黎建飛 王喜榮

“法令行則國(guó)治，法令弛則國(guó)亂?！盵1]法治是國(guó)家和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展進(jìn)步的根本保障，黨的十五大報(bào)告提出建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，我國(guó)《憲法》第5條規(guī)定則將依法治國(guó)上升到基本法的層面。全面推進(jìn)依法治國(guó)，將所有的國(guó)家和社會(huì)事務(wù)納入法治軌道，用法的強(qiáng)制力推動(dòng)各項(xiàng)事業(yè)的全面發(fā)展。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)特色殘疾人事業(yè)取得了重要成就，保障殘疾人權(quán)益的法律規(guī)范體系基本形成。法治建設(shè)也為殘疾人事業(yè)的健康、快速發(fā)展提供了保障。

1.中國(guó)特色殘疾人事業(yè)法律保障體系建設(shè)的動(dòng)因

鄧樸方同志在中國(guó)殘聯(lián)第五次全國(guó)代表大會(huì)上所做的《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟，為加快殘疾人事業(yè)全面發(fā)展而奮斗》的報(bào)告中指出，“我國(guó)殘疾人事業(yè)走出了一條適合國(guó)情、具有特色的健康持續(xù)發(fā)展之路”。此后，“中國(guó)特色殘疾人事業(yè)”這一概念逐漸為學(xué)界和實(shí)踐部門所接受。中國(guó)特色殘疾人事業(yè)法律保障體系作為社會(huì)主義事業(yè)的重要組成部分，其發(fā)展是內(nèi)在動(dòng)因和外在推動(dòng)力共同作用的結(jié)果。

1.1 社會(huì)主義民主政治建設(shè)的保障

殘疾人事業(yè)法律保障是中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治建設(shè)的重要組成部分，是國(guó)家保障人權(quán)的重要內(nèi)容，體現(xiàn)在殘疾理念更新、法治建設(shè)、人權(quán)保障等多個(gè)層面。

首先，殘疾人事業(yè)法律保障是社會(huì)主義法治建設(shè)的根本要求。黨和國(guó)家一直以來(lái)都重視殘疾人事業(yè)的法治建設(shè)，習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中明確提出，全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家；并指出，中國(guó)堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生。在改善民生的舉措中增加“幼有所育”和“弱有所扶”，為幼兒提供保育和關(guān)愛(ài)，給殘疾及低收入等群體給予扶持，為中國(guó)特色殘疾人事業(yè)發(fā)展提供了核心思想和政治理論保障。2016年8月發(fā)布的《“十三五”加快殘疾人小康進(jìn)程規(guī)劃綱要》要求，到2020年，殘疾人權(quán)益保障制度基本健全，基本公共服務(wù)體系更加完善，殘疾人事業(yè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。由此可見(jiàn)，中國(guó)特色殘疾人事業(yè)法律保障是我國(guó)法治建設(shè)的重要組成部分，社會(huì)主義法治建設(shè)是中國(guó)特色殘疾人事業(yè)健康發(fā)展的根本保證。

其次，保障人權(quán)是國(guó)家的首要責(zé)任。人權(quán)不是國(guó)家的賜予，而是每個(gè)人與生俱來(lái)的應(yīng)有權(quán)利，但保障人權(quán)是國(guó)家的首要義務(wù)，是國(guó)家權(quán)力的合法性基礎(chǔ)。讓每個(gè)人都機(jī)會(huì)均等地參與社會(huì)生活并公平地享受社會(huì)發(fā)展的成果，是人權(quán)事業(yè)發(fā)展的重要指導(dǎo)思想,也是我國(guó)全面發(fā)展的更高目標(biāo)，更是中國(guó)人權(quán)保障事業(yè)的集中體現(xiàn)，自由、平等、人道主義等基本人權(quán)理念在以人為本中都得以體現(xiàn)。改革開(kāi)放30年來(lái)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展為殘疾人人權(quán)保障提供了基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，黨明確強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和改善人民生活的重要意義，這就是把殘疾人的生活和勞動(dòng)問(wèn)題提到黨和國(guó)家的議事日程上來(lái)[2]。殘疾人是社會(huì)群體的重要組成部分，我國(guó)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展為殘疾人人權(quán)保障事業(yè)提供了重要的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。2014年1月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)殘疾人小康進(jìn)程的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2015〕7號(hào)）提出大力推動(dòng)殘疾人事業(yè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、殘疾人收入水平較快增長(zhǎng)的工作目標(biāo)，并指出“沒(méi)有殘疾人的小康，就不是真正意義上的全面小康”。這一系列措施的基礎(chǔ)在于我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)水平的提高和社會(huì)的發(fā)展。法律保障所有人的全面發(fā)展。殘疾人是社會(huì)群體的重要組成部分，有權(quán)利主張與其他人全面、平等地受到法律保護(hù)。羅爾斯在《正義論》中提出：“所有社會(huì)價(jià)值——自由和機(jī)會(huì)、收入和財(cái)富、自尊的基礎(chǔ)——都要平等地分配,除非對(duì)其中的一種價(jià)值或所有價(jià)值的一種不平等分配合乎每個(gè)人的利益。”[3]因此“平等的必須平等對(duì)待，不平等必須不平等對(duì)待”[4]。而“法律規(guī)則的首要目標(biāo)，是使社會(huì)中各個(gè)成員的人身和財(cái)產(chǎn)得到保障，使他們的精力不必因操心自我保護(hù)而消耗殆盡”[5]。以《憲法》為依據(jù)，以《殘疾人保障法》為核心，以民法、刑法、行政法等基本法律為基礎(chǔ)，以行政法規(guī)為支撐，以相關(guān)地方性法規(guī)為補(bǔ)充的全面的殘疾人事業(yè)發(fā)展法律保障體系[6]，涉及殘疾人生存發(fā)展的各個(gè)層面，并呈現(xiàn)出綜合性保護(hù)和專門保護(hù)相統(tǒng)一、權(quán)利保障多元化的特點(diǎn)。

再次，殘疾理念轉(zhuǎn)變?yōu)闅埣踩耸聵I(yè)法治建設(shè)的思想動(dòng)因。人類社會(huì)對(duì)于殘疾、殘疾人的認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了動(dòng)態(tài)發(fā)展的過(guò)程，《殘疾人權(quán)利公約》明確提出“殘疾是一個(gè)演變中的概念”，我國(guó)將社會(huì)主義人道主義確立為我國(guó)殘疾人事業(yè)發(fā)展的理念基礎(chǔ)，構(gòu)建以人道主義為核心價(jià)值的新殘疾人觀，使其成為新形勢(shì)下推動(dòng)殘疾人理論研究、指導(dǎo)殘疾人事業(yè)的實(shí)踐、構(gòu)建和諧社會(huì)的重要思想武器。新殘疾理念的核心體現(xiàn)在兩方面，一是承認(rèn)殘疾人與其他公民一樣享受同等的權(quán)利，而不再是被憐憫的對(duì)象。殘疾人同樣是社會(huì)物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富的創(chuàng)造者，是推動(dòng)人類發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的不可缺少的重要力量。應(yīng)當(dāng)保障其平等地參與廣泛的社會(huì)主義建設(shè)，實(shí)現(xiàn)其人生價(jià)值。二是認(rèn)為殘疾是人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中不可避免要付出的社會(huì)代價(jià)，社會(huì)為殘疾人提供必要的補(bǔ)償，是社會(huì)對(duì)其成員應(yīng)盡的責(zé)任。殘疾人之所以在他們生活的環(huán)境中無(wú)法充分享受自由、發(fā)揮其才能，很大程度上是社會(huì)所創(chuàng)造的客觀環(huán)境導(dǎo)致的。隨著“保障殘疾人參與社會(huì)生活的權(quán)利”這一理念逐漸被社會(huì)所接受，社會(huì)對(duì)待殘疾人的態(tài)度漸漸發(fā)展為“平等、參與、共享”。

