■//孫小瞻

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施及執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的防范和管控。財(cái)政部2012年發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會〔2012〕21號）文，并于2014年1月1日起實(shí)施。隨著中央大力徹底治理腐敗進(jìn)一步深入，2015年財(cái)政部又印發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財(cái)會〔2015〕24號）文，要求行政事業(yè)單位全面建立內(nèi)部控制制度，有效實(shí)施內(nèi)部控制，確保內(nèi)部控制覆蓋單位經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)的全范圍，貫穿內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，規(guī)范單位內(nèi)部各層級的全體人員。在這種形勢下，行政事業(yè)單位就需要加強(qiáng)從單位層面到業(yè)務(wù)層面，從制度建設(shè)到執(zhí)行監(jiān)督全員全過程的控制管理，不斷提高單位內(nèi)部控制規(guī)范化建設(shè)水平，合理防范風(fēng)險(xiǎn)。筆者通過對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題進(jìn)行了相應(yīng)的剖析，探討行政事業(yè)單位內(nèi)部控制缺陷的相應(yīng)應(yīng)對措施。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

（一）單位內(nèi)部控制觀念意識不強(qiáng)，內(nèi)控制度建設(shè)不健全

一些行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人由于對內(nèi)部控制的知識了解不夠，意識淡薄，對本單位內(nèi)部控制的重要性認(rèn)識不足，重業(yè)務(wù)、輕管理，造成單位內(nèi)控制度建立不全，或雖制定了內(nèi)控制度，但沒有根據(jù)本單位的實(shí)際制定一套符合本單位發(fā)展的內(nèi)控制度，操作性不強(qiáng)，形同虛設(shè)。

（二）內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責(zé)任制落實(shí)不夠，關(guān)鍵崗位人員配備不合理，崗位分工不明確，會計(jì)人員弱化

內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位主要包括預(yù)算業(yè)務(wù)管理、收支業(yè)務(wù)管理、政府采購業(yè)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理以及內(nèi)部監(jiān)督等經(jīng)濟(jì)活動的關(guān)鍵崗位。對于關(guān)鍵崗位由于行政事業(yè)單位編制有限，人員緊張，存在一人多崗，不相容崗位沒有相互分離。一些財(cái)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)控意識薄弱或考慮到某些財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)水平較低，為了方便工作出現(xiàn)了本應(yīng)由兩個(gè)崗位完成的業(yè)務(wù)卻交由一人完成等管理漏洞。資產(chǎn)管理不夠規(guī)范，崗位劃分不清，采購人員，記賬人員和保管人員責(zé)任不明確，存在采購和保管一人兼任，保管和會計(jì)不能及時(shí)對賬，不能做到定期盤點(diǎn)資產(chǎn)，出現(xiàn)賬實(shí)不符，國有資產(chǎn)流失等現(xiàn)象。

（三）一些單位僅將內(nèi)控建設(shè)局限在財(cái)務(wù)、審計(jì)、紀(jì)檢等部門內(nèi)部

內(nèi)部控制建設(shè)是一個(gè)全員、全過程的控制，需要全體員工共同參與才能將經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險(xiǎn)防范于未然。目前，一些行政事業(yè)單位還僅僅將內(nèi)部控制局限在財(cái)務(wù)、審計(jì)、紀(jì)檢等部門，認(rèn)為內(nèi)部控制就是一項(xiàng)行政工作和財(cái)務(wù)工作，與業(yè)務(wù)無關(guān)，業(yè)務(wù)人員也事不關(guān)己，高高掛起，使得單位內(nèi)部控制建設(shè)無法真正有效實(shí)施。

（四）內(nèi)部控制評價(jià)與監(jiān)督不夠

許多行政事業(yè)單位沒有獨(dú)立的內(nèi)審部門，即使設(shè)立內(nèi)審部門也是在紀(jì)檢監(jiān)察部門的領(lǐng)導(dǎo)下，缺乏獨(dú)立性，無法保障內(nèi)部控制發(fā)揮其應(yīng)有的評價(jià)與監(jiān)督作用。在外部監(jiān)督上財(cái)政、審計(jì)等部門大多注重對單位資金使用的合法合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)督，很少對單位內(nèi)部控制建立健全及有效實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督檢查，在一定程度上使得行政單位內(nèi)部控制體系不夠健全，從而影響內(nèi)控的有效實(shí)施。

