王陽

摘 要：干部行為受到干部考核體系的制約與影響，其環(huán)境治理態(tài)度與成果亦是如此。隨著社會發(fā)展，我國對環(huán)境保護的重視程度逐步提高，干部在環(huán)境治理策略層面也發(fā)生了相應(yīng)轉(zhuǎn)變，由傳統(tǒng)的經(jīng)濟至上、忽視環(huán)保發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)樵诜€(wěn)步發(fā)展經(jīng)濟的過程中將環(huán)境保護置于重要地位。這種關(guān)系再造立足于環(huán)?？冃г诳己酥械臋?quán)重變化，探究權(quán)重變化與關(guān)系再造對于環(huán)保制度構(gòu)建有一定的影響作用。

關(guān)鍵詞：環(huán)?？己?；環(huán)境治理；行為轉(zhuǎn)變

中圖分類號：D621 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）10-0056-04

改革開放以來，過度的經(jīng)濟增長追求和粗放式的經(jīng)濟發(fā)展方式致使我國的生態(tài)環(huán)境遭受大規(guī)模破壞。環(huán)境危機引發(fā)的負面效應(yīng)已逐漸滲入社會生活的方方面面，成為威脅公眾健康、阻礙社會發(fā)展的“隱形殺手”?！?014年全球環(huán)境績效指數(shù)（EPI）報告》指出，“在全世界178個參加排名的國家和地區(qū)中，中國以43.00分的得分位居第118位，即倒數(shù)第61位”[1]，可以說，我國政府在環(huán)境治理過程中明顯存在問題?！碍h(huán)境生境喪失的必然生態(tài)學后果主要有二：一是自然世界內(nèi)在地萎縮，二是人類安全根基動搖”[2]。深刻認識環(huán)境污染帶來的破壞性后果、了解環(huán)境治理的緊迫性已是當務(wù)之急。

一、地方政府加強環(huán)境治理的必要性

（一）應(yīng)對環(huán)境危機的現(xiàn)實需要

依據(jù)環(huán)保部發(fā)布的《2015年中國環(huán)境狀況公報》，在全國967個水質(zhì)監(jiān)測點中，較差級的監(jiān)測點占比為42.5%，極差級的監(jiān)測點比例已經(jīng)高達18.8%，不良水質(zhì)占總體的一半之多。與此同時，全國338個地級以上城市中，有78.4%的城市環(huán)境空氣質(zhì)量超標，多數(shù)城市空氣環(huán)境質(zhì)量堪憂[3]。不僅如此，環(huán)境問題對我國經(jīng)濟發(fā)展也造成了不小的損失。早在2004年，由環(huán)境污染引發(fā)的經(jīng)濟損失就達5 000多億，超過當年GDP總量的3%，有學者做出測算，從2000至2008年，這種經(jīng)濟損失的年增長率約6.84%[4]，數(shù)目之大，引人側(cè)目。不僅如此，環(huán)境問題的日趨嚴重進一步引發(fā)了大規(guī)模群體性事件。這種廣泛群體行為對社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展造成了沖擊，不僅易于導致公眾恐慌，也對基本的社會秩序提出了挑戰(zhàn)。究其根源，環(huán)境群體性事件的爆發(fā)是公眾對政府環(huán)境治理行為與效果的批判，是我國政府社會公信力流失的體現(xiàn)。盡管近年來我國環(huán)境質(zhì)量整體有所改善，但以上種種數(shù)據(jù)表明，當前的環(huán)境問題十分棘手，治理形勢依舊嚴峻。這意味著，地方政府應(yīng)充分具備環(huán)境危機意識，轉(zhuǎn)變環(huán)境治理理念，將問題治理擺在醒目位置。地方政府作為環(huán)境政策的執(zhí)行者，其首要任務(wù)即是對環(huán)境危機迅速做出反應(yīng)與處理，對可能造成環(huán)境污染的企業(yè)、個人等進行必要的環(huán)境規(guī)制?？梢哉f，環(huán)境問題頻發(fā)是地方政府加強環(huán)境治理的直接動力。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能的內(nèi)在要求