1.2 依法治國(guó)基本方略的指引

十八屆四中全會(huì)明確提出“堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”，即形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。依法治國(guó)基本方略的持續(xù)推進(jìn)和細(xì)化成為中國(guó)特色殘疾人事業(yè)法律保障體系發(fā)展的重要?jiǎng)右颉Ｒ婪ㄖ螄?guó)是殘疾人事業(yè)發(fā)展的客觀要求。中國(guó)作為擁有數(shù)千萬(wàn)殘疾人的人口大國(guó)，殘疾人事業(yè)發(fā)展水平、殘疾人權(quán)益法律保障體系的完善程度決定著整個(gè)國(guó)家的文明程度、經(jīng)濟(jì)水平乃至國(guó)際形象和國(guó)際影響力。依法保障殘疾人的權(quán)益、促進(jìn)殘疾人個(gè)體發(fā)展是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的必然要求，高度重視中國(guó)特色殘疾人事業(yè)的法律保障，就是高度重視殘疾人事業(yè)的發(fā)展。

1.3 全球化和國(guó)際化的影響

一直以來(lái)，中國(guó)特色殘疾人事業(yè)緊跟改革開(kāi)放的潮流，法律保障體系的建立與完善既結(jié)合中國(guó)基本國(guó)情和實(shí)際需要，同時(shí)保持與國(guó)際殘疾人事業(yè)的互動(dòng)和交流，積極借鑒有益的法治經(jīng)驗(yàn)，博采眾長(zhǎng)。

首先，國(guó)際組織法治理念和行動(dòng)的影響?！堵?lián)合國(guó)憲章》和其他人權(quán)文件明確殘疾人依法享有所有的基本人權(quán)和自由，《世界人權(quán)宣言》第22條指出，“每個(gè)人，作為社會(huì)的一員，有權(quán)享受社會(huì)保障，并有權(quán)享受他的個(gè)人尊嚴(yán)和人格的自由發(fā)展所必需的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化方面各種權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，這種實(shí)現(xiàn)是通過(guò)國(guó)家努力和國(guó)際合作并依照各國(guó)的組織和資源情況”。作為社會(huì)一分子的殘疾人當(dāng)然享有社會(huì)保障的權(quán)利，并享有參與社會(huì)、實(shí)現(xiàn)體面、自由生活的權(quán)利。聯(lián)合國(guó)《殘疾人權(quán)利宣言》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，各國(guó)在制定經(jīng)濟(jì)政策時(shí)應(yīng)該充分考慮殘疾人的特殊需要，保障殘疾人參與社會(huì)并體面、自由地生活的權(quán)利和自由。1982年12月3日，聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)《關(guān)于殘疾人的世界行動(dòng)綱領(lǐng)》，呼吁各國(guó)和國(guó)際組織積極促進(jìn)對(duì)殘疾人的理解和尊重，改善殘疾人的生活狀況，保證殘疾人享有參與社會(huì)的平等機(jī)會(huì)。2006 年12 月13 日，第61屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)《殘疾人權(quán)利公約》，標(biāo)志著社會(huì)對(duì)待殘疾人態(tài)度的重大轉(zhuǎn)變，促進(jìn)了世界各國(guó)對(duì)殘疾人權(quán)利的法律保護(hù)。公約指出，殘疾人是人類多樣性的一部分，是人類社會(huì)的成員；他們有個(gè)人的尊嚴(yán)和自主，與一般人一樣機(jī)會(huì)平等地參與和融入社會(huì)，進(jìn)而為社會(huì)發(fā)展做貢獻(xiàn)。中國(guó)作為人口最多的發(fā)展中國(guó)家，自始積極倡導(dǎo)《殘疾人權(quán)利公約》的制定并加入公約，這都成為推動(dòng)中國(guó)特色殘疾人事業(yè)法律保障體系發(fā)展的重要外部推動(dòng)力。

其次，國(guó)際社會(huì)殘疾人立法的借鑒。歐洲完善的社會(huì)保障體系和較高的福利水平成為吸引人才的重要原因。1989年歐洲理事會(huì)通過(guò)《歐洲社會(huì)憲章》，要求各成員國(guó)采取必要措施保證殘疾人的自主權(quán)、社會(huì)融合權(quán)和參與社區(qū)生活權(quán)。1997年頒布的《歐洲阿姆斯特丹條約》明確規(guī)定消除對(duì)殘疾人的歧視，承認(rèn)解決歧視殘疾人問(wèn)題的重要性。六年后頒布的《殘疾人機(jī)會(huì)均等、參與和公民權(quán)法》則更加全面和深入地規(guī)定了殘疾人就業(yè)及平等參與社會(huì)生活的權(quán)利。德國(guó)、法國(guó)、芬蘭、挪威等國(guó)指定專門的行政機(jī)構(gòu)并借助各類社會(huì)組織力量，對(duì)殘疾人實(shí)施特惠福利津貼、嚴(yán)格的就業(yè)保護(hù)和完善的社會(huì)服務(wù)，以保障殘疾人各項(xiàng)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。20世紀(jì)90年代后，美國(guó)等英美法系國(guó)家陸續(xù)制定反殘疾歧視法，為殘疾人的權(quán)利提供全面細(xì)致的保護(hù)?！睹绹?guó)職業(yè)康復(fù)法》是世界上第一部專門針對(duì)殘疾人就業(yè)的法律，在促進(jìn)殘疾人發(fā)展方面，強(qiáng)調(diào)就業(yè)與勞動(dòng)自助，突出教育與轉(zhuǎn)換服務(wù),注重康復(fù)與融入社會(huì)，更加發(fā)揮市場(chǎng)作用和動(dòng)員社會(huì)力量，其特色做法和典型經(jīng)驗(yàn)具有開(kāi)創(chuàng)性和實(shí)用性[7]。日本制定了《殘疾人基本法》，規(guī)定殘疾人權(quán)益保障的基本規(guī)則，其“福利六法”中的《身體障礙者福利法》和《精神薄弱者福利法》是殘疾人權(quán)益保障的核心法律依據(jù)。根據(jù)這兩部法律，日本建立了涉及就業(yè)、教育、康復(fù)、福利、殘疾恤金等方面的殘疾人社會(huì)保障法律制度，政府與社會(huì)各界合力，以多層次的立法、多機(jī)構(gòu)的履職、多項(xiàng)目的實(shí)施，保障殘疾人的基本生活和權(quán)利訴求[8]。

雖然各國(guó)殘疾人權(quán)益保障體系均有其自身的問(wèn)題，并在不斷發(fā)展過(guò)程中，但其制度和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)大陸殘疾人事業(yè)法律保障體系的完善具有重要的參考和借鑒意義。

2.中國(guó)特色殘疾人事業(yè)法律保障的現(xiàn)狀與成就

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)特色殘疾人法治事業(yè)取得了長(zhǎng)足發(fā)展，殘疾人事業(yè)法律保障體系已經(jīng)基本形成，立法、執(zhí)法、司法、法律監(jiān)督、法律援助等殘疾人權(quán)益保障的工作機(jī)制更加完備，法制宣傳和普及機(jī)制更加高效，為殘疾人事業(yè)的發(fā)展?fàn)I造了有利的法治環(huán)境。

2.1 殘疾人事業(yè)法律保障體系基本形成

隨著法治建設(shè)的進(jìn)步和殘疾人事業(yè)的不斷發(fā)展，我國(guó)基本形成以憲法為核心，以殘疾人保障法為基礎(chǔ)，以行政法規(guī)、地方性法規(guī)為配套，以國(guó)務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章為補(bǔ)充的保障殘疾人權(quán)益的法律規(guī)范體系。

