中國財(cái)政科學(xué)研究院2017年“地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行”東北調(diào)研組

一、東北財(cái)政收入與支出運(yùn)行總體情況

（一）稅收收入下降趨勢得以扭轉(zhuǎn)，但公共財(cái)政收入質(zhì)量不佳。非稅收入成為公共財(cái)政收入調(diào)節(jié)器，造成財(cái)政收入波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)

黑龍江和吉林兩省稅收收入增速自2012年以來持續(xù)下滑，2015年達(dá)到了低點(diǎn)，當(dāng)年兩省稅收收入都出現(xiàn)了負(fù)增長，帶動(dòng)公共財(cái)政收入增速持續(xù)下滑，由此出現(xiàn)了東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入“斷崖式下降”的觀點(diǎn)。2016年在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等政策的推動(dòng)下，兩省經(jīng)濟(jì)增長有所恢復(fù)，但動(dòng)力仍顯不足，當(dāng)年吉林省稅收收入增長僅為0.7%，而黑龍江省稅收收入仍然負(fù)增長6%。直到2017年前三季度，在經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的推動(dòng)下，兩省稅收收入終于企穩(wěn)回升。2017年1-9月，吉林省稅收收入同比增長3.3%，黑龍江省稅收收入同比大增14.7%。

盡管近兩年來稅收收入增速穩(wěn)步提升，帶動(dòng)公共財(cái)政收入狀況不斷趨好，但兩省公共財(cái)政收入質(zhì)量并不高。從收入結(jié)構(gòu)來看，多年來兩省稅收收入占公共財(cái)政收入的比重都在70%左右。而且，在稅收收入增長不利的情況下，非稅收入成為地方穩(wěn)定公共財(cái)政收入的調(diào)節(jié)器。這種做法，在短期內(nèi)有一定效果，長期來看卻進(jìn)一步引發(fā)了財(cái)政收入的波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。如2016年黑龍江省在稅收收入負(fù)增長6%的情況下，公共財(cái)政收入僅負(fù)增長1.1%，主要得益于當(dāng)年部分市縣盤活處置國有資產(chǎn)，國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入和國有資本經(jīng)營收入大幅增長。同樣，近年來，為確保財(cái)政收入穩(wěn)定增長，吉林省市縣持續(xù)出讓國有股股權(quán)、轉(zhuǎn)讓國有資源（資產(chǎn)）。但隨著收入基數(shù)不斷增加，而可轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)日趨枯竭，非稅收入不升反降，反過來拖累了公共財(cái)政收入增長。2017年1-9月，吉林省國有資本產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓以及國有資源有償使用收入減收64.8億元，拉低非稅收入增幅19.5個(gè)百分點(diǎn)。在經(jīng)濟(jì)增速趨穩(wěn)、稅收收入增長3.3%的情況下，公共財(cái)政收入反而出現(xiàn)了負(fù)增長。

表1 2012-2017年9月黑龍江省公共財(cái)政收入增長和結(jié)構(gòu)情況

（二）財(cái)政支出總量增長明顯，地方財(cái)政收入與支出之間差額不斷擴(kuò)大，可用財(cái)力不足，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)加大

近年來，在財(cái)政收入增長不利的情況下，兩省公共財(cái)政支出仍保持了較快增長。2017年1至9月份，黑龍江省全省一般公共預(yù)算支出完成3380.5億元，同比增加471.2億元，增長16.2%，增幅比上年同期提高了4.1個(gè)百分點(diǎn)；吉林省一般公共預(yù)算財(cái)政支出2757.4億元，比上年同期增加210.4億元，同口徑增長8.3%。

與此同時(shí)，地方公共財(cái)政收入與支出之間的差額進(jìn)一步擴(kuò)大，地方可用財(cái)力不足的問題日益突出。

一是兩省收入與支出之間差額均進(jìn)一步擴(kuò)大。2017年1-9月份吉林省一般公共預(yù)算收入減去一般公共預(yù)算支出后，收支差額為負(fù)1807.8億元，存在明顯收不抵支的現(xiàn)象，預(yù)計(jì)到年底收支差額會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大。吉林省B市一般公共預(yù)算收入與一般公共預(yù)算支出之間的差額為負(fù)30.8億元。黑龍江省2017年1-9月份一般公共預(yù)算收入減去一般公共預(yù)算支出后，收支差額為負(fù)2468.1億元，收支差額大于吉林省。兩省支出增長的速度都明顯快于收入增速。黑龍江省A市一般公共預(yù)算收入與一般公共預(yù)算支出之間的差額為負(fù)500.7億元。

二是兩省可用財(cái)力增長相對較慢，財(cái)力不足問題突出。近年來，在中央財(cái)政加大對兩省轉(zhuǎn)移支付的情況下，吉林省地方可用財(cái)力逐年穩(wěn)步增長（一般公共預(yù)算地方級財(cái)政收入、返還性收入、一般性轉(zhuǎn)移支付收入，剔除上解上級支出）。2013年以來吉林省可用財(cái)力保持年均6%左右的增幅，但是低于財(cái)政支出年均增幅（9.8%）近4個(gè)百分點(diǎn)，可用財(cái)力增長相對較慢，尤其是市縣可用財(cái)力不足，財(cái)政收支矛盾十分突出。黑龍江省同樣也面臨著地方財(cái)政收支缺口持續(xù)擴(kuò)大的問題，中央轉(zhuǎn)移支付難以彌補(bǔ)支出缺口，加之地方政府債務(wù)問題突出，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)日益顯現(xiàn)。