現(xiàn)代政府的建設(shè)及體制的深化改革依托于政府職能的轉(zhuǎn)變，這就要求，政府務(wù)必厘清與市場、社會的關(guān)系，明確自身的權(quán)力范圍，建立權(quán)力清單，了解到底該管什么、怎樣管對該管的事務(wù)，怎樣有效管對事務(wù)。這種職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)在要求最終目的在于提升經(jīng)濟與社會活力、解決當前各領(lǐng)域內(nèi)供給與需求的結(jié)構(gòu)性矛盾。在這其中，對公共服務(wù)的有效供給是政府實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變不可或缺的環(huán)節(jié)。由于環(huán)境問題具有廣泛性與爆發(fā)性，其輻射范圍涉及社會全員，這種深刻的事務(wù)屬性必然決定了環(huán)境問題是對公共利益的觸動與挑戰(zhàn)。而政府作為國家發(fā)展的保障者與公共利益的維護者，對環(huán)境問題的治理具有不可推脫的責任。政府對環(huán)境質(zhì)量加以監(jiān)督保障，加大對環(huán)境保護的財政投入，其實質(zhì)是強化環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)的公共物品與公共服務(wù)的有效供給。

（三）順應(yīng)社會發(fā)展的必然選擇

政府環(huán)境治理的策略選擇最終還是要歸根于國家發(fā)展的戰(zhàn)略部署。眾所周知，嚴峻的生態(tài)危機不僅對我國經(jīng)濟社會造成了惡劣影響，其對全球發(fā)展的負面效應(yīng)也引發(fā)了廣泛關(guān)注。2016年世界衛(wèi)生組織在其最新發(fā)布的報告中指出，由于環(huán)境破壞與環(huán)境污染，全球約有四分之一的人因此殞命，全球環(huán)境形勢不容樂觀。從國際形勢上看，我國作為發(fā)展中大國，始終關(guān)注國際環(huán)保形勢變化，堅持履行應(yīng)有國際責任，對推動全球環(huán)境治理、締結(jié)國際環(huán)保公約、加速國際低碳社會轉(zhuǎn)型不遺余力。由于中美大國的積極推動，《巴黎協(xié)定》成為史上最快被批準生效的環(huán)保公約之一，中國的國際力量由此可見一斑。同時，黨的十八大明確指出加強生態(tài)文明建設(shè)的重要性，并就“美麗中國”的宏偉藍圖開展安排，在國際國內(nèi)環(huán)保形勢發(fā)展下，地方政府運用行政權(quán)力，加強環(huán)境規(guī)制、改善環(huán)境狀況已成為順應(yīng)社會發(fā)展的必然選擇。

二、環(huán)境治理績效在干部考核中的權(quán)重演化

（一）權(quán)重空白時期（1949年—1998年）

在這一時期，環(huán)境問題尚未對社會發(fā)展造成顯著阻礙，并未引起太大關(guān)注。干部考核多處于定性考評階段，環(huán)境治理績效并未納入干部考核體系。新中國成立初期，出于對政權(quán)鞏固及機構(gòu)設(shè)置管理的考慮，我國開始著手建立干部人事制度。制度的設(shè)計主要立足于“黨管干部”的原則，凡是與干部人事有關(guān)的任免、安排、調(diào)動等均由黨的組織部門進行統(tǒng)一處理，以此保證黨對國家治理的領(lǐng)導性。初期的干部人事制度主要是“分部分級”管理，即將所有干部分為九類，依類別進行分工管理；同時，在中央及各級黨委之間建立層級體系，明確“下管兩級”的管理機制，由各級黨委組織部依規(guī)而行，在此階段，我國黨內(nèi)選拔干部的標準主要是德才兼?zhèn)浼罢紊系摹凹t”與“?！盵5]。也就是說，黨對干部的選擇標準往往更加注重政治素養(yǎng)，看重個人道德與聲望發(fā)展，對干部個人的政治忠誠度具有極深的考量。在1981年之前，我國實際上實行干部任職終身制。只要不犯原則性錯誤，我國的干部任免完全不受年齡、教育程度等因素的影響。

