較為熱門的閩資赴臺投資事件就得益于中國臺灣經(jīng)濟示范區(qū)的相向發(fā)展，但除此之外，閩臺貿(mào)易格局并沒有發(fā)生太大變化。而福州、廈門和平潭三個片區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平不一，福州和廈門的經(jīng)濟條件明顯優(yōu)于平潭。在這種情況下，想要和中國臺灣或者其他國家開展離岸金融業(yè)務(wù)會困難重重，這也為宏觀審慎制度的實施增加了難度。

三、福建自貿(mào)區(qū)離岸金融宏觀審慎監(jiān)管實現(xiàn)路徑

(一)監(jiān)管制度建構(gòu)

1.制定統(tǒng)一法律規(guī)范

鑒于目前離岸金融“一行三會”監(jiān)管模式暴露出的法律位階低、監(jiān)管不全面等問題，國務(wù)院可聯(lián)合其他有關(guān)部門共同出臺行政法規(guī)，針對自貿(mào)區(qū)離岸金融監(jiān)管問題制定統(tǒng)一監(jiān)管的法律規(guī)范，提高相應(yīng)的法律位階，使其適用范圍能夠覆蓋整個自貿(mào)區(qū)的離岸金融監(jiān)管。細化離岸金融監(jiān)管規(guī)則，具體包含支付和結(jié)算方式，明確自貿(mào)區(qū)離岸金融今后的發(fā)展目標和方向。放眼世界，當前絕大部分自貿(mào)區(qū)均有較為成熟的離岸金融法律規(guī)范，如《馬來西亞離岸銀行法令》《納閩離岸信托公司法案》《納閩離岸證券業(yè)法案》《納閩離岸有限合作法案》等。福建自貿(mào)區(qū)應(yīng)整合當前自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管法律規(guī)范、行政規(guī)章、政策性規(guī)定等，重新制定一部涵蓋所有自貿(mào)區(qū)離岸金融監(jiān)管的法律規(guī)范，以構(gòu)建統(tǒng)一的高位階自貿(mào)區(qū)金融業(yè)務(wù)審慎監(jiān)管法律體系。

2.宏觀審慎以“并表監(jiān)管”為基礎(chǔ)

在2012年推出的《商業(yè)銀行資本管理辦法(試行)》中，“宏觀審慎”作為指導(dǎo)思想開始為人們所熟知，Basel Ⅲ等規(guī)定也相應(yīng)被制定出來。這一辦法實行后，巴塞爾委員會《監(jiān)管一致性評估計劃》(RCAP)就將我國資本情況與Basel Ⅲ標準進行了對比，最終高度肯定并贊揚了我國資本監(jiān)管規(guī)則。但我們要清醒認識到，該評估報告僅僅針對我國國內(nèi)資本規(guī)則中的一致性問題，而對其他方面，如監(jiān)管框架功能與審慎結(jié)果等都沒有進行深度點評。“并表監(jiān)管”作為跨國銀行監(jiān)管體系中不可或缺的部分，也應(yīng)當被納入我國宏觀審慎監(jiān)管框架之中。中國銀監(jiān)會發(fā)布的《銀行并表監(jiān)管指引(試行)》對并表監(jiān)管(Consolidated Supervision)作了界定，以單一法人監(jiān)管作為監(jiān)管前提，全方位地對銀行集團資本、財務(wù)和風險進行實時監(jiān)管、辨別、統(tǒng)計和控制，同時對銀行集團的總體風險情況進行評估。在自貿(mào)區(qū)銀行集團風險評估實踐中，應(yīng)以宏觀審慎為指導(dǎo)思想，并結(jié)合并表監(jiān)管，從集團整體到各個分支全面分析各自具體風險類別及其對整個金融行業(yè)風險狀況的影響。首先，我國要完善并表監(jiān)管中對應(yīng)資本監(jiān)管的標準。自貿(mào)區(qū)監(jiān)管機構(gòu)在今后的并表監(jiān)管中，需逐步修正銀行資本的組成。著重加強主導(dǎo)一級資本的份額，縮減二級資本和淘汰三級資本，同時抓緊制定出與各國銀行資本計提相符合的標準。其次，要擴大并表監(jiān)管的風險覆蓋面積，對流動性風險給予足夠重視，并抓緊制定相應(yīng)的評判標準。巴塞爾委員會近幾年強調(diào)采用全球流動性標準彌補資本監(jiān)管中的漏洞，還推行了“流動性覆蓋率”與“凈穩(wěn)定資金比率”這兩個準則。為跟上時代步伐，我國應(yīng)加快吸收這些優(yōu)秀案例中的經(jīng)驗并轉(zhuǎn)化為符合我國國情的評估標準，從而更加有效地防御銀行集團的整體風險。