三是地市可用財(cái)力非常緊張，是典型的吃飯財(cái)政。地市一級一般的發(fā)展建設(shè)支出都依賴于上級支持或依靠融資，通過融資舉債也加大了政府性債務(wù)的償還壓力，財(cái)政難以可持續(xù)運(yùn)行。2016年吉林省B市本級可用財(cái)力16.6億元，其中：稅收收入5.9億元，非稅收入6.5億元，上級補(bǔ)助收入18.9億元（不含專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付）；扣除一次性收入3.6億元和省固定用途一般轉(zhuǎn)移支付10億元，再剔除與區(qū)級體制固定基數(shù)1億元。可用財(cái)力主要用于工資性支出、公用經(jīng)費(fèi)級業(yè)務(wù)費(fèi)、債務(wù)付息支出，三項(xiàng)合計(jì)16.9億元。其他的民生支出配套、城市維護(hù)等支出已超出實(shí)際可用財(cái)力，超出部分職能掛賬，不列入支出。由于收入下降，資源枯竭型城市轉(zhuǎn)移支付退坡管理，補(bǔ)助減少5842萬元，可用財(cái)力還將進(jìn)一步減少。

二、東北財(cái)政收入與支出面臨的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

（一）經(jīng)濟(jì)回暖是稅收收入增長的主要因素，但經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)并不穩(wěn)固，發(fā)展后勁不足，經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)政收入增長停滯乃至下滑的風(fēng)險(xiǎn)仍然存在

經(jīng)濟(jì)決定財(cái)政，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行與財(cái)政收入狀況基本上是協(xié)調(diào)發(fā)展的?！笆濉逼陂g，受國內(nèi)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)等外部因素影響，黑龍江、吉林兩省經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷。受經(jīng)濟(jì)增速下滑以及減稅降費(fèi)等政策的逐步加碼的影響，兩省稅收收入也進(jìn)入嚴(yán)峻的下降通道。

2017年以來，隨著傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)調(diào)整陣痛的陸續(xù)釋放，以及“三去一降一補(bǔ)”等供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革政策效力不斷顯現(xiàn)，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)環(huán)境呈現(xiàn)企穩(wěn)回暖加速上升跡象，兩省整體形勢也隨外部環(huán)境回暖逐步回升，經(jīng)濟(jì)總量穩(wěn)定增長，經(jīng)濟(jì)質(zhì)量繼續(xù)提升。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)下，稅收收入也扭轉(zhuǎn)了持續(xù)負(fù)增長的走勢，不斷回升。

表3 2012-2017年9月黑龍江、吉林兩省地區(qū)生產(chǎn)總值增長情況

但是，黑龍江、吉林兩省作為老工業(yè)基地，長期以來積累了大量的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、體制機(jī)制等方面的問題，受這些長期存在的結(jié)構(gòu)性矛盾和體制機(jī)制影響，已經(jīng)取得的經(jīng)濟(jì)成果基礎(chǔ)并不穩(wěn)固，長遠(yuǎn)的發(fā)展后勁仍嚴(yán)重不足。這主要表現(xiàn)在以下幾方面：

一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理，過度依賴重工業(yè)資源發(fā)展。兩省經(jīng)濟(jì)增長對資源的依賴偏重，重工業(yè)比重較大。如2014-2016年，黑龍江省重工業(yè)工業(yè)增加值占規(guī)模以上工業(yè)比重雖然逐年遞減，但目前仍占80%左右；加之原油價(jià)格之前下降較多且回升緩慢，煤炭市場形勢雖有所回暖但煤炭行業(yè)仍未走出困境，對黑龍江省工業(yè)經(jīng)濟(jì)沖擊較大。

二是自主創(chuàng)新能力較弱，技術(shù)集約化程度較低。兩省高新技術(shù)企業(yè)少，企業(yè)自主研發(fā)能力、技術(shù)系統(tǒng)集成能力、引進(jìn)技術(shù)消化吸收和二次創(chuàng)新能力都較弱。2016年黑龍江省和吉林省一般公共財(cái)政支出中，科學(xué)技術(shù)支出所占的比重分別為1.06%和1.14%，僅為全國平均水平（3.36%）的三分之一左右。再如2016年黑龍江省國有企業(yè)管理成本中的研究與開發(fā)費(fèi)用僅為3.3億元，僅占管理成本的1.7%；全省高新技術(shù)制造業(yè)增加值僅占全省規(guī)模以上工業(yè)的4.9%。

三是企業(yè)人工成本居高不下，影響企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益。兩省企業(yè)以勞動(dòng)密集型為主，隨著人工成本的上升，企業(yè)效率低、成本高、抵御市場風(fēng)險(xiǎn)能力弱的缺陷逐步顯現(xiàn)。以黑龍江省龍煤集團(tuán)為例，公司組建之初有28.3萬人，通過組織化分流后，2016年末仍有17.1萬在冊職工；人工成本占全部成本的比例接近43.4%，與全國同類重點(diǎn)煤礦相比，高出15%-20%。

