唐金倍 蘇志誠(chéng)

黨的十九大要求“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系?！睂ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付是政府間財(cái)政關(guān)系的重要內(nèi)容。認(rèn)真分析研究專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付存在問題的主要原因，并積極建言獻(xiàn)策，對(duì)于我國(guó)加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度具有現(xiàn)實(shí)意義。

一、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革的現(xiàn)狀和問題

分稅制以來，中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度在改革進(jìn)程中不斷完善，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和政府公共服務(wù)職能擴(kuò)展，也暴露出其與現(xiàn)代財(cái)政制度的要求存在較大差距。

（一）專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付涉及領(lǐng)域過寬

中央轉(zhuǎn)移支付體系主要包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。其中，一般性轉(zhuǎn)移支付的主要目標(biāo)是彌補(bǔ)地方財(cái)力缺口，實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政能力均等化，由財(cái)政部統(tǒng)一安排；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是為實(shí)現(xiàn)特定的宏觀政策目標(biāo)，以及對(duì)委托事務(wù)進(jìn)行補(bǔ)償而設(shè)立的專項(xiàng)補(bǔ)助資金，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的審批權(quán)則分散在其他職能部門。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付本質(zhì)是有條件的轉(zhuǎn)移支付，但我國(guó)理論界與實(shí)務(wù)部門在改革過程中對(duì)其概念的定義至今沒統(tǒng)一。由于一些轉(zhuǎn)移支付的稱謂和歸類尚不嚴(yán)謹(jǐn)，還引發(fā)社會(huì)上許多人對(duì)轉(zhuǎn)移支付分類概念的誤解及其規(guī)模比例的爭(zhēng)議。

分稅制后，中央逐步建立了符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基本要求的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。在這一過程中，轉(zhuǎn)移支付改革呈現(xiàn)出的主要特征，一是有條件的轉(zhuǎn)移支付內(nèi)涵實(shí)際在擴(kuò)大。2009年為規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，中央財(cái)政將原列在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的教育、社會(huì)保障和就業(yè)、公共安全、一般公共服務(wù)等補(bǔ)助數(shù)額相對(duì)穩(wěn)定的項(xiàng)目轉(zhuǎn)入一般性轉(zhuǎn)移支付。由此可見，1994年以來，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的名稱雖然一直未曾改變，但若以“有條件”的屬性為標(biāo)志來判斷，有條件的轉(zhuǎn)移支付實(shí)際上已經(jīng)大量出現(xiàn)在一般性轉(zhuǎn)移支付中了。二是轉(zhuǎn)移支付體系分類有特殊需要。2009年為規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，改革調(diào)整后，除相對(duì)穩(wěn)定的項(xiàng)目外，還有一部分上述轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目仍保留在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中①韓冰：《轉(zhuǎn)移支付制度演進(jìn)的邏輯——轉(zhuǎn)移支付功能定位與現(xiàn)實(shí)選擇》，《地方財(cái)政研究》，2014年第9期。。由此，轉(zhuǎn)移支付體系出現(xiàn)了“一般之中有專項(xiàng)，專項(xiàng)之中有一般”的現(xiàn)象。也就是，一般性轉(zhuǎn)移支付中有許多指定用途的資金，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中也有許多彌補(bǔ)地方財(cái)力缺口的資金。目前，中央財(cái)政在公共預(yù)算的統(tǒng)計(jì)口徑上，將財(cái)政主管的補(bǔ)助資金統(tǒng)稱為一般性轉(zhuǎn)移支付；將財(cái)政與其他職能部門協(xié)管的補(bǔ)助資金統(tǒng)稱為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。各個(gè)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的政策目標(biāo)雖然復(fù)雜，但若從其預(yù)算科目的歸類目標(biāo)上看卻十分清晰：表面上是便于預(yù)算科目分類統(tǒng)計(jì)的需要，實(shí)際上體現(xiàn)出財(cái)政與其他部門之間的權(quán)利架構(gòu)。從轉(zhuǎn)移支付預(yù)算科目的分類統(tǒng)計(jì)上，直接反映的是財(cái)政主導(dǎo)與統(tǒng)籌的財(cái)力結(jié)構(gòu)，間接反映的是財(cái)政與其他部門的權(quán)力結(jié)構(gòu)。三是中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目過多。據(jù)審計(jì)署報(bào)告，長(zhǎng)期以來，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目幾乎覆蓋所有預(yù)算支出科目。在一般性轉(zhuǎn)移支付中，除均衡性轉(zhuǎn)移支付外，其余大部分一般性轉(zhuǎn)移支付都有規(guī)定用途，可以由地方政府統(tǒng)籌安排的資金，實(shí)際上就剩下均衡性轉(zhuǎn)移支付。但長(zhǎng)期以來，均衡性轉(zhuǎn)移支付的占比很小，可能難以起到均衡地方財(cái)力的作用。