3.整合三大片區(qū)對臺離岸金融優(yōu)勢

目前，福建自貿(mào)區(qū)三大片區(qū)中，廈門和平潭綜合試驗區(qū)已成為海西經(jīng)濟帶的核心區(qū)。廈門的優(yōu)勢在于金融產(chǎn)業(yè)，平潭綜合試驗區(qū)則在服務(wù)貿(mào)易上較有特色；福州作為兩岸經(jīng)貿(mào)服務(wù)基地，需承擔更大的責任。廈門可通過制度創(chuàng)新吸引更多的臺灣資本，平潭試驗區(qū)可通過完善服務(wù)制度促進兩岸經(jīng)濟全面合作；福州則可憑借其獨特地理優(yōu)勢，在相應(yīng)政策引導(dǎo)下，在海峽經(jīng)濟區(qū)與臺灣經(jīng)濟合作中有更大作為。將三大區(qū)域的優(yōu)勢互補，福建自貿(mào)區(qū)與臺灣的經(jīng)濟活動將更加繁榮。

(二)監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置

監(jiān)管的藝術(shù)是平衡，金融監(jiān)管實質(zhì)上是市場參與者、金融機構(gòu)以及監(jiān)管部門三方權(quán)益的博弈與制衡。“放松監(jiān)管”作為自由主義理論倡導(dǎo)的理念，無法確保金融市場的相對穩(wěn)定。次貸危機的出現(xiàn)表明了“最優(yōu)的監(jiān)管”并不是“放松管制”。資本追求利益的特性決定了在外部監(jiān)管缺失的情形下，金融行業(yè)內(nèi)部管理會表現(xiàn)乏力。自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管的實施需要由相應(yīng)的監(jiān)管機構(gòu)落實，監(jiān)管機構(gòu)的適當與否直接決定了自貿(mào)區(qū)金融宏觀審慎監(jiān)管的效果。從世界范圍來看，歐盟成立了專門的金融宏觀審慎監(jiān)管機構(gòu)——系統(tǒng)風險委員會(European Systemic Risk Board，簡稱ESRB)，負責金融風險的控制與防范。G20倫敦峰會成立了全球宏觀審慎監(jiān)管機構(gòu)——金融穩(wěn)定委員會，負責全球金融監(jiān)管規(guī)則的協(xié)調(diào)與制定。

目前我國的監(jiān)管模式為分業(yè)經(jīng)營，審慎監(jiān)管的主體在國家外匯管理局，已無法滿足日益增長的監(jiān)管需求?，F(xiàn)行監(jiān)管模式也無法賦予監(jiān)管機構(gòu)具體的監(jiān)管職能?；诟＝ㄗ再Q(mào)區(qū)內(nèi)外分離滲透的管理模式，對在案和離案進行部分區(qū)分，對自貿(mào)區(qū)離案金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管可以借鑒馬來西亞設(shè)置納閩離岸金融服務(wù)局的舉措。福建自貿(mào)區(qū)應(yīng)結(jié)合自身特點，構(gòu)建適應(yīng)監(jiān)管需求的審慎監(jiān)管機構(gòu)。

在監(jiān)管模式改革前，可暫由人民銀行代行外匯管局的部分職能，履行自貿(mào)區(qū)離案金融監(jiān)管業(yè)務(wù)，促進監(jiān)管業(yè)務(wù)整體向統(tǒng)一監(jiān)管模式發(fā)展。福建自貿(mào)區(qū)也應(yīng)設(shè)置相應(yīng)的宏觀審慎監(jiān)管機構(gòu)。按照目前我國機構(gòu)設(shè)置模式，可先由中國人民銀行設(shè)置一個派出機構(gòu)派駐福建自貿(mào)區(qū)，該派駐機構(gòu)與人民銀行為垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，等級與人民銀行福建分行平行。該機構(gòu)的主要職能是負責自貿(mào)區(qū)內(nèi)離岸金融業(yè)務(wù)監(jiān)管工作；在評估制定自貿(mào)區(qū)內(nèi)金融宏觀審慎指標的同時，與有關(guān)部門協(xié)同進行業(yè)務(wù)檢查和督導(dǎo)。

四、結(jié)語

自貿(mào)區(qū)是國家對外交流尤其是經(jīng)貿(mào)交流的前沿，自貿(mào)區(qū)的建設(shè)離不開離岸金融業(yè)務(wù)的發(fā)展。然而金融業(yè)務(wù)中監(jiān)管的多面性和交易的虛擬性，也對監(jiān)管提出更高的要求。“兩頭在外”是離岸金融業(yè)務(wù)的特性，該特性必然會帶來相應(yīng)的風險。因此，對離岸金融業(yè)務(wù)進行審慎監(jiān)管尤為必要。中國人民銀行在2015年出臺的《關(guān)于金融支持中國(福建)自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)的意見》，提出基于自貿(mào)區(qū)金融業(yè)務(wù)宏觀審慎監(jiān)管的要求，這對外界釋放出一個信號：強化離岸金融監(jiān)管是降低自貿(mào)區(qū)金融業(yè)務(wù)風險的必要措施。我國目前還未建立現(xiàn)代意義上的宏觀審慎監(jiān)管體系，微觀上相應(yīng)的措施亦未到位。在相關(guān)機制完全建立前，福建自貿(mào)區(qū)的金融監(jiān)管應(yīng)保持相對獨立，待實踐經(jīng)驗及其他配套措施健全后可逐步向全國推廣。因此，在理論研究上前瞻性地建構(gòu)自貿(mào)區(qū)金融宏觀審慎監(jiān)管體系，對我國以后自貿(mào)區(qū)制度的完善具有重大意義。

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