張 坤

(南京體育學院，江蘇南京 210033)

西方發(fā)達國家在大型體育場館的建設、管理和運營方面通常會采取向社會融資的方式，其中PPP融資就是被廣泛運用的一種融資模式。PPP是英文Public-Private Partnership的縮寫，直譯為“公私合作伙伴關系”，在中國被譯作“政府與社會資本合作”[1]。在我國，PPP融資在大型體育場館上的運用，多源自舉辦大型體育賽事的需要。2005年南京舉辦第十屆全運會時，就嘗試運用包括PPP融資在內的多種融資模式來建設相關場館，目的是減輕政府的財政壓力，提高賽后體育場館的利用率和收益率。即使有些場館在賽后出現(xiàn)問題，也可大大減輕政府的壓力。PPP融資運用于大型體育場館建設的高潮，源于2001年的申奧成功。我國在申辦2008年奧運會成功后，面臨著需要建設眾多大型體育場館的局面。為了避免“蒙特利爾陷阱”，我國在大型體育場館的建設方面，開始探索運用PPP等融資模式，例如國家體育場(鳥巢)就是運用PPP模式的典型案例[2]。在大型體育場館運用PPP融資的案例中，社會資本權利保護力度不足、收益率沒有保障等問題是社會資本進入大型體育場館建設領域的主要障礙。因此，在建設體育強國、發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的當下，要激活社會資本參與大型體育場館建設的熱情和意愿，首先要解決的問題是要進行法制建設，給予社會資本以法律保障。

1 PPP融資對促進大型體育場館建設的意義

1.1 有利于增加供給,降低風險

PPP融資最直觀的經(jīng)濟效益就是增加資金供給，減輕政府的財政壓力，化解政府的債務風險。PPP融資對緩解政府財政壓力大有裨益，可以吸納大量社會資本和專業(yè)技術人才投入到基礎設施等建設領域，這對提高資金使用效率、優(yōu)化項目產(chǎn)能、最大化項目效益都具有重要意義。長期以來，我國在大型體育場館建設領域都是以政府財政撥款和銀行貸款的形式給予支持的。首先，政府可以通過財政撥款的形式直接給予資金支持。其次，建設項目通過貸款來解決資金問題。由于有政府信用做擔保，建設項目可以較為順利地從銀行借貸出建設所需資金。這種資金供給模式具有典型的計劃經(jīng)濟色彩，是我國政府“集中力量做大事”的一種體現(xiàn)。這種資金供給模式主要服務于實施“舉國體制”的競技體育領域，尤以全運會、亞運會和奧運會的場館建設為甚。運用政府財政撥款以及通過政府信用擔保進行貸款來支持大型體育場館建設的模式，在較長一段時間內產(chǎn)生了積極效應，大型賽事得以順利舉辦，社會效益得以彰顯。然而，這種政府主導的模式也帶來了一系列消極作用，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：(1)增加了政府的財政壓力；(2)場館的后期運營、管理出現(xiàn)問題；(3)資源浪費、經(jīng)濟效益低下。隨著我國市場經(jīng)濟改革的不斷推進，國家經(jīng)濟實力得到了實質性的提升，人民群眾的體育消費習慣也逐漸得以形成，這為體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了有利的條件，政府在大型體育場館建設上投入大量不能產(chǎn)生明確收益的財政資金已然不合時宜。做大做強體育產(chǎn)業(yè)需要金融的支持，大型體育場館建設更是如此，如何盤活社會閑散資金、優(yōu)化資金的配置顯得尤為重要。PPP融資的基礎是利益共享、風險共擔，此模式能將政府與社會資金進行鏈接。政府借助社會資金進行大型體育場館建設，可以大大減輕政府的財政壓力，以便政府將財政劃撥到更需要的領域。大型體育場館建設通常都是由大型體育賽事驅動的，但在大型體育賽事后，如何運營、管理、開發(fā)、利用這些體育場館，使其發(fā)揮應有的社會效應，創(chuàng)造出至少可以維持自身運營所需的資金，是困擾大型體育場館投資方的主要問題。政府主導有違市場經(jīng)濟中公平競爭的基本原則，極易造成“尋租”現(xiàn)象[3]，導致資源浪費和腐敗。政府缺乏必要的動力來進行市場開發(fā)和運營，政府也缺乏精通體育產(chǎn)業(yè)運營的人才基礎。因此，政府主導大型體育場館的建設和運營，很容易產(chǎn)生不理性的行政行為和市場行為。PPP融資投資方會對大型體育場館的后期贏利能力作出預估，這種行為傾向會使大型體育場館在選址、規(guī)劃、功能、管理和運營等方面更多地貼合市場的需要，從而最大程度地降低投資的風險。