四是企業(yè)辦社會(huì)負(fù)擔(dān)和歷史遺留問題遲遲未能解決，在市場競爭中負(fù)重前行，舉步維艱。企業(yè)辦社會(huì)和歷史遺留問題是長期困擾國有企業(yè)發(fā)展的難點(diǎn)問題。作為最早進(jìn)入計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和最晚退出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的地區(qū)，兩省國有企業(yè)辦社會(huì)職能和歷史遺留問題尤為突出，企業(yè)辦社會(huì)規(guī)模大、業(yè)務(wù)雜、從業(yè)員工和服務(wù)受眾數(shù)量多、訴求多，大量離退休人員仍由企業(yè)內(nèi)部管理，由此產(chǎn)生的體制結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)營機(jī)制轉(zhuǎn)換、富余人員安置、業(yè)務(wù)資產(chǎn)處置、改革成本分擔(dān)等問題遲遲無法得到妥善解決，成為企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的內(nèi)在阻礙。

總體來看，兩省經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性矛盾仍然沒有根本性解決，新舊動(dòng)能的轉(zhuǎn)換還有待進(jìn)一步突破，內(nèi)生動(dòng)力不足的問題仍然比較突出。在日益激烈的市場競爭中，如果這些問題不能得到有效消解，顯然兩省的發(fā)展根基始終將無法夯實(shí)，未來經(jīng)濟(jì)總量及財(cái)政收入增長再次發(fā)生停滯乃至下滑的風(fēng)險(xiǎn)仍然存在。

（二）部分減稅降費(fèi)政策落地存在障礙，造成企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)和政策風(fēng)險(xiǎn)難以得到有效減輕，有待進(jìn)一步完善相關(guān)政策

自2015年大力推進(jìn)以“三去一降一補(bǔ)”為核心的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革以來，從中央到黑龍江、吉林兩省都出臺了大量的減稅降費(fèi)政策，有力地降低了企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。雖然減稅降費(fèi)政策在短期內(nèi)看是減少了政府財(cái)政收入，但通過為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好制度環(huán)境，激發(fā)了企業(yè)內(nèi)在發(fā)展活力，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)政收入的雙增長。但是，從政策執(zhí)行情況來看，受經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特征和體制機(jī)制等諸多因素影響，一些政策在兩省難以落地或發(fā)揮更好效果，企業(yè)發(fā)展面臨的政策風(fēng)險(xiǎn)仍然存在。

1.建筑業(yè)營改增政策落地難，部分企業(yè)稅負(fù)不降反升

自2016年5月1日起建筑業(yè)納入營改增試點(diǎn)以來，通過打通增值稅鏈條，為建筑行業(yè)的發(fā)展?fàn)I造了更為有利的稅收環(huán)境。然而，由于建筑業(yè)長期面臨著市場秩序和經(jīng)營環(huán)境不佳的問題，一些已出臺的政策措施難以落地，導(dǎo)致部分企業(yè)稅負(fù)不降反增。以黑龍江建設(shè)集團(tuán)為例，該集團(tuán)2016年5-12月、2017年1-9月的增值稅額分別為6.56億元、6.71億元，“新”“老”項(xiàng)目綜合增值稅率分別為4.58%、4.66%，與集團(tuán)營改增前3.27%的綜合稅率（按2011-2015年的數(shù)據(jù)綜合計(jì)算）相比，分別增加1.31和1.39個(gè)百分點(diǎn)。究其原因，一是實(shí)行簡易征收的甲供工程政策難以落實(shí)，特別是水利水電企業(yè)由于國家政策限制不允許采取甲供工程方式發(fā)包項(xiàng)目，故無法實(shí)現(xiàn)通過簡易征收方式降低稅負(fù)。二是取得抵扣憑證有困難。建筑行業(yè)具有項(xiàng)目點(diǎn)多、線廣、分散、偏遠(yuǎn)等特點(diǎn)，建筑用砂土石料等物資、臨時(shí)設(shè)施費(fèi)用支出等，企業(yè)很難取得發(fā)票進(jìn)行抵扣，即使能取得也大多數(shù)為3%的增值稅專票。三是部分支出項(xiàng)目無法抵扣。在經(jīng)營中，施工企業(yè)需要大量的墊資施工，特別是參與的PPP項(xiàng)目建設(shè)初期墊支成本較大，企業(yè)需要通過大量的融資來滿足施工生產(chǎn)需要，但現(xiàn)行政策不允許利息費(fèi)用進(jìn)項(xiàng)稅抵扣。四是異地經(jīng)營面臨嚴(yán)重的準(zhǔn)入壁壘。黑龍江企業(yè)參與其他省份工程項(xiàng)目招投標(biāo)時(shí)，受到必須在當(dāng)?shù)亻_立公司的相關(guān)條件限制，增加了企業(yè)管理層級和成本。雖然國家稅務(wù)總局、住建部、財(cái)政部近期聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好建筑行業(yè)營改增試點(diǎn)工作的意見》（稅總發(fā)〔2017〕99號），針對這一問題做了“禁止強(qiáng)制要求”的規(guī)定，但各地執(zhí)行上仍有偏差。此外，部分發(fā)達(dá)省份在PPP等重大工程項(xiàng)目的招標(biāo)上，超越國家資質(zhì)管理辦法或招投標(biāo)法規(guī)定，自行設(shè)定注冊資本金、實(shí)收資本、凈資產(chǎn)、總資產(chǎn)等強(qiáng)制條件，致使黑龍江的建筑企業(yè)與其他省份的大型央企相比，沒有競爭優(yōu)勢，省外市場拓展艱難。