（二）專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模長(zhǎng)期過大

中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過大，從1994年的375億元增加到2016年的20925億元，年均增長(zhǎng)21.01%。中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占中央轉(zhuǎn)移支付比重（以下簡(jiǎn)稱：專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比）過大，長(zhǎng)期高于50%以上（詳見圖1）。1998年為應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)，中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比出現(xiàn)一個(gè)極值，達(dá)到73.96%。

2008年在美國(guó)次貸危機(jī)影響下，中央為了避免經(jīng)濟(jì)增速持續(xù)下滑，中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比又一次出現(xiàn)極值，達(dá)到了52.53%。從2011年開始，占比呈現(xiàn)出下降趨勢(shì)，到2016年底，中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比為39.17%，首次低于40%，但仍然保持著相當(dāng)大的規(guī)模。

圖1 1995-2016年中央轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和結(jié)構(gòu)

據(jù)全國(guó)婦聯(lián)國(guó)際部部長(zhǎng)牟虹在2014年北京APEC首場(chǎng)媒體吹風(fēng)會(huì)上介紹，2013年，中國(guó)女性人口6.63億，占全國(guó)人口總量的48.7%，其中，女性就業(yè)人口占全國(guó)就業(yè)總?cè)丝冢?.7億）的45%。在農(nóng)村，女性占農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的65%以上，成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主力軍；在城市，女性自主創(chuàng)業(yè)率達(dá)21%以上，女企業(yè)家約占全國(guó)企業(yè)家總數(shù)的25%，女科技工作者總量也達(dá)2100多萬，約占全國(guó)科技人才資源總量的40%［3］。

財(cái)政部門內(nèi)部也存在同樣的權(quán)力架構(gòu)，對(duì)各業(yè)務(wù)司局在財(cái)力再分配中出現(xiàn)爭(zhēng)錢與掙錢的矛盾，也需要核心業(yè)務(wù)司進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立內(nèi)在制約機(jī)制。但目前中央財(cái)政融合條塊財(cái)力的分檔補(bǔ)助辦法還欠科學(xué)。在解決深層次體制機(jī)制性問題上，要取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，需要提升分檔補(bǔ)助的“條塊融合”技術(shù)水平。

（三）資金使用效率不高且整合難度大

中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金使用效率不高的表現(xiàn)，一是難以統(tǒng)籌形成合力。分配方式既“分條”又“切塊”，項(xiàng)目繁多、重復(fù)交叉，撒胡椒面式劃撥，資金分配不規(guī)范。二是部門累積滾存資金數(shù)額巨大。由于預(yù)算科目設(shè)置不合理，有的專項(xiàng)資金出現(xiàn)擠占挪用，也有的過度拘泥?？顚Ｓ?，不能調(diào)劑，項(xiàng)目設(shè)置缺乏嚴(yán)格的準(zhǔn)入和退出機(jī)制，許多專項(xiàng)設(shè)立缺乏依據(jù)，設(shè)立后成為既得利益，缺乏自動(dòng)退出機(jī)制。三是資金預(yù)算可預(yù)期性不足。大量的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金在分配中缺乏公開透明的程序，臨時(shí)性和隨意性相對(duì)較大，由于各個(gè)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的制度相差較大，地方每年的預(yù)算更是無從預(yù)期，大量的專項(xiàng)資金無法列入年初預(yù)算，以致預(yù)算安排管理粗放，許多項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度比較慢，資金使用效果不佳，等等。