1979年，中央下發(fā)《關(guān)于實行干部考核制度的意見》，要求干部人事考核依據(jù)德才兼?zhèn)湓瓌t，并對逐步建立科學化、規(guī)范化的干部考核機制提出指導意見。1981年，黨的十一屆六中全會順利召開，此次會議批準通過的《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》明確提出，廢除干部任職實際上存在的終身制，稀釋過于集中的干部權(quán)力。《決議》進一步指出要優(yōu)化干部隊伍建設(shè)，在堅持革命化不動搖的前提下，由當前干部群體逐步向“革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化”方向過渡，這即是所謂的干部人事建設(shè)的“四化”方針。一年后，《關(guān)于建立老干部退休制度的決定》出臺，年齡因素被納入干部人事任免的機制之中。1983年，全國組織工作座談會明確提及應(yīng)對干部的德能勤績四大方面展開考核。至1988年，地方黨政干部的年度考核制度才在全國范圍內(nèi)開始實行。此后1989年、1995年陸續(xù)發(fā)布的考核方案都是中央對地方的干部考核的調(diào)整與完善。

（二）權(quán)重偏低時期（1998年—2003年）

在這一時期，過快的經(jīng)濟增長使環(huán)境承載負擔加重，環(huán)境危機開始快速顯現(xiàn)。但由于指標化考核體系尚處于初步建立與探索階段，對工作績效的指標選擇往往更加注重易于被量化的經(jīng)濟實績。環(huán)?？冃Ъ{入考核體系的考量有所體現(xiàn)，但所占權(quán)重較輕。1998年《黨政領(lǐng)導干部考核工作暫行規(guī)定》進一步對領(lǐng)導干部的定期考核做出規(guī)定，明確建立以工作績效為主的指標化考核體系。盡管該項規(guī)定并沒有對量化的績效考核提供任何指標設(shè)置，但地方執(zhí)行的過程中對經(jīng)濟指標的偏好已是初露端倪。由此，純粹的定性化干部考核作用有所減弱，數(shù)字化經(jīng)濟實績的比較作用開始增強。2002年，《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》頒布，取代了1998年的暫行規(guī)定，其對干部考核的范圍、程序、內(nèi)容、方法等做出更多說明，是對考核體系的深入補充。

至此，改革開放已經(jīng)歷二十多年的實踐，“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”“效率優(yōu)先”的制度安排使得我國的經(jīng)濟增長實現(xiàn)了奇跡式發(fā)展。經(jīng)濟建設(shè)的引人矚目掩蓋了粗放式發(fā)展下其他方面的缺陷與不足，干部們往往通過提交漂亮的經(jīng)濟數(shù)據(jù)作為自己“滿意的答卷”。在此基礎(chǔ)上，對干部工作績效的考核已經(jīng)很大程度上呈現(xiàn)為“GDP考核”。但在這一時期，環(huán)境問題的爆發(fā)性增長開始沖擊社會生活。公眾對環(huán)境保護的認知比較缺乏，環(huán)保事務(wù)的參與意識不具有強烈的積極性，公眾對環(huán)境治理還停留在“政府萬能”的層面。因此，在對干部考核的過程中，對環(huán)境發(fā)展狀況的考核設(shè)計往往來自于政府內(nèi)部的形勢認識與學術(shù)界的呼吁推動，其在整體的干部考核體系中并不占據(jù)重要地位。即便是呼聲較大的學術(shù)界，也多是基于錢穎一、周黎安等人對地方政府盲目GDP崇拜的研究，從而開始對地方政府異化行為展開評判與反思。