2.企業(yè)城鎮(zhèn)土地使用稅負(fù)擔(dān)沉重，但政府財(cái)力不足，遲遲無法出臺有力減稅措施

自2011年起，黑龍江省各地市調(diào)整市區(qū)城鎮(zhèn)土地使用登記范圍和分類稅額標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致企業(yè)稅負(fù)大幅增加。如龍煤集團(tuán)在未改變土地用途的情況下，每年城鎮(zhèn)土地使用稅就增加1億多元。在黑龍江省經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入困境后，企業(yè)經(jīng)營困難，效益不佳，對城鎮(zhèn)土地使用稅的稅負(fù)感更明顯，不斷呼吁政府順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢，調(diào)低城鎮(zhèn)土地使用稅稅額標(biāo)準(zhǔn)。對此，黑龍江省人民政府《黑龍江省降低企業(yè)制度性成本改革試點(diǎn)方案》（黑政辦發(fā)〔2016〕142號）、《黑龍江省降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本實(shí)施細(xì)則》（黑政規(guī)〔2017〕2號）等文件已明確表示，要“調(diào)低全省城鎮(zhèn)土地使用稅稅收負(fù)擔(dān)。在國家規(guī)定的幅度內(nèi)，重新調(diào)整我省城鎮(zhèn)土地使用稅土地等級范圍和分等稅額標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)降低企業(yè)城鎮(zhèn)土地使用稅稅收負(fù)擔(dān)?！比欢?，由于政府財(cái)力不足，這項(xiàng)政策遲遲未能出臺。

3.殘疾人就業(yè)保障金征收不合理，免征范圍較窄

按現(xiàn)行國家和黑龍江省殘疾人就業(yè)保障金征收標(biāo)準(zhǔn)，用人單位安排殘疾人就業(yè)未達(dá)到本單位在職職工總數(shù)1.5%比例的，應(yīng)當(dāng)繳納殘疾人就業(yè)保障金。殘疾人就業(yè)保障金年繳納額=（上年用人單位在職職工人數(shù)×1.5%-上年用人單位實(shí)際安排的殘疾人就業(yè)人數(shù)）×上年用人單位在職職工年平均工資。如果用人單位在職職工年平均工資超過當(dāng)?shù)厣鐣?huì)平均工資3倍以上，則按當(dāng)?shù)厣鐣?huì)平均工資3倍計(jì)征殘疾人就業(yè)保障金。同時(shí)，從2017年4月1日起，對在職職工總數(shù)30人（含）以下的企業(yè)，自工商注冊登記之日起3年內(nèi)免征殘疾人就業(yè)保障金。對此項(xiàng)收費(fèi)項(xiàng)目，企業(yè)反應(yīng)較大，認(rèn)為勞動(dòng)密集型企業(yè)已經(jīng)為促進(jìn)就業(yè)做出了巨大的貢獻(xiàn)，如今還要支付高昂的殘疾人保障成本，對企業(yè)而言并不公平。如哈藥集團(tuán)每年需要支付殘疾人就業(yè)保障金近500萬元。企業(yè)在經(jīng)營困難時(shí)期，紛紛要求取消殘疾人就業(yè)保障金，或進(jìn)一步擴(kuò)大免征范圍。

4.養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)執(zhí)行“雙基數(shù)”，加重企業(yè)負(fù)擔(dān)

黑龍江省是全國養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)最重的省份之一，也是養(yǎng)老保險(xiǎn)征繳費(fèi)率最高的省份之一。目前黑龍江省養(yǎng)老保險(xiǎn)企業(yè)繳費(fèi)比例為20%，屬于國內(nèi)繳費(fèi)的最高限，北京、上海、江西等省市企業(yè)繳費(fèi)比例為19%，福建省、山東省企業(yè)繳費(fèi)比例為18%，浙江省、廣東省企業(yè)繳費(fèi)比例僅為14%。而且，在繳費(fèi)基數(shù)上，自2012年1月1日起，黑龍江省養(yǎng)老保險(xiǎn)繳納基數(shù)執(zhí)行“雙基數(shù)”政策，企業(yè)繳費(fèi)基數(shù)超過全省職工月平均工資300%部分不再封頂。目前，全國僅有河北省、遼寧省、湖北省等9個(gè)省份在執(zhí)行該項(xiàng)政策，其他省份按單基數(shù)收繳。如哈藥集團(tuán)2016年工資總額為11.6億元，超過省社會(huì)平均工資300%部分約5800萬元，按照20%的繳費(fèi)比例需要多繳納約1160萬元的養(yǎng)老保險(xiǎn)，給企業(yè)造成了較大的成本壓力。

（三）人口老齡化加大了社保、醫(yī)保支出風(fēng)險(xiǎn)，市縣財(cái)政能力有限而支出剛性不減，財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)增加，財(cái)政抗風(fēng)險(xiǎn)能力不足

吉林省在收入持續(xù)下降、可用財(cái)力有限的情況下，依然面臨著穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長、推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、確保重大項(xiàng)目建設(shè)、著力保障和改善民生等剛性支出繼續(xù)增加的壓力，財(cái)政收支矛盾日益突出。黑龍江省近年來財(cái)政收入略微有所上漲但由于支出增長快于收入，很多重點(diǎn)支出領(lǐng)域的財(cái)政支出持續(xù)增長，存在一定風(fēng)險(xiǎn)隱患。