為此，歷史上中央多次要求整合、清理專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，但最終效果都非常有限。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》再次明確提出清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。2015年2月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕71號(hào)），明確逐步將專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比壓縮到40%以下。根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)確定的財(cái)稅體制改革方向，福建省對(duì)省級(jí)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)行了全面清理、整合和規(guī)范。在取得成效的同時(shí)，也遇到不少的問題。如部門阻力比較大、預(yù)決算間的銜接難度比較大等問題。

稅收努力與轉(zhuǎn)移支付之間是否存在互相制約機(jī)制，是評(píng)判轉(zhuǎn)移支付制度是否完善的重要標(biāo)準(zhǔn)。將均衡性轉(zhuǎn)移支付制度中的稅收努力考核辦法移植到分檔補(bǔ)助中，以增強(qiáng)分檔補(bǔ)助的稅收努力激勵(lì)約束機(jī)制，原本是正確的。但是，現(xiàn)行分檔補(bǔ)助與稅收努力的內(nèi)在制約機(jī)制還不完善，而且中央評(píng)價(jià)地方收入能力指標(biāo)體系內(nèi)在不合理因素還存在自我循環(huán)、自我強(qiáng)化的現(xiàn)象。一是平均有效稅率缺乏代表性。中央財(cái)政以指定的有效稅種計(jì)算的全國(guó)平均有效稅率，是加權(quán)平均數(shù)，缺乏代表性。若以中位數(shù)或者眾數(shù)為全國(guó)平均有效稅率，也比加權(quán)平均數(shù)更有代表性。二是分檔補(bǔ)助存在盲區(qū)。中央財(cái)政分檔補(bǔ)助的依據(jù)，先是以經(jīng)濟(jì)地理區(qū)位為依據(jù)，后來有些項(xiàng)目又改為測(cè)算地方財(cái)政困難程度，并將其分類簡(jiǎn)化，按照東中西區(qū)域確定不同補(bǔ)助比例，對(duì)除均衡性轉(zhuǎn)移支付之外的絕大多數(shù)其他轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行資金分配。這實(shí)際上仍然還是以經(jīng)濟(jì)地理區(qū)位作為分檔的主要依據(jù)。由于分檔檔位太少，與各檔邊緣地區(qū)實(shí)際情況不對(duì)稱，抑制了各檔末尾地區(qū)財(cái)政的發(fā)展能力，而東部地區(qū)的分檔補(bǔ)助系數(shù)最小，處于東部末尾的省份必然受影響最大。三是財(cái)政部財(cái)政收入質(zhì)量的偏離度考評(píng)辦法也不夠科學(xué)。根據(jù)財(cái)政部出臺(tái)的《地方財(cái)政管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)方案》（財(cái)預(yù)〔2014〕45號(hào)），從2014年開始，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付將更多參考地方財(cái)政績(jī)效考評(píng)結(jié)果。在該《評(píng)價(jià)方案》中提出，為提高收入質(zhì)量，以宏觀產(chǎn)業(yè)稅負(fù)、公共財(cái)政收入中稅收收入占比等為對(duì)象，評(píng)價(jià)地方財(cái)政收入質(zhì)量，引導(dǎo)和督促地方加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)。其中，宏觀產(chǎn)業(yè)稅負(fù)的評(píng)價(jià)，是劃分東、中、西區(qū)域，分別計(jì)算各省第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)稅收額占第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)增加值的比重與所在區(qū)域平均值的偏離度，偏離度越低得分越高。按該方法進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)福建省將產(chǎn)生尤為不利的影響。這里不妨做一個(gè)數(shù)據(jù)分析：從全國(guó)范圍看，2013年第二、三產(chǎn)業(yè)稅收額占第二、三產(chǎn)業(yè)增加值的比重為9.40%，福建省為8.69%，偏離全國(guó)平均值0.71個(gè)百分點(diǎn)。從東部區(qū)域來看，東部地區(qū)該指標(biāo)平均值為10.38%，福建省排在東部地區(qū)倒數(shù)第2位，低于該平均值1.69個(gè)百分點(diǎn)，偏離程度顯著被擴(kuò)大。原因在于，東部地區(qū)包含了京津滬三個(gè)直轄市，而城市型經(jīng)濟(jì)省份一個(gè)明顯特征，就是其二三產(chǎn)業(yè)稅收比重天然的較一般省份要高。若剔除京津滬三市，福建省二三產(chǎn)業(yè)稅收比重與剩余東部省份的平均值9.19%僅差0.5個(gè)百分點(diǎn)，與其在歸類區(qū)域中比較的情況相當(dāng)。而且，城市化進(jìn)程有其客觀規(guī)律性，一般省份城市化水平要進(jìn)化到京津滬的水平，還需一個(gè)長(zhǎng)期過程，忽視這種規(guī)律性是不正確的。

