王向前劉 杰孫一平馮毓瑛張宏東王辰元坤

前言

自2006年中國(guó)盲協(xié)在民政部完成社團(tuán)法人登記開始，全國(guó)各級(jí)殘聯(lián)的專門協(xié)會(huì)開啟了法人化轉(zhuǎn)型的實(shí)踐探索[1]。十余年過去了，各級(jí)殘聯(lián)和專門協(xié)會(huì)也將于2018年換屆，那么目前全國(guó)專門協(xié)會(huì)的法人化轉(zhuǎn)型進(jìn)展?fàn)顩r如何？取得了哪些成就，存在哪些問題？黨的十九大宣布我國(guó)進(jìn)入了中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，在這個(gè)新時(shí)代，應(yīng)當(dāng)建設(shè)什么樣的新型專門協(xié)會(huì)？對(duì)此，中國(guó)殘聯(lián)提出了專門協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的發(fā)展戰(zhàn)略。那么，應(yīng)當(dāng)向哪個(gè)方向轉(zhuǎn)型升級(jí)？專門協(xié)會(huì)法人化轉(zhuǎn)型的方向是否依然正確？專門協(xié)會(huì)法人化轉(zhuǎn)型的方式（到民政部門登記為社團(tuán)法人）是否需要調(diào)整？

為深入研究這些問題，中國(guó)殘聯(lián)委托中國(guó)殘聯(lián)專門協(xié)會(huì)評(píng)監(jiān)委調(diào)研組進(jìn)行了專題調(diào)研。本次調(diào)研主要采用文獻(xiàn)查閱、專題座談和當(dāng)面訪談等調(diào)查方式。調(diào)研組除了廣泛收集有關(guān)文獻(xiàn)資料，先后在中國(guó)殘聯(lián)召開了三次訪談會(huì)，在北京市殘聯(lián)召開了三次座談會(huì)，在南昌召開了一次座談會(huì)，在福州召開了兩次座談會(huì)，在廣州召開了一次座談會(huì)，分別聽取了中國(guó)殘聯(lián)五大專門協(xié)會(huì)主席、北京市殘聯(lián)社工部和專門協(xié)會(huì)主席、北京市各區(qū)殘聯(lián)和民政部門、京津冀三省市殘聯(lián)專門協(xié)會(huì)主管部門、福建省殘聯(lián)及其五大協(xié)會(huì)、福州市區(qū)兩級(jí)殘聯(lián)和市級(jí)五大協(xié)會(huì)、廣東省殘聯(lián)及其五大協(xié)會(huì)、廣東省中山市殘聯(lián)及其專門協(xié)會(huì)、云南省蘭坪縣殘聯(lián)以及其他有關(guān)省市殘聯(lián)專門協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人的意見，座談、訪談人員總數(shù)達(dá)到100余人次。

1.專門協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)工作的進(jìn)展

1.1 專門協(xié)會(huì)法人化轉(zhuǎn)型尚處于探索階段

從調(diào)研的情況來看，盡管專門協(xié)會(huì)法人化轉(zhuǎn)型工作已經(jīng)在全國(guó)推動(dòng)了十余年，但是，除中國(guó)殘聯(lián)五大專門協(xié)會(huì)已全部登記注冊(cè)為社團(tuán)法人外，省級(jí)專門協(xié)會(huì)只有部分注冊(cè)（如福建省殘聯(lián)和廣東省殘聯(lián)的五大專門協(xié)會(huì)），市級(jí)專門協(xié)會(huì)只有個(gè)別注冊(cè)(如福州市殘聯(lián)和廣州市殘聯(lián)的五大專門協(xié)會(huì))，區(qū)縣級(jí)專門協(xié)會(huì)一般都沒有注冊(cè)。北京、廣東、福建等省市的專門協(xié)會(huì)工作在全國(guó)處于前列，但在專門協(xié)會(huì)法人化工作上仍處于起步階段，這在全國(guó)范圍具有一定代表性。從實(shí)際進(jìn)展?fàn)顩r來看，全國(guó)已經(jīng)取得法人資格的專門協(xié)會(huì)的數(shù)量很少、比例極低，且主要集中在國(guó)家和省級(jí)這兩個(gè)層面。因此，目前專門協(xié)會(huì)法人化轉(zhuǎn)型工作還處于初步的、探索性的階段，全國(guó)大多數(shù)專門協(xié)會(huì)尚未取得法人資格，仍屬于各級(jí)殘聯(lián)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。專門協(xié)會(huì)如果未在組織上轉(zhuǎn)型為法人，就缺乏能力上“升級(jí)”的平臺(tái)——總體來看，只有在轉(zhuǎn)型為法人的基礎(chǔ)上才能進(jìn)一步提升動(dòng)力和活力。

1.2 法人化專門協(xié)會(huì)的主要運(yùn)行模式

按照運(yùn)行模式的不同，現(xiàn)有的法人化專門協(xié)會(huì)大致可分為三種類型：殘聯(lián)包辦型、能人掌管型和協(xié)同發(fā)展型。

1.2.1 殘聯(lián)包辦型。殘聯(lián)包辦型協(xié)會(huì)的運(yùn)行由本級(jí)殘聯(lián)主導(dǎo)，協(xié)會(huì)工作由殘聯(lián)直抓直管，工作任務(wù)由殘聯(lián)布置，協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人由殘聯(lián)在編人員兼任，優(yōu)點(diǎn)是協(xié)會(huì)工作可控，殘聯(lián)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和壓力較小。但缺點(diǎn)也很明顯：政社分工不明，存在機(jī)關(guān)化、行政化風(fēng)險(xiǎn)，專門協(xié)會(huì)自身活力明顯不足。

1.2.2 能人掌管型。該類型協(xié)會(huì)的運(yùn)行由領(lǐng)袖型能人或殘疾人精英主導(dǎo)，協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人具有一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、社會(huì)地位和極大的話語權(quán)，自發(fā)推動(dòng)法人登記注冊(cè)并掌管專門協(xié)會(huì)，本級(jí)殘聯(lián)不參與或者基本不參與協(xié)會(huì)工作，協(xié)會(huì)自主性強(qiáng)，工作效率高。但容易脫離殘聯(lián)監(jiān)管，存在貴族化、個(gè)人化和自由化風(fēng)險(xiǎn)，易偏離專門協(xié)會(huì)的性質(zhì)和職能定位。

1.2.3 協(xié)同發(fā)展型。該類型協(xié)會(huì)的運(yùn)行采取多方協(xié)作方式，由本級(jí)殘聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)和扶持，協(xié)會(huì)自主開展工作，會(huì)員依法監(jiān)督，協(xié)會(huì)與殘聯(lián)以及殘聯(lián)系統(tǒng)外的其他各類組織協(xié)同發(fā)展，協(xié)會(huì)自主性和可控性適中。