2.1.1 殘疾人事業(yè)法律保障體系以憲法為核心。我國(guó)《憲法》第45條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。國(guó)家和社會(huì)保障殘廢軍人的生活，撫恤烈士家屬，優(yōu)待軍人家屬。國(guó)家和社會(huì)幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動(dòng)、生活和教育。”這是我國(guó)保障殘疾人權(quán)益、發(fā)展殘疾人事業(yè)最為直接的憲法依據(jù)；同時(shí)，《憲法》關(guān)于保障公民基本權(quán)利的其他條款平等地適用于所有殘疾人，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)殘疾人人權(quán)和基本自由的保護(hù)。2004年，“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”正式載入《憲法》，這一項(xiàng)憲法原則成為指導(dǎo)立法機(jī)關(guān)制定法律、指導(dǎo)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員工作、指導(dǎo)社會(huì)和諧有序發(fā)展的重要指針，成為推動(dòng)包括殘疾人在內(nèi)的全體公民的人權(quán)保障事業(yè)發(fā)展的重要指引。

2.1.2 殘疾人事業(yè)法律保障以《殘疾人保障法》為基礎(chǔ)。《殘疾人保障法》是我國(guó)第一部旨在全面保障和促進(jìn)殘障人權(quán)利的專門法律，標(biāo)志著我國(guó)殘疾人事業(yè)開(kāi)始走上法治化軌道[9]。為應(yīng)對(duì)殘疾人事業(yè)發(fā)展中面臨的新情況、新問(wèn)題，《殘疾人保障法》于2008年4月24日修訂，并于2008年7月1日起正式施行。修訂后的《殘疾人保障法》增加和豐富了按比例安排殘疾人就業(yè)、禁止基于殘疾的歧視、殘疾人的社會(huì)保障、無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)等內(nèi)容，進(jìn)一步擴(kuò)大了對(duì)殘疾人的特別扶助范圍，明確了侵害殘疾人權(quán)利的法律責(zé)任等。《殘疾人保障法》是我國(guó)殘疾人法律保障體系中最基本、最核心、不可缺少的部分，其不僅引領(lǐng)了我國(guó)社會(huì)保障立法的前行，而且開(kāi)啟了我國(guó)社會(huì)保障制度化、法律化的先河[10]。此外，殘疾人權(quán)益保障也體現(xiàn)于其他基本法律規(guī)范之中。《民法總則》《刑法》等60多部法律中都有關(guān)于殘疾人實(shí)體權(quán)利或程序性權(quán)利的規(guī)定。如《民法通則》第104 條第2款規(guī)定“殘疾人的合法權(quán)益受法律保護(hù)”?！睹穹倓t》第128條規(guī)定：“法律對(duì)未成年人、老年人、殘疾人、婦女、消費(fèi)者等的民事權(quán)利保護(hù)有特別規(guī)定的，依照其規(guī)定?！薄缎谭ā返?9條規(guī)定：“又聾又啞的人或者盲人犯罪，可以從輕、減輕或者免除處罰。”《刑事訴訟法》第34條第2款規(guī)定：“犯罪嫌疑人、被告人是盲、聾、啞人，或者是尚未完全喪失辨認(rèn)或者控制自己行為能力的精神病人，沒(méi)有委托辯護(hù)人的，人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通知法律援助機(jī)構(gòu)指派律師為其提供辯護(hù)。”《收養(yǎng)法》第8條規(guī)定：“收養(yǎng)孤兒或者殘疾兒童可以不受收養(yǎng)人無(wú)子女和年滿三十五周歲以及收養(yǎng)一名的限制?！薄渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》第25條規(guī)定：“享受最低生活保障的人、喪失勞動(dòng)能力的殘疾人、低收入家庭六十周歲以上的老年人和未成年人等所需個(gè)人繳費(fèi)部分，由政府給予補(bǔ)貼?！边@些基本法律共同為確保殘疾人平等參與社會(huì)生活提供了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

2.1.3 殘疾人事業(yè)法律保障以相關(guān)行政法規(guī)為支撐?！稓埣踩吮Ｕ戏ā穼?shí)施后，國(guó)務(wù)院制定了一系列配套的行政法規(guī)，進(jìn)一步明確殘疾人權(quán)益保障的具體要求。1994年，國(guó)務(wù)院頒布了《殘疾人教育條例》，并在2011年和2017年先后兩次修訂，集中規(guī)定殘疾人的受教育權(quán)利及其保障。2007年2月25日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《殘疾人就業(yè)條例》，明確政府和用人單位在保障、促進(jìn)和吸納殘疾人就業(yè)方面應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。2012年6月28日，國(guó)務(wù)院通過(guò)《無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)條例》，成為我國(guó)目前為止對(duì)無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)最為系統(tǒng)的規(guī)定。2017年2月7日，國(guó)務(wù)院公布《殘疾預(yù)防和殘疾人康復(fù)條例》，明確殘疾預(yù)防和殘疾人康復(fù)相關(guān)規(guī)定。此外，《城市居民最低生活保障條例》《社會(huì)救助暫行辦法》《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》等行政法規(guī)中也有大量關(guān)于保障殘疾人權(quán)利的內(nèi)容。這些行政法規(guī)與《殘疾人保障法》共同構(gòu)成殘疾人權(quán)益保障法律體系的主體框架。

2.1.4 殘疾人事業(yè)法律保障以地方性規(guī)范性文件為補(bǔ)充。根據(jù)《殘疾人保障法》的規(guī)定，中國(guó)殘聯(lián)及其地方殘聯(lián)組織推動(dòng)廣東、海南、河北、遼寧、福建、山東、陜西、內(nèi)蒙古自治區(qū)等省、自治區(qū)、直轄市結(jié)合當(dāng)?shù)貧埣踩耸聵I(yè)發(fā)展的需要，制定相應(yīng)的地方性規(guī)范性文件。根據(jù)《2016年中國(guó)殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2016年各地方政府制定或修改的關(guān)于殘疾人的專門法規(guī)、規(guī)章數(shù)量，其中省級(jí)10件、地市級(jí)9件，制定或修改保障殘疾人權(quán)益的規(guī)范性文件省級(jí)23件、地市級(jí)54件、縣級(jí)208件[11]。自1988年至今，國(guó)務(wù)院已經(jīng)制定七個(gè)殘疾人事業(yè)五年工作綱要，各縣級(jí)以上地方人民政府根據(jù)國(guó)務(wù)院制定的殘疾人事業(yè)五年工作綱要，制定本行政區(qū)域內(nèi)殘疾人事業(yè)五年發(fā)展規(guī)劃綱要。部分省市就為殘疾人提供特別扶助的問(wèn)題，專門制定殘疾人扶助辦法以及各類扶助殘疾人的優(yōu)惠政策，保障殘疾人權(quán)益。

2.2 殘疾人權(quán)益法律保障機(jī)制基本形成

“蓋天下之事，不難于立法，而難于法之必行?！盵12]法律的生命在于執(zhí)行，而系列法律制度的執(zhí)行需要規(guī)范的執(zhí)法機(jī)制。殘疾人保障法施行以來(lái)，我國(guó)殘疾人事業(yè)發(fā)展形成了政府主導(dǎo)、社會(huì)各界廣泛參與、殘疾人組織積極發(fā)揮作用與協(xié)調(diào)運(yùn)作的工作機(jī)制。

2.2.1 殘疾人權(quán)益保障執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制。殘疾人權(quán)益保障是眾多機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)運(yùn)作的綜合治理工程。1993年9月，設(shè)立國(guó)務(wù)院殘疾人工作協(xié)調(diào)委員會(huì)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)解決殘疾人工作中的重大問(wèn)題，以及組織協(xié)調(diào)聯(lián)合國(guó)有關(guān)殘疾人事務(wù)在中國(guó)的重要活動(dòng)。2006年4月，國(guó)務(wù)院殘疾人工作協(xié)調(diào)委員會(huì)更名為國(guó)務(wù)院殘疾人工作委員會(huì)，由教育部、民政部、勞動(dòng)保障部、衛(wèi)生部、中宣部、外交部、國(guó)家發(fā)改委等38個(gè)部門和單位的人員組成。全國(guó)縣級(jí)以上地方政府普遍設(shè)立殘疾人工作（協(xié)調(diào)）委員會(huì)。除政府主導(dǎo)之外，中國(guó)殘聯(lián)在殘疾人法律實(shí)施過(guò)程中也發(fā)揮著重要且特殊的地位?！皻埣踩寺?lián)合會(huì)承擔(dān)政府委托的任務(wù)，開(kāi)展殘疾人工作，動(dòng)員社會(huì)力量，發(fā)展殘疾人事業(yè)” ，具有“代表、服務(wù)、管理”職能，是我國(guó)殘疾人法律執(zhí)行機(jī)制中的重要組成部分。

