徐婷婷

（中共六安市委黨校，安徽 六安 237000）

近幾年來，隨著我國經(jīng)濟發(fā)展思路逐漸由需求管理為主過渡到以供給管理為主，供給側結構性改革在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務業(yè)等各領域深入推進，“三去一降一補”五大任務取得階段性的成效。國家金融與發(fā)展實驗室研究報告顯示，2017年居民、非金融企業(yè)和政府部門的宏觀杠桿率達到242.1%，同比上升了2.3%，相較于2008年后一段時期內(nèi)宏觀杠桿率迅速攀升的趨勢，宏觀杠桿率得到一定控制。根據(jù)國家統(tǒng)計局和財政部的數(shù)據(jù)，截至2017年末，全國政府債務余額為29.95萬億元，政府債務的負債率（債務余額/GDP）為36.2%，低于歐盟60%的警戒線。全國地方政府債務余額為16.47萬億元，地方政府債務率（債務余額/綜合財力）為70.58%，也低于國際貨幣基金組織90%—150%的控制標準參考值?？傮w來看，目前地方政府債務風險尚可控，但這是針對顯性債務而言的，更大的風險在于地方政府隱性債務。隱性債務很難進行精確統(tǒng)計，根據(jù)不同中介機構的預測結果，隱性債務的規(guī)模甚至數(shù)倍于顯性債務。地方政府債務風險的防范和化解勢在必行，地方政府債務去杠桿是有效控制宏觀杠桿率的必然要求，是打贏防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)的迫切需要，也是供給側結構性改革的深入推進和宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的重要保障。

1 我國地方政府債務風險的概況

1.1 地方政府債務風險的研究

地方政府債務指地方政府為了維持地方經(jīng)濟發(fā)展和財力運轉所需要舉借的債務，既包括負有直接償還責任的顯性債務（如地方政府債券），也包括負有擔保責任或是道義責任的隱性債務。近些年來地方政府債務成為國內(nèi)宏觀經(jīng)濟領域的研究熱點，在對地方政府債務風險原因的闡述上，朱之鑫等指出地方政府債務風險的形成固然有很多方面的原因，但從整體上來說，這些原因可以被概括為兩個方面，一是體制機制性因素的制約，二是宏觀經(jīng)濟政策的影響[1]。殷夢認為地方政府債務風險取決于經(jīng)濟體制、財政體制和政治體制三方面的原因[2]。婁譯文指出地方政府的債務風險不僅和地方政府的風險預警和評估機制有關，還與地方政府的信息管理、地方政府債券發(fā)行等有關[3]。在防范和化解地方政府債務風險方面，不少學者提出了對策和建議。其中，徐進前指出政府債務風險的防范必須從地方政府債務需求和地方政府債務供給兩個方面著手，吸納國際先進經(jīng)驗規(guī)范加強地方政府債務管理，建立地方政府債務償還準備金制度[4]。梁朋指出要從發(fā)展理念和政績觀的樹立、監(jiān)管制度的完善、屬地管理責任的落實等方面尋求化解地方政府債務風險的思路[5]。

1.2 地方政府債務風險的特征

1.2.1 地方政府債務總體規(guī)模較大

2008年金融危機的爆發(fā)使得我國經(jīng)濟發(fā)展受到了沉重的沖擊。面對經(jīng)濟下行的趨勢，政府從需求管理的角度，通過財政政策和貨幣政策雙重作用振興國民經(jīng)濟，我國地方政府的債務規(guī)模也隨之劇增。2008年地方政府債務余額5.48萬億元，到2013年時地方政府債務余額已經(jīng)上升至17.89萬億元。2014年10月國務院出臺《關于加強地方政府債務管理的意見》（43號文），對地方政府的融資模式進行了限制，并指出中央政府對地方政府的債務堅持不救助的原則。2017年末，我國地方政府債務余額為16.47萬億元。相對于地方政府財力而言，地方政府債務總體規(guī)模仍然較大，債務的隱性化趨勢越來越明顯。