從法人化專門協(xié)會(huì)的自主程度來觀察，殘聯(lián)包辦型協(xié)會(huì)屬于“自主不足”，能人掌管型協(xié)會(huì)屬于“自主過度”，而協(xié)同發(fā)展型協(xié)會(huì)屬于“自主適度”。我們認(rèn)為，協(xié)同發(fā)展型協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)成為專門協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的基本方向，并可逐步向融合發(fā)展型協(xié)會(huì)邁進(jìn)——專門協(xié)會(huì)與各級(jí)殘聯(lián)形成相互依存、相互促進(jìn)、相互協(xié)同的融合發(fā)展關(guān)系。

1.3 專門協(xié)會(huì)法人化轉(zhuǎn)型工作的主要成效

自專門協(xié)會(huì)法人化轉(zhuǎn)型工作啟動(dòng)以來，以中國(guó)殘聯(lián)五大專門協(xié)會(huì)為代表的協(xié)同發(fā)展型專門協(xié)會(huì)活力明顯增強(qiáng)，各協(xié)會(huì)具備了獨(dú)立的權(quán)利能力、行為能力、責(zé)任能力，各方面能力得到進(jìn)一步提升，出現(xiàn)了四個(gè)顯著的轉(zhuǎn)變：

一是工作狀態(tài)由殘聯(lián)布置工作轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)會(huì)積極主動(dòng)作為。社團(tuán)登記后，各協(xié)會(huì)的主體意識(shí)和責(zé)任意識(shí)明顯提升，從原來的“殘聯(lián)讓我做什么”的行政任務(wù)式轉(zhuǎn)變?yōu)楦咧鲃?dòng)性的“我自己主動(dòng)決定做什么”的自我發(fā)展式。

二是工作經(jīng)費(fèi)由單純殘聯(lián)撥款轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)會(huì)多元籌資。社團(tuán)登記后，各協(xié)會(huì)的經(jīng)費(fèi)來源更加靈活、多元，從原來的只能依靠本級(jí)殘聯(lián)預(yù)算的單一資金渠道轉(zhuǎn)變?yōu)檎Y金扶持、承接各類項(xiàng)目、接受社會(huì)捐贈(zèng)等多元資金渠道。

三是工作方式由協(xié)會(huì)親力親為轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)會(huì)整合社會(huì)資源。社團(tuán)登記后，各協(xié)會(huì)的社會(huì)認(rèn)可度和動(dòng)員能力不斷提高，從原來的以依靠殘聯(lián)出面、協(xié)會(huì)親力親為模式轉(zhuǎn)變?yōu)閯?dòng)員社會(huì)力量、整合社會(huì)資源的更具社會(huì)化的工作模式。

四是協(xié)會(huì)工作內(nèi)容由簡(jiǎn)單活動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)楦懈叨鹊暮暧^服務(wù)、更為專業(yè)的深度服務(wù)、更為廣泛的寬領(lǐng)域服務(wù)。社團(tuán)登記后，各協(xié)會(huì)的自身定位和工作重心進(jìn)一步清晰，從原來的以重大節(jié)日宣傳慶賀為主的簡(jiǎn)單活動(dòng)組織類工作轉(zhuǎn)變?yōu)樯婕懊娓鼜V的注重倡導(dǎo)性、方向性、政策性的宏觀服務(wù)和深度服務(wù)。

1.4 專門協(xié)會(huì)法人治理機(jī)制的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)

專門協(xié)會(huì)法人化之后取得上述成效的主要原因在于其法人治理機(jī)制表現(xiàn)出了一些內(nèi)在的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

1.4.1 法人治理機(jī)制使殘聯(lián)和專門協(xié)會(huì)的職責(zé)更加清晰。順應(yīng)政社分開的發(fā)展要求，專門協(xié)會(huì)成為獨(dú)立的法人，對(duì)外獨(dú)立承擔(dān)有限責(zé)任，卸下了政府、殘聯(lián)對(duì)專門協(xié)會(huì)承擔(dān)的無限責(zé)任；同時(shí)，理順了殘聯(lián)與專門協(xié)會(huì)的關(guān)系，專門協(xié)會(huì)與殘聯(lián)由原來的同一主體轉(zhuǎn)變?yōu)闃I(yè)務(wù)主管單位和社會(huì)團(tuán)體兩個(gè)獨(dú)立主體，有利于殘聯(lián)從“既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”的困境中解脫出來，在加強(qiáng)專門協(xié)會(huì)政治引領(lǐng)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)等方面發(fā)揮更大的作用。

1.4.2 法人治理機(jī)制使專門協(xié)會(huì)有動(dòng)力、有活力。專門協(xié)會(huì)法人化，使專門協(xié)會(huì)的責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一，有利于調(diào)動(dòng)專門協(xié)會(huì)的積極性和創(chuàng)造力，增強(qiáng)專門協(xié)會(huì)自身的活力，管理更靈活、決策更自主、服務(wù)更快捷。

1.4.3 法人治理機(jī)制使專門協(xié)會(huì)的發(fā)展更加規(guī)范有序。專門協(xié)會(huì)法人化后，需依法依規(guī)依章程開展工作，協(xié)會(huì)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)分設(shè)，形成權(quán)力制衡，各司其職，相互制約，避免權(quán)力集中導(dǎo)致的腐敗，有利于減少?zèng)Q策的失誤，保證專門協(xié)會(huì)順利運(yùn)行。

2.專門協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)工作存在的問題

通過此次調(diào)研可以看出，專門協(xié)會(huì)法人化轉(zhuǎn)型工作仍處于發(fā)展初期，盡管取得了一定成效，但仍然存在著許多制約發(fā)展的問題。

2.1 主觀認(rèn)識(shí)不到位

2.1.1 殘聯(lián)方面的疑慮和誤解。一是認(rèn)為協(xié)會(huì)法人化后做大做強(qiáng)，將導(dǎo)致殘聯(lián)的弱化甚至消亡。這種思想導(dǎo)致一些殘聯(lián)不愿推進(jìn)專門協(xié)會(huì)法人化轉(zhuǎn)型工作，怕導(dǎo)致殘聯(lián)萎縮，怕引發(fā)殘聯(lián)機(jī)關(guān)崗位、權(quán)力以及其他資源的流失。二是認(rèn)為協(xié)會(huì)法人化后難以把控，會(huì)加大殘聯(lián)承擔(dān)連帶責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。這種認(rèn)識(shí)導(dǎo)致很多殘聯(lián)及其領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)推進(jìn)專門協(xié)會(huì)法人化轉(zhuǎn)型工作不積極。三是認(rèn)為協(xié)會(huì)法人化后徹底獨(dú)立，殘聯(lián)就可以不用再管了。這種觀念會(huì)嚴(yán)重削弱殘聯(lián)對(duì)專門協(xié)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)、扶持和培育，甚至?xí)?dǎo)致專門協(xié)會(huì)與殘聯(lián)漸行漸遠(yuǎn)，最終喪失組織上的聯(lián)系，成為游離于殘聯(lián)組織體系之外的、失去主體協(xié)會(huì)性質(zhì)的普通社團(tuán)法人。