2.2.2 殘疾人權(quán)益保障法律監(jiān)督機(jī)制。人大執(zhí)法檢查與專題調(diào)研、政協(xié)視察與專題調(diào)研構(gòu)成了我國(guó)最具特色，也是最為重要的法律實(shí)施監(jiān)督機(jī)制。2012年5月至6月期間，全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)會(huì)同常委會(huì)法制工作委員會(huì)、中國(guó)殘聯(lián)組成評(píng)估工作領(lǐng)導(dǎo)小組和執(zhí)法檢查組，在民政部、人力資源和社會(huì)保障部、教育部等有關(guān)部門的配合和幫助下，分別赴天津、內(nèi)蒙古、遼寧、山西、浙江、湖南等省、自治區(qū)和直轄市，對(duì)《殘疾人保障法》的實(shí)施情況進(jìn)行檢查，并委托其余各省、自治區(qū)和直轄市人大常委會(huì)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)《殘疾人保障法》的實(shí)施情況進(jìn)行檢查。此次執(zhí)法檢查之后，各級(jí)、各地的人大每年都會(huì)根據(jù)實(shí)際需要對(duì)《殘疾人保障法》的實(shí)施情況進(jìn)行執(zhí)法檢查。數(shù)據(jù)顯示，2016年，全國(guó)縣級(jí)以上人大就《殘疾人保障法》開(kāi)展執(zhí)法檢查和專題調(diào)研392次、省級(jí)18次、地市級(jí)77次、縣級(jí)297次。民主監(jiān)督是中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全國(guó)委員會(huì)和地方委員會(huì)的主要職能之一，也是中國(guó)殘疾人權(quán)益保障法律監(jiān)督機(jī)制的重要組成部分。在《殘疾人保障法》及相關(guān)法律法規(guī)頒布實(shí)施后，全國(guó)政協(xié)以及地方政協(xié)通過(guò)視察各地方在《殘疾人保障法》以及相關(guān)法律法規(guī)方面的實(shí)施情況、開(kāi)展相關(guān)主題的專題調(diào)研，進(jìn)而對(duì)立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)及其工作人員的工作提出意見(jiàn)或建議，以此參與殘疾人法律監(jiān)督。統(tǒng)計(jì)顯示，2016年，全國(guó)縣級(jí)以上政協(xié)進(jìn)行視察和專題調(diào)研370次、省級(jí)9次、地市級(jí)68次、縣級(jí)293次[13]，充分發(fā)揮了其民主監(jiān)督的職能。全國(guó)政協(xié)還連續(xù)以殘疾人權(quán)益保護(hù)、重視特殊教育、無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)為題給相關(guān)部門建言獻(xiàn)策。

2.2.3 殘疾人司法救助和法律援助機(jī)制。殘疾人法律援助和司法援助是保障殘疾人能夠切實(shí)行使相應(yīng)權(quán)利的重要舉措。《法律援助條例》規(guī)定了盲聾啞人涉嫌刑事犯罪的無(wú)償法律援助制度。在中國(guó)殘聯(lián)的推動(dòng)下，12385殘疾人服務(wù)熱線開(kāi)通，殘疾人信訪工作網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)開(kāi)放，拓寬了殘疾人訴求解決渠道?！缎淌略V訟法》第三十四條規(guī)定，被告人是盲、聾、啞的，若因經(jīng)濟(jì)困難或者其他原因沒(méi)有委托辯護(hù)人，人民法院應(yīng)當(dāng)為當(dāng)事人指定辯護(hù)人?！蛾P(guān)于對(duì)經(jīng)濟(jì)確有困難的當(dāng)事人予以司法救助的規(guī)定》指出，符合特定條件的殘疾人可以向人民法院申請(qǐng)司法救助。司法部《關(guān)于“十三五”加強(qiáng)殘疾人公共法律服務(wù)的意見(jiàn)》（司發(fā)通[2017]110號(hào)）指出，要建立健全公共法律服務(wù)體系，為殘疾人提供更多、更優(yōu)惠、更便捷高效的公共法律服務(wù)，切實(shí)維護(hù)殘疾人合法權(quán)益。2004年10月18日，司法部、中國(guó)殘聯(lián)發(fā)布《關(guān)于為殘疾人提供無(wú)障礙法律服務(wù)和法律援助的通知》，要求各級(jí)司法行政部門和法律援助機(jī)構(gòu)將殘疾人列為重點(diǎn)法律援助對(duì)象。很多地方法院還為涉殘案件的受理開(kāi)辟了“綠色通道”，極大地便利了殘疾人訴訟[14]。歷年《中國(guó)殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》《全國(guó)殘疾人狀況及小康進(jìn)程監(jiān)測(cè)主要數(shù)據(jù)報(bào)告》顯示，截至2016年，全國(guó)共成立殘疾人法律救助工作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)1921個(gè)，建立殘疾人法律救助工作站1670個(gè)，全年辦理殘疾人法律救助案件 3701 件[15]。

2.3 殘疾人事業(yè)法制宣傳和普及機(jī)制基本形成

殘疾人事業(yè)法制宣傳工作以《憲法》《殘疾人保障法》等基本法律、行政法規(guī)、地方性規(guī)范為主要內(nèi)容，并以一系列普法宣傳規(guī)范、政策為具體指導(dǎo)。中宣部、司法部《關(guān)于在落實(shí)第二個(gè)五年普法規(guī)劃中開(kāi)展〈中華人民共和國(guó)殘疾人保障法〉宣傳教育的通知》明確指出，把《殘疾人保障法》納入“二五”普法規(guī)劃，廣泛、深入地宣傳《殘疾人保障法》。此后的歷次普法規(guī)劃中，社會(huì)保障、社會(huì)救助、維護(hù)殘疾人合法權(quán)益方面的法律法規(guī)都被列入其中。2016年4月17日公布的“七五”普法規(guī)劃更明確指出，要大力宣傳社會(huì)救助、殘疾人合法權(quán)益保護(hù)等方面的法律法規(guī)，促進(jìn)保障和改善民生。2016年，全國(guó)開(kāi)展省級(jí)普法宣傳教育活動(dòng)就達(dá)447次，15938人參加；舉辦省級(jí)殘疾人工作者法律培訓(xùn)班79個(gè)，5562人參加[16]。除日常普法宣傳之外，以具有特定紀(jì)念意義的日期開(kāi)展助殘普法宣傳交易也是助殘普法的重要途徑。1990年《殘疾人保障法》第48條明確規(guī)定，每年五月第三個(gè)星期日為全國(guó)助殘日。全國(guó)助殘日活動(dòng)從1991年開(kāi)始舉行，每年都會(huì)依據(jù)當(dāng)年殘疾人事業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)工作確立一個(gè)主題。第47屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)確定每年的12月3日為“國(guó)際殘疾人日”，中國(guó)殘聯(lián)和各級(jí)殘聯(lián)組織在國(guó)際殘疾人日開(kāi)展系列助殘普法活動(dòng)。