1.人口老齡化加大了社保、醫(yī)保財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)

由于歷史原因，長期以來黑龍江省和吉林省企業(yè)和事業(yè)單位領(lǐng)取國家社保的人數(shù)龐大，因此一直面臨著人口老齡化帶來的社保、養(yǎng)老支出大規(guī)模增加的問題。隨著人口老齡化趨勢日益明顯，養(yǎng)老、社保和醫(yī)療支出明顯上升，地方政府承擔(dān)了大量相關(guān)支出，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)逐步增加。2017年以來，吉林省部分市縣已經(jīng)出現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)支付險(xiǎn)情，加之再就業(yè)資金、低保資金缺口加大，也面臨一定風(fēng)險(xiǎn)。以往一次性納入職工險(xiǎn)統(tǒng)籌管理的國有關(guān)停并轉(zhuǎn)企業(yè)退休人員，醫(yī)療費(fèi)支出逐年加大，隨著財(cái)政收入的下滑，為職工醫(yī)療保險(xiǎn)平穩(wěn)運(yùn)行帶來風(fēng)險(xiǎn)。黑龍江省作為全國養(yǎng)老金第一家虧空的省份，養(yǎng)老和醫(yī)療支出的壓力非常大，近年來這一趨勢更加明顯。兩省均不同程度面臨著社?；鹗詹坏种У膯栴}，在兩省財(cái)力有限的情況下，其支出壓力短期之內(nèi)依靠自身財(cái)力難以化解，同時(shí)也會(huì)在一定程度上拖累地方經(jīng)濟(jì)。

2.部分縣市財(cái)政運(yùn)行困難，風(fēng)險(xiǎn)逐漸積累

縣市財(cái)政承擔(dān)公共服務(wù)保障和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展雙重職能，面臨的壓力非常大，受經(jīng)濟(jì)下行和工業(yè)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)等因素影響，部分縣市特別是能源型縣市財(cái)政運(yùn)行較為困難。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年，吉林省各縣市“三?！敝С觯ū９べY、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生）占縣市全部財(cái)力的比重為43.9%，占可用財(cái)力的比重達(dá)到63.5%，甚至出現(xiàn)個(gè)別縣市可用財(cái)力難以足額保障“三保”支出的情況。除“三保”基本支出外，脫貧攻堅(jiān)、農(nóng)村危房改造、棚戶區(qū)改造、救災(zāi)及災(zāi)后重建、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施基本維護(hù)等支出，也都是各縣市必須保障的剛性支出。由于財(cái)力不足，部分縣市的財(cái)政保障水平持續(xù)在低位運(yùn)行。

3.突發(fā)事件難應(yīng)對，地方政府債務(wù)高企，財(cái)政抗風(fēng)險(xiǎn)能力薄弱

自然災(zāi)害（如水災(zāi)）等突發(fā)事件導(dǎo)致企業(yè)停產(chǎn)，財(cái)政減收的同時(shí)，還增加了地方財(cái)政支出，也增加了因自然災(zāi)害導(dǎo)致的貧困人口數(shù)量，加大了扶貧難度，地方政府難以應(yīng)對這類難題。

兩省市縣一級政府債務(wù)規(guī)模較大，自身財(cái)力維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)都有很大缺口，更沒有能力償還巨額的地方性債務(wù)本息，償債風(fēng)險(xiǎn)增加。由于歷年政府財(cái)政掛賬較多，且目前正處在償債高峰期，同時(shí)還面臨著教育、社會(huì)公共事業(yè)、民生保障等必保的剛性支出，大量的棚戶區(qū)改造所形成的政府存量債務(wù)；省政府有一些振興東北老工業(yè)基地和省政府重點(diǎn)項(xiàng)目要求地方政府配套資金，地方政府財(cái)力難以承擔(dān)。

4.城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)保護(hù)支出存在風(fēng)險(xiǎn)

兩省大量資源枯竭型城市面臨經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，以往享受著國家對資源型城市財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)助，這對保障民生促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了非常重要的作用。然而從2016年起，國家對資源型城市財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付資金實(shí)施退坡式管理，以吉林省B市為例，每年減少財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付20%，到2020年將全部退出，直接減少3億元財(cái)力。轉(zhuǎn)移支付額度的減少，伴隨著東北振興計(jì)劃等對配套經(jīng)費(fèi)的要求，導(dǎo)致很多財(cái)力弱、財(cái)政總量小的城市，財(cái)政運(yùn)行異常困難。很多城市還面臨棚戶區(qū)改造，城中村、老舊小區(qū)綜合改造和危房改造等支出，財(cái)政支出壓力非常大。

兩省作為我國的資源大省，都不同程度面臨著礦山地質(zhì)環(huán)境治理、礦山濕地建設(shè)、江河流域污染防治等生態(tài)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目資金的短缺，在中央政府對生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求越來越高的形勢下，地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)支出壓力也越來越大。

（四）中央與地方財(cái)政關(guān)系未理順，轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理

由于財(cái)政體制改革還在向縱深推進(jìn)，中央與地方財(cái)政關(guān)系還沒有理順，地方在具體操作過程中面臨實(shí)際困難，地方支出責(zé)任過大，自身財(cái)力不夠。近年來雖然兩省獲得中央轉(zhuǎn)移支付的力度加大，但是由于轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理，反而對地方財(cái)政配套資金要求過多，進(jìn)一步加大了地方財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)。