上述觀點(diǎn)都是基于目前的專門協(xié)會(huì)法人化路徑而產(chǎn)生的疑慮和誤解。實(shí)事求是地分析，不恰當(dāng)?shù)膶ｉT協(xié)會(huì)法人化路徑是有可能導(dǎo)致以上問題的，但選擇適宜的法人化路徑不僅不會(huì)導(dǎo)致這一后果，而且會(huì)大大增強(qiáng)殘聯(lián)系統(tǒng)的實(shí)力。

2.1.2 協(xié)會(huì)方面的思想認(rèn)識(shí)偏差。一是不了解協(xié)會(huì)法人治理。部分專門協(xié)會(huì)對(duì)社團(tuán)管理法規(guī)不了解、對(duì)法人治理知識(shí)不清楚，雖然已經(jīng)登記注冊(cè)為社團(tuán)法人，但仍然按照原有的工作思維和方式開展工作，僅有法人之虛名而無法人治理之實(shí)。二是不愿意承擔(dān)協(xié)會(huì)法人化之后的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。部分協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人認(rèn)為專門協(xié)會(huì)基礎(chǔ)薄弱、能力不足，法人化轉(zhuǎn)型將面臨很大的生存壓力和主體責(zé)任，會(huì)遇到社會(huì)化運(yùn)作的各種難題，因此不愿意去承擔(dān)這種困難和風(fēng)險(xiǎn)。三是不愿意再接受殘聯(lián)的政治領(lǐng)導(dǎo)和工作指導(dǎo)。有少數(shù)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人認(rèn)為協(xié)會(huì)登記為社團(tuán)法人后，在法律上具有了獨(dú)立于殘聯(lián)之外的法律主體資格，就可以不再受殘聯(lián)政治領(lǐng)導(dǎo)和工作指導(dǎo)的“束縛”，就可以做任何自己想做的事情。

2.2 社會(huì)基礎(chǔ)不平衡

專門協(xié)會(huì)法人治理推進(jìn)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)建設(shè)狀況密切相關(guān)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)且社會(huì)建設(shè)工作基礎(chǔ)較好的地區(qū)，殘聯(lián)的扶持和培育力度大，社會(huì)組織數(shù)量較多，服務(wù)社會(huì)化程度高，社會(huì)組織法人治理結(jié)構(gòu)相對(duì)成熟，專門協(xié)會(huì)法人治理更易實(shí)現(xiàn)。縱觀全國(guó)，東部沿海等地區(qū)，法人化專門協(xié)會(huì)比較有活力；中西部地區(qū)總體較弱，盡管有些地區(qū)的殘聯(lián)愿意積極推進(jìn)專門協(xié)會(huì)法人化，但由于各方面社會(huì)資源稀缺，專門協(xié)會(huì)法人化之后難以獲取足夠的社會(huì)支持，易陷入生存和發(fā)展的困境。

2.3 機(jī)制轉(zhuǎn)型不順暢

推進(jìn)專門協(xié)會(huì)法人化轉(zhuǎn)型時(shí)需要有效處理好中國(guó)殘聯(lián)章程規(guī)定的協(xié)會(huì)委員制（實(shí)質(zhì)為殘聯(lián)代表大會(huì)的“代表制”）向《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》規(guī)定的社團(tuán)會(huì)員制轉(zhuǎn)型時(shí)的銜接工作。完善的治理機(jī)制是社會(huì)團(tuán)體法人治理的重要前提，做好協(xié)會(huì)委員制和社團(tuán)會(huì)員制兩個(gè)治理機(jī)制的有效轉(zhuǎn)變和有效銜接是專門協(xié)會(huì)法人化轉(zhuǎn)型時(shí)必須要解決的問題。例如，北京市東城區(qū)按照“依法依規(guī)、尊重歷史、實(shí)事求是”的原則，設(shè)計(jì)了新、老專門協(xié)會(huì)的轉(zhuǎn)型銜接方案：按照社團(tuán)法人登記程序，發(fā)起人不少于五十個(gè)會(huì)員，其中原來通過選舉產(chǎn)生的專門協(xié)會(huì)委員列入新協(xié)會(huì)的發(fā)起會(huì)員之中，并依據(jù)社團(tuán)法人成立的法定程序，通過選舉來確認(rèn)原協(xié)會(huì)委員及主席、副主席等人員的新地位，因此協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)型較為順利。但是，在有些地區(qū)，因在新老協(xié)會(huì)法人化轉(zhuǎn)型過程中未能處理好原有協(xié)會(huì)委員向新協(xié)會(huì)組織架構(gòu)的平穩(wěn)過渡，產(chǎn)生了很多矛盾和誤會(huì)，使得專門協(xié)會(huì)法人化轉(zhuǎn)型無法有效推行。

2.4 運(yùn)行經(jīng)費(fèi)保障不給力

基本運(yùn)行經(jīng)費(fèi)保障是專門協(xié)會(huì)法人化轉(zhuǎn)型工作遇到的首要問題，這一問題直接關(guān)系到法人化專門協(xié)會(huì)的生存基礎(chǔ)，甚至有一些地區(qū)由于殘聯(lián)無法為協(xié)會(huì)提供3萬元的注冊(cè)資金導(dǎo)致協(xié)會(huì)無法登記為社團(tuán)法人。

根據(jù)社會(huì)團(tuán)體法人相關(guān)工作要求及實(shí)際工作需要，每個(gè)專門協(xié)會(huì)每年的基本運(yùn)行保障經(jīng)費(fèi)大概需要20萬元，主要包括工作人員（含專職、兼職及志愿者等）工資及補(bǔ)貼、日常辦公費(fèi)用（含辦公用品、通信及交通等）以及穩(wěn)定的辦公場(chǎng)地所需的費(fèi)用（含租金、水電氣費(fèi)用等），在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)所需經(jīng)費(fèi)還要更高[2]。

根據(jù)有關(guān)資料，社團(tuán)法人登記前，我國(guó)非營(yíng)利組織從政府或公共部門所獲取的資金占總資金來源的51.31%，其中包括政府提供的財(cái)政撥款和補(bǔ)貼45.33%，政府提供的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)5.98%[3]。社團(tuán)法人登記后，專門協(xié)會(huì)獲得了法律上的主體資格，不再是殘聯(lián)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，殘聯(lián)難以通過原有方式直接向?qū)ｉT協(xié)會(huì)撥付工作經(jīng)費(fèi)。譬如，福建省殘聯(lián)每年給各專門協(xié)會(huì)撥付10萬元財(cái)政資金作為其經(jīng)費(fèi)，卻屢遭紀(jì)檢、財(cái)政部門的指責(zé)和質(zhì)問，并因此承擔(dān)了很大的壓力和法律風(fēng)險(xiǎn)。雖然一些地區(qū)殘聯(lián)采取項(xiàng)目委托、購(gòu)買服務(wù)等方式為協(xié)會(huì)提供資金支持，但受制于政府采購(gòu)項(xiàng)目資金使用管理要求，項(xiàng)目資金不能直接用于專門協(xié)會(huì)的人員工資、辦公和場(chǎng)地等日常運(yùn)轉(zhuǎn)支出。由于日?；竟ぷ鹘?jīng)費(fèi)保障不足，嚴(yán)重影響了很多法人化協(xié)會(huì)的生存和發(fā)展，致使很多專門協(xié)會(huì)不得不首先“向錢看”，沒有時(shí)間和精力履行其本來的職能。

