●王怡璞

黨的十九大報告提出要建立 “權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的中央和地方政府之間的財政關(guān)系。政府間轉(zhuǎn)移支付體系的完善，是央地財政關(guān)系改革的突破口之一。中央政府利用轉(zhuǎn)移支付將財力與支出責(zé)任下放，一方面可以作為地方政府財力補助的重要載體，進(jìn)一步提升地方政府的治理能力；另一方面，通過對轉(zhuǎn)移支付資金分配管理的科學(xué)設(shè)計，促使地方政府在中央政府宏觀調(diào)控的目標(biāo)下更好地提供公共服務(wù)。對公共服務(wù)進(jìn)行分權(quán)式改革，可以滿足地方需要、節(jié)約成本、增強責(zé)任感、創(chuàng)新與行政管理有效性等（Boadway，2006）。 分類撥款模式的改革正是延續(xù)了這一思路。分類撥款更能適應(yīng)不同地區(qū)地方政府的實際需求，既具有一般性轉(zhuǎn)移支付的財力補助的特性，也可以實現(xiàn)專項轉(zhuǎn)移支付的特定任務(wù)目標(biāo)；能夠同時完成促進(jìn)政府所出臺的重大政策的貫徹落實與基本公共服務(wù)均等化的雙重任務(wù)。

一、央地財政關(guān)系治理對轉(zhuǎn)移支付資金分配管理方式提出的新要求

在推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，央地之間財政關(guān)系的治理發(fā)揮著重要的作用。應(yīng)該認(rèn)識到，財政已經(jīng)成為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。央地財政關(guān)系的構(gòu)建，或者說重塑，不僅僅局限于財政經(jīng)濟領(lǐng)域，還關(guān)乎社會、政治、文化等多個領(lǐng)域。其中，政府間轉(zhuǎn)移支付就是財政治理現(xiàn)代化工具的重要手段之一，在提高地方政府治理能力的同時，進(jìn)一步推動完善政府間治理體系。結(jié)合治理現(xiàn)代化的特征來看，構(gòu)建與經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展、文化發(fā)展相適應(yīng)的現(xiàn)代央地財政關(guān)系，也對政府間轉(zhuǎn)移支付資金的分配管理提出了規(guī)范性、效率性與協(xié)調(diào)性這三方面要求。

（一）規(guī)范性要求

規(guī)范性是治理現(xiàn)代化的前提，主要包括轉(zhuǎn)移支付的法治性、資金分配管理機制的透明性、資金分配的穩(wěn)定性以及地方政府財力、事權(quán)與支出責(zé)任的統(tǒng)一性?，F(xiàn)代央地財政關(guān)系的改革，首先需要以轉(zhuǎn)移支付的法治性落實作為保障，對轉(zhuǎn)移支付資金分配管理的原則、目標(biāo)、方法與撥付時間作出明確規(guī)定；其次，需要保證資金分配管理機制的透明性，盡可能減少轉(zhuǎn)移支付分配中可能存在的權(quán)錢交易的空間。

在保證資金分配的穩(wěn)定性方面，應(yīng)避免對具體分配方式的“朝令夕改”。資金分配應(yīng)結(jié)合經(jīng)濟狀況，盡量采用規(guī)范的、公式化的分配方法。如果地方政府不能提前確定自身可以獲得的專項轉(zhuǎn)移支付金額，就不能將其納入當(dāng)年的預(yù)算，很難對這筆轉(zhuǎn)移支付做出統(tǒng)一的安排，使資金難以得到有效的整合使用，從而影響資金的最終使用效果。目前，專項轉(zhuǎn)移支付由于缺乏科學(xué)有效的資金分配方法，導(dǎo)致支付的自由性和隨意性相對較大，補助地區(qū)和撥付數(shù)額的確定會受到部門的主觀判斷或者地方配套資金高低的影響。在這種情況下，中央安排的大量專項轉(zhuǎn)移支付資金無疑成為各級政府官員的爭奪目標(biāo)，容易引發(fā)資金分配階段的混亂。