中型會(huì)計(jì)師事務(wù)所由于資源、人才等優(yōu)勢(shì)，可以在審計(jì)傳統(tǒng)服務(wù)的基礎(chǔ)上，更多地開展鑒證、咨詢等等服務(wù)，從而獲取更多的業(yè)務(wù)來源與效益，但其在審計(jì)行業(yè)領(lǐng)域依然不能夠跟大型會(huì)計(jì)師事務(wù)所相提并論，使自身的發(fā)展受到明顯限制。小型會(huì)計(jì)師事務(wù)所在我國(guó)數(shù)量較多，但是其收入比重占不到整個(gè)行業(yè)的五分之一，其綜合發(fā)展水平不高，因而小型會(huì)計(jì)師事務(wù)所在業(yè)務(wù)種類和業(yè)務(wù)量方面都是比較匱乏的，收入與資源的限制也影響了小型會(huì)計(jì)師事務(wù)所的進(jìn)一步提升，反而更加注重于價(jià)格上的競(jìng)爭(zhēng)，這種不良形象也影響了注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的整體發(fā)展。

二、存在問題的深層原因分析

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付雖是財(cái)政資金安排的一種特定形式，但其涉及到政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，涉及到政府職能的履行方式，涉及到中央與地方之間的權(quán)力分配與相互影響，是國(guó)家治理體系的大問題。如何在保證中央政府宏觀調(diào)控能力的情況下減少對(duì)資源配置的扭曲效應(yīng)，應(yīng)當(dāng)是我國(guó)政府間轉(zhuǎn)移支付改革的努力方向。我國(guó)政府治理能力的問題主要是，自我約束機(jī)制及外部控制機(jī)制不太完善，難以保證治理過程的科學(xué)性和目標(biāo)的公共性。所以，需要以預(yù)算管理制度化來彌補(bǔ)政府自身的缺陷，以預(yù)算管理制度和技術(shù)的科學(xué)化來調(diào)節(jié)和規(guī)范政府行為。國(guó)家治理現(xiàn)代化改革，應(yīng)當(dāng)要以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為“抓手”，理順不同級(jí)次政府間的關(guān)系，理順政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，進(jìn)而由點(diǎn)帶面完善國(guó)家治理體系。

（一）政府間事權(quán)劃分不明確

我國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系未理順。條塊分割財(cái)力，財(cái)權(quán)肢解、決策分散，增加了中央與地方、上級(jí)與下級(jí)政府間博弈的機(jī)會(huì)與談判成本。一是政府轉(zhuǎn)變職能不到位。政府和市場(chǎng)、社會(huì)邊界沒有厘清，財(cái)政供給范圍不科學(xué)，造成財(cái)政供給范圍越位、錯(cuò)位和缺位現(xiàn)象并存。二是中央地方權(quán)責(zé)脫節(jié)。橫向財(cái)力分配固化突出，財(cái)政統(tǒng)籌安排難度大?？v向財(cái)力分配法制化程度低，政府間事權(quán)劃分隨意性較大。三是地方公共預(yù)算收支不平衡。由此，地方出現(xiàn)了異化的兩個(gè)“依賴性”和“積極性”，即依賴中央補(bǔ)助和土地財(cái)政，積極“跑部錢進(jìn)”和體制外收支，導(dǎo)致政府職能異化和債務(wù)潛在風(fēng)險(xiǎn)。