2.5 人才隊(duì)伍專業(yè)化不足

2.5.1 人員專業(yè)化、職業(yè)化程度低。法人化專門協(xié)會(huì)是從殘聯(lián)內(nèi)部機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制而成，管理層和工作骨干主要以原專門協(xié)會(huì)委員為班底，而原有專門協(xié)會(huì)委員是按照《中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)章程》，通過殘聯(lián)代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，均為兼職人員，這就導(dǎo)致了專門協(xié)會(huì)人員構(gòu)成復(fù)雜且專業(yè)化、職業(yè)化（專職化）不足；此外，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)組織管理方面的專業(yè)人才總體上非常缺乏，也極大制約著專門協(xié)會(huì)人才隊(duì)伍的專業(yè)化水平和職業(yè)化程度[4]。

2.5.2 人員歸屬感低、流失率高。由于當(dāng)前社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)組織認(rèn)識(shí)評(píng)價(jià)不一，造成社會(huì)組織人才職業(yè)聲望和社會(huì)地位不高，且薪酬、專業(yè)技術(shù)職稱與社會(huì)保障機(jī)制不健全，個(gè)人收入偏低，致使大部分協(xié)會(huì)難以招聘到所需要的專業(yè)人才；同時(shí)，各級(jí)殘聯(lián)和協(xié)會(huì)花大力氣培養(yǎng)的人才數(shù)量嚴(yán)重不足，且由于缺乏職業(yè)安全感，極易流失到企業(yè)、事業(yè)單位、政府以及其他職業(yè)發(fā)展前景更好的組織，而反向流動(dòng)很少，致使協(xié)會(huì)人才隊(duì)伍的持續(xù)性和穩(wěn)定性難以得到有效保障。

2.6 法人治理能力不足

2.6.1 法人內(nèi)部治理能力不足。一是對(duì)協(xié)會(huì)法人的使命、愿景和發(fā)展戰(zhàn)略認(rèn)識(shí)不清。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分專門協(xié)會(huì)對(duì)于為什么要開展法人治理、如何推進(jìn)法人治理以及實(shí)現(xiàn)法人治理的路徑等并不清楚，這就導(dǎo)致其無法找準(zhǔn)工作定位、制定科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃，造成組織形式上“非牛非馬”、與殘聯(lián)關(guān)系上“時(shí)近時(shí)遠(yuǎn)”的不正常狀態(tài)。二是缺乏規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)。很多專門協(xié)會(huì)沒有完全按照《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》的規(guī)定建立法人治理機(jī)制，如：沒有設(shè)立監(jiān)事或監(jiān)事會(huì)，沒有專職工作人員及財(cái)務(wù)人員；有些協(xié)會(huì)的組織架構(gòu)形同虛設(shè)，無法有效地保障和監(jiān)督協(xié)會(huì)各項(xiàng)工作的順利開展。三是缺乏嚴(yán)格的法人管理制度。相當(dāng)一部分協(xié)會(huì)沒有完善的會(huì)議、工作、決策、財(cái)務(wù)、人事等內(nèi)部管理制度，不能按照社團(tuán)法人的工作要求、規(guī)范有效地開展各項(xiàng)工作。

2.6.2 法人外部服務(wù)能力不足。一是深入殘疾人不夠：有些專門協(xié)會(huì)完成社團(tuán)法人登記后，過于關(guān)注獲取資金、保障生存，而忽略了對(duì)于本類別殘疾人實(shí)際需求的深入了解，專門協(xié)會(huì)越來越像社會(huì)上的普通社團(tuán)，不能有效地發(fā)揮專門協(xié)會(huì)不可替代的橋梁紐帶作用。二是社會(huì)動(dòng)員能力不足：一些專門協(xié)會(huì)的工作思路還停留在原有的殘聯(lián)內(nèi)部機(jī)構(gòu)軌道上，工作主動(dòng)性和開創(chuàng)性不強(qiáng)，缺乏足夠的影響力、公信力和社會(huì)資源撬動(dòng)力，不能有效地連接起政府、公辦服務(wù)機(jī)構(gòu)、助殘社會(huì)組織、社會(huì)愛心企業(yè)、助殘志愿者等各類資源，仍然處于“單打獨(dú)斗”、“小打小鬧”的非社會(huì)化發(fā)展?fàn)顟B(tài)。三是宏觀服務(wù)能力不足：專門協(xié)會(huì)的職能定位與社團(tuán)性質(zhì)，要求其應(yīng)當(dāng)具備宏觀服務(wù)能力，并處理好組織服務(wù)和直接服務(wù)的關(guān)系。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有的專門協(xié)會(huì)側(cè)重于抓服務(wù)，認(rèn)為協(xié)會(huì)的核心工作就是做項(xiàng)目，直接給殘疾人提供服務(wù)，大部分精力都投入到具體的項(xiàng)目服務(wù)當(dāng)中；有的專門協(xié)會(huì)側(cè)重于開展活動(dòng)和宣傳，認(rèn)為每年搞幾次重大活動(dòng)就算完成任務(wù)——簡(jiǎn)而言之，不能處理好抓服務(wù)與辦實(shí)體、搭建橋梁與直接服務(wù)等關(guān)系，就不能體現(xiàn)出專門協(xié)會(huì)與普通社團(tuán)的區(qū)別，就無法充分履行專門協(xié)會(huì)的“代表、服務(wù)、維權(quán)”職能。

3.繼續(xù)推進(jìn)專門協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的基本方略

3.1 進(jìn)一步推進(jìn)專門協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)工作的必要性和重要性

3.1.1 轉(zhuǎn)型升級(jí)是貫徹執(zhí)行中央群團(tuán)改革精神的要求?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的群團(tuán)工作的意見》要求推動(dòng)群團(tuán)組織改革創(chuàng)新、增強(qiáng)活力，黨的十九大報(bào)告明確強(qiáng)調(diào)群團(tuán)組織要“增強(qiáng)群眾工作本領(lǐng)，創(chuàng)新群眾工作體制機(jī)制和方式方法，增強(qiáng)政治性、先進(jìn)性、群眾性，發(fā)揮聯(lián)系群眾的橋梁紐帶作用，組織動(dòng)員廣大人民群眾堅(jiān)定不移跟黨走”。黨的十九大以來，有利于社會(huì)組織發(fā)展的政策不斷涌現(xiàn),使得社會(huì)組織獲得了前所未有的發(fā)展機(jī)遇[5]。專門協(xié)會(huì)是殘聯(lián)的主體協(xié)會(huì)，是殘疾人事業(yè)不可或缺、不可替代的重要力量，推進(jìn)專門協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)有利于殘聯(lián)組織貫徹群團(tuán)改革“強(qiáng)三性、去四化”要求，更好地發(fā)揮群團(tuán)組織作用。