二、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制缺陷的應(yīng)對措施

（一）全體職工深入學(xué)習(xí)理解《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》

《規(guī)范》不是內(nèi)部會計(jì)控制規(guī)范，不但涉及財(cái)務(wù)部門，而且涉及單位所有部門和所有活動，貫穿單位經(jīng)濟(jì)活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程，行政事業(yè)單位必須組織全體職工深入理解《規(guī)范》。同時(shí)，單位負(fù)責(zé)人是單位內(nèi)部控制建立健全和有效實(shí)施的責(zé)任人，有效的內(nèi)部控制體系可以合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整、有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。單位領(lǐng)導(dǎo)人更應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部控制理論知識學(xué)習(xí)，提高內(nèi)控意識，建立并完善內(nèi)控制度。

（二）完善制度體系，建全議事決策機(jī)制

行政事業(yè)單位應(yīng)建立一整套包括財(cái)務(wù)、人事、科研、資產(chǎn)、基建、后勤服務(wù)、檔案管理等各方面管理制度，將內(nèi)部控制鑲嵌于各個(gè)制度中去。同時(shí)建立健全議事決策機(jī)制，應(yīng)當(dāng)明確實(shí)行單位領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策的重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的范圍，包括大額資金使用、大宗資產(chǎn)采購、基本建設(shè)項(xiàng)目、重大外包業(yè)務(wù)、對外投融資業(yè)務(wù)、重要資產(chǎn)處置、信息化建設(shè)以及預(yù)算調(diào)整等。建立健全一整套符合單位實(shí)際情況的內(nèi)部控制制度和議事機(jī)制，使內(nèi)部控制制度具有可操作性，加強(qiáng)對決策執(zhí)行的追蹤問效。

（三）建立不相容崗位分離制度、關(guān)鍵崗位輪崗制度以及崗位勝任能力選拔制度

不相容崗位一般包括授權(quán)批準(zhǔn)與業(yè)務(wù)經(jīng)辦、業(yè)務(wù)經(jīng)辦與會計(jì)記錄、會計(jì)記錄與財(cái)產(chǎn)保管、業(yè)務(wù)經(jīng)辦與稽核檢查等。在實(shí)際工作中這些不相容崗位，由于客觀和主觀原因未能做到完全分離，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)通過咨詢、集體討論等方式確定不相容業(yè)務(wù)，在崗位設(shè)置和業(yè)務(wù)安排時(shí)分離操作。對關(guān)鍵崗位員工定期進(jìn)行崗位輪崗，明確輪崗周期，不具備輪崗條件的單位應(yīng)當(dāng)采取專項(xiàng)審計(jì)等控制措施。行政事業(yè)單位往往不重視財(cái)務(wù)人員崗位勝任能力的選拔，認(rèn)為財(cái)務(wù)工作技術(shù)含量不高，誰都能干，一般都是單位子女、親屬等照顧對象，業(yè)務(wù)水平較差，而單位財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人往往都是“會計(jì)盲”，不懂得財(cái)務(wù)知識，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就太大了。因此，加強(qiáng)員工職業(yè)道德培訓(xùn)和專業(yè)勝任能力選拔就顯得尤為重要。

（四）加強(qiáng)內(nèi)部控制評價(jià)與監(jiān)督

內(nèi)部控制評價(jià)包括單位內(nèi)部控制自我評價(jià)、內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督。行政事業(yè)單位加強(qiáng)對內(nèi)部控制的規(guī)范化建設(shè)離不開對經(jīng)濟(jì)活動的監(jiān)督檢查。單位應(yīng)當(dāng)指定專門機(jī)構(gòu)和人員負(fù)責(zé)對內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行自我評價(jià)，并出具評價(jià)報(bào)告，指定內(nèi)審部門或崗位作為內(nèi)部監(jiān)督的實(shí)施主體，同時(shí)發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察的作用。財(cái)政審計(jì)部門也應(yīng)定期對單位內(nèi)控制度進(jìn)行監(jiān)督檢查，提出意見并整改，實(shí)現(xiàn)內(nèi)外部門共同監(jiān)督，充分發(fā)揮監(jiān)督效力和內(nèi)外部門制約作用，形成內(nèi)外部門共同監(jiān)督的長效機(jī)制。

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