唐金倍 蘇志誠

黨的十九大要求“加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系?！睂ｍ椶D(zhuǎn)移支付是政府間財政關(guān)系的重要內(nèi)容。認(rèn)真分析研究專項轉(zhuǎn)移支付存在問題的主要原因，并積極建言獻策，對于我國加快建立現(xiàn)代財政制度具有現(xiàn)實意義。

一、專項轉(zhuǎn)移支付改革的現(xiàn)狀和問題

分稅制以來，中央專項轉(zhuǎn)移支付制度在改革進程中不斷完善，但隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和政府公共服務(wù)職能擴展，也暴露出其與現(xiàn)代財政制度的要求存在較大差距。

（一）專項轉(zhuǎn)移支付涉及領(lǐng)域過寬

中央轉(zhuǎn)移支付體系主要包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付。其中，一般性轉(zhuǎn)移支付的主要目標(biāo)是彌補地方財力缺口，實現(xiàn)地方財政能力均等化，由財政部統(tǒng)一安排；專項轉(zhuǎn)移支付是為實現(xiàn)特定的宏觀政策目標(biāo)，以及對委托事務(wù)進行補償而設(shè)立的專項補助資金，專項轉(zhuǎn)移支付的審批權(quán)則分散在其他職能部門。專項轉(zhuǎn)移支付本質(zhì)是有條件的轉(zhuǎn)移支付，但我國理論界與實務(wù)部門在改革過程中對其概念的定義至今沒統(tǒng)一。由于一些轉(zhuǎn)移支付的稱謂和歸類尚不嚴(yán)謹(jǐn)，還引發(fā)社會上許多人對轉(zhuǎn)移支付分類概念的誤解及其規(guī)模比例的爭議。

分稅制后，中央逐步建立了符合社會主義市場經(jīng)濟體制基本要求的財政轉(zhuǎn)移支付制度。在這一過程中，轉(zhuǎn)移支付改革呈現(xiàn)出的主要特征，一是有條件的轉(zhuǎn)移支付內(nèi)涵實際在擴大。2009年為規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，中央財政將原列在專項轉(zhuǎn)移支付的教育、社會保障和就業(yè)、公共安全、一般公共服務(wù)等補助數(shù)額相對穩(wěn)定的項目轉(zhuǎn)入一般性轉(zhuǎn)移支付。由此可見，1994年以來，專項轉(zhuǎn)移支付的名稱雖然一直未曾改變，但若以“有條件”的屬性為標(biāo)志來判斷，有條件的轉(zhuǎn)移支付實際上已經(jīng)大量出現(xiàn)在一般性轉(zhuǎn)移支付中了。二是轉(zhuǎn)移支付體系分類有特殊需要。2009年為規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，改革調(diào)整后，除相對穩(wěn)定的項目外，還有一部分上述轉(zhuǎn)移支付項目仍保留在專項轉(zhuǎn)移支付中①韓冰：《轉(zhuǎn)移支付制度演進的邏輯——轉(zhuǎn)移支付功能定位與現(xiàn)實選擇》，《地方財政研究》，2014年第9期。。由此，轉(zhuǎn)移支付體系出現(xiàn)了“一般之中有專項，專項之中有一般”的現(xiàn)象。也就是，一般性轉(zhuǎn)移支付中有許多指定用途的資金，專項轉(zhuǎn)移支付中也有許多彌補地方財力缺口的資金。目前，中央財政在公共預(yù)算的統(tǒng)計口徑上，將財政主管的補助資金統(tǒng)稱為一般性轉(zhuǎn)移支付；將財政與其他職能部門協(xié)管的補助資金統(tǒng)稱為專項轉(zhuǎn)移支付。各個專項轉(zhuǎn)移支付的政策目標(biāo)雖然復(fù)雜，但若從其預(yù)算科目的歸類目標(biāo)上看卻十分清晰：表面上是便于預(yù)算科目分類統(tǒng)計的需要，實際上體現(xiàn)出財政與其他部門之間的權(quán)利架構(gòu)。從轉(zhuǎn)移支付預(yù)算科目的分類統(tǒng)計上，直接反映的是財政主導(dǎo)與統(tǒng)籌的財力結(jié)構(gòu)，間接反映的是財政與其他部門的權(quán)力結(jié)構(gòu)。三是中央專項轉(zhuǎn)移支付項目過多。據(jù)審計署報告，長期以來，專項轉(zhuǎn)移支付的項目幾乎覆蓋所有預(yù)算支出科目。在一般性轉(zhuǎn)移支付中，除均衡性轉(zhuǎn)移支付外，其余大部分一般性轉(zhuǎn)移支付都有規(guī)定用途，可以由地方政府統(tǒng)籌安排的資金，實際上就剩下均衡性轉(zhuǎn)移支付。但長期以來，均衡性轉(zhuǎn)移支付的占比很小，可能難以起到均衡地方財力的作用。