3.1.2 轉(zhuǎn)型升級(jí)是促進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展壯大的現(xiàn)實(shí)需求。各專門協(xié)會(huì)代表各類殘疾人，并且共同組成了中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)，發(fā)揮著廣大殘疾人與殘聯(lián)和政府的雙重橋梁紐帶作用，因此每個(gè)專門協(xié)會(huì)的工作都是我國(guó)殘疾人事業(yè)的一部分，專門協(xié)會(huì)的工作做得越廣泛、越深入，殘疾人事業(yè)就越興旺，殘疾人事業(yè)的發(fā)展前景就越光明。推進(jìn)專門協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，可以更好地發(fā)揮專門協(xié)會(huì)的橋梁紐帶作用，使其及時(shí)反映各類別殘疾人的訴求，當(dāng)好殘聯(lián)的參謀和助手，并團(tuán)結(jié)殘疾人積極參與殘聯(lián)的各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作，與各級(jí)殘聯(lián)形成相互依存、相互促進(jìn)、相互協(xié)同的融合發(fā)展關(guān)系。

3.1.3 轉(zhuǎn)型升級(jí)也是加強(qiáng)專門協(xié)會(huì)自身建設(shè)的發(fā)展需要。近年來，專門協(xié)會(huì)法人化轉(zhuǎn)型工作取得了一定的成績(jī)，但從殘疾人事業(yè)發(fā)展來看，仍處在健全組織、夯實(shí)基礎(chǔ)、規(guī)范發(fā)展、激發(fā)活力的初級(jí)階段，專門協(xié)會(huì)在運(yùn)行機(jī)制、資金籌集、人才培養(yǎng)、發(fā)展能力、作用發(fā)揮等方面與現(xiàn)實(shí)需要還存在著巨大差距，急需通過轉(zhuǎn)型升級(jí)來適應(yīng)新時(shí)代的要求。另一方面，轉(zhuǎn)型升級(jí)也是充分發(fā)揮專門協(xié)會(huì)的主體協(xié)會(huì)作用的需要。推動(dòng)專門協(xié)會(huì)法人化轉(zhuǎn)型，是殘聯(lián)推進(jìn)組織體制創(chuàng)新的重大舉措。社團(tuán)登記后，專門協(xié)會(huì)成為獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的社團(tuán)法人，依法履職，照章行事。通過組織形態(tài)轉(zhuǎn)型和履職能力升級(jí)，可以充分發(fā)揮專門協(xié)會(huì)自身優(yōu)勢(shì)，使之以更開放、更主動(dòng)、更積極的心態(tài)走向社會(huì)，主動(dòng)地承接政府轉(zhuǎn)移出來的公共服務(wù)職能和服務(wù)項(xiàng)目，更好地依法代表本類殘疾人的共同利益，為殘疾人事業(yè)的發(fā)展做出更大的貢獻(xiàn)。

3.2 專門協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)應(yīng)當(dāng)具備的條件

專門協(xié)會(huì)法人治理機(jī)制具有其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，但是專門協(xié)會(huì)也不是一轉(zhuǎn)就靈，因?yàn)閷ｉT協(xié)會(huì)法人化運(yùn)行是需要多方面的條件來支撐的。通過調(diào)研，特別是對(duì)專門協(xié)會(huì)法人化轉(zhuǎn)型工作開展較好地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行梳理和提煉總結(jié)，我們認(rèn)為專門協(xié)會(huì)進(jìn)行法人化轉(zhuǎn)型的基本條件可以概括為如下幾點(diǎn)。

3.2.1 本級(jí)殘聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)到位。專門協(xié)會(huì)是本級(jí)殘聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)下的主體協(xié)會(huì)，殘聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)的思想認(rèn)識(shí)和工作思路直接影響著甚至決定著專門協(xié)會(huì)的發(fā)展。在推進(jìn)專門協(xié)會(huì)法人化轉(zhuǎn)型的過程中，殘聯(lián)要做好政治引導(dǎo)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、工作支持，讓專門協(xié)會(huì)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下充分發(fā)揮其積極作用。

3.2.2 當(dāng)?shù)厣鐣?huì)組織發(fā)展環(huán)境良好。專門協(xié)會(huì)的法人化轉(zhuǎn)型是一個(gè)系統(tǒng)工程，不是依靠單獨(dú)一個(gè)系統(tǒng)或某個(gè)部門就可以實(shí)現(xiàn)的，而是需要融入社會(huì)組織發(fā)展的大環(huán)境之中，這就要求當(dāng)?shù)赜辛己玫纳鐣?huì)建設(shè)工作基礎(chǔ)。一是當(dāng)?shù)厣鐣?huì)組織發(fā)展具有一定基礎(chǔ)：當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展較好，社會(huì)資源豐富，公益氛圍濃厚，各類社會(huì)組織運(yùn)行發(fā)展較為成熟，就具有適宜推進(jìn)專門協(xié)會(huì)法人化轉(zhuǎn)型的土壤。以籌資為例，社會(huì)組織籌資很大程度上取決于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平直接影響人們的捐贈(zèng)能力和對(duì)公益事業(yè)的熱情，國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，人們對(duì)公益事業(yè)的熱情也就越高[6]。二是當(dāng)?shù)卣e極支持社會(huì)組織發(fā)展：當(dāng)?shù)卣畬?duì)發(fā)展社會(huì)組織持有積極態(tài)度，在社會(huì)組織孵化培育和扶持發(fā)展方面給予政策和資金支持，譬如政府購(gòu)買服務(wù)工作已經(jīng)開展并具有一定規(guī)模。

3.2.3 殘聯(lián)給予充分支持保障。要實(shí)現(xiàn)專門協(xié)會(huì)的法人化轉(zhuǎn)型，各級(jí)殘聯(lián)作為業(yè)務(wù)主管部門要加大工作支持力度，保障專門協(xié)會(huì)順利完成由殘聯(lián)內(nèi)部機(jī)構(gòu)向外部法人的轉(zhuǎn)變。具體而言，殘聯(lián)應(yīng)在以下方面給予支持：提供社團(tuán)登記所需的注冊(cè)資金、提供專門協(xié)會(huì)所需的辦公場(chǎng)所、每年購(gòu)買協(xié)會(huì)的服務(wù)項(xiàng)目或委托協(xié)會(huì)提供項(xiàng)目服務(wù)、殘聯(lián)業(yè)務(wù)部門與專門協(xié)會(huì)建立緊密合作機(jī)制等。

3.2.4 擁有一批素質(zhì)較高的骨干。人才隊(duì)伍是關(guān)系到專門協(xié)會(huì)法人治理和社會(huì)化發(fā)展的關(guān)鍵因素，從社團(tuán)法人規(guī)范管理和自身發(fā)展現(xiàn)實(shí)需求來看，各專門協(xié)會(huì)要實(shí)現(xiàn)法人治理，需要配備一支創(chuàng)新型管理人才隊(duì)伍，如專業(yè)化的高管層和職業(yè)化的具體管理、運(yùn)營(yíng)人才隊(duì)伍。各級(jí)殘聯(lián)和專門協(xié)會(huì)要積極物色和培養(yǎng)專門協(xié)會(huì)業(yè)務(wù)骨干，建立穩(wěn)定的工作隊(duì)伍，提升專門協(xié)會(huì)的社會(huì)化運(yùn)作能力和專業(yè)化服務(wù)水平。