（三）權(quán)重上升時期（2003年至今）

這一時期環(huán)境危機對經(jīng)濟社會的持續(xù)性影響致使政府、公眾與企業(yè)等多元主體逐漸正視經(jīng)濟增長與環(huán)境保護的關(guān)系問題。在此情形下，公眾對環(huán)境保護的訴求日益提升，其對地方政府環(huán)境治理的行為與效果更具批判性，對環(huán)境指標盡快納入考核體系的呼聲也愈益增強。2007年，在黨的十七大上，胡錦濤同志闡述了科學發(fā)展觀的基本理念，強調(diào)以人為本，注重全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，關(guān)注城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟社會、人與自然和國內(nèi)國外的統(tǒng)籌發(fā)展。由此，統(tǒng)籌兼顧拓展了過度關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展的思路，使得社會大眾與地方政府更加注重對公共利益的維護。

2006年，在科學發(fā)展觀的理念指導下，中組部印發(fā)實施了《體現(xiàn)科學發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部綜合考核評價試行辦法》。其對干部考核的種種層面提供了詳細參考，并就工作實績的指標分析羅列了相應(yīng)要點，其中包括經(jīng)濟發(fā)展水平、經(jīng)濟發(fā)展綜合效益、城鄉(xiāng)居民收入、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差異等經(jīng)濟要素，但也涵蓋了節(jié)能減排與環(huán)境保護、生態(tài)建設(shè)與耕地等資源保護、人口與計劃生育、科技投入與創(chuàng)新等環(huán)境要素與其他民生要素。自2006年起，包含環(huán)境保護在內(nèi)的眾多民生指標開始被廣泛重視，對干部的績效考核在關(guān)注經(jīng)濟建設(shè)績效的同時，更加理性地將環(huán)境保護、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等作為重要參考。例如，不少學者嘗試將“綠色GDP”這一概念引入干部考核體系，并就具體的核算方式展開了論述與驗證。這一理念被我國政府所接納，在對核算方式進行“升級”后創(chuàng)造性地提出了“綠色GDP2.0”的概念，并致力于探索“GDP2.0”在政府績效中的應(yīng)用。與此相類似的是，我國的“十一五”規(guī)劃將“單位GDP能耗”納入其中，盡管是對中央政府的約束指標，但由于目標責任制的存在，實際的減排責任已歸屬于地方，有學者統(tǒng)計，“單位GDP能耗”已經(jīng)成為干部考核中的核心指標，約占40%的比重[6]，由此可見我國對環(huán)境治理的重視程度。2013年12月，在《關(guān)于改進地方黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部政績考核工作的通知》中，我國明確指出，不僅僅將地區(qū)生產(chǎn)總值作為干部政績考核的唯一指標，加強政府負債、民生建設(shè)等指標設(shè)計，突出科學發(fā)展導向。2016年12月，中央印發(fā)了《生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核辦法》，提出加快綠色發(fā)展、實行生態(tài)考評的重要性。在文件內(nèi)，中央提出采取評價和考核相結(jié)合的方式，實行年度評價、五年考核，依照各地的環(huán)境質(zhì)量及公眾滿意度等方面生成地區(qū)綠色發(fā)展指數(shù)，以此激勵各地環(huán)境保護的積極性。至此，我國干部的環(huán)境治理績效在干部考核中的比重得到了前所未有的提升。

三、環(huán)保權(quán)重與干部環(huán)境治理策略轉(zhuǎn)變

余敏江認為，“不了解利益與生態(tài)政策文本、利益與生態(tài)治理行為之間的關(guān)系，就無法深刻理解生態(tài)治理的內(nèi)在機理”[7]。我國地方政府在環(huán)境治理過程中始終面臨經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的兩難困境已是不爭事實，在強烈的以經(jīng)濟增長換仕途晉升的刺激下，我國對環(huán)境治理的激勵尚處于弱勢地位，驅(qū)動干部環(huán)境治理的動力也顯現(xiàn)不足。但隨著環(huán)境治理績效在干部考核中的地位變化，干部對待環(huán)境治理的態(tài)度與策略均發(fā)生了明顯的關(guān)系轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)了從傳統(tǒng)到再造的跨越。