在宣傳形式方面積極創(chuàng)新，廣播電臺(tái)和電視臺(tái)等各類媒體舉辦殘疾人有關(guān)的專題節(jié)目，制作和播出大量宣傳殘疾人事業(yè)、普及相關(guān)法律和政策的專題節(jié)目、公益廣告等。例如，中國(guó)人民大學(xué)殘疾人權(quán)益保障法律研究與服務(wù)中心建議并積極協(xié)調(diào)中央電視臺(tái)新聞聯(lián)播節(jié)目加配手語(yǔ)和字母。在普法宣傳舉措上保證多方參與。普法是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，需要?dú)埣踩恕⑿姓C(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾的共同參與。法官上門辦案、以案說(shuō)法、深入社區(qū)開(kāi)展殘疾人普法宣傳教育活動(dòng)，也有檢察官開(kāi)展廣場(chǎng)普法活動(dòng)、回答殘疾人提出的關(guān)于殘疾人權(quán)益保護(hù)方面的問(wèn)題，助殘律師在社區(qū)內(nèi)開(kāi)展助殘普法講座，熱衷于殘疾人事業(yè)的民間組織參與法制宣傳，社區(qū)組織殘疾人聽(tīng)取法制宣傳講座，以及各高校和科研院所、各種殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)的志愿者都加入助殘普法的隊(duì)伍中。

3.中國(guó)特色殘疾人事業(yè)法律保障的優(yōu)勢(shì)和經(jīng)驗(yàn)

中國(guó)特色殘疾人事業(yè)已經(jīng)形成較為完善的法律保障體系，實(shí)踐證明，這一法律體系也充分發(fā)揮了保障殘疾人事業(yè)健康發(fā)展的作用?？偨Y(jié)法律保障的優(yōu)勢(shì)和經(jīng)驗(yàn)，主要體現(xiàn)在殘疾人權(quán)益立法模式、基本原則、殘疾人事業(yè)全面發(fā)展、工作機(jī)制創(chuàng)新和國(guó)際交流合作等各個(gè)方面。

3.1 法律保障理念的轉(zhuǎn)變

中國(guó)特色殘疾人事業(yè)法律保障的優(yōu)勢(shì)和經(jīng)驗(yàn)首先體現(xiàn)在理念的轉(zhuǎn)變，在較短的時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)了從“醫(yī)療模式”過(guò)渡到“社會(huì)模式”并逐漸轉(zhuǎn)向內(nèi)涵豐富的“權(quán)利模式”。

3.1.1 殘疾人生存權(quán)利是最重要的人權(quán)?！叭藱?quán)與社會(huì)發(fā)展是不可分割的。如果一個(gè)人基本的生存權(quán)都得不到滿足，對(duì)他來(lái)講，其他人權(quán)就是一種奢談。這一點(diǎn)對(duì)于殘疾人人權(quán)保障尤為突出。”[17]人權(quán)保障與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的有機(jī)結(jié)合已成為中國(guó)特色殘疾人事業(yè)法律保障的重要特征和優(yōu)勢(shì)。生存權(quán)利首當(dāng)其沖體現(xiàn)在殘疾人的基本經(jīng)濟(jì)生活水平。貧困依然是現(xiàn)階段殘疾人最大的困難，保障殘疾人的權(quán)益，目前最緊迫的就是幫助他們擺脫貧困。全面建成小康社會(huì)的新征程，不能讓殘疾人掉隊(duì)，讓殘疾人的生活更加殷實(shí)、更有尊嚴(yán)才符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的初衷。生存權(quán)利的另一個(gè)重要體現(xiàn)就是人格尊嚴(yán)受到尊重。最初人們從醫(yī)學(xué)的視角來(lái)定義殘疾[18]，就此，殘疾人權(quán)益保障強(qiáng)調(diào)醫(yī)療和康復(fù)服務(wù)，殘疾人立法多被當(dāng)作社會(huì)保障、社會(huì)福利、醫(yī)療衛(wèi)生或者監(jiān)護(hù)立法的一個(gè)方面，屬于福利法性質(zhì)[19]。社會(huì)模式則認(rèn)為，殘疾是社會(huì)失靈的結(jié)果，是人類社會(huì)在調(diào)整自身結(jié)構(gòu)以滿足殘疾人群需要方面失能的結(jié)果，是由于社會(huì)環(huán)境的各種障礙造成的，因此社會(huì)應(yīng)主動(dòng)改變，消除社會(huì)構(gòu)建中的有形建筑障礙、無(wú)形障礙和態(tài)度障礙，以適應(yīng)殘疾人群融入社會(huì)并獲得平等機(jī)會(huì)[20]。權(quán)利模式則立足于殘疾人所生存的社會(huì)環(huán)境，明確禁止歧視，強(qiáng)調(diào)平等參與和有尊嚴(yán)地生活。

3.1.2 權(quán)利本位的立法模式讓殘疾人權(quán)利內(nèi)容更加廣泛。在權(quán)利模式下，殘疾是由于社會(huì)對(duì)殘疾人基本權(quán)利的剝奪。在法律面前，殘疾人和其他任何非殘疾人一樣平等地享有人格尊嚴(yán)、自由和發(fā)展所必需的各類權(quán)利，因此，殘疾人有權(quán)要求社會(huì)排除一切歧視，要求保障其充分享有和行使人權(quán)并消除經(jīng)濟(jì)、政治、法律和環(huán)境上的障礙[21]?！稓埣踩吮Ｕ戏ā芬?guī)定，國(guó)家對(duì)于殘疾人康復(fù)的法律保護(hù)不再僅僅是被當(dāng)作國(guó)家給予殘疾人的特殊關(guān)懷和照顧，而被認(rèn)為是對(duì)于殘疾人健康權(quán)的廣泛保障。其權(quán)利體現(xiàn)在自然人生存發(fā)展的各個(gè)層面。國(guó)務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》中明確指出：“制定、修訂各項(xiàng)相關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定，要充分保障殘疾人的平等權(quán)益，尊重殘疾人對(duì)相關(guān)立法和殘疾人事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。”

3.2 法律保障的原則：立法先行，依法發(fā)展

法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。中國(guó)特色殘疾人事業(yè)法律體系發(fā)展伊始即遵循立法先行、依法發(fā)展的原則，將一般立法與特別立法密切結(jié)合，并隨著殘疾人事業(yè)發(fā)展和依法治國(guó)進(jìn)程而不斷完善。保護(hù)殘疾人的合法權(quán)益要做到有法可依，有法必依，立法先行，依法發(fā)展。根據(jù)2012年全國(guó)人民代表大會(huì)內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)對(duì)《殘疾人保障法》立法后的評(píng)估報(bào)告總結(jié)，我國(guó)“以憲法為核心，以殘疾人保障法為基礎(chǔ)，以行政法規(guī)、地方性法規(guī)為配套，以國(guó)務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章為補(bǔ)充的保障殘疾人權(quán)益法律規(guī)范體系基本形成”。保障殘疾人權(quán)益，維護(hù)殘疾人的平等地位，消除殘疾人權(quán)益保障的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化障礙必須以法律為基礎(chǔ)。一套全面保護(hù)、行之有效、廣泛監(jiān)督的中國(guó)特色殘疾人權(quán)益保障法律法規(guī)體系，是推動(dòng)我國(guó)殘疾人事業(yè)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展的基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)之上，中國(guó)特色殘疾人事業(yè)依法推進(jìn)。1988年，國(guó)家批準(zhǔn)并頒布實(shí)施了我國(guó)第一個(gè)殘疾人事業(yè)發(fā)展規(guī)劃?！丁笆晃濉卑l(fā)展綱要》首次將“完善維護(hù)殘疾人權(quán)益的政策法規(guī)，依法促進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展”列為殘疾人事業(yè)的指導(dǎo)原則。《中國(guó)殘疾人事業(yè)“十二五”發(fā)展綱要》將“加強(qiáng)制度建設(shè)，完善運(yùn)行機(jī)制，提高服務(wù)能力，依法發(fā)展殘疾人事業(yè)”作為“十二五”時(shí)期指導(dǎo)殘疾人事業(yè)發(fā)展的原則。鄧樸方先生在中國(guó)殘聯(lián)第五次全國(guó)代表大會(huì)所做的報(bào)告中指出：“必須堅(jiān)持依法發(fā)展殘疾人事業(yè)，切實(shí)保障殘疾人合法權(quán)益。建立和完善殘疾人事業(yè)的法律法規(guī)體系，認(rèn)真貫徹《殘疾人保障法》和相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)依法行政、執(zhí)法檢查、法制宣傳和法律救助，將殘疾人權(quán)益保障和事業(yè)發(fā)展納入法制化軌道，促進(jìn)殘疾人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，為殘疾人事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展提供根本性的制度保障?！盵22]