最后，需要保證基本公共服務(wù)在各級政府之間財力、事權(quán)與支出責(zé)任的統(tǒng)一性，保證每一筆轉(zhuǎn)移支付資金都有一個相對應(yīng)的責(zé)任主體與使用范圍。在實踐中，專項轉(zhuǎn)移支付比較容易引起地方政府資金置換的問題，當(dāng)上級政府指定了轉(zhuǎn)移支付的具體支出用途時，地方政府可能會改變原有的預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，將原本用于該項目的支出挪用到其他方面，從而對地方公共服務(wù)供給產(chǎn)生影響，也會間接影響到專項轉(zhuǎn)移支付的效果。同時需要注意的是，規(guī)范性并不是指死板地限定支出項目，而是由上級政府按照一定的分配方法將財政資金交給下級政府，由下級政府在規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行支配。

（二）效率性要求

效率性要求體現(xiàn)在兩個層面，第一個層面是對地方政府治理行為的配合。轉(zhuǎn)移支付體系如果設(shè)計不完善，就會嚴(yán)重影響地方政府的財政自給能力，直接導(dǎo)致地方政府公共服務(wù)供給能力的不足。在使用轉(zhuǎn)移支付時，地方政府在承擔(dān)支出責(zé)任的同時，也應(yīng)享有支出的自主性。

第二個層面集中在資金撥付本身，這在專項轉(zhuǎn)移支付上體現(xiàn)得尤為明顯。在具體實踐中，專項轉(zhuǎn)移支付的層層撥付造成效率的極大損失。一方面，復(fù)雜的行政層級延長了財政資金從中央政府下達(dá)到地方政府的時間，使得地方政府不得不拖欠款項，在一定程度上就會影響到公共服務(wù)的正常提供。另一方面，在層層撥付的過程中，資金截留現(xiàn)象不容忽視。中央財政轉(zhuǎn)移支付經(jīng)過層層“轉(zhuǎn)移”之后，幾乎每一筆?？疃紩霈F(xiàn)10%到30%的損耗（李齊云，2003）。

（三）協(xié)調(diào)性要求

一方面，轉(zhuǎn)移支付的分配應(yīng)促進(jìn)地區(qū)間財力分配的協(xié)調(diào)與基本公共服務(wù)均等化的實施。轉(zhuǎn)移支付作為地方政府治理能力的重要財力支持之一，應(yīng)維持中央和地方財力格局總體穩(wěn)定，并對地方政府的公共服務(wù)提供有力的財政保障。

另一方面，轉(zhuǎn)移支付的協(xié)調(diào)性要求關(guān)注于不同治理主體，即不同層級政府之間關(guān)系的協(xié)調(diào)性，保證政府間事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)，也就是“權(quán)責(zé)清晰”。全社會的公共事務(wù)權(quán)力應(yīng)由各級政府進(jìn)行合理分配。綜合考慮公共事務(wù)的受益范圍、信息復(fù)雜性和不對稱性，構(gòu)建一個激勵相容的政府間財政關(guān)系制度。對于省以下地方政府的事權(quán)和支出責(zé)任，省級政府也應(yīng)加以統(tǒng)籌。

二、現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付資金分配管理面臨的雙重困境分析

我國轉(zhuǎn)移支付體系由一般性轉(zhuǎn)移支付與專項轉(zhuǎn)移支付兩部分組成。在轉(zhuǎn)移支付對地方間財力協(xié)調(diào)的研究上，普遍認(rèn)為，轉(zhuǎn)移支付整體上有利 于 經(jīng) 濟 水 平 較 高 的 地 區(qū) （Wong，2000；Tsui，2005），從而拉大了地區(qū)間居民收入的差距（Raiser，1998；馬栓友、于紅霞，2003；雷根強等，2015）。其中廣受詬病的是稅收返還制度，更是加劇了地區(qū)間財政的不平等程度（Tsui，2005）。與之相反，均衡性轉(zhuǎn)移支付能夠起到縮小地區(qū)間財力差異的問題（賈曉俊、岳希明，2012）。因此，絕大多數(shù)研究都在呼吁加大均衡性轉(zhuǎn)移支付在整個轉(zhuǎn)移支付體系中的比例。