1.2.2 地方政府債務結構存在缺陷

地方政府債務風險不僅僅體現(xiàn)在債務總體規(guī)模較大，還體現(xiàn)在債務結構存在一定缺陷。一是債務期限結構相對集中，地方政府近些年來在城鎮(zhèn)化進程和基礎設施的建設方面投入了大量的資金，但這些項目的回收期限往往很長且回報率較低，投資項目所依賴的資金投入大多來源于商業(yè)銀行的貸款，且多為短期銀行貸款，還款期限較為集中。這種債務期限結構上的缺陷可能導致地方政府在未來一定時期內(nèi)面臨著巨額的還款付息的壓力，陷入流動性風險甚至是償付風險[6]。二是部分舉債主體負擔較重，從2013年全國地方政府債務審計結果可以看出，在全國地方政府債務總規(guī)模中，省級、市級、縣級地方政府占比分別為29.03%、40.75%和28.18%。市一級政府債務規(guī)模最大，在不能獨立發(fā)行地方政府債券和財權收入有限的的情況下，市一級政府只能靠省一級政府代為發(fā)行債券，或者通過期限較長、收益較低的項目收益來償還債務，因而存在一定的償債壓力[7]。

1.2.3 地方政府債務透明度有限

在我國地方政府財務報告制度下，地方政府需要實施債務公開制度，定期如實公開投資項目的運轉情況和政府債務信息。但除2010年和2013年對外公布全國地方政府債務審計結果外，其他年度地方政府債務公開的信息透明度有限，這也給風險預警和風險評估帶來困難。就地方政府來說，有的政府官員可能也只對當?shù)卣畟鶆找?guī)模有模糊的認識，對債務率、償債率狀況、風險的評估、資金的用途、還款的來源等缺乏確切的把握。除此之外，大量隱性債務的存在也增加了地方政府債務信息公開的難度。這些隱性債務往往沒有被納入地方財政預算，但是地方政府對這一部分的債務是負有償還責任的。隱性債務范圍大、形式多、風險高，成為防范化解系統(tǒng)性金融風險中最難啃的骨頭之一，如果處理不當，很有可能引發(fā)大概率的“灰犀牛”事件，影響金融穩(wěn)定和社會發(fā)展。

1.2.4 土地財政加大地方政府債務風險

我們通常用地方政府的債務余額和地方財力的比值來衡量地方政府債務率。國有土地使用權出讓收入就是地方財力的重要構成部分。財政部數(shù)據(jù)顯示，2016年全國國有土地使用權出讓收入37457億元，2017年全國國有土地使用權出讓收入52059億元，同比增長40.7%。許多地方政府通過出讓土地，或者征收與土地有關的稅收收入來支撐地方投資項目的興建和基礎設施的發(fā)展，地方財政對土地出讓收入的依賴性較高。部分地方政府為了維持地方財政運轉需要，釋放了大量的用地指標，加劇房地產(chǎn)市場的泡沫化現(xiàn)象，房價的上漲繼續(xù)推動了地價的上漲，地價的上漲又刺激了地方政府繼續(xù)通過出讓土地獲得收入[3]。然而，由于土地資源的稀缺性和房地產(chǎn)市場的周期性變化，以“賣地”來緩解短期債務壓力的發(fā)展模式是不可持續(xù)的。防范和化解地方政府債務風險，必須優(yōu)化土地供應機制，從源頭上規(guī)劃好、控制好，防止新的一輪庫存卷土重來。

2 我國地方政府債務風險的成因

2.1 分稅制改革后地方政府財力有所下降

分稅制改革前，全國財政收入的絕大部分都屬于地方財政收入，中央財政往往缺乏調(diào)節(jié)地方財政的財權和財力。1994年全國上下推行分稅制改革，這極大程度地改變了中央和地方財力對比，但財政支出責任的劃分并沒有相應的調(diào)整，地方政府在有限的財政收入下要承擔巨額的財政支出任務，資金缺口越來越明顯。分稅制改革后，財政收入逐步向中央財政集中，到2017年中央一般公共預算收入占全國一般公共預算收入的比重已上升到47%。與此同時，2017年地方一般公共預算支出所占全國一般公共預算支出比重已經(jīng)上升到85.3%。財政收入有限的地方政府無力承擔城鎮(zhèn)化背后的公共基礎設施建設和城市總體發(fā)展規(guī)劃所需要的項目資金。2016年5月1日起營改增試點在全國范圍開展，作為地方財政最大收入來源的營業(yè)稅停止征收，地方政府財力更顯窘迫。