1.2 有利于促進政府職能的轉變

PPP融資的引入和推廣有助于我國政府職能的轉變，改變政府在長期管理中普遍存在的越位、錯位和缺位現(xiàn)象,促使政府逐步退出微觀經(jīng)濟領域，轉向宏觀經(jīng)濟調節(jié)和市場監(jiān)管，轉變到為企業(yè)和市場的發(fā)展提供良好環(huán)境上來；促使政府從不該管的領域中退出來，通過培育市場組織，增強社會的自治能力。PPP融資的引入和推廣可以強化政府承擔公共服務的責任意識，由此推動政府職能由管理轉向服務。PPP融資實質上就是政府將一些不該管或管不好的部分轉移給社會，讓社會資本參與治理的一種發(fā)展模式。轉移并不是放任不管，政府仍通過一些方式參與其中，只是不再是主導者，而成為監(jiān)督者和協(xié)調者。在體育領域，政府通過與社會資本合作的方式，進行大型體育場館建設投資，實質上是在借助社會資本的力量加速提升體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)模效應和速度效應。政府通過購買公共服務等方式進行回購，以便提高政府的體育公共服務水平。這種市場化的操作能夠極大地提高效率。運用PPP融資進行大型體育場館建設，有助于轉變政府的職能，讓政府有機會轉型為監(jiān)督者和協(xié)調者，促使政府提高服務意識和法治理念。PPP融資涉及一系列的經(jīng)濟協(xié)議和經(jīng)濟合同，政府與社會資本之間是平等的、互惠互利的，權力和權利的規(guī)定是清晰的、明確的，這種合同化的合作方式有利于避免政府出現(xiàn)越位、缺位和錯位等現(xiàn)象。政府象征著公權。而社會資本象征著私權，在以往的政府管理中，公權與私權之間時常會出現(xiàn)對立和沖突。在多數(shù)情況下，當私權與公權產(chǎn)生沖突時，公權都會以強者的姿態(tài)出現(xiàn)，這有違我國依法治國的基本理念。PPP融資為轉變我國政府的職能提供了良好的范本。政府與社會資本合作的PPP融資需要完善的法律基礎，完善的法律基礎可以起到激勵和規(guī)范的雙重作用，以便更好地維護社會資本和公眾利益，從而促進政府職能和角色的轉變[4]。

1.3 有利于打破行業(yè)壟斷,激發(fā)經(jīng)濟活力

長期以來，我國政府在公共服務領域采取了行業(yè)壟斷的方式，政府成為公共服務供給的唯一主體。政府對民間資本、民營企業(yè)進入公共服務領域采取了種種限制。公共服務領域的政府壟斷造成了嚴重的后果，一是政府公共服務財政壓力不斷增加，二是政府公共服務供給效率不斷下降。隨著我國經(jīng)濟下行壓力增大，政府財政尤其是地方政府財政緊張的狀況越來越明顯，一些地方政府的債務風險在不斷增大。充分利用社會資本既是市場經(jīng)濟改革不斷深化的要求，也是經(jīng)濟發(fā)展形勢倒逼的無奈之舉。社會資本特別是民營資本在行業(yè)壟斷的影響下，發(fā)展空間被壓縮，投資渠道被擠占，被迫放棄投資而轉向投機，這種情況對經(jīng)濟健康可持續(xù)發(fā)展造成了諸多負面影響，引導社會資本的轉型發(fā)展也是我國深化經(jīng)濟體制改革的應有之義。政府有改革的需要，社會資本有投資的需求，PPP融資可以有效鏈接政府和社會資本。通過鼓勵社會資本積極參與公共服務領域的投資和管理，有利于形成公共服務的多渠道投入機制，有利于破解長期以來形成的行業(yè)壟斷和行政壁壘，激發(fā)經(jīng)濟活力,形成新的經(jīng)濟增長點。社會資本“為了獲得利潤及符合政府監(jiān)管要求，必然會積極使用和引進先進有效的管理方法與技術，提高基礎設施和公共事業(yè)項目的服務質量”[5]。