（二）專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模長期過大

中央專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過大，從1994年的375億元增加到2016年的20925億元，年均增長21.01%。中央專項轉(zhuǎn)移支付占中央轉(zhuǎn)移支付比重（以下簡稱：專項轉(zhuǎn)移支付占比）過大，長期高于50%以上（詳見圖1）。1998年為應(yīng)對亞洲金融危機，中央專項轉(zhuǎn)移支付占比出現(xiàn)一個極值，達到73.96%。

2008年在美國次貸危機影響下，中央為了避免經(jīng)濟增速持續(xù)下滑，中央專項轉(zhuǎn)移支付占比又一次出現(xiàn)極值，達到了52.53%。從2011年開始，占比呈現(xiàn)出下降趨勢，到2016年底，中央專項轉(zhuǎn)移支付占比為39.17%，首次低于40%，但仍然保持著相當(dāng)大的規(guī)模。

圖1 1995-2016年中央轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和結(jié)構(gòu)

據(jù)全國婦聯(lián)國際部部長牟虹在2014年北京APEC首場媒體吹風(fēng)會上介紹，2013年，中國女性人口6.63億，占全國人口總量的48.7%，其中，女性就業(yè)人口占全國就業(yè)總?cè)丝冢?.7億）的45%。在農(nóng)村，女性占農(nóng)業(yè)勞動者的65%以上，成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主力軍；在城市，女性自主創(chuàng)業(yè)率達21%以上，女企業(yè)家約占全國企業(yè)家總數(shù)的25%，女科技工作者總量也達2100多萬，約占全國科技人才資源總量的40%［3］。

財政部門內(nèi)部也存在同樣的權(quán)力架構(gòu)，對各業(yè)務(wù)司局在財力再分配中出現(xiàn)爭錢與掙錢的矛盾，也需要核心業(yè)務(wù)司進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立內(nèi)在制約機制。但目前中央財政融合條塊財力的分檔補助辦法還欠科學(xué)。在解決深層次體制機制性問題上，要取得實質(zhì)性進展，需要提升分檔補助的“條塊融合”技術(shù)水平。

（三）資金使用效率不高且整合難度大

中央專項轉(zhuǎn)移支付資金使用效率不高的表現(xiàn)，一是難以統(tǒng)籌形成合力。分配方式既“分條”又“切塊”，項目繁多、重復(fù)交叉，撒胡椒面式劃撥，資金分配不規(guī)范。二是部門累積滾存資金數(shù)額巨大。由于預(yù)算科目設(shè)置不合理，有的專項資金出現(xiàn)擠占挪用，也有的過度拘泥專款專用，不能調(diào)劑，項目設(shè)置缺乏嚴(yán)格的準(zhǔn)入和退出機制，許多專項設(shè)立缺乏依據(jù)，設(shè)立后成為既得利益，缺乏自動退出機制。三是資金預(yù)算可預(yù)期性不足。大量的專項轉(zhuǎn)移支付資金在分配中缺乏公開透明的程序，臨時性和隨意性相對較大，由于各個專項轉(zhuǎn)移支付的制度相差較大，地方每年的預(yù)算更是無從預(yù)期，大量的專項資金無法列入年初預(yù)算，以致預(yù)算安排管理粗放，許多項目執(zhí)行進度比較慢，資金使用效果不佳，等等。

為此，歷史上中央多次要求整合、清理專項轉(zhuǎn)移支付，但最終效果都非常有限。黨的十八屆三中全會《決定》再次明確提出清理、整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付項目。2015年2月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》（國發(fā)〔2014〕71號），明確逐步將專項轉(zhuǎn)移支付占比壓縮到40%以下。根據(jù)黨的十八屆三中全會確定的財稅體制改革方向，福建省對省級專項轉(zhuǎn)移支付資金進行了全面清理、整合和規(guī)范。在取得成效的同時，也遇到不少的問題。如部門阻力比較大、預(yù)決算間的銜接難度比較大等問題。