3.3 專門協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持正確的目標(biāo)導(dǎo)向

我們認(rèn)為，應(yīng)以依法依規(guī)依章程為前提，緊緊圍繞我國(guó)殘疾人工作實(shí)際需求，明確專門協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的推進(jìn)方向。

3.3.1 堅(jiān)持建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義專門協(xié)會(huì)的政治方向。習(xí)近平總書記在中央黨的群團(tuán)工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，“政治性是群團(tuán)組織的靈魂，是第一位的”。中辦、國(guó)辦《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見》提出：“按照黨中央明確的黨組織在社會(huì)組織中的功能定位，發(fā)揮黨組織的政治核心作用，加強(qiáng)社會(huì)組織黨的建設(shè)，注重加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的政治引領(lǐng)和示范帶動(dòng)，支持群團(tuán)組織充分發(fā)揮作用，增強(qiáng)聯(lián)系服務(wù)群眾的合力，確保社會(huì)組織發(fā)展的正確政治方向?！睂ｉT協(xié)會(huì)作為殘聯(lián)的主體協(xié)會(huì)，是各級(jí)殘聯(lián)履行群團(tuán)組織職能的重要依靠力量，在推進(jìn)專門協(xié)會(huì)法人化轉(zhuǎn)型的進(jìn)程中必須將政治性放在首位。

3.3.2 堅(jiān)持治理規(guī)范為專門協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的基本要求?！睹穹倓t》第57條規(guī)定，法人是具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織。社會(huì)團(tuán)體法人是以謀求社團(tuán)成員的共同利益為宗旨的法人組織，法人化專門協(xié)會(huì)屬于社會(huì)團(tuán)體之一，其法人資格是依據(jù)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》通過民政部門核準(zhǔn)登記來獲取的，需要依照社會(huì)團(tuán)體相關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定實(shí)現(xiàn)規(guī)范管理、規(guī)范運(yùn)行。

3.3.3 堅(jiān)持能力建設(shè)為專門協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵任務(wù)。所謂“能力建設(shè)”，其核心就是要提升專門協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的內(nèi)生動(dòng)力和發(fā)展能力。要堅(jiān)守專門協(xié)會(huì)的非營(yíng)利性、非行政性，堅(jiān)持服務(wù)功能的定位和宗旨，提升綜合素質(zhì)和發(fā)展能力，構(gòu)建適合自身發(fā)展的治理模式。

3.3.4 堅(jiān)持殘疾人滿意為專門協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的最終目標(biāo)。專門協(xié)會(huì)是本類殘疾人利益代言人、服務(wù)組織者和權(quán)利維護(hù)者，殘疾人是否滿意是衡量專門協(xié)會(huì)工作好壞的決定性標(biāo)準(zhǔn)。要通過推進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)，提升專門協(xié)會(huì)的履職能力，更好地聯(lián)系、團(tuán)結(jié)、服務(wù)本類別殘疾人，讓廣大殘疾人得到真真正正的實(shí)惠。

3.4 專門協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)工作應(yīng)當(dāng)采取的具體措施

專門協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)是殘聯(lián)推進(jìn)組織體制創(chuàng)新、落實(shí)群團(tuán)改革的重要舉措，需要各級(jí)殘聯(lián)和專門協(xié)會(huì)思想統(tǒng)一、上下齊心、相互配合、共同推進(jìn)、全面落實(shí)。

3.4.1 各級(jí)殘聯(lián)的認(rèn)識(shí)和工作要到位。一是站位要高:要站在殘聯(lián)組織推進(jìn)群團(tuán)改革的高度看待專門協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)工作，各級(jí)殘聯(lián)要大力支持并做好監(jiān)督管理。二是推進(jìn)要穩(wěn):要堅(jiān)持按照“成熟一個(gè)登記一個(gè)”的原則，規(guī)范有序地推進(jìn)專門協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)工作。三是黨建要實(shí):要嚴(yán)格按照中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)組織黨的建設(shè)工作的有關(guān)要求，將專門協(xié)會(huì)的黨建工作納入本級(jí)殘聯(lián)黨組的工作日程，全面統(tǒng)籌推進(jìn)。

3.4.2 要加強(qiáng)轉(zhuǎn)型升級(jí)的政策規(guī)范。為全面、系統(tǒng)地指導(dǎo)全國(guó)各級(jí)專門協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)工作，要制定出臺(tái)全國(guó)專門協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的指導(dǎo)性政策文件，明確發(fā)展方向和工作要求，并依據(jù)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和相關(guān)政策規(guī)定，結(jié)合中國(guó)殘聯(lián)章程，探索建立協(xié)會(huì)委員選舉與社團(tuán)會(huì)員登記同步、殘聯(lián)代表大會(huì)與社團(tuán)會(huì)員大會(huì)同頻的能上能下、能進(jìn)能出的專門協(xié)會(huì)法人治理機(jī)制。

3.4.3 要明確各級(jí)協(xié)會(huì)的職能定位。對(duì)于不同層級(jí)專門協(xié)會(huì)的職能定位，應(yīng)當(dāng)遵循如下原則：一是各層級(jí)專門協(xié)會(huì)主要圍繞本級(jí)殘聯(lián)中心任務(wù)和本地區(qū)殘疾人需求，在本區(qū)域內(nèi)開展有針對(duì)性的工作。二是下層級(jí)協(xié)會(huì)能夠開展的工作，上層級(jí)協(xié)會(huì)一般不必重復(fù)開展，上層級(jí)協(xié)會(huì)主要去開展下層級(jí)協(xié)會(huì)沒有能力有效開展的工作。三是上層級(jí)協(xié)會(huì)一般開展對(duì)下層級(jí)協(xié)會(huì)具有指導(dǎo)、引領(lǐng)、帶動(dòng)、示范、規(guī)范等作用的工作，下層級(jí)協(xié)會(huì)的工作應(yīng)當(dāng)更貼近、更針對(duì)本區(qū)域殘疾人的實(shí)際需求。因此，國(guó)家級(jí)五大協(xié)會(huì)可以側(cè)重于在全國(guó)層次上定方向、定規(guī)范、定標(biāo)準(zhǔn)，引領(lǐng)全國(guó)專門協(xié)會(huì)以及助殘社會(huì)組織、社會(huì)公益機(jī)構(gòu)等其他社會(huì)助殘力量的發(fā)展；省級(jí)專門協(xié)會(huì)主要開展符合本省專門協(xié)會(huì)發(fā)展方向、體現(xiàn)省域需求的工作；縣級(jí)以下的基層專門協(xié)會(huì)，堅(jiān)持到殘疾人身邊去，積極整合各類社會(huì)資源，為本地殘疾人提供直接的常態(tài)化、規(guī)范化、專業(yè)化、個(gè)性化的服務(wù)。