3.3 法律保障中國(guó)特色殘疾人事業(yè)全面發(fā)展

我國(guó)現(xiàn)行法律中涉及殘疾人保障的法律法規(guī)共有154部，《憲法》第45條的規(guī)定奠定了殘疾人權(quán)利保障的憲法地位，相關(guān)規(guī)范遍及民法、商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、刑法等各個(gè)部門法，涉及的權(quán)利包括生命權(quán)、健康權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、人格權(quán)、身份權(quán)、繼承權(quán)等，為進(jìn)一步制定和完善康復(fù)、教育、就業(yè)、無(wú)障礙等各方面的法律規(guī)范奠定了基礎(chǔ)。以《殘疾人保障法》為基礎(chǔ)，我國(guó)已經(jīng)建立了一系列配套行政法規(guī)，旨在保障殘疾人在康復(fù)、教育、就業(yè)、無(wú)障礙和社會(huì)保障等方面的權(quán)益。

在殘疾人康復(fù)方面，我國(guó)《殘疾人保障法》確定了殘疾人康復(fù)的基本規(guī)則?！稓埣踩丝祻?fù)服務(wù)“十三五”實(shí)施方案》提出，到2020年，有需求的殘疾兒童和持證殘疾人接受基本康復(fù)服務(wù)的比例將達(dá)80%以上。2017年，《殘疾預(yù)防和殘疾人康復(fù)條例》以行政法規(guī)的形式明確了國(guó)家、社會(huì)、公民在殘疾預(yù)防和殘疾人康復(fù)工作中的責(zé)任，并加大對(duì)殘疾預(yù)防和殘疾人康復(fù)事業(yè)的扶持力度。在殘疾人教育方面，殘疾人與其他公民平等享有教育權(quán)。《殘疾人保障法》第三章明確了相關(guān)單位職責(zé)、辦學(xué)渠道、普通教育方式、特殊教育方式以及輔助手段等。《殘疾人教育條例》保障殘疾人平等受教育的權(quán)利。該條例在2017年經(jīng)修訂后，明確保障殘疾人平等接受教育的權(quán)利，禁止基于殘疾的教育歧視，并對(duì)殘疾人教育的發(fā)展目標(biāo)和理念、入學(xué)安排、教學(xué)規(guī)范、教師隊(duì)伍建設(shè)以及保障和支持等方面進(jìn)行了修改、完善。在殘疾人就業(yè)方面，勞動(dòng)就業(yè)是殘疾人全面參與社會(huì)生活的關(guān)鍵[23]?！稓埣踩吮Ｕ戏ā返?0條和《勞動(dòng)法》第14 條對(duì)保障殘疾人的勞動(dòng)權(quán)利作出了明確規(guī)定?！堵殬I(yè)教育法》和《就業(yè)促進(jìn)法》分別對(duì)殘疾人勞動(dòng)就業(yè)權(quán)、免受歧視和接受職業(yè)教育的權(quán)利予以保障?！稓埣踩司蜆I(yè)條例》和國(guó)務(wù)院的一系列文件都明確保障殘疾人就業(yè)權(quán)，財(cái)政部頒布了《殘疾人就業(yè)保障金管理暫行規(guī)定》。2011年以后，中國(guó)又創(chuàng)立了輔助性就業(yè)和公益性就業(yè)兩種殘疾人就業(yè)方式，進(jìn)一步規(guī)范了殘疾人就業(yè)保障機(jī)制，明確了政府和用工單位的職責(zé)。在無(wú)障礙方面，早在1989年，《方便殘疾人使用的城市道路和建筑物設(shè)計(jì)規(guī)范》第一次以法規(guī)形式明確我國(guó)無(wú)障礙設(shè)施設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)?！稛o(wú)障礙環(huán)境建設(shè)條例》實(shí)施后，關(guān)于無(wú)障礙設(shè)施建設(shè)、無(wú)障礙信息交流和無(wú)障礙社區(qū)服務(wù)等，都有了明確的法律依據(jù)。在社會(huì)保障方面，殘疾人社會(huì)保障由殘疾人的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救助和社會(huì)優(yōu)撫等構(gòu)成，《殘疾人保障法》第六章集中規(guī)定了殘疾人依法加入社會(huì)保險(xiǎn)，享受社會(huì)救助，以及其他幫扶措施。國(guó)務(wù)院也曾多次發(fā)文，明確要求健全殘疾人社會(huì)保障制度，加強(qiáng)殘疾人服務(wù)體系建設(shè)，縮小殘疾人生活狀況與社會(huì)平均水平的差距，實(shí)現(xiàn)殘疾人事業(yè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

總而言之，中國(guó)特色殘疾人法律保障體系重點(diǎn)突出殘疾人醫(yī)療康復(fù)、教育、勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障，兼顧扶貧開(kāi)發(fā)、維權(quán)等各個(gè)方面的權(quán)益保障體系，力求切實(shí)保障殘疾人的實(shí)際利益，同時(shí)鼓勵(lì)各地從實(shí)際出發(fā)、因地制宜，針對(duì)各地特殊需要?jiǎng)?chuàng)造性地開(kāi)展工作[24]。特別是在殘疾人社會(huì)保障方面，建立包括國(guó)家、集體、家庭為主體的保障體系以及社會(huì)支持和群眾扶助的社會(huì)化保障體系[25]。

3.4 工作機(jī)制創(chuàng)新：立法、司法和普法協(xié)同推進(jìn)

中國(guó)特色殘疾人事業(yè)法律保障體系的發(fā)展依靠立法、司法和普法的協(xié)同推進(jìn)，堅(jiān)持完善殘疾人事業(yè)法律制度體系的同時(shí)，重視通過(guò)司法和普法活動(dòng)加強(qiáng)對(duì)殘疾人權(quán)益的保障。

首先，創(chuàng)新協(xié)同機(jī)制。建立各級(jí)法院的司法救助、各級(jí)司法行政部門的法律服務(wù)和法律援助為主導(dǎo)，以各級(jí)殘疾人聯(lián)合會(huì)和社會(huì)力量提供的法律救助為補(bǔ)充的殘疾人法律救助體系。殘疾人合法權(quán)益受到侵害時(shí)，不僅可以依法主張司法救濟(jì)，還可以申請(qǐng)法律援助和法律服務(wù)，調(diào)動(dòng)立法、司法、社會(huì)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)及其他社會(huì)公眾力量協(xié)同參與，解決殘疾人權(quán)益保障法律糾紛。其次，我國(guó)形成了多層次助殘普法宣傳機(jī)制?！稓埣踩吮Ｕ戏ā访鞔_規(guī)定，“每年五月的第三個(gè)星期日,為全國(guó)助殘日”。不定期開(kāi)展殘疾人事業(yè)規(guī)劃的普法宣傳工作?！丁熬盼濉庇?jì)劃綱要》《殘疾人事業(yè)“十五”計(jì)劃綱要》《中國(guó)殘疾人事業(yè)“十一五”發(fā)展綱要》《中國(guó)殘疾人事業(yè)“十二五”發(fā)展綱要》都將殘疾人保障法等法律法規(guī)納入普法規(guī)劃。將助殘普法機(jī)制納入全國(guó)普法規(guī)劃?！丁笆濉奔涌鞖埣踩诵】颠M(jìn)程規(guī)劃綱要》明確要求，將殘疾人保障法等相關(guān)法律法規(guī)宣傳教育作為國(guó)家“七五”普法重要任務(wù)?？傊袊?guó)特色殘疾人法律援助、司法援助機(jī)制，以及全面多樣化的助殘普法宣傳機(jī)制構(gòu)成了中國(guó)特色殘疾人事業(yè)法律保障機(jī)制的重要內(nèi)容，也成為中國(guó)殘疾人事業(yè)發(fā)展的重要推動(dòng)力。