（一）傳統(tǒng)階段：環(huán)?？己酥萍s不足——經(jīng)濟優(yōu)先、忽視環(huán)保的發(fā)展策略

1978年改革開放后至2000年左右，我國的領(lǐng)導干部考核體系尚不完善，這一階段只是開始實行領(lǐng)導干部的定期考核，指標考量尚處于探索設(shè)計階段。與此同時，我國社會正致力于經(jīng)濟開拓、發(fā)展國家建設(shè)，因而這一時期的政治環(huán)境主要向經(jīng)濟增長看齊，排除政治忠誠性等因素，在政治考核過程中往往將GDP等經(jīng)濟要素等同于“干部個人能力”，因此領(lǐng)導干部的政績考核基本是以GDP論“英雄”。

改革開放極大地調(diào)動了我國地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性。我國GDP總值從1978年的3 678.7億元升至2015年的689 052.1億元，實現(xiàn)了跨越式增長。經(jīng)歷了三十多年的發(fā)展后，我國的經(jīng)濟產(chǎn)值較改革開放前提升了186倍，GDP增長率有28年都在10%以上，這種經(jīng)濟建設(shè)的速率堪稱“瘋狂”。這種經(jīng)濟奇跡的出現(xiàn)很大程度上要歸功于地方政府的有力推動以及地方政府核心領(lǐng)導層的正確決策。值得注意的是，在相似的自然條件與資源稟賦下，不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展差異往往被認為取決于政府領(lǐng)導者決策手腕的高低。有研究指出，“省級官員的領(lǐng)導能力對于提升區(qū)域經(jīng)濟水平尤其重要，是影響中國各省份經(jīng)濟增長差異的重要因素”[8]。因此，實現(xiàn)GDP增長是地方政府的重要工作任務(wù)，但從GDP入手拉開經(jīng)濟發(fā)展差距則是各地政府領(lǐng)導干部顯現(xiàn)個人能力、追求仕途晉升的重要手段，這種政治思維是領(lǐng)導干部盲目追求GDP增長的根源。

地方政府領(lǐng)導干部對GDP的過度崇拜是一種“重結(jié)果，輕過程”的非理性選擇。依據(jù)環(huán)境庫茲涅茨曲線的理論描述，在GDP至上的政績觀引導下，初期的經(jīng)濟發(fā)展越好，環(huán)境污染程度就越高。這一理論在中國政府實踐中得到了驗證。我國經(jīng)濟發(fā)展快速增長的階段，也是環(huán)境污染強勁爆發(fā)的階段。究其原因，地方政府領(lǐng)導干部將注意力最大化集中于經(jīng)濟增效，對經(jīng)濟發(fā)展方式是否粗放、對環(huán)境生態(tài)是否遭到破壞顯得漠不關(guān)心。這種情感冷漠與環(huán)境治理缺位使得環(huán)境問題逐漸演變?yōu)榄h(huán)境危機，其破壞性與持續(xù)性前所未有，最終造成不可估量的后果。2000年以來，有關(guān)環(huán)境問題與治理不足的報道屢見不鮮，從三門峽水庫的“醬油色污水”到白洋淀魚類大面積死亡，再到太湖、巢湖等地的藍藻危機，僅是部分曝光的水污染事件就足夠觸目驚心，我國由環(huán)境問題所導致的人身財產(chǎn)損失不計其數(shù)。