同時，在我國目前的轉(zhuǎn)移支付制度中，專項轉(zhuǎn)移支付的財力均等化程度低，資金分配透明度相對較差。與此相反，一般性轉(zhuǎn)移支付的資金分配較為規(guī)范，財力均等化功能較強。為了規(guī)范我國轉(zhuǎn)移支付制度，進(jìn)一步發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付的財力均等化效應(yīng)，為落后地區(qū)基本公共服務(wù)供給提供資金保障，我國應(yīng)縮小專項轉(zhuǎn)移支付的比重，相應(yīng)地提高一般性轉(zhuǎn)移支付資金份額。這是關(guān)于我國轉(zhuǎn)移支付制度問題的一般觀點。但是仔細(xì)考察可以發(fā)現(xiàn)，這一觀點并沒有反映出我國轉(zhuǎn)移支付制度存在的主要問題。在當(dāng)前的政治與經(jīng)濟體制下，地方政府在盡全力推動經(jīng)濟增長的同時，公共服務(wù)的供給卻不盡如人意 （李永友、張子楠，2017）。地方政府官員的政治激勵主要是對上負(fù)責(zé)，而為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┯行Ч卜?wù)的激勵相對缺失。馬光榮等（2016）發(fā)現(xiàn)，一般性轉(zhuǎn)移支付在發(fā)揮更大的財力均等化效應(yīng)的同時，也會對地方經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響。如果一味地加大一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，而不對財政資金的用途作出指定，在地方政府強烈的經(jīng)濟建設(shè)偏好的推動下，當(dāng)?shù)毓卜?wù)供給的水平就難以得到有效提升。

由此可見，現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付體系面臨著兩種困境，專項性轉(zhuǎn)移支付有利于實現(xiàn)中央政府的政策目標(biāo)，但卻會造成較大的效率損失；而一般性轉(zhuǎn)移支付的效果與此相反。具體而言，如果單純擴大增加一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，而不指定支出用途，地方政府有將這筆資金用于經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域的強烈偏好，以滿足自身的政績需要；而本應(yīng)大力發(fā)展的教育、醫(yī)療、社保等公共服務(wù)，反而不能得到足夠的財力保障。相反，如果中央部門想通過加大專項轉(zhuǎn)移支付力度，以達(dá)到促進(jìn)地方政府提供公共服務(wù)的政策目的，就會對地方政府的經(jīng)濟建設(shè)決策權(quán)和財政決策權(quán)造成一定程度的困擾，影響地方公共服務(wù)供給的有效實施。同時，難以避免專項轉(zhuǎn)移支付帶來的地區(qū)間財力不協(xié)調(diào)與管理規(guī)范性較差的問題，影響財政資金的績效水平。

因此，我國轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計面臨著一個現(xiàn)實的問題，即需要同時降低兩種轉(zhuǎn)移支付帶來的負(fù)面結(jié)果，對轉(zhuǎn)移支付體系進(jìn)行改革，重新進(jìn)行科學(xué)合理的設(shè)計。在轉(zhuǎn)移支付能夠顯著影響地方政府支出行為的背景下，轉(zhuǎn)移支付體系更需要一個良好的制度設(shè)計。不良的制度設(shè)計會引致地方政府進(jìn)行不切實際的財政支出安排，使得公共服務(wù)的提供偏離基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。如何利用轉(zhuǎn)移支付，既能夠有效地緩解基層財政困境，又能夠促進(jìn)地方政府對公共服務(wù)的投入，從根本上改變對地方政府的行為激勵，是我國轉(zhuǎn)移支付改革面臨的核心問題。