3.5 中國(guó)特色殘疾人事業(yè)與國(guó)際殘疾人事業(yè)緊密結(jié)合

我國(guó)殘疾人事業(yè)始終積極響應(yīng)并緊密配合國(guó)際殘疾人事業(yè)的發(fā)展步伐，開(kāi)展國(guó)際交流與合作，堅(jiān)持吸收、借鑒與推動(dòng)并重。根據(jù)《關(guān)于殘疾人的世界行動(dòng)綱領(lǐng)》，參與“聯(lián)合國(guó)殘疾人十年（1983—1992年）”行動(dòng)，發(fā)起并實(shí)施“聯(lián)合國(guó)殘疾人十年（1983—1992）”行動(dòng)和兩個(gè)“亞太殘疾人十年”行動(dòng)。作為最早倡導(dǎo)并推動(dòng)制定《殘疾人權(quán)利公約》的國(guó)家之一，與國(guó)際殘疾人組織建立良好的合作關(guān)系。2000年3月，世界盲人聯(lián)盟、世界聾人聯(lián)合會(huì)、融合國(guó)際、殘疾人國(guó)際等五大殘疾人組織以及10多個(gè)國(guó)家的殘疾人事業(yè)負(fù)責(zé)人齊聚北京召開(kāi)“國(guó)際殘疾人組織領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議”，并通過(guò)反響強(qiáng)烈的《新世紀(jì)殘疾人權(quán)利北京宣言》。中國(guó)殘聯(lián)先后加入了“殘疾人國(guó)際”“康復(fù)國(guó)際”“世界盲人聯(lián)盟”“世界聾人聯(lián)合會(huì)”“國(guó)際特殊奧林匹克運(yùn)動(dòng)會(huì)”“國(guó)際殘疾人奧委會(huì)”等國(guó)際組織。中國(guó)遵守已經(jīng)加入的殘疾人權(quán)益保障國(guó)際法，積極履行國(guó)際法所規(guī)定的義務(wù)。1983年國(guó)際勞工組織第69屆大會(huì)通過(guò)了第159號(hào)《殘疾人職業(yè)康復(fù)和就業(yè)公約》，中國(guó)批準(zhǔn)該公約并認(rèn)真貫徹履行相關(guān)義務(wù)。作為《殘疾人權(quán)利公約》最早發(fā)起國(guó)之一，我國(guó)已于2007年首批簽署公約。2010年8月，中國(guó)首次向聯(lián)合國(guó)殘疾人權(quán)利委員會(huì)遞交了履約報(bào)告，并通過(guò)審議。第12屆東盟博覽會(huì)期間舉辦了首屆中國(guó)—東盟殘疾人論壇等，并配合政府積極發(fā)揮中國(guó)作為聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)理事會(huì)特別咨詢商的作用，全面參與國(guó)際殘疾人事務(wù)。

在吸收、借鑒其他國(guó)家和各類國(guó)際組織經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建適合中國(guó)殘疾人事業(yè)發(fā)展的法律制度。同時(shí)，中國(guó)也在國(guó)際殘疾人事業(yè)中發(fā)揮著重要作用，積極參與聯(lián)合國(guó)在殘疾人權(quán)益保障方面的各項(xiàng)行動(dòng)，努力為國(guó)際殘疾人事務(wù)提供中國(guó)方案，為推動(dòng)國(guó)際殘疾人事業(yè)發(fā)展做出了突出貢獻(xiàn)。中國(guó)有關(guān)殘疾人和殘疾人事業(yè)的觀念、法規(guī)、政策逐漸為國(guó)際社會(huì)吸收、認(rèn)同,包括在總結(jié)殘疾人事業(yè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出“平等·參與·共享”的崇高目標(biāo)等?！稓埣踩藱?quán)利公約》獲全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后，在原有內(nèi)容的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國(guó)國(guó)情，進(jìn)一步豐富了“平等·參與·共享”的理念。

4.中國(guó)特色殘疾人事業(yè)法律保障的未來(lái)發(fā)展方向

從殘疾人的實(shí)際需要出發(fā)完善我國(guó)殘疾人法律體系，是全面推進(jìn)依法治國(guó)不可忽視的一部分。雖然我國(guó)已經(jīng)建立了較為全面的殘疾人事業(yè)法律保障體系，但在經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷變化發(fā)展的環(huán)境中，仍面臨諸多挑戰(zhàn)。

4.1 殘疾人權(quán)益保障面臨的挑戰(zhàn)

4.1.1 中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系還需不斷完善。（1）殘疾評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)有待進(jìn)一步完善。當(dāng)前，《中國(guó)殘疾人實(shí)用評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)》是中國(guó)殘聯(lián)依據(jù)第一次全國(guó)殘疾人抽樣調(diào)查的標(biāo)準(zhǔn)制定并經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，作為一般殘疾人的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)使用的。傷殘軍人、工傷致殘、交通事故致殘等殘疾人的評(píng)定需要根據(jù)有關(guān)部門分別制定的其他評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，多項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)之間不但缺乏銜接，而且還存在法律效力問(wèn)題。（2）保障殘疾人權(quán)利平等和禁止基于殘疾的歧視方面，法律僅有原則性的規(guī)定，缺乏指導(dǎo)實(shí)踐的相關(guān)具體規(guī)則，也缺少相應(yīng)的法律責(zé)任制度，對(duì)預(yù)防侵犯殘疾人權(quán)利和為受害殘疾人提供司法救濟(jì)不足。（3）殘疾人社會(huì)保障制度缺位?！稓埣踩吮Ｕ戏ā返诹聦?duì)殘疾人社會(huì)保障的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，無(wú)法涵蓋對(duì)殘疾人社會(huì)保障的特殊性，而一般社會(huì)保障法律制度本身有其待完善之處，其中關(guān)于殘疾人的規(guī)定較為簡(jiǎn)單且并未充分考慮到殘疾人的特殊需求。（4）殘疾人法律援助制度有待統(tǒng)籌并細(xì)化。《法律援助條例》的相關(guān)規(guī)定較為原則，散落在諸多部門法中的殘疾人司法援助規(guī)范，大多僅規(guī)定了經(jīng)濟(jì)困難的標(biāo)準(zhǔn)，未顧及殘疾人的特殊情形，而且經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)性差異過(guò)大，不利于對(duì)殘疾人權(quán)益的平等保障。

4.1.2 殘疾人法律規(guī)范的社會(huì)適應(yīng)性有待加強(qiáng)。法律只有確切地反映其所處的社會(huì)關(guān)系、適應(yīng)社會(huì)的需求，才能發(fā)揮最大的效用。美國(guó)法學(xué)家勞倫斯·弗里德曼在《美國(guó)法律史》一書中將法律比作橋梁，以說(shuō)明法律與社會(huì)之間的交互關(guān)系。法律能在多大程度上靠近社會(huì)的變化、反映社會(huì)需求，是現(xiàn)代法治國(guó)家所必須面對(duì)的問(wèn)題。新的社會(huì)關(guān)系伴隨著社會(huì)生活的變化不斷產(chǎn)生，法律不能立即作出有效應(yīng)對(duì)。此時(shí)，原來(lái)與社會(huì)生活相適應(yīng)的法律開(kāi)始趨于落后?；ヂ?lián)網(wǎng)時(shí)代，社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r瞬息萬(wàn)變，中國(guó)特色殘疾人事業(yè)法律保障體系的發(fā)展必然面臨著提升適應(yīng)性以滿足當(dāng)前及可預(yù)期的未來(lái)中國(guó)特色殘疾人事業(yè)發(fā)展需要的問(wèn)題。