3.4.4 要加大協(xié)會(huì)工作的保障力度。一是來源穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)保障：各級(jí)殘聯(lián)可通過工作經(jīng)費(fèi)劃撥、購(gòu)買服務(wù)、項(xiàng)目委托等方式，保障專門協(xié)會(huì)工作經(jīng)費(fèi)，各級(jí)殘疾人福利基金會(huì)也應(yīng)積極募集資金支持專門協(xié)會(huì)發(fā)展。二是持續(xù)有效的人才培養(yǎng)。各級(jí)殘聯(lián)應(yīng)制定實(shí)施專門協(xié)會(huì)骨干人才培養(yǎng)計(jì)劃，對(duì)專門協(xié)會(huì)現(xiàn)職人員有針對(duì)性地開展各類培訓(xùn)，提升履職能力。三是空間充足的場(chǎng)地支持。在殘聯(lián)系統(tǒng)內(nèi)，可以實(shí)現(xiàn)職康中心、溫馨家園、陽光之家及各類服務(wù)中心、活動(dòng)中心等內(nèi)部資源共享；在殘聯(lián)系統(tǒng)外，可以開發(fā)利用星光老年之家、婦女之家等外部資源。四是精準(zhǔn)有效的幫扶措施。應(yīng)當(dāng)建立殘聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)、部門、干部的專門協(xié)會(huì)聯(lián)系服務(wù)制度（如到協(xié)會(huì)掛職，在干部提拔時(shí)考慮協(xié)會(huì)掛職經(jīng)歷），幫助專門協(xié)會(huì)樹立四個(gè)意識(shí)、科學(xué)組織各類活動(dòng)，協(xié)調(diào)建立支撐團(tuán)隊(duì)，協(xié)調(diào)解決內(nèi)部問題，支持其健康成長(zhǎng)。

3.4.5 要強(qiáng)化專門協(xié)會(huì)的自身建設(shè)。各專門協(xié)會(huì)要依照法規(guī)政策和章程建立健全法人治理機(jī)制和黨建工作制度，完善會(huì)員大會(huì)（會(huì)員代表大會(huì)）、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)制度，落實(shí)民主選舉、民主決策和民主管理，健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制和黨組織參與協(xié)會(huì)重大問題決策等制度，成為權(quán)責(zé)明確、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、制衡有效的法人主體，獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。要打造學(xué)習(xí)型協(xié)會(huì)、創(chuàng)新型協(xié)會(huì)，切實(shí)提升履職能力。

4.努力開辟專門協(xié)會(huì)法人化轉(zhuǎn)型新路徑

當(dāng)前，各級(jí)專門協(xié)會(huì)法人化的唯一方式是：依照《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，到民政部門辦理登記注冊(cè)，獲得社團(tuán)法人資格。在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)了一個(gè)困境：由于法律適用問題，《中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)章程》賦予專門協(xié)會(huì)的職能定位在《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》的社團(tuán)法人規(guī)則下不能充分、順暢地實(shí)現(xiàn)。對(duì)此，我們進(jìn)行了深入的分析。

4.1 專門協(xié)會(huì)登記為普通社團(tuán)法人之困擾

一方面，民政部門的一些重要官員不太贊同殘聯(lián)的專門協(xié)會(huì)到民政部門進(jìn)行社團(tuán)登記，認(rèn)為殘聯(lián)的專門協(xié)會(huì)與普通的社團(tuán)不一樣，具有特殊性，如果殘聯(lián)專門協(xié)會(huì)搞特殊化（其實(shí)是不按照普通社團(tuán)法人的治理規(guī)范運(yùn)作），會(huì)違反普通社團(tuán)管理法規(guī)。另一方面，很多專門協(xié)會(huì)在實(shí)際工作中也感到完全按照普通社團(tuán)的法律規(guī)定運(yùn)行難以實(shí)現(xiàn)專門協(xié)會(huì)的原有定位。如：普通社團(tuán)法規(guī)規(guī)定的“注冊(cè)會(huì)員制”與殘聯(lián)提出的“天然會(huì)員制”不一致問題，普通社團(tuán)相互間不能建立上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)關(guān)系的要求與殘聯(lián)各級(jí)專門協(xié)會(huì)間原有的工作關(guān)系不一致問題等，導(dǎo)致很多專門協(xié)會(huì)在日常工作中不得不打一些擦邊球，僅從形式上滿足民政部門社團(tuán)登記和社團(tuán)管理的要求，而實(shí)際操作中依然遵循原有的協(xié)會(huì)委員制工作模式，仍舊采取領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)等原有方式推進(jìn)各級(jí)協(xié)會(huì)工作。

我們發(fā)現(xiàn)上述問題產(chǎn)生的根源在于：普通社團(tuán)法人身份與殘聯(lián)專門協(xié)會(huì)的性質(zhì)和職能存在內(nèi)在的差異和沖突。民政部門登記的普通社團(tuán)法人，實(shí)行“會(huì)員制”，為會(huì)員的共同利益服務(wù)，受制于會(huì)員的有限數(shù)量，具有“私益”屬性，其法人治理模式類似于民辦非企業(yè)單位；而殘聯(lián)的專門協(xié)會(huì)實(shí)行“委員制”（實(shí)質(zhì)為“代表制”），為本類別所有殘疾人的利益服務(wù)，具有顯著的“公益”屬性，其治理模式類似于人民代表大會(huì)。如：殘聯(lián)代表大會(huì)是殘聯(lián)的最高決策機(jī)構(gòu)，下設(shè)專門協(xié)會(huì)委員會(huì)，負(fù)責(zé)協(xié)會(huì)日常工作，協(xié)會(huì)委員由各級(jí)殘聯(lián)代表大會(huì)通過層層選舉產(chǎn)生；普通社團(tuán)法人是由法定數(shù)量的發(fā)起人和實(shí)名會(huì)員發(fā)起成立，最高決策機(jī)構(gòu)是會(huì)員代表大會(huì)，設(shè)有理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)（監(jiān)事）等，日常工作由理事會(huì)或秘書處負(fù)責(zé)，會(huì)員通過自愿申請(qǐng)、審核批準(zhǔn)的方式加入。這些根本性區(qū)別，使得專門協(xié)會(huì)只能“削足適履”，通過形式上迎合社團(tuán)法規(guī)的各項(xiàng)規(guī)定來獲得法人資格，而實(shí)際運(yùn)行又遵循殘聯(lián)內(nèi)的規(guī)則，因而存在很高的違法風(fēng)險(xiǎn)。這種法律適用的困境，究其原因還是由于專門適用于殘聯(lián)專門協(xié)會(huì)的特殊社團(tuán)法規(guī)的缺位造成的。社會(huì)組織立法工作滯后，不僅會(huì)影響社會(huì)組織作用的充分發(fā)揮，而且會(huì)導(dǎo)致一些社會(huì)組織違法違規(guī)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生[7,8]。

4.2 專門協(xié)會(huì)登記為普通社團(tuán)法人之風(fēng)險(xiǎn)