稅收努力與轉(zhuǎn)移支付之間是否存在互相制約機制，是評判轉(zhuǎn)移支付制度是否完善的重要標(biāo)準(zhǔn)。將均衡性轉(zhuǎn)移支付制度中的稅收努力考核辦法移植到分檔補助中，以增強分檔補助的稅收努力激勵約束機制，原本是正確的。但是，現(xiàn)行分檔補助與稅收努力的內(nèi)在制約機制還不完善，而且中央評價地方收入能力指標(biāo)體系內(nèi)在不合理因素還存在自我循環(huán)、自我強化的現(xiàn)象。一是平均有效稅率缺乏代表性。中央財政以指定的有效稅種計算的全國平均有效稅率，是加權(quán)平均數(shù)，缺乏代表性。若以中位數(shù)或者眾數(shù)為全國平均有效稅率，也比加權(quán)平均數(shù)更有代表性。二是分檔補助存在盲區(qū)。中央財政分檔補助的依據(jù)，先是以經(jīng)濟地理區(qū)位為依據(jù)，后來有些項目又改為測算地方財政困難程度，并將其分類簡化，按照東中西區(qū)域確定不同補助比例，對除均衡性轉(zhuǎn)移支付之外的絕大多數(shù)其他轉(zhuǎn)移支付進行資金分配。這實際上仍然還是以經(jīng)濟地理區(qū)位作為分檔的主要依據(jù)。由于分檔檔位太少，與各檔邊緣地區(qū)實際情況不對稱，抑制了各檔末尾地區(qū)財政的發(fā)展能力，而東部地區(qū)的分檔補助系數(shù)最小，處于東部末尾的省份必然受影響最大。三是財政部財政收入質(zhì)量的偏離度考評辦法也不夠科學(xué)。根據(jù)財政部出臺的《地方財政管理績效綜合評價方案》（財預(yù)〔2014〕45號），從2014年開始，中央對地方轉(zhuǎn)移支付將更多參考地方財政績效考評結(jié)果。在該《評價方案》中提出，為提高收入質(zhì)量，以宏觀產(chǎn)業(yè)稅負(fù)、公共財政收入中稅收收入占比等為對象，評價地方財政收入質(zhì)量，引導(dǎo)和督促地方加快經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整升級。其中，宏觀產(chǎn)業(yè)稅負(fù)的評價，是劃分東、中、西區(qū)域，分別計算各省第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)稅收額占第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)增加值的比重與所在區(qū)域平均值的偏離度，偏離度越低得分越高。按該方法進行評價，對福建省將產(chǎn)生尤為不利的影響。這里不妨做一個數(shù)據(jù)分析：從全國范圍看，2013年第二、三產(chǎn)業(yè)稅收額占第二、三產(chǎn)業(yè)增加值的比重為9.40%，福建省為8.69%，偏離全國平均值0.71個百分點。從東部區(qū)域來看，東部地區(qū)該指標(biāo)平均值為10.38%，福建省排在東部地區(qū)倒數(shù)第2位，低于該平均值1.69個百分點，偏離程度顯著被擴大。原因在于，東部地區(qū)包含了京津滬三個直轄市，而城市型經(jīng)濟省份一個明顯特征，就是其二三產(chǎn)業(yè)稅收比重天然的較一般省份要高。若剔除京津滬三市，福建省二三產(chǎn)業(yè)稅收比重與剩余東部省份的平均值9.19%僅差0.5個百分點，與其在歸類區(qū)域中比較的情況相當(dāng)。而且，城市化進程有其客觀規(guī)律性，一般省份城市化水平要進化到京津滬的水平，還需一個長期過程，忽視這種規(guī)律性是不正確的。