4.1.3 殘疾人法律規(guī)范的執(zhí)行力仍需進(jìn)一步提升。盡管我國(guó)已經(jīng)建立較為全面的殘疾人事業(yè)法律保障體系，但法律規(guī)范的執(zhí)行力問(wèn)題突出，特別是司法能力不足，已經(jīng)成為當(dāng)前制約社會(huì)公平正義實(shí)現(xiàn)的突出問(wèn)題。例如，全國(guó)各地的無(wú)障礙設(shè)施建設(shè)法律和地方性法規(guī)都已經(jīng)出臺(tái)，但是在一些地方，仍然沒(méi)有嚴(yán)格按照法律規(guī)定為殘疾人提供相應(yīng)的便利和設(shè)施。盡管《殘疾人保障法》等法律法規(guī)明確規(guī)定禁止歧視殘疾人，用人單位應(yīng)當(dāng)按法律規(guī)定的比例吸收殘疾人就業(yè)，并且為殘疾人提供相適應(yīng)的工種和崗位，但更多企業(yè)寧愿繳納殘疾人就業(yè)保障金甚至被處以行政處罰等，也不愿意雇傭殘疾人。殘疾人就業(yè)保障金的使用與監(jiān)督存在很多問(wèn)題，以至于一方面急需資金支持的殘疾人就業(yè)沒(méi)有充足的資金來(lái)源，另一方面，某些具體主管部門將就業(yè)保障金視為行政經(jīng)費(fèi)隨意挪用，嚴(yán)重背離?？顚Ｓ玫淖畛跄康摹?/p>

4.2 殘疾人事業(yè)法律保障的建設(shè)思路

徒法不足以自行。當(dāng)前我國(guó)殘疾人法律保障體系已經(jīng)相對(duì)完備，殘疾人法治工作的重心應(yīng)該轉(zhuǎn)向相關(guān)法律的有效實(shí)施。在推動(dòng)反歧視立法和社會(huì)保障立法的同時(shí)，通過(guò)提高殘疾人權(quán)利意識(shí)、加強(qiáng)法律監(jiān)督，在個(gè)案中維護(hù)殘疾人權(quán)益，普及法律知識(shí)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義。

4.2.1 進(jìn)一步完善殘疾人法律制度體系。我國(guó)殘疾人權(quán)益保障法律制度仍有待進(jìn)一步完善和細(xì)化，包括：（1）進(jìn)一步明確殘疾人權(quán)利平等和禁止基于殘疾的歧視，在教育、就業(yè)、社會(huì)保障等規(guī)范性文件中明確禁止實(shí)施的歧視行為，以及歧視殘疾人行為的法律后果。（2）統(tǒng)一殘疾的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及不同等級(jí)殘疾人的權(quán)益保障措施，協(xié)調(diào)傷殘軍人、工傷致殘等特殊致殘主體的殘疾與一般殘疾認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的銜接。（3）完善殘疾人社會(huì)保障法律制度。依托現(xiàn)行社會(huì)保障體系，考慮殘疾人權(quán)益的特殊性，加快《殘疾人社會(huì)保障條例》的立法論證，明確殘疾人社保繳納、社保費(fèi)用監(jiān)管、社保待遇享受規(guī)則。（4）明確并細(xì)化申請(qǐng)法律援助的標(biāo)準(zhǔn)，特別是對(duì)于不同殘疾等級(jí)、不同類別的殘疾人申請(qǐng)的條件等應(yīng)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，避免存在多重標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致的不公平。

4.2.2 加強(qiáng)法律監(jiān)督和法律服務(wù)。針對(duì)殘疾人權(quán)益保障法律制度執(zhí)行不到位的問(wèn)題，殘疾人權(quán)益保障主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與相關(guān)行政、司法、執(zhí)法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)配合，督促相關(guān)具體配套措施的執(zhí)行，包括各地方的無(wú)障礙設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及其監(jiān)督檢查，用人單位吸收殘疾人就業(yè)比例要求的執(zhí)行及預(yù)防和懲治歧視殘疾人就業(yè)的制度，殘疾人就業(yè)保障金的征繳、發(fā)放、使用流程及其監(jiān)督制度等。同時(shí)，借鑒消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)和環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的公益訴訟制度，探索各級(jí)殘疾人組織針對(duì)帶有普遍性的侵害殘疾人合法權(quán)益的行為提起公益訴訟。

4.2.3 提高殘疾人權(quán)益意識(shí)和法律水平。殘疾人權(quán)益意識(shí)是我國(guó)社會(huì)公眾法律意識(shí)、權(quán)利意識(shí)的重要組成部分，這有賴于法律體系的完善，也有賴于社會(huì)公眾的參與，更有賴于殘疾人自身的主動(dòng)性。司法實(shí)踐中，殘疾人通過(guò)訴訟方式維權(quán)的案例很少，與當(dāng)前侵害殘疾人合法權(quán)益的現(xiàn)實(shí)形成鮮明對(duì)比，這充分說(shuō)明殘疾人群體的權(quán)利意識(shí)、法律知識(shí)嚴(yán)重不足。一方面，要強(qiáng)化殘疾人權(quán)益保障法律的執(zhí)行及監(jiān)督力度。法律的良好執(zhí)行往往是最有利的法律宣傳方式，如果殘疾人權(quán)益保障法律得到充分執(zhí)行，權(quán)益得到維護(hù)的殘疾人群體、各類媒體就有可能成為最具說(shuō)服力的法律宣傳渠道。另一方面，要豐富普法宣傳渠道和方式，加強(qiáng)普法宣傳效果，包括提高普法宣傳團(tuán)隊(duì)本身的法律水平，規(guī)范普法宣傳活動(dòng)的管理，充分運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、社交媒體等各種渠道提升普法宣傳活動(dòng)的吸引力等。

4.2.4 繼續(xù)加強(qiáng)國(guó)際交流與合作。西方國(guó)家對(duì)人權(quán)保障、殘疾人權(quán)利的法律保障已有上百年的歷史與經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)需要進(jìn)一步加強(qiáng)與殘疾人權(quán)益保障法律體系比較發(fā)達(dá)的國(guó)家的國(guó)際交流與合作，借鑒其成功經(jīng)驗(yàn)，引進(jìn)先進(jìn)的思想理念、制度、殘疾人權(quán)益保障機(jī)制，進(jìn)一步完善我國(guó)殘疾人事業(yè)的法律保障體系。

中國(guó)特色殘疾人事業(yè)法律保障是我國(guó)法治建設(shè)的重要內(nèi)容。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的新征程中，尊重和保護(hù)殘疾人權(quán)益是我國(guó)殘疾人事業(yè)和法治事業(yè)發(fā)展的必由之路。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)已經(jīng)建立了一套較為全面的殘疾人事業(yè)法律保障體系，形成了獨(dú)特的工作機(jī)制，保障殘疾人事業(yè)的全面發(fā)展。與此同時(shí)，在新的歷史時(shí)期，殘疾人權(quán)益保障依然面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，法律體系需要進(jìn)一步完善，特別是社會(huì)保障法治化程度還需提高；殘疾人權(quán)益保障的司法、執(zhí)法水平嚴(yán)重落后于社會(huì)需求；殘疾人法律意識(shí)亟待提高。牢牢把握全面依法治國(guó)的戰(zhàn)略機(jī)遇，繼續(xù)完善殘疾人事業(yè)法律法規(guī)體系，加強(qiáng)現(xiàn)有法律的實(shí)施和監(jiān)督，探索殘疾人維權(quán)公益訴訟機(jī)制，通過(guò)司法個(gè)案維護(hù)殘疾人合法權(quán)益，提升殘疾人權(quán)利意識(shí)和法律知識(shí)水平，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期殘疾人事業(yè)法律保障的重中之重。

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