2 大型體育場館PPP融資遇到的主要困難

2.1 政策環(huán)境不穩(wěn)定

PPP融資在我國早已有之，最早可追溯到1906年6月開工的新寧鐵路?，F(xiàn)代意義上的PPP融資出現(xiàn)在改革開放后，具有標志性意義的PPP融資是1985年開始興建的深圳沙角B電廠[1]。PPP融資在我國的發(fā)展歷程可以簡要歸納為探索、試點、推廣、調整和規(guī)制五個階段，直至2014年中國官方才首次使用了PPP概念。財政部在《關于2014年中央和地方預算草案的報告》中明確提出，要“推廣運用PPP模式，支持建立多元可持續(xù)的城鎮(zhèn)化建設資金保障機制”。PPP融資從理論上講具有合理性和優(yōu)越性，但在不同形勢下依然需要差別化對待。我國對PPP融資的不穩(wěn)定態(tài)度造成了PPP融資的法律環(huán)境不穩(wěn)定，讓市場產(chǎn)生了遲疑，讓社會資本產(chǎn)生了猶豫，對PPP融資在我國的發(fā)展產(chǎn)生了極大影響。大型體育場館建設的PPP融資受此影響，也出現(xiàn)了推行的困境，例如南京奧體中心最初計劃運用PPP融資，但由于社會資本對預期收益不樂觀，介入意愿不強，最終轉為政府投資建設。

2.2 立法滯后

我國引入PPP融資以來，一直以政府政策性文件為主要的制度構建方式，政策性文件多偏向于對PPP融資操作規(guī)范的規(guī)定以及對應用過程中的問題解決。與此同時，我國在PPP融資的立法方面呈現(xiàn)出立法不統(tǒng)一、政出多門的現(xiàn)象。在2014年之前，有關PPP融資的立法主要由國家計委和建設部主導。2014年財政部《關于2014年中央和地方預算草案的報告》首次明確PPP融資概念后，財政部、發(fā)改委兩部門開始主導PPP融資的推進工作，相關的政策、規(guī)范相繼出臺。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2017年3月，以中共中央、國務院為主導出臺的政策近10件，以財政部門為主導出臺的政策超過50件，這些政策的模式差異性很大，導向性也存在不統(tǒng)一甚至是矛盾的問題。除了上述部門外，住建部、國土部、交通部、衛(wèi)計委、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)部、水利部等部門也陸續(xù)出臺了PPP融資政策，由此形成了龐大繁復的政策體系。這些政策體系為我國PPP融資立法工作提供了基礎，但也帶來了混亂。不同部門的政策在適用領域、運作方式、實施機構、方案制定、審批流程、采購方式、合同簽訂以及后繼監(jiān)管等方面存在諸多差異，缺少協(xié)調機制，常常讓社會資本無所適從。我國的PPP融資缺少統(tǒng)一的立法，大型體育場館的PPP融資也受制于這種立法困境，在運行過程中舉步維艱。

2.3 法制保障孱弱

我國現(xiàn)行的有關PPP融資的政策法規(guī)基本都從政府的角度出發(fā)，對社會資本的權利保護相對孱弱。例如在發(fā)改部門出臺的《特許經(jīng)營辦法》和財政部出臺的《政府和社會資本合作法(征求意見稿)》中都未突出對社會資本的保護，在出現(xiàn)爭議時《特許經(jīng)營辦法》的規(guī)定是“協(xié)商解決”。從實踐上看，在民間組織與政府組織出現(xiàn)的糾紛中，民間組織通常都處于絕對的劣勢，協(xié)商解決的爭議處理方式對保護社會資本的效力值得懷疑。在《政府和社會資本合作法(征求意見稿)》中，當出現(xiàn)爭議時可以依法提起民事訴訟或仲裁。但在實踐中，PPP融資協(xié)議合同一般都是兼具行政合同和民事合同的雙重屬性，最高人民法院一般都將此類協(xié)議合同糾紛納入行政訴訟的范圍，這種典型相悖的爭議處理方式使社會資本在參與PPP融資項目時顧慮重重。