中型會計師事務(wù)所由于資源、人才等優(yōu)勢，可以在審計傳統(tǒng)服務(wù)的基礎(chǔ)上，更多地開展鑒證、咨詢等等服務(wù)，從而獲取更多的業(yè)務(wù)來源與效益，但其在審計行業(yè)領(lǐng)域依然不能夠跟大型會計師事務(wù)所相提并論，使自身的發(fā)展受到明顯限制。小型會計師事務(wù)所在我國數(shù)量較多，但是其收入比重占不到整個行業(yè)的五分之一，其綜合發(fā)展水平不高，因而小型會計師事務(wù)所在業(yè)務(wù)種類和業(yè)務(wù)量方面都是比較匱乏的，收入與資源的限制也影響了小型會計師事務(wù)所的進一步提升，反而更加注重于價格上的競爭，這種不良形象也影響了注冊會計師行業(yè)的整體發(fā)展。

二、存在問題的深層原因分析

專項轉(zhuǎn)移支付雖是財政資金安排的一種特定形式，但其涉及到政府與市場之間的關(guān)系，涉及到政府職能的履行方式，涉及到中央與地方之間的權(quán)力分配與相互影響，是國家治理體系的大問題。如何在保證中央政府宏觀調(diào)控能力的情況下減少對資源配置的扭曲效應(yīng)，應(yīng)當(dāng)是我國政府間轉(zhuǎn)移支付改革的努力方向。我國政府治理能力的問題主要是，自我約束機制及外部控制機制不太完善，難以保證治理過程的科學(xué)性和目標(biāo)的公共性。所以，需要以預(yù)算管理制度化來彌補政府自身的缺陷，以預(yù)算管理制度和技術(shù)的科學(xué)化來調(diào)節(jié)和規(guī)范政府行為。國家治理現(xiàn)代化改革，應(yīng)當(dāng)要以專項轉(zhuǎn)移支付為“抓手”，理順不同級次政府間的關(guān)系，理順政府與市場之間的關(guān)系，進而由點帶面完善國家治理體系。

（一）政府間事權(quán)劃分不明確

我國政府間財政關(guān)系未理順。條塊分割財力，財權(quán)肢解、決策分散，增加了中央與地方、上級與下級政府間博弈的機會與談判成本。一是政府轉(zhuǎn)變職能不到位。政府和市場、社會邊界沒有厘清，財政供給范圍不科學(xué)，造成財政供給范圍越位、錯位和缺位現(xiàn)象并存。二是中央地方權(quán)責(zé)脫節(jié)。橫向財力分配固化突出，財政統(tǒng)籌安排難度大?？v向財力分配法制化程度低，政府間事權(quán)劃分隨意性較大。三是地方公共預(yù)算收支不平衡。由此，地方出現(xiàn)了異化的兩個“依賴性”和“積極性”，即依賴中央補助和土地財政，積極“跑部錢進”和體制外收支，導(dǎo)致政府職能異化和債務(wù)潛在風(fēng)險。

（二）財政統(tǒng)籌能力較弱

由于其他職能部門存在專業(yè)管理與信息上的優(yōu)勢，“項目治國”因此常常成為各級政府及部門的習(xí)慣。但預(yù)算執(zhí)行部門成了預(yù)算分配部門，必然會擾亂財政資金分配秩序。中央財政為統(tǒng)籌集中財力，遵循的路徑大體兩條：一條是整合部門專項。從2006年開始，中央財政多次提出縮小專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，由于政府職能轉(zhuǎn)變緩慢和行政體制權(quán)力架構(gòu)影響，部門利益存在剛性，通過整合部門專項來解決財力分散化問題，實際所取得的成果非常有限。再一條是融合條塊財力。主要的措施就是分檔補助。1998年，中央財政在調(diào)整工資專項補助中開始實施分檔補助辦法。之后，在農(nóng)業(yè)、教育、衛(wèi)生、社保等方面，陸續(xù)出臺了不同區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)和分擔(dān)比例的專項補助政策。融合相對于整合，阻力較小。因此，中央財政分檔補助政策的實質(zhì)是促進條塊財力融合的重要措施。但在現(xiàn)實中條塊財力結(jié)合尚不融洽，關(guān)鍵是，中央財政促進條塊融合的技術(shù)性還不夠科學(xué)。

以大連海事大學(xué)自主研發(fā)的無人艇為控制對象進行仿真分析，通過實船試驗辨識得到式(3)中被控對象的參數(shù)分別為：K=0.701，T=0.332,非線性參數(shù)α1=1, α2=0.001。

（三）利益主體博弈格局較難協(xié)調(diào)