（二）再造階段：環(huán)保考核影響突出——經(jīng)濟放緩，環(huán)保加速的發(fā)展策略

經(jīng)濟建設(shè)的優(yōu)異成績推動了我國政治經(jīng)濟形勢的巨大轉(zhuǎn)變，為我國社會的良好轉(zhuǎn)型打下了堅實基礎(chǔ)。與此同時，經(jīng)濟發(fā)展結(jié)構(gòu)性矛盾突出、環(huán)境形勢嚴峻等諸多問題也對政府治理能力提出了前所未有的挑戰(zhàn)。依據(jù)當前的社會發(fā)展形勢，如何加快解決民生問題、保障公眾利益、提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，成為政府急需應(yīng)對的重要方面。這種社會形勢的變化對我國政府的行為方式產(chǎn)生了強烈影響：中央在考量地方政府績效時對民生建設(shè)更為注重，地方政府的GDP“情愫”也逐漸淡化。對地方政府領(lǐng)導干部而言，搞好經(jīng)濟建設(shè)已不再是向上晉升的捷徑，對社會民生的協(xié)調(diào)處理、對環(huán)境污染的長久治理等已經(jīng)能夠成為顯著的“加分項”。因此，干部晉升與地方政府環(huán)境治理之間處于一種顯性的再造關(guān)系。一方面，地方政府領(lǐng)導干部應(yīng)當把控經(jīng)濟發(fā)展的節(jié)奏，始終堅定不移地加強經(jīng)濟建設(shè)，保障我國經(jīng)濟發(fā)展的持續(xù)性；另一方面要開展各領(lǐng)域配套建設(shè)，使之能夠與經(jīng)濟發(fā)展的步調(diào)相一致，從而實現(xiàn)社會的整體協(xié)調(diào)發(fā)展。

為了將環(huán)境建設(shè)提至醒目位置，進一步提升我國的生態(tài)質(zhì)量，2016年底發(fā)布的《生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核辦法》不僅將各地的生態(tài)文明建設(shè)作為干部晉升的重要考核層面，更是將生態(tài)建設(shè)從干部考核體制中單列出來自成一派，形成獨立的考核制度。這意味著，我國對生態(tài)環(huán)境建設(shè)達到了前所未有的重視程度，已經(jīng)形成了完整有效的制度考核體系。其作為單獨的制度安排，對地方政府干部有著更強的制約效應(yīng)，對比之前的考核指標設(shè)計也具有了更多的可操作性。這種目標建設(shè)的考核評價辦法明確了地方政府在環(huán)境污染治理、生態(tài)保護以及公眾滿意度方面的相應(yīng)責任，提出了依據(jù)動態(tài)變化與發(fā)展趨勢建構(gòu)地區(qū)綠色發(fā)展指數(shù)作為考核的關(guān)鍵性指標，更加明確了考核的周期，即年度評審與五年考核，依據(jù)環(huán)境治理取得成效所需時間較長的特殊情況設(shè)計了更加合理的考核方法?？梢哉f，我國已經(jīng)將生態(tài)建設(shè)與干部考核進行了有機結(jié)合，形成了較為科學的測評方式，對干部的制度制約進一步加強。

可以說，我國的經(jīng)濟節(jié)奏放緩是社會發(fā)展趨于理性的必然結(jié)果。地方政府領(lǐng)導干部在過度的經(jīng)濟發(fā)展中已經(jīng)無法忽視由GDP增長所帶來的各種負面影響，其對民生建設(shè)、環(huán)境保護等方面的不作為或消極作為已然被定性為公共管理的責任缺失，使之對干部的晉升產(chǎn)生一定影響。在我國的經(jīng)濟建設(shè)達到一定程度時，無論是我國政府還是社會民眾，都實現(xiàn)了經(jīng)濟生活的跨越式發(fā)展，其在滿足了物質(zhì)生活需求的同時，也更加注重對生活品質(zhì)的追求，這就要求地方政府在民生方面，尤其是環(huán)境保護方面能夠取得長足的進步與發(fā)展。這種壓力對于干部來說已是行政任務(wù)的顯著的變化，即不再單一滿足于經(jīng)濟發(fā)展的建設(shè)性任務(wù)，而是要滿足對于社會發(fā)展、環(huán)境治理的需求才能獲得向上的途徑。經(jīng)濟速度的減慢是對干部治理能力的進一步考驗，即如何能夠在保持經(jīng)濟理性的情況下不再依靠華麗的經(jīng)濟指標而獲取晉升，民生發(fā)展、環(huán)境保護成為地方政府干部向上晉升的新通道。