（二）財(cái)政統(tǒng)籌能力較弱

由于其他職能部門存在專業(yè)管理與信息上的優(yōu)勢(shì)，“項(xiàng)目治國(guó)”因此常常成為各級(jí)政府及部門的習(xí)慣。但預(yù)算執(zhí)行部門成了預(yù)算分配部門，必然會(huì)擾亂財(cái)政資金分配秩序。中央財(cái)政為統(tǒng)籌集中財(cái)力，遵循的路徑大體兩條：一條是整合部門專項(xiàng)。從2006年開始，中央財(cái)政多次提出縮小專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，由于政府職能轉(zhuǎn)變緩慢和行政體制權(quán)力架構(gòu)影響，部門利益存在剛性，通過整合部門專項(xiàng)來解決財(cái)力分散化問題，實(shí)際所取得的成果非常有限。再一條是融合條塊財(cái)力。主要的措施就是分檔補(bǔ)助。1998年，中央財(cái)政在調(diào)整工資專項(xiàng)補(bǔ)助中開始實(shí)施分檔補(bǔ)助辦法。之后，在農(nóng)業(yè)、教育、衛(wèi)生、社保等方面，陸續(xù)出臺(tái)了不同區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)和分擔(dān)比例的專項(xiàng)補(bǔ)助政策。融合相對(duì)于整合，阻力較小。因此，中央財(cái)政分檔補(bǔ)助政策的實(shí)質(zhì)是促進(jìn)條塊財(cái)力融合的重要措施。但在現(xiàn)實(shí)中條塊財(cái)力結(jié)合尚不融洽，關(guān)鍵是，中央財(cái)政促進(jìn)條塊融合的技術(shù)性還不夠科學(xué)。

以大連海事大學(xué)自主研發(fā)的無人艇為控制對(duì)象進(jìn)行仿真分析，通過實(shí)船試驗(yàn)辨識(shí)得到式(3)中被控對(duì)象的參數(shù)分別為：K=0.701，T=0.332,非線性參數(shù)α1=1, α2=0.001。

（三）利益主體博弈格局較難協(xié)調(diào)

分檔補(bǔ)助的主體是中央財(cái)政和其他部門，客體是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，受體是地方政府，載體是項(xiàng)目資金分配辦法。載體出現(xiàn)的問題其實(shí)都是表面現(xiàn)象，現(xiàn)行中央分檔補(bǔ)助的問題實(shí)質(zhì)上集中反映了利益主體之間的深層矛盾。從統(tǒng)籌協(xié)調(diào)角度看，中央財(cái)政傾向主導(dǎo)財(cái)力再分配；從宏觀調(diào)控角度看，中央其他部門傾向有條件的轉(zhuǎn)移支付；從因地制宜角度看，地方政府傾向無條件的轉(zhuǎn)移支付。但是，無條件的轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)不是現(xiàn)在所說的一般性轉(zhuǎn)移支付，而是均衡性轉(zhuǎn)移支付。中央財(cái)政提出，完善轉(zhuǎn)移支付制度的指導(dǎo)思想是，要以實(shí)行一般轉(zhuǎn)移支付為主、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔的模式，實(shí)現(xiàn)全國(guó)基本公共服務(wù)均等化。這句話的實(shí)質(zhì)，其實(shí)就是中央財(cái)政要主導(dǎo)財(cái)力再分配。其他主管部門為了鞏固專項(xiàng)資金分配的主導(dǎo)地位，積極推行專項(xiàng)資金法制化，其實(shí)質(zhì)是“財(cái)力部門化，部門利益化，利益法制化”。地方政府在這場(chǎng)博弈中處于被動(dòng)的地位，原因在于中央與地方事權(quán)劃分不清晰。與政府職能的轉(zhuǎn)變和財(cái)政體制的完善有關(guān)。根本原因，是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，條塊結(jié)合”行政管理的權(quán)力架構(gòu)。