分檔補助的主體是中央財政和其他部門，客體是專項轉(zhuǎn)移支付，受體是地方政府，載體是項目資金分配辦法。載體出現(xiàn)的問題其實都是表面現(xiàn)象，現(xiàn)行中央分檔補助的問題實質(zhì)上集中反映了利益主體之間的深層矛盾。從統(tǒng)籌協(xié)調(diào)角度看，中央財政傾向主導(dǎo)財力再分配；從宏觀調(diào)控角度看，中央其他部門傾向有條件的轉(zhuǎn)移支付；從因地制宜角度看，地方政府傾向無條件的轉(zhuǎn)移支付。但是，無條件的轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)不是現(xiàn)在所說的一般性轉(zhuǎn)移支付，而是均衡性轉(zhuǎn)移支付。中央財政提出，完善轉(zhuǎn)移支付制度的指導(dǎo)思想是，要以實行一般轉(zhuǎn)移支付為主、專項轉(zhuǎn)移支付為輔的模式，實現(xiàn)全國基本公共服務(wù)均等化。這句話的實質(zhì)，其實就是中央財政要主導(dǎo)財力再分配。其他主管部門為了鞏固專項資金分配的主導(dǎo)地位，積極推行專項資金法制化，其實質(zhì)是“財力部門化，部門利益化，利益法制化”。地方政府在這場博弈中處于被動的地位，原因在于中央與地方事權(quán)劃分不清晰。與政府職能的轉(zhuǎn)變和財政體制的完善有關(guān)。根本原因，是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，條塊結(jié)合”行政管理的權(quán)力架構(gòu)。

降顱壓治療：顱內(nèi)壓增高者需要積極降壓治療，常用降顱內(nèi)壓方法有藥物降壓、腰穿引流、腰大池置管引流、側(cè)腦室外引流、腦室-腹腔分流術(shù)、留置Ommaya囊（貯液囊）等。置管持續(xù)外引流降顱壓需嚴(yán)格無菌操作，加強護理，防止繼發(fā)感染。

三、若干思考及對策建議

專項轉(zhuǎn)移支付資金存在使用效率低下等諸多問題，表面原因，主要是資金分配不規(guī)范，分配權(quán)限分散等。深層原因，主要是政府間財政關(guān)系尚未理順，財政的統(tǒng)籌能力較弱，利益主體博弈格局較難協(xié)調(diào)等。

2012年8月2—4日，福建省柘榮縣受第9號臺風(fēng)“蘇拉”影響，遭遇持續(xù)強降雨，雨量達328 mm，最大1小時雨量達88 mm、最大3小時雨量達141 mm。特大暴雨造成柘榮縣境內(nèi)河水急劇上漲，城區(qū)局部內(nèi)澇，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同程度受災(zāi)，多處護岸、堤防和道路被沖毀，山體滑坡頻發(fā)。面對特大強降雨，柘榮縣及時啟動縣級山洪災(zāi)害防御預(yù)案。各地各部門按照預(yù)案加強工程巡查、及時轉(zhuǎn)移群眾，23支應(yīng)急分隊果斷處置險情，各地防御預(yù)警銅鑼長緊急鳴鑼告警。8月3日23時，乍洋鄉(xiāng)石山站監(jiān)測到最大1小時降雨量達88 mm，由于山洪災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)及時預(yù)警，縣鄉(xiāng)兩級立即啟動應(yīng)急預(yù)案，轉(zhuǎn)移下游村民300多人，避免了人員傷亡。

因此，要從提高國家治理現(xiàn)代化能力的高度上，以更加科學(xué)、合理和規(guī)范的方式，激發(fā)地方和部門內(nèi)在的改革動力，推動轉(zhuǎn)移支付設(shè)置與財政事權(quán)劃分相適應(yīng)，建立科學(xué)高效的專項轉(zhuǎn)移支付體系。