四、提升干部環(huán)境治理動力的邏輯思路

（一）主動出擊的思路轉(zhuǎn)變

在科學發(fā)展與生態(tài)建設(shè)的理念指導下，地方政府領(lǐng)導干部順應(yīng)變革思路，樹立經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護并重的政績觀成為應(yīng)有之義。但這種觀念的轉(zhuǎn)變并非一朝一夕之功，更多的是在面對嚴峻的環(huán)境形勢下，受環(huán)保制度與公眾壓力的雙重制約而被迫做出的改變?？梢哉f，追求經(jīng)濟發(fā)展而向上晉升的意識仍舊影響頗深。從環(huán)境治理的可持續(xù)性上看，地方政府領(lǐng)導干部的被動應(yīng)對是環(huán)境問題長效治理的阻礙之一，在干部生態(tài)環(huán)境意識建立不徹底的情況下，我國的環(huán)境治理始終存在發(fā)展瓶頸。因此，提升地方政府領(lǐng)導干部的環(huán)境治理動力勢在必行。對治理動力的提升，最根本上是要從理念上對干部進行價值改造，使其充分明確環(huán)境保護的必要性與緊迫性，使之能夠在應(yīng)對公共事務(wù)的過程中主動出擊。

（二）多重激勵制度建構(gòu)

我國地方政府領(lǐng)導干部目前面對的激勵主要來自于兩個方面：一是上級政府對下包工作的滿意程度；二是來源于制度制約，在經(jīng)濟層面的制度安排往往是正向的高度激勵，在環(huán)保層面則是負面的制度約束。可以說，我國目前對干部的晉升激勵及環(huán)保激勵還相對簡單，多是以負向激勵的方式呈現(xiàn)，“不進則退”成為干部為了晉升而產(chǎn)生行為扭曲的根本壓力。因此，我國在制度建構(gòu)上應(yīng)引入多元化激勵的方式與內(nèi)容，使地方政府領(lǐng)導干部能夠?qū)h(huán)保建設(shè)與自己的個人發(fā)展相契合，能夠發(fā)揮更多的主動效應(yīng)。在激勵內(nèi)容方面，我國可以對環(huán)境治理卓有成效的干部予以表彰獎勵。在獎勵的方式上，可以設(shè)立地方領(lǐng)導干部治理成果績效獎金，使之將環(huán)境治理看成促進地區(qū)全面均衡發(fā)展的動力。

（三）全面治理策略

地方政府受制于觀念、資金、壓力等層面的影響，對環(huán)境問題的治理還處于選擇性治理階段。這意味著政府領(lǐng)導干部在環(huán)境治理中還存有一定程度的“投機”心理。這種選擇性治理是干部為了滿足自身晉升需求而進行的扭曲化應(yīng)對，是生態(tài)建設(shè)過程中的非均衡發(fā)展。選擇性治理的關(guān)鍵在于地方環(huán)境污染較輕的地方會被干部重點關(guān)注，污染較重的則是保持并不惡化即可。因此，為了使再造關(guān)系更加完善穩(wěn)固，就要推動干部從選擇性治理走向全面治理。對地區(qū)內(nèi)所有的環(huán)境問題一視同仁，通過運用技術(shù)創(chuàng)新、管制收緊等手段使得環(huán)境問題不斷改善，最終實現(xiàn)區(qū)域環(huán)境的整體性改善。

（四）民主合作的互動發(fā)展

在環(huán)保制度不斷完善的社會背景下，公眾已經(jīng)能夠較為理性地將環(huán)保制度作為自己的“法律武器”，依法對政府行為做出監(jiān)督，并就其能力不足的一面進行參與補充。對政府而言，這種監(jiān)督與補充有助于公民正確認識政府的作用定位，有利于政府與公眾之間展開平等交流與溝通，充分了解民意，擴大社會參與度，使得公民與政府之間存在良性的互動關(guān)系。政府應(yīng)當充分引導公眾參與的理性發(fā)展，也應(yīng)當充分重視其參與過程中體現(xiàn)的一些弊端。只有這樣，公眾的自治能力才能得到有效發(fā)揮，其與政府建立的關(guān)系才能逐漸走向平等與合作。

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