1.中央與地方財(cái)政關(guān)系還沒有理順，地方執(zhí)行操作中存在風(fēng)險(xiǎn)

事權(quán)與支出責(zé)任劃分和中央與地方收入劃分改革還在推進(jìn)過程中，由于地方推進(jìn)事權(quán)和支出責(zé)任劃分沒有明確依據(jù)，中央各領(lǐng)域具體改革實(shí)施方案細(xì)則未出臺，地方在具體操作過程中很難把握。再加上事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革工作情況復(fù)雜、涉及面廣。在利益難以平衡且面臨一定執(zhí)行操作風(fēng)險(xiǎn)的情況下，地方政府推動(dòng)改革的積極性和主動(dòng)性不高。

2.轉(zhuǎn)移支付力度雖加大，但結(jié)構(gòu)不合理增加了基層支出壓力

近年來中央逐步加大了吉林省轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助力度，2013-2016年，中央對吉林省轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助年均增長6.6%。2016年中央對吉林省轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助1905億元，其中返還性收入136.4億元，一般性轉(zhuǎn)移支付1066.4億元，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付702.1億元。黑龍江省近年來獲得中央轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助也在逐年增長，2016年就接受了中央政府2775億元人民幣的轉(zhuǎn)移支付，排在全國第四位（前三位是四川、河南和湖南）。

中央政府近年來對地方的轉(zhuǎn)移支付中一般性轉(zhuǎn)移支付比例有所增加，但一般性轉(zhuǎn)移支付中還有一些具有專項(xiàng)性質(zhì)的轉(zhuǎn)移支付（如基層公檢法司、義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付等），如剔除這些因素，占比僅為30%左右。2016年吉林省對市縣的一般性轉(zhuǎn)移支付比重為56.7%，如剔除專項(xiàng)性質(zhì)的轉(zhuǎn)移支付，占比僅為35.6%。加之由于兩省經(jīng)濟(jì)總量較小，財(cái)政收入規(guī)模不大，省級政府要加大對市縣一級一般性轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力有限，一般性轉(zhuǎn)移支付中過多的具有專項(xiàng)性質(zhì)的轉(zhuǎn)移支付，影響了地方的財(cái)政統(tǒng)籌能力和一般性轉(zhuǎn)移支付作用的發(fā)揮。這也是導(dǎo)致市縣一級財(cái)力難以統(tǒng)籌使用，應(yīng)對財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)能力不強(qiáng)的原因。

為了完成中央提出的東北振興計(jì)劃的總體要求，一些行業(yè)主管部門為實(shí)現(xiàn)國家和省工作部署，大多通過設(shè)立專項(xiàng)資金的方式推動(dòng)相關(guān)工作，要求地方有一定配套經(jīng)費(fèi)，而地方財(cái)力不足，省級財(cái)政承擔(dān)了過多的支出責(zé)任，在影響轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)優(yōu)化的同時(shí)，地方政府的支出壓力不斷增加。

三、提升地方財(cái)政收入和支出能力的相關(guān)政策建議

（一）加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變

針對黑龍江、吉林兩省當(dāng)前經(jīng)濟(jì)和財(cái)政運(yùn)行面臨的問題，需要進(jìn)一步從地方實(shí)際出發(fā)，落實(shí)國家東北老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略，加大國有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，支持新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，從而走出一條新的康莊大道。

一是推進(jìn)強(qiáng)化創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，為工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供有力支撐。加大扶持科技型企業(yè)力度，做大科技企業(yè)孵化器規(guī)模，支持中小企業(yè)雙創(chuàng)平臺建設(shè)，重點(diǎn)支持企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)品推廣、企業(yè)技術(shù)改造和智能化生產(chǎn)、工業(yè)企業(yè)節(jié)能和綠色發(fā)展、企業(yè)融資和降低融資成本等方面。

二是進(jìn)一步深化國有企業(yè)改革。國有企業(yè)仍是東北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)命脈，應(yīng)進(jìn)一步加快推進(jìn)國有企業(yè)的改革和脫困；改革國有企業(yè)監(jiān)管模式，由管企業(yè)為主改為管資本為主；改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司。支持龍煤集團(tuán)等重點(diǎn)企業(yè)脫困改革，妥善推進(jìn)僵尸企業(yè)處置工作，更多運(yùn)用市場化手段，推動(dòng)企業(yè)兼并重組、破產(chǎn)清算。推進(jìn)省屬企業(yè)與央企合作，發(fā)展混合所有制等國企改革工作。

三是落實(shí)國家政策，解決歷史遺留問題。做好廠辦大集體改革收尾工作，按期完成既定的改革任務(wù)。推動(dòng)中央下放企業(yè)“三供一業(yè)”改造工作，加快維修改造進(jìn)度，加強(qiáng)中央財(cái)政補(bǔ)助資金的使用和管理。推動(dòng)國有企業(yè)辦社會(huì)職能移交工作的落實(shí)，妥善解決國有企業(yè)困難群體相關(guān)問題。

（二）深化稅費(fèi)制度改革，充分釋放改革紅利，大力支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展