2.2 財力落后的地方政府債券償付壓力大

在我國，地方政府債券具體分為兩種：一種是財政部代理地方政府發(fā)債，一種是地方政府直接發(fā)債。1995年《預算法》規(guī)定，地方政府不得通過發(fā)行債券的形式進行融資。2009年，在積極的財政政策的驅動下，我國才逐步放開對地方政府發(fā)債的限制。2015年1月起最新版《中華人民共和國預算法》正式實施，明確規(guī)定“經(jīng)國務院批準的省、自治區(qū)、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務的方式籌措?！边@不僅從法律上賦予了地方政府發(fā)行債券的權利，也進一步拓寬了地方政府融資的渠道[8]。2017年全國發(fā)行地方政府債券43581億元，地方政府債券融資占政府債務總額的比重已上升至26.4%。2018年5月財政部發(fā)布《關于做好2018年地方政府債券發(fā)行工作的意見》（61號文），61號文在地方債“借新還舊”、地方債期限、單期規(guī)模和發(fā)行進度等方面的管控有所放松，“借新還舊”的放開為化解地方政府存量債務贏得了更多的時間，大大減輕了地方政府的短期償債壓力，但財政實力不足的地區(qū)或因過度依賴“借新還舊”，在以新債還舊債的過程中累計巨額的債務利息負擔[9]。

2.3 部分地方政府舉債行為不夠規(guī)范

隨著國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》（43號文）的出臺和新《預算法》的執(zhí)行，加強地方政府的債務管理已經(jīng)成為宏觀經(jīng)濟發(fā)展的重要任務。2015年至今，為了進一步增強地方政府債務管理的實效性，財政部陸續(xù)出臺了一系列關于地方政府債務風險管理的細化要求。在“去杠桿”取得一定成效的同時，我們也注意到部分地方政府舉債行為還不夠規(guī)范。其中最突出的表現(xiàn)在一些地方政府通過PPP模式“冒進”舉債，在實際操作過程中忽視“用于PPP項目的預算支出不得超出一般公共預算支出10%”的規(guī)定”[10]，把PPP模式當作是減輕地方財政壓力的重要手段。這種方式雖然緩解了現(xiàn)階段財政壓力，但未來隨著大量PPP項目建成并進入回購期，地方政府的債務壓力會進一步加劇。除此之外，還有一些地方政府通過政府購買服務的形式來建設工程項目，或通過政府投資基金等方式進行變相的融資，這些做法都導致了地方政府的隱性債務逐年增加，必須要加大監(jiān)管和整頓的力度。

2.4 地方政府考核機制較為單一

我國地方政府債務規(guī)模的增加和債務風險的加大還有一個重要的原因就是地方政府考核機制較為單一。地區(qū)生產(chǎn)總值的提升和地區(qū)經(jīng)濟快速增長成為衡量地方政府政績的重要指標。在過去需求管理的背景下，經(jīng)濟發(fā)展的落腳點在于經(jīng)濟總量的增加，部分政府官員為追求GDP的迅速增加，在各式“政績工程”上投入大量的人力、物力和財力，推動了地方經(jīng)濟的發(fā)展，但也不乏重復投資、過度投資的現(xiàn)象，有的“政績工程”不完全符合經(jīng)濟和社會發(fā)展需要，造成了資源和財富的浪費。為了遵循這種地方政府政績考核模式，地方政府只能通過借債滿足發(fā)展需要，不斷陷入“以新債還舊債”的深淵，由此給地方政府債務問題埋下了隱患。

3 供給側改革背景下地方政府債務風險防范策略研究

3.1 深化財稅體制改革，完善財權事權分配制度

地方政府債務風險固然有其主觀的因素，但從客觀上來看主要是因為長期的財權和事權不匹配，地方財政壓力日益加大。一方面，要進一步理清中央和地方之間的關系，合理平衡中央和地方之間的財權和事權關系，中央可加大對基層政府和落后地區(qū)的扶持力度，以增加轉移支付和稅收返還的方式，緩解地方政府的債務壓力；另一方面，要進一步深化財稅體制改革，提高地方政府對財權的把握力度[5]。例如，將部分歸地方支配使用的共享稅列入地方稅的范疇，由此可以解決地方專享稅稅種數(shù)量不足的問題，為充實地方財力提供了現(xiàn)實途徑。在中央和地方共享稅的分配上，要兼顧中央與地方的利益，逐漸形成以共享稅為主、地方專享稅為輔的地方財政收入體系。未來，隨著國稅和地稅機構的合并，共享稅的規(guī)模會越來越大、稅種也會越來越多，如果增值稅、所得稅等稅種能夠納入到共享稅制的建設中，將在極大程度上增強地方政府的財政實力，為地方政府債務風險的化解開辟新的路徑。