3 提高大型體育場館PPP融資法律保障的基本途徑

3.1 穩(wěn)定政策環(huán)境

經(jīng)過多年的發(fā)展，我國的市場經(jīng)濟體制在不斷完善，PPP融資作為一種運用廣泛的經(jīng)濟發(fā)展方案，具有典型的市場化特征。PPP融資的良好運行需要穩(wěn)定的政策環(huán)境，當前，隨著供給側改革、新型城鎮(zhèn)化建設和“一帶一路”的推行，PPP融資已被提高到國家戰(zhàn)略的高度，為PPP融資的健康發(fā)展提供了良好的社會環(huán)境和穩(wěn)定的政策預期[6]。

3.2 加快立法工作

隨著PPP融資的深入開展，相關政策法規(guī)推陳出新、層出不窮?？梢灶A見的是，未來推出的政策法規(guī)會越來越多，對PPP融資項目中爭議處理的關注度也會越來越大。為避免在政策落實上出現(xiàn)偏差，應盡早進行PPP融資的立法工作，以便有法可依、依法治理。在立法工作進行的同時，需要出臺相應配套政策。PPP融資涉及項目建設、項目管理、項目運營和項目維護等多領域，由于不同PPP融資項目的融資模式和回報方式不同，其會計核算、資產(chǎn)管理、稅收政策等都亟待配套。只有依照明確的政策法規(guī)，政府和社會資本才能全面衡量PPP融資項目的運營情況，社會資本才能切實發(fā)揮其運營管理水平，最終保障項目的順利實施。事實上，我國正積極籌備PPP融資統(tǒng)一立法工作，也相繼出臺了一些有望成為基本法的政策，如2015年出臺的《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》和2016年出臺的《政府和社會資本合作法(征求意見稿)》。這些政策為規(guī)范PPP融資的運作提供了制度體系，有望成為制定PPP融資基本法的依據(jù)。

3.3 加強對社會資本的法律保障

PPP融資有利于增加資金供給,降低政府風險,轉變政府職能，是打造新的經(jīng)濟增長點的重要改革舉措。但由于受長期計劃經(jīng)濟思維的影響，政府組織常將PPP融資視作招商引資、解決地方政府財政困難的一種替代方案，重引進而輕管理，對項目的運營、監(jiān)管、成本核算和利潤劃分等比較忽視，對社會資本合法權益的獲取不夠重視，造成PPP融資項目運行不暢，最終造成社會資本的利益受損，同時也造成了政府公信力的降低。PPP融資立法要突出對社會資本的權利保護，通過法律的確定性來增強社會資本對PPP融資項目的信賴，從而激發(fā)社會資本的參與熱情。鑒于PPP協(xié)議合同具有行政合同與民事合同的雙重屬性，在社會資本與政府組織產(chǎn)生爭議時，要設立一個多元的協(xié)議糾紛解決方案。例如在2009年8月，北京市政府收回了鳥巢的經(jīng)營權[7]。實際上，中信放棄經(jīng)營權的行為是預期收益難以完成投資回報的一種市場選擇，雖然有違約的事實，但這種基于一定條件而設計的退出機制對社會資本的權利產(chǎn)生了保護作用。大型體育場館不僅有經(jīng)營獲取利潤的經(jīng)濟功能，還有提供公共服務的社會功能。運用PPP融資進行大型體育場館項目建設時，政府組織充分保障社會資本的權利方能提高社會資本的參與度。要通過豐富贏利模式和渠道[8]，綜合運用財政補貼、稅收減免、優(yōu)惠政策以及退出機制等方式來切實保護社會資本的權利。

4 結語

PPP融資不僅有利于緩解政府的財政壓力，還有利于轉變政府的職能,盤活經(jīng)濟發(fā)展的活力，是我國轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要依仗。大型體育場館建設往往存在資金缺乏、運營困難、管理落后等典型問題，極易落入“蒙特利爾陷阱”。運用PPP融資被證明可以有效規(guī)避上述狀況，但孱弱的法制保障對社會資本進入大型體育場館建設領域產(chǎn)生了阻滯作用。為了更好地發(fā)揮PPP融資在我國大型體育場館建設中的作用，首先需要穩(wěn)定PPP融資的政策環(huán)境，其次要加快PPP融資的立法工作，最后要加大對社會資本的權利保護，為PPP融資提供法制保障。

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