（一）規(guī)范政府間財政關(guān)系

要完善以中央和地方財政關(guān)系為載體的財稅體制機制，增強制度的可預(yù)期性和穩(wěn)定性，保護和激發(fā)地方改革和發(fā)展能力。一是建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)制度。在轉(zhuǎn)變政府職能、合理界定政府與市場邊界的基礎(chǔ)上，充分考慮公共事務(wù)的受益范圍、信息的復(fù)雜性和不對稱性以及激勵相容性，合理劃分中央地方財政事權(quán)和支出責(zé)任，中央和地方按規(guī)定分擔(dān)支出責(zé)任，適度加強中央政府事權(quán)和支出責(zé)任，減少委托事務(wù)，緩解地方支出壓力。二是規(guī)范政府間轉(zhuǎn)移支付的分配依據(jù)與方法。改變過去的基數(shù)法和討價還價的分配方式，盡可能地將所有項目和資金的分配全部納入科學(xué)化規(guī)范化的軌道，提高透明度。合理選擇并運用轉(zhuǎn)移支付方式，確定財力與事權(quán)相匹配的程度，滿足各級政府履行事權(quán)的財力需求，推進地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化。三是調(diào)動中央和地方兩個積極性。要發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付在平衡地方財力、引導(dǎo)地方財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化方面的積極作用。轉(zhuǎn)移支付方式和結(jié)構(gòu)的設(shè)計，既要考慮到中央對地方的調(diào)控，體現(xiàn)中央的政策意圖，也要盡可能地發(fā)揮地方統(tǒng)籌使用轉(zhuǎn)移支付資金的自主性。

（二）創(chuàng)新條塊財力融合的新舉措

完善轉(zhuǎn)移支付的資金分配辦法，不僅是改善專項轉(zhuǎn)移支付區(qū)域政策的舉措，更大的意義是，在國家治理現(xiàn)代化的大背景下，探索體現(xiàn)科學(xué)性的體制機制創(chuàng)新。一是進一步完善地方財政收入能力的一系列評價指標(biāo)。建議建立更加科學(xué)合理的地方財政收入能力評估辦法，如擴大有效稅種的內(nèi)涵，使有效稅率能正確評估地方稅收的潛在能力，真正反映地方稅收努力程度。二是清除中央轉(zhuǎn)移支付的盲區(qū)和死角。消除各檔邊緣地區(qū)財力與增量調(diào)節(jié)不對稱的現(xiàn)狀。取消按經(jīng)濟區(qū)位為主要依據(jù)的分檔補助政策。建議將以經(jīng)濟地理區(qū)位為依據(jù)的轉(zhuǎn)移支付分檔補助系數(shù)改為以財政綜合實力為依據(jù)。同時，還應(yīng)細(xì)化分檔補助政策，增加分檔檔次，使各省實際情況與分配系數(shù)更加對稱和吻合。三是完善地方財政管理績效綜合評價方案。建議取消財政收入質(zhì)量考評辦法與專項轉(zhuǎn)移支付資金掛鉤的政策?；蛘吒倪M財政收入質(zhì)量考評辦法，在計算和評價各地的指標(biāo)時，應(yīng)該剔除京津滬三市。

（三）有序規(guī)范部門的“二次分配權(quán)”

要圍繞建立現(xiàn)代財政制度，以推進地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化為主要目標(biāo)，以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長機制，清理、整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付，提高轉(zhuǎn)移支付資金使用績效，充分發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付制度在推進基本公共服務(wù)均等化、促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展方面的作用。既要兼顧中央和地方兩方的利益，還要化解橫向部門間財力矛盾。在轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)上，既不能像過去那樣以專項為主，但也不能走向反面。一是進一步優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。按照“調(diào)結(jié)構(gòu)、增一般、減專項；強管理、推公開、提績效”的思路，大幅度減少轉(zhuǎn)移支付項目，歸并重復(fù)交叉的項目，對保留的專項進行甄別，屬于地方事務(wù)且數(shù)額相對固定的項目，劃入一般性轉(zhuǎn)移支付。二是建立健全專項轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機制。規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付項目設(shè)立，嚴(yán)格控制新增項目和資金規(guī)模。三是積極試行提高分類撥款的比重。對目標(biāo)接近、資金投入方向類同、資金管理方式相近的專項轉(zhuǎn)移支付予以整合。推進專項轉(zhuǎn)移支付預(yù)算編制環(huán)節(jié)源頭整合改革，選擇某些領(lǐng)域試行“大專項+任務(wù)清單”管理方式。

［1］韓冰.轉(zhuǎn)移支付制度演進的邏輯——轉(zhuǎn)移支付功能定位與現(xiàn)實選擇［J］.地方財政研究，2014（9）.