降顱壓治療：顱內(nèi)壓增高者需要積極降壓治療，常用降顱內(nèi)壓方法有藥物降壓、腰穿引流、腰大池置管引流、側(cè)腦室外引流、腦室-腹腔分流術(shù)、留置Ommaya囊（貯液囊）等。置管持續(xù)外引流降顱壓需嚴(yán)格無菌操作，加強(qiáng)護(hù)理，防止繼發(fā)感染。

三、若干思考及對(duì)策建議

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金存在使用效率低下等諸多問題，表面原因，主要是資金分配不規(guī)范，分配權(quán)限分散等。深層原因，主要是政府間財(cái)政關(guān)系尚未理順，財(cái)政的統(tǒng)籌能力較弱，利益主體博弈格局較難協(xié)調(diào)等。

2012年8月2—4日，福建省柘榮縣受第9號(hào)臺(tái)風(fēng)“蘇拉”影響，遭遇持續(xù)強(qiáng)降雨，雨量達(dá)328 mm，最大1小時(shí)雨量達(dá)88 mm、最大3小時(shí)雨量達(dá)141 mm。特大暴雨造成柘榮縣境內(nèi)河水急劇上漲，城區(qū)局部?jī)?nèi)澇，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同程度受災(zāi)，多處護(hù)岸、堤防和道路被沖毀，山體滑坡頻發(fā)。面對(duì)特大強(qiáng)降雨，柘榮縣及時(shí)啟動(dòng)縣級(jí)山洪災(zāi)害防御預(yù)案。各地各部門按照預(yù)案加強(qiáng)工程巡查、及時(shí)轉(zhuǎn)移群眾，23支應(yīng)急分隊(duì)果斷處置險(xiǎn)情，各地防御預(yù)警銅鑼長(zhǎng)緊急鳴鑼告警。8月3日23時(shí)，乍洋鄉(xiāng)石山站監(jiān)測(cè)到最大1小時(shí)降雨量達(dá)88 mm，由于山洪災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)及時(shí)預(yù)警，縣鄉(xiāng)兩級(jí)立即啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，轉(zhuǎn)移下游村民300多人，避免了人員傷亡。

因此，要從提高國(guó)家治理現(xiàn)代化能力的高度上，以更加科學(xué)、合理和規(guī)范的方式，激發(fā)地方和部門內(nèi)在的改革動(dòng)力，推動(dòng)轉(zhuǎn)移支付設(shè)置與財(cái)政事權(quán)劃分相適應(yīng)，建立科學(xué)高效的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付體系。

（一）規(guī)范政府間財(cái)政關(guān)系

要完善以中央和地方財(cái)政關(guān)系為載體的財(cái)稅體制機(jī)制，增強(qiáng)制度的可預(yù)期性和穩(wěn)定性，保護(hù)和激發(fā)地方改革和發(fā)展能力。一是建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)制度。在轉(zhuǎn)變政府職能、合理界定政府與市場(chǎng)邊界的基礎(chǔ)上，充分考慮公共事務(wù)的受益范圍、信息的復(fù)雜性和不對(duì)稱性以及激勵(lì)相容性，合理劃分中央地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，中央和地方按規(guī)定分擔(dān)支出責(zé)任，適度加強(qiáng)中央政府事權(quán)和支出責(zé)任，減少委托事務(wù)，緩解地方支出壓力。二是規(guī)范政府間轉(zhuǎn)移支付的分配依據(jù)與方法。改變過去的基數(shù)法和討價(jià)還價(jià)的分配方式，盡可能地將所有項(xiàng)目和資金的分配全部納入科學(xué)化規(guī)范化的軌道，提高透明度。合理選擇并運(yùn)用轉(zhuǎn)移支付方式，確定財(cái)力與事權(quán)相匹配的程度，滿足各級(jí)政府履行事權(quán)的財(cái)力需求，推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化。三是調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性。要發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付在平衡地方財(cái)力、引導(dǎo)地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化方面的積極作用。轉(zhuǎn)移支付方式和結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)，既要考慮到中央對(duì)地方的調(diào)控，體現(xiàn)中央的政策意圖，也要盡可能地發(fā)揮地方統(tǒng)籌使用轉(zhuǎn)移支付資金的自主性。