三、分類撥款的定義與優(yōu)勢分析

分類撥款（categorical grant）介于一般性轉(zhuǎn)移支付與專項轉(zhuǎn)移支付之間的中間地帶，也可稱為 整 塊 撥 款 （block grant）（Boadway and Shah，2007）。中央政府只規(guī)定大體使用用途，而財政資金的具體使用與管理的權(quán)力交由地方政府掌握。比如上級政府撥付了一筆教育經(jīng)費，只要求其用在教育領(lǐng)域，則地方政府可用于為學(xué)校購置固定資產(chǎn)或無形資產(chǎn)、服務(wù)等，也可用于支付教師工資。也就是說，地方政府對這筆轉(zhuǎn)移支付享有在教育領(lǐng)域內(nèi)的支出自主權(quán)。對轉(zhuǎn)移支付資金的分配管理實行分類撥款改革，將被指定具體支出項目的專項轉(zhuǎn)移支付整合為被指定大體支出方向的一般性專項轉(zhuǎn)移支付，同時將這種一般性專項轉(zhuǎn)移支付的具體分配與管理權(quán)力交由地方政府自主掌握。分類撥款在國際上已經(jīng)得到廣泛的實踐，比如加拿大的醫(yī)療轉(zhuǎn)移支付（Canada Health Transfer，簡稱 CHT）與社會轉(zhuǎn)移支付（Canada Social Transfer，簡稱 CST），是中央政府向省級政府發(fā)放的用于醫(yī)療、高等教育及福利等領(lǐng)域的財政補貼。這兩種轉(zhuǎn)移支付加起來，在加拿大整個轉(zhuǎn)移支付體系中維持在68%左右的比重。

在我國現(xiàn)行的治理環(huán)境中，分類撥款的優(yōu)點可以體現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）分類撥款更加符合“權(quán)責(zé)清晰”的要求

中央與地方政府面臨著不同的目標(biāo)函數(shù)與經(jīng)濟資源、競爭環(huán)境和信息等方面的約束條件，這些結(jié)構(gòu)性差異決定了中央政府與地方政府在激勵和行為方面的重大差異（周黎安，2008）。在當(dāng)前中央政府與地方政府之間關(guān)于對政府間轉(zhuǎn)移支付的爭論中，中央政府強調(diào)集中分配資金可以從大局著眼使用資金，實現(xiàn)總體目標(biāo)，并加強對地方政府的調(diào)控；而地方政府強調(diào)，將資金交予地方政府直接進(jìn)行分配，可以提高資金的使用效益，利用地方政府的信息優(yōu)勢，因地制宜地發(fā)展社會事業(yè)。這就需要在地方自主性和上級控制權(quán)之間取得平衡。分類撥款讓地方政府享有更多支出自主性的同時，承擔(dān)更多的支出責(zé)任，實現(xiàn)“權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一”的目標(biāo)。中央政府的官員對地方實際財政情況可能并不十分了解，而地方官員更清楚本地區(qū)的具體需求以及基本公共服務(wù)的受益范圍。同時，地方官員與當(dāng)?shù)鼐用裰g的接觸更為直接、透明（visible），因此會更具有責(zé)任感。這種責(zé)任感與透明度，會促使地方政府官員尋求提供公共服務(wù)的最有效方式，并且降低行政成本。同時，由于指定了資金的大體用途，分類撥款也可以滿足中央重大決策部署的要求。

（二）分類撥款更能滿足“財力協(xié)調(diào)”的要求

第一，分類撥款有助于形成政府間合理的財力格局。分類撥款由中央政府指定基本用途下發(fā)給省級政府，再由省級政府依據(jù)各個地區(qū)的需要作具體分配。一方面，轉(zhuǎn)移支付資金由中央政府下發(fā)，可以彌補省級政府的財政缺口，更好地發(fā)揮省級政府作為縣級基本財力保障機制責(zé)任主體的作用；另一方面，由省級政府因地制宜地向不同地區(qū)的縣級政府提供足夠的財力補助，以滿足其基本公共服務(wù)均等化的財政需要。