3.2 規(guī)范地方政府債券市場發(fā)展，強化市場約束和風險控制

對于地方政府的債券市場未來發(fā)展來說，政府要做的不是限制其融資融券，而是規(guī)范和完善地方政府債券市場的發(fā)展。具體而言：一是要建立法律保障機制，對于地方政府發(fā)行債券所涉及到的各類事項以法律的形式加以規(guī)定，例如可以制定一部合乎財政體制發(fā)展需要的《地方政府債券法》。二是要加強市場約束和債券風險的管控。為防止信息不對稱引導投資者的利益受損，應當進一步明確一般債券、專項債券和項目收益專項債券信息披露要點，進一步加強對地方政府資產(chǎn)和債務信息的披露力度，地方政府不得通過“指導投標”“商定利率”等方式干預地方政府債券發(fā)行定價。引入第三方機構對地方政府債券的信用狀況進行有效評估，建立地方政府債券信用評級評價體系，進而加強對地方政府債務風險的管控[2]。

3.3 建立健全地方政府債務風險預警和監(jiān)管機制

供給側改革背景下的“去杠桿”是一個中長期的任務，不能指望杠桿率在短期迅速回落。地方政府債務率的降低和債務風險的化解也是一個長期的任務，加強地方政府債務管理必須要完善地方政府債務風險預警機制，對地方政府的債務進行有效地監(jiān)管。具體而言：一是要建立完善的地方政府債務風險預警機制，編制地方政府資產(chǎn)負債表，引入衡量地方政府財力和債務現(xiàn)狀的指標，如地方政府債務負擔率、債務率、償債率和資產(chǎn)負債率等，對指標含義進行規(guī)范地解釋，并制定符合我國國情的參考標準和警戒線。審計部門對地方政府債務狀況進行追蹤調(diào)查，一旦地方政府出現(xiàn)債務危機，立即組織專業(yè)人員實施債務危機解決方案[11]。二是要加強對地方政府債務風險的監(jiān)管，將地方政府債務納入到預算管理，并定期將地方政府債務情況向公眾公開，主動接受社會公眾的監(jiān)督。對于一些超越地方政府財力現(xiàn)狀和地方經(jīng)濟發(fā)展需要的舉債行為要予以嚴格控制，對于一些變相舉債造成地方政府債務風險加劇的行為要予以終身問責，追究相關當事人的責任。

3.4 以政績考核體系變革引領地方經(jīng)濟高質量發(fā)展

從制度層面來說，要想抑制地方政府債務規(guī)模的增加和債務風險的加劇必須要改變單一的地方政府政績考核體系，不再是單純以GDP這一指標來判斷地方政府的政績和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展狀況。改革地方政府政績考核體系，必須在以下兩點下足功夫：一是圍繞高質量發(fā)展要求設置科學的政績考核指標。供給側結構性改革最終的目的是推動經(jīng)濟高質量發(fā)展，高質量發(fā)展又涵蓋了城鄉(xiāng)發(fā)展、基礎設施、民生建設和生態(tài)環(huán)境保護等多方面的內(nèi)容，因而政府政績考核不僅要包括地區(qū)生產(chǎn)總值、固定資產(chǎn)投資、財政收入等硬性指標，還要涵蓋科技創(chuàng)新、區(qū)域發(fā)展、環(huán)境保護和民生建設等多方面的內(nèi)容，使得政績考核指標的設置覆蓋到全面建成小康社會和建設社會主義現(xiàn)代化強國的方方面面。例如，不少地區(qū)已經(jīng)將地方政府債務風險防范和應對列入到考核范圍，地方官員不但要對其任職期間出現(xiàn)的地方政府債務風險事件負直接責任，而且其個人的提拔和重用也受到限制。二是要對地方政府政績進行辯證分析。既要看到地方政府在經(jīng)濟發(fā)展方面取得的成績，又要看到為實現(xiàn)快速發(fā)展所付出的代價；既要看到基礎設施的投入和項目投資的作用，又要看到為防范和化解地方政府債務風險所作出的巨大努力。既要著眼于當下，又要立足長遠，為深入推進供給側結構性改革和實現(xiàn)經(jīng)濟高質量發(fā)展而不懈努力。