一是貫徹落實(shí)現(xiàn)有各項(xiàng)稅制改革以及減稅降費(fèi)政策，包括營改增和簡并增值稅稅率、小微企業(yè)稅收優(yōu)惠政策、研發(fā)加計(jì)扣除政策等等；做好納稅服務(wù)，確保企業(yè)對各項(xiàng)優(yōu)惠應(yīng)享盡享，充分釋放稅制改革和稅收優(yōu)惠政策對實(shí)體經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用。

二是進(jìn)一步完善建筑業(yè)營改增等政策，健全增值稅抵扣鏈條，消除市場壁壘。針對建筑業(yè)營改增政策在實(shí)際執(zhí)行中面臨的種種困境，應(yīng)盡快制定、落實(shí)好政策補(bǔ)丁，消除政策梗阻點(diǎn)，使?fàn)I改增的效應(yīng)得以充分發(fā)揮。

首先，要落實(shí)好稅總發(fā)［2017］99號文件，統(tǒng)籌解決因抵扣鏈條不順造成的稅負(fù)增加問題。稅務(wù)部門應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化發(fā)票代開服務(wù)，解決好建筑企業(yè)地產(chǎn)材料、臨時(shí)設(shè)施等增值稅專用發(fā)票取得難的問題。對企業(yè)發(fā)生的融資費(fèi)用，在短期內(nèi)，建議由相關(guān)部門對建筑企業(yè)的融資費(fèi)用進(jìn)行重新分類、界定、制定標(biāo)準(zhǔn)，對PPP項(xiàng)目建設(shè)期企業(yè)墊資、其他支付拖欠的款項(xiàng)，其相關(guān)融資費(fèi)用可作為進(jìn)項(xiàng)稅額進(jìn)行抵扣。在長期內(nèi)，應(yīng)綜合考慮財(cái)政收入、經(jīng)濟(jì)形勢等因素，適時(shí)將貸款服務(wù)等列入可抵扣范圍，以進(jìn)一步完善增值稅抵扣鏈條。

其次，解決好建筑企業(yè)內(nèi)部資質(zhì)不能共享的問題，消除稅法與建筑法的差異。建筑法中，將母、子公司兩個(gè)法人主體間的資質(zhì)使用視為建筑分包，并設(shè)定重要工程項(xiàng)目分包總額不得超過30%的限制條件，不符合企業(yè)內(nèi)部資源互通及內(nèi)部統(tǒng)一管理控制的原則，嚴(yán)重影響了企業(yè)的經(jīng)營和運(yùn)行。從稅收法律法規(guī)來看，在《國家稅務(wù)總局關(guān)于進(jìn)一步明確營改增有關(guān)征管問題的公告》（國家稅務(wù)總局公告2017年第11號）中明確了建筑企業(yè)采取內(nèi)部授權(quán)或三方協(xié)議方式分包工程，發(fā)包方及第三方均可以提供發(fā)票進(jìn)行進(jìn)項(xiàng)稅抵扣，消除了總公司和分公司分包過程中存在的增值稅抵扣障礙。對此稅法與建筑法不同步的問題，應(yīng)給予關(guān)注和解決。

最后，進(jìn)一步打破區(qū)域市場準(zhǔn)入壁壘，完善建筑市場監(jiān)督管理機(jī)制，營造有序競爭的市場環(huán)境。落實(shí)好稅總發(fā)［2017］99號文件第七條規(guī)定，任何地區(qū)和單位不得違法限制或排斥本地區(qū)以外的建筑企業(yè)參加工程項(xiàng)目投標(biāo)，嚴(yán)禁強(qiáng)制或變相要求外地建筑企業(yè)在本地設(shè)立分公司或子公司，或自行在法規(guī)外增加項(xiàng)目招投標(biāo)限制條件，為建筑企業(yè)營造更加開放、公平的市場環(huán)境。完善建筑市場監(jiān)督管理的配套政策，約束建筑各方履行合同義務(wù)，維護(hù)施工企業(yè)的合法權(quán)益。

三是找準(zhǔn)企業(yè)痛點(diǎn)，進(jìn)一步研究制定新的減稅降費(fèi)政策。包括：盡快出臺降低城鎮(zhèn)土地使用稅負(fù)擔(dān)的政策，制定可行方案并組織實(shí)施，進(jìn)一步降低企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)；改進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)制度，對企業(yè)繳納部分執(zhí)行單基數(shù)政策，進(jìn)一步降低社會(huì)保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)；擴(kuò)大行政事業(yè)性收費(fèi)免征范圍，將殘疾人就業(yè)保障金免征范圍從小微企業(yè)擴(kuò)大到所有企業(yè)。

（三）加快財(cái)政體制改革，提升省以下地方政府抗財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)能力

在推進(jìn)中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任劃分的同時(shí)，需要進(jìn)一步深化省以下事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革，繼續(xù)推進(jìn)省與市縣收入劃分改革。

一是建立事權(quán)與支出責(zé)任劃分清單，在存在財(cái)政外溢性的領(lǐng)域，加大中央政府的事權(quán)。中央部門盡快出臺各領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革實(shí)施方案，建立事權(quán)與支出責(zé)任劃分清單，為地方推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域改革奠定基礎(chǔ)和操作依據(jù)。中央加強(qiáng)對地方的指導(dǎo)，以便地方在推進(jìn)改革時(shí)不會(huì)偏離中央的改革方向。利用信息化手段，加強(qiáng)中央與地方的聯(lián)系，逐步建立中央與地方的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，使得地方能快速跟進(jìn)中央改革的要求，中央也能及時(shí)掌握地方改革的進(jìn)展，共同推進(jìn)改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二是繼續(xù)深化省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革。盡快在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸?shù)然竟卜?wù)領(lǐng)域率先啟動(dòng)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，力爭在取得突破性進(jìn)展的基礎(chǔ)上，基本完成主要領(lǐng)域改革，形成省與市縣財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的清晰框架。及時(shí)總結(jié)改革成果，梳理需要上升為地方法規(guī)的內(nèi)容，適時(shí)修訂相關(guān)法規(guī)，推動(dòng)形成保障財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分科學(xué)合理的法律體系。