第二，分類撥款有助于完善各級政府的財力保障機制。首先，分類撥款具有預(yù)算的確定性。分類撥款的制定基于因素法，因此資金具有可預(yù)見性，方便地方政府進(jìn)行更長遠(yuǎn)的籌劃，而無需再花大量的成本浪費在對資金的競爭上。其次，分類撥款能夠促進(jìn)資金使用的靈活性，有助于提升財政資金的使用效率。以我國稅費改革轉(zhuǎn)移支付資金為例，在具體實踐中，每一筆資金都會被規(guī)定明確的用途。而分類撥款允許地方政府可以創(chuàng)新性使用財政資金，不用再局限于專項轉(zhuǎn)移支付的限制范圍，從而有助于提升財政資金的綜合使用效率。再次，分類撥款具有成本的節(jié)約性。由于分類撥款大大提升了分配的透明程度，這樣不僅可以消除目前專項轉(zhuǎn)移支付存在的不必要與重復(fù)計算而導(dǎo)致的浪費問題，中央政府也可節(jié)約審閱地方政府書面申請文件的成本，減少地方政府跑部門爭資金的成本，降低轉(zhuǎn)移支付資金從計算到撥付再到使用各個環(huán)節(jié)的成本。最后，分類撥款可以提高財政績效水平。通過把分散的資金進(jìn)行集聚，形成合力，有助于提高政府統(tǒng)籌能力，實現(xiàn)集中財力辦大事的目標(biāo)；同時，加快財政資金撥付進(jìn)度，有助于進(jìn)一步提高財政資金的使用績效。

（三）分類撥款更加符合“區(qū)域均衡”的要求

分類撥款的設(shè)計關(guān)鍵在于因素法的實施。在因素的選取上，采用部門專用因素與轉(zhuǎn)移支付受益地區(qū)人口等通用因素相結(jié)合的思路，分別設(shè)置量化指標(biāo)、權(quán)重系數(shù)和計算公式。同時，根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展、財力狀況等因素，確定不同的系數(shù)，具體區(qū)分轉(zhuǎn)移支付的類別，從而在不同經(jīng)濟發(fā)展水平地區(qū)之間實現(xiàn)差異化的轉(zhuǎn)移支付傾斜力度。在因素制定的過程中，為保證因素設(shè)計的科學(xué)性與公平性，各部門首先根據(jù)自身的工作任務(wù)、工作特點與重點對因素的選取與權(quán)重提出建議，再由財政部門開展大量調(diào)查研究，并對各部門實地考察，針對每一個因素進(jìn)行多次協(xié)商。同時，每年根據(jù)經(jīng)濟重點調(diào)整等具體實際情況，對設(shè)計方案進(jìn)行靈活的實時調(diào)整。

四、分類撥款模式的改革路徑

（一）短期改革路徑分析

第一步，結(jié)合基本公共服務(wù)清單，對分類撥款進(jìn)行科學(xué)設(shè)計?！丁笆濉蓖七M(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》確定了公共教育、勞動就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會保險、醫(yī)療衛(wèi)生、社會服務(wù)、住房保障等八大領(lǐng)域的基本公共服務(wù)清單。每個清單均對其中涉及的服務(wù)對象、服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)、支出責(zé)任、牽頭負(fù)責(zé)單位等作出了明確的事權(quán)與支出責(zé)任的劃分。因此，分類撥款可以基于上述每個清單大類進(jìn)行整體設(shè)計。具體而言，就是在保障資金規(guī)模不變的情況下，歸并整理專項轉(zhuǎn)移支付項目，將屬于同一支出大類的專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)定到同一類財政補助中，并劃歸為一般性轉(zhuǎn)移支付?？梢詫⒍喾N用途的專項轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行同類歸并，主要是將使用方向類同、支持對象相近的專項資金進(jìn)行歸并?？紤]到原有的既得利益分配格局體系已經(jīng)形成，過快削減相關(guān)項目，可能會遭到多方反對。因此，本文認(rèn)為在短時期內(nèi)，整合的標(biāo)準(zhǔn)不一定要嚴(yán)格地與支出的分類相對應(yīng)，可以將原專項轉(zhuǎn)移支付發(fā)放單位等因素考慮在內(nèi)。