由于殘聯(lián)專門協(xié)會(huì)特殊社團(tuán)法規(guī)的缺失，專門協(xié)會(huì)只能到民政部門獲得普通社團(tuán)法人資格，在法律適用上也只能按照普通社團(tuán)法人規(guī)范來運(yùn)行。如果專門協(xié)會(huì)完全成為普通社團(tuán)法人，就可能導(dǎo)致一些風(fēng)險(xiǎn)：一種風(fēng)險(xiǎn)是專門協(xié)會(huì)被異化，只對(duì)數(shù)量有限的登記會(huì)員負(fù)責(zé)，甚至發(fā)展成為“會(huì)員俱樂部”，與原有的為本類別所有殘疾人服務(wù)的宗旨相背離；另一種風(fēng)險(xiǎn)是殘聯(lián)組織被弱化，會(huì)員代表大會(huì)依照普通社團(tuán)法規(guī)有權(quán)決定協(xié)會(huì)的一切大事（包括解散），因此專門協(xié)會(huì)做大做強(qiáng)之后，可能不愿再接受殘聯(lián)的領(lǐng)導(dǎo)，甚至成為“離心力”，最終脫離殘聯(lián)系統(tǒng)。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，確有個(gè)別專門協(xié)會(huì)掌握在少數(shù)殘疾人領(lǐng)袖手里，與殘聯(lián)關(guān)系疏遠(yuǎn)甚至已經(jīng)游離于殘聯(lián)系統(tǒng)之外；有些殘聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)人也認(rèn)為專門協(xié)會(huì)是獨(dú)立的法人主體了，殘聯(lián)沒有權(quán)力再進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)——而且，按照我國(guó)的普通社團(tuán)法規(guī)，他們的說法恰恰是成立的。在實(shí)際調(diào)研中，許多協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人也預(yù)測(cè)將來會(huì)出現(xiàn)有實(shí)力的專門協(xié)會(huì)謀求依照普通社團(tuán)法人制度獨(dú)立行使權(quán)利，不再接受殘聯(lián)的領(lǐng)導(dǎo)。總而言之，專門協(xié)會(huì)登記為普通社團(tuán)法人的法人化轉(zhuǎn)型路徑還確有導(dǎo)致殘聯(lián)弱化甚至解體的可能性。

4.3 專門協(xié)會(huì)法人化轉(zhuǎn)型新路徑之開辟

面對(duì)上述困擾和風(fēng)險(xiǎn)，怎樣才能既實(shí)現(xiàn)專門協(xié)會(huì)的法人化又能保持專門協(xié)會(huì)的特殊性，避免專門協(xié)會(huì)登記為普通社團(tuán)法人后的異化和政治、社會(huì)、法律風(fēng)險(xiǎn)呢？經(jīng)過深入的研究、比較和分析，我們認(rèn)為《中華人民共和國(guó)工會(huì)法》（以下簡(jiǎn)稱《工會(huì)法》）關(guān)于工會(huì)法人資格取得方式的規(guī)定極具參考價(jià)值?！豆?huì)法》賦予工會(huì)的幾大核心權(quán)利是其他社會(huì)團(tuán)體所不享有的，甚至稱得上是特權(quán)[9]。

在法律上，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》明確規(guī)定，人民團(tuán)體、經(jīng)批準(zhǔn)免于登記的團(tuán)體以及機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)本單位批準(zhǔn)成立且在本單位內(nèi)部活動(dòng)的團(tuán)體等不屬于社團(tuán)法人登記的范圍。因此，通過《工會(huì)法》規(guī)定法人資格的工會(huì)組織是有別于民政部門登記的普通社團(tuán)的特殊社團(tuán)法人。目前，我國(guó)工會(huì)的法人資格取得方式有兩種：一種是法人資格法定，即《工會(huì)法》直接規(guī)定各級(jí)總工會(huì)和產(chǎn)業(yè)工會(huì)具有法人資格；另一種是各級(jí)總工會(huì)核發(fā)：針對(duì)《工會(huì)法》僅規(guī)定基層工會(huì)組織可獲得法人資格但未明確核準(zhǔn)機(jī)關(guān)的情況，中華全國(guó)總工會(huì)與民政部、國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局協(xié)商一致，由各級(jí)總工會(huì)審查并頒發(fā)基層工會(huì)組織法人資格證書。在管理上，全國(guó)總工會(huì)一直主張全國(guó)工會(huì)組織是統(tǒng)一的，包括全國(guó)數(shù)以百萬計(jì)的基層工會(huì)組織都是中國(guó)工會(huì)組織不可分割的一部分，從這個(gè)意義上來講，所有的工會(huì)組織都屬于人民團(tuán)體，不受《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》約束，不屬于民政部門主管。

事實(shí)上，中國(guó)殘聯(lián)也是一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的組織，屬于《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》中的人民團(tuán)體。人民團(tuán)體主要是指工會(huì)、共青團(tuán)和婦女聯(lián)合會(huì)以及其他少數(shù)特殊的團(tuán)體,如中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)、中國(guó)文學(xué)藝術(shù)家聯(lián)合會(huì)、中國(guó)科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)等[10]。專門協(xié)會(huì)作為主體協(xié)會(huì)是殘聯(lián)的支撐，是殘聯(lián)組織體系中不可缺少的組成部分，也可作為人民團(tuán)體組成部分的特殊社團(tuán)法人對(duì)待。譬如：可由中國(guó)殘聯(lián)推動(dòng)全國(guó)人大修改《殘疾人保障法》，直接規(guī)定各級(jí)專門協(xié)會(huì)具有法人資格；可由中國(guó)殘聯(lián)與民政部、國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督主管部門協(xié)商一致由地級(jí)市以上殘聯(lián)自行給專門協(xié)會(huì)核發(fā)法人資格證書。如此，專門協(xié)會(huì)既可以取得法人資格，實(shí)現(xiàn)法人化轉(zhuǎn)型，又可避免登記為普通社團(tuán)法人所面臨的協(xié)會(huì)異化和相應(yīng)的政治、社會(huì)和法律風(fēng)險(xiǎn)。

結(jié)語

實(shí)踐證明，專門協(xié)會(huì)通過轉(zhuǎn)型升級(jí)可以激活內(nèi)在動(dòng)力，煥發(fā)工作活力，有效發(fā)揮主體協(xié)會(huì)作用，因此，專門協(xié)會(huì)法人化轉(zhuǎn)型升級(jí)的大方向是正確的，全國(guó)殘聯(lián)系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)定不移地繼續(xù)推進(jìn)，大力建設(shè)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義新型專門協(xié)會(huì)——即堅(jiān)持習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，“強(qiáng)三性”“去四化”，殘聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)、自主履職、組織健全、人員齊備、保障到位、運(yùn)行規(guī)范、管理嚴(yán)格、活力充沛、能力充足、創(chuàng)新發(fā)展、服務(wù)精準(zhǔn)、凝心聚力、各方滿意的法人化新型專門協(xié)會(huì)。但是，為避免專門協(xié)會(huì)到民政部門登記為普通社團(tuán)法人的政治、社會(huì)和法律風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)積極開辟專門協(xié)會(huì)法人化轉(zhuǎn)型的新路徑，以確保殘疾人專門協(xié)會(huì)的公益性和殘聯(lián)組織體系的完整性。