三是積極推進(jìn)省與市縣收入劃分改革。根據(jù)省與市縣財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分情況和中央全面劃分中央與地方收入分配情況，進(jìn)一步調(diào)整規(guī)范省與市縣政府收入分配關(guān)系，建立財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政收入分配體制，構(gòu)建符合東北地區(qū)實(shí)際、有利發(fā)揮省和市縣兩個(gè)積極性的地方收入分配體系。

（四）科學(xué)合理編制和執(zhí)行中期財(cái)政規(guī)劃，降低民生領(lǐng)域財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

一是有效推進(jìn)中期財(cái)政規(guī)劃管理改革，增強(qiáng)地方政府風(fēng)險(xiǎn)研判能力。結(jié)合事權(quán)與支出責(zé)任劃分相關(guān)領(lǐng)域改革要求，兩省在教育、科技、醫(yī)療和社保等重點(diǎn)民生支出領(lǐng)域，進(jìn)一步加強(qiáng)中期財(cái)政規(guī)劃管理，通過科學(xué)編制中期財(cái)政規(guī)劃做實(shí)收支預(yù)測，提高中期財(cái)政規(guī)劃的科學(xué)性和可行性，加強(qiáng)年度預(yù)算與中期財(cái)政規(guī)劃的有效銜接，加強(qiáng)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃與中期財(cái)政規(guī)劃的有效銜接。

二是切實(shí)保障民生支出底線，防止地方政府重點(diǎn)支出領(lǐng)域出現(xiàn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。中期財(cái)政規(guī)劃在編制和執(zhí)行過程中，要進(jìn)一步建立對教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社會(huì)保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)低保、臨時(shí)救助、社會(huì)捐助等社會(huì)保障支出領(lǐng)域的安全預(yù)測，防范相關(guān)領(lǐng)域財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，防止脫貧人口返貧現(xiàn)象發(fā)生。更加關(guān)注因病因老致貧的現(xiàn)象，推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧有效實(shí)施，因地制宜，因需施策，充分考慮資源、基礎(chǔ)和生態(tài)環(huán)境等因素，在三產(chǎn)融合發(fā)展上做文章，增強(qiáng)“造血功能”，以工資性、入股性收入保證穩(wěn)定脫貧。全面完成年初確定的惠民實(shí)事任務(wù)，著力推進(jìn)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，多渠道開發(fā)就業(yè)崗位，強(qiáng)化職業(yè)教育培訓(xùn)和就業(yè)援助。

三是通過中期財(cái)政規(guī)劃和跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的建立，建立起預(yù)算約束機(jī)制。收入預(yù)算從約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性，重點(diǎn)要強(qiáng)化支出預(yù)算約束。強(qiáng)化中期財(cái)政規(guī)劃對年度預(yù)算的有效約束，進(jìn)一步提高財(cái)政預(yù)算的統(tǒng)籌能力，增強(qiáng)抵御財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的前瞻性研判和科學(xué)性應(yīng)對。加強(qiáng)省對市縣實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃的指導(dǎo)，提高市縣中期財(cái)政規(guī)劃編制質(zhì)量。

（五）加強(qiáng)預(yù)算編制、執(zhí)行與監(jiān)管，提高地方政府預(yù)算績效管理能力

為了增強(qiáng)政府抵御財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的能力，需要進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算編制、執(zhí)行與監(jiān)督工作，通過全面實(shí)施績效管理，以提高財(cái)政資金的使用效力。

一是引導(dǎo)社會(huì)資本，加大資金籌措力度，努力保障重點(diǎn)支出需要。省內(nèi)要對收入降幅大的部分縣市加強(qiáng)調(diào)度，既調(diào)動(dòng)地方開源節(jié)流的積極性，又要努力防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，積極建立健全涵蓋績效目標(biāo)、績效監(jiān)控、績效評價(jià)、結(jié)構(gòu)應(yīng)用各個(gè)環(huán)節(jié)的財(cái)政預(yù)算績效管理制度體系。

二是加強(qiáng)績效目標(biāo)管理的規(guī)范性約束，提升預(yù)算編制質(zhì)量。建立績效監(jiān)控機(jī)制，跟蹤績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，確保目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。深入推進(jìn)績效評價(jià)，提升評價(jià)工作質(zhì)量，將評價(jià)重點(diǎn)由項(xiàng)目支出逐步拓展到政策、管理、制度等方面。

三是強(qiáng)化評價(jià)結(jié)果應(yīng)用，切實(shí)發(fā)揮績效管理實(shí)效，提升績效管理整體水平。建立績效信息公開機(jī)制，逐步擴(kuò)大績效目標(biāo)、評價(jià)結(jié)果等績效信息公開范圍，推進(jìn)預(yù)算績效管理向縱深開展。