第二步，對現(xiàn)有專項轉(zhuǎn)移支付項目進(jìn)行清理，壓縮隨意性較強的專項轉(zhuǎn)移項目和資金，取消不能發(fā)揮預(yù)期政策作用的項目。取消大量使命已經(jīng)完成、不再滿足培育市場環(huán)境目的，或者財力規(guī)模過小、對治理能力改善作用有限的專項轉(zhuǎn)移支付項目。

第三步，借鑒國際經(jīng)驗，將公共服務(wù)的具體設(shè)計權(quán)部分下放至省級政府，進(jìn)行“省級統(tǒng)籌體制改革”。這也與國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于調(diào)整和完善縣級基本財力保障機制的意見》中規(guī)定的“省以下財政體制主要由省級政府確定，實施縣級基本財力保障機制的責(zé)任主體為省級政府”相一致?！笆〖壗y(tǒng)籌體制改革”在政策思路上最根本的轉(zhuǎn)折點在于，扭轉(zhuǎn)以往由中央政府核定各項財政支出標(biāo)準(zhǔn)的做法，改為由省級政府自下而上制訂本省的各項公共支出標(biāo)準(zhǔn)及其動態(tài)調(diào)整的原則。省級政府基于本省的公共支出標(biāo)準(zhǔn)體系的實施情況，完善省級以下轉(zhuǎn)移支付體系。省級統(tǒng)籌原則的實施，可以硬化當(dāng)?shù)卣念A(yù)算軟約束。由于省級政府不具有發(fā)行貨幣的權(quán)力，享有的稅收自主權(quán)也有限，因此省級政府無法長期彌補地方政府的財政缺口。同時，省級統(tǒng)籌改變了以往“中央包辦”的方式，還可以改善各地區(qū)之間無謂的攀比現(xiàn)象。

（二）長期改革路徑分析

分類撥款的長期改革，需要中央政府的與地方政府達(dá)成統(tǒng)一行動共識。首先，逐步構(gòu)建完整的法律體系。分類撥款改革的順利實施，需要有完整的法律體系作保障，這樣才能保證地方政府在法律框架下進(jìn)行有效的公共服務(wù)供給。,如加拿大的醫(yī)療轉(zhuǎn)移支付制度，規(guī)定地方政府在得到轉(zhuǎn)移支付資金后，其所提供的醫(yī)療服務(wù)需要符合醫(yī)療法案提出的相關(guān)規(guī)定。除此之外，完善的法律制度，還能起到嚴(yán)格的資金使用監(jiān)督作用。

其次，中央政府需要對公共服務(wù)供給的國家最低標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行“頂層設(shè)計”，以促使地方政府為本地居民提供一定水平之上的公共服務(wù)。例如，美國對大部分轉(zhuǎn)移支付都規(guī)定了最低努力支出，加拿大也制定了相應(yīng)的國家標(biāo)準(zhǔn)。如果地方政府所提供的公共服務(wù)不能達(dá)到最低標(biāo)準(zhǔn)要求，中央政府就可以根據(jù)兩者之間的差距，在下一個期間減少相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付額度。

再次，分類撥款撥付的具體金額可以根據(jù)“因素法”制定。結(jié)合部門專用因素與轉(zhuǎn)移支付受益地區(qū)人口等通用因素，根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟狀況與財政困難程度，確定不同的系數(shù)，通過因素選取與權(quán)重調(diào)整，實現(xiàn)對不同地區(qū)、不同年份分類撥款額度的科學(xué)測算，以達(dá)到對貧富差異地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的均衡安排。

最后，實施有效的監(jiān)管措施。對轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行全過程監(jiān)督和管理，將檢查結(jié)果作為績效因子和財務(wù)管理因子列入分配額度測算因素體系。同時，對資金使用效率高的部門或地區(qū)，增加下一年的轉(zhuǎn)移支付資金，這也是激勵約束機制的一種體現(xiàn)?！?/p>

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