（二）創(chuàng)新條塊財(cái)力融合的新舉措

完善轉(zhuǎn)移支付的資金分配辦法，不僅是改善專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付區(qū)域政策的舉措，更大的意義是，在國(guó)家治理現(xiàn)代化的大背景下，探索體現(xiàn)科學(xué)性的體制機(jī)制創(chuàng)新。一是進(jìn)一步完善地方財(cái)政收入能力的一系列評(píng)價(jià)指標(biāo)。建議建立更加科學(xué)合理的地方財(cái)政收入能力評(píng)估辦法，如擴(kuò)大有效稅種的內(nèi)涵，使有效稅率能正確評(píng)估地方稅收的潛在能力，真正反映地方稅收努力程度。二是清除中央轉(zhuǎn)移支付的盲區(qū)和死角。消除各檔邊緣地區(qū)財(cái)力與增量調(diào)節(jié)不對(duì)稱的現(xiàn)狀。取消按經(jīng)濟(jì)區(qū)位為主要依據(jù)的分檔補(bǔ)助政策。建議將以經(jīng)濟(jì)地理區(qū)位為依據(jù)的轉(zhuǎn)移支付分檔補(bǔ)助系數(shù)改為以財(cái)政綜合實(shí)力為依據(jù)。同時(shí)，還應(yīng)細(xì)化分檔補(bǔ)助政策，增加分檔檔次，使各省實(shí)際情況與分配系數(shù)更加對(duì)稱和吻合。三是完善地方財(cái)政管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)方案。建議取消財(cái)政收入質(zhì)量考評(píng)辦法與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金掛鉤的政策?；蛘吒倪M(jìn)財(cái)政收入質(zhì)量考評(píng)辦法，在計(jì)算和評(píng)價(jià)各地的指標(biāo)時(shí)，應(yīng)該剔除京津滬三市。

（三）有序規(guī)范部門的“二次分配權(quán)”

要圍繞建立現(xiàn)代財(cái)政制度，以推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化為主要目標(biāo)，以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)機(jī)制，清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，提高轉(zhuǎn)移支付資金使用績(jī)效，充分發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付制度在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展方面的作用。既要兼顧中央和地方兩方的利益，還要化解橫向部門間財(cái)力矛盾。在轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)上，既不能像過去那樣以專項(xiàng)為主，但也不能走向反面。一是進(jìn)一步優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。按照“調(diào)結(jié)構(gòu)、增一般、減專項(xiàng)；強(qiáng)管理、推公開、提績(jī)效”的思路，大幅度減少轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，歸并重復(fù)交叉的項(xiàng)目，對(duì)保留的專項(xiàng)進(jìn)行甄別，屬于地方事務(wù)且數(shù)額相對(duì)固定的項(xiàng)目，劃入一般性轉(zhuǎn)移支付。二是建立健全專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定期評(píng)估和退出機(jī)制。規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目設(shè)立，嚴(yán)格控制新增項(xiàng)目和資金規(guī)模。三是積極試行提高分類撥款的比重。對(duì)目標(biāo)接近、資金投入方向類同、資金管理方式相近的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付予以整合。推進(jìn)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算編制環(huán)節(jié)源頭整合改革，選擇某些領(lǐng)域試行“大專項(xiàng)+任務(wù)清單”管理方式。

［1］韓冰.轉(zhuǎn)移支付制度演進(jìn)的邏輯——轉(zhuǎn)移支付功能定位與現(xiàn)實(shí)選擇［J］.地方財(cái)政研究，2014（9）.