●曾康華 張玉胡 施 琪

一、黨的十八屆三中全會(huì)以來財(cái)稅改革的演進(jìn)

2013年11月召開的黨的十八屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），拉開了全面深化改革的帷幕?！稕Q定》明確指出，“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障?！边@一定位首次將財(cái)政提升到了國(guó)家治理的戰(zhàn)略高度，同時(shí)《決定》對(duì)財(cái)稅體制改革的總體部署可以概括為四個(gè)方面：一是繼續(xù)完善財(cái)稅立法，為建立現(xiàn)代財(cái)政制度夯實(shí)法律基礎(chǔ)；二是為了調(diào)動(dòng)中央和地方政府的積極性，在明確各級(jí)政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)事權(quán)與支出責(zé)任相匹配；三是進(jìn)一步透明預(yù)算信息，提高預(yù)算管理效率，加強(qiáng)監(jiān)督，強(qiáng)化和規(guī)范預(yù)算管理；四是在穩(wěn)定總稅負(fù)水平不變的基礎(chǔ)上，深入進(jìn)行結(jié)構(gòu)性稅制改革。以上部署既是為了建立現(xiàn)代財(cái)政制度，也是為了更好地讓財(cái)政在國(guó)家治理層面發(fā)揮基礎(chǔ)和重要支柱的作用。事實(shí)上，深化財(cái)稅改革既包括財(cái)政自身的改革，也涵蓋了之前改革過程中產(chǎn)生的一系列問題、難題以及協(xié)調(diào)配套等改革。

為了實(shí)現(xiàn)財(cái)稅體制改革的總體部署，中共中央政治局于2014年6月30日審議通過了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》（以下簡(jiǎn)稱《總體方案》），《總體方案》是對(duì)《決定》關(guān)于財(cái)稅體制改革總體部署的具體化，并提出財(cái)稅改革的時(shí)間表?！犊傮w方案》進(jìn)一步指明了新一輪的財(cái)稅體制改革將從預(yù)算、稅制和財(cái)政體制三大方面全面推進(jìn)，計(jì)劃在2016年對(duì)這三大方面的改革形成一個(gè)基本框架，其中預(yù)算制度和稅制改革要先完成，財(cái)政體制也要適時(shí)進(jìn)行，重點(diǎn)工作與任務(wù)的改革基本到位；到2020年，這三大方面的改革要如期完成，即現(xiàn)代財(cái)政制度基本建立。

（一）預(yù)算管理與制度改革

2014年是深化經(jīng)濟(jì)體制改革的元年。在財(cái)稅改革方面，預(yù)算管理制度改革先行。在《預(yù)算法》首次大修后，經(jīng)過四輪的反復(fù)修訂，2014年8月31日十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議表決通過了新修訂的 《預(yù)算法》，并于2015年1月1日正式實(shí)施。新《預(yù)算法》的實(shí)施意味著預(yù)算管理制度的法治化建設(shè)不斷向前邁進(jìn)，法治化、規(guī)范化的預(yù)算管理制度基本確立，不僅成為了財(cái)稅改革重要一環(huán)，同時(shí)也是統(tǒng)籌全面深化財(cái)稅改革的關(guān)鍵點(diǎn)。因?yàn)椤柏?cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，只有建立起現(xiàn)代預(yù)算管理制度，才能使國(guó)家治理建立堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。那么，國(guó)家的治理能力在很大程度上取決于預(yù)算管理制度的確立，因?yàn)轭A(yù)算管理制度是建立現(xiàn)代財(cái)政體系的基礎(chǔ)，處于基礎(chǔ)性地位，扭住預(yù)算管理制度改革這個(gè)牛鼻子，可以說是抓住了深化財(cái)稅體制改革的根本。

經(jīng)過大刀闊斧修訂的新《預(yù)算法》由原來的79條增加至101條，共計(jì)改動(dòng)82處，新《預(yù)算法》與舊《預(yù)算法》相比較，有四個(gè)新的變化：一是全口徑預(yù)算體系的確立，首次以法律的形式建立了具有中國(guó)特色預(yù)算體系，所有的財(cái)政性資金要納入預(yù)算管理，規(guī)范管理，從法律上徹底取消長(zhǎng)期存在的預(yù)算外資金，加強(qiáng)了財(cái)政性資金的預(yù)算管理和監(jiān)督；二是對(duì)地方債的舉債主體明確規(guī)定，從法律上結(jié)束了長(zhǎng)期以來地方債主體多元的情況，明確了省級(jí)政府是地方債舉債主體，便于對(duì)地方債進(jìn)行規(guī)模和主體的有效監(jiān)督；三是進(jìn)一步規(guī)范了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，明確提出了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)，這個(gè)目標(biāo)就是推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)；四是對(duì)預(yù)算信息公開進(jìn)行了特別規(guī)定，指出政府預(yù)算信息必須公開透明，信息公開的內(nèi)容要求廣泛，除了規(guī)定的國(guó)家要保密的秘密以外，原則上其他的預(yù)算信息必須公開，這是加強(qiáng)預(yù)算管理的必然要求，也是滿足人們對(duì)預(yù)算信息需求的需要。

值得特別指出的是，新《預(yù)算法》要求各級(jí)地方政府堅(jiān)持財(cái)政收支平衡原則。如果出現(xiàn)赤字，只有省級(jí)政府才能舉借債務(wù)，而且對(duì)省級(jí)政府舉借的債務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格的限定。這些限定是：（1）用途限定。舉借的債務(wù)只能用于公益性資本支出，也就是只能滿足公共需要的資本性開支，不能彌補(bǔ)經(jīng)常性開支的不足。（2）規(guī)模限定。省級(jí)政府舉借債務(wù)的規(guī)模，必報(bào)國(guó)務(wù)院審批，國(guó)務(wù)院還必須報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)或全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，對(duì)于國(guó)務(wù)院下達(dá)的債務(wù)額度，還要由省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，這就保證了地方債務(wù)規(guī)模不突破風(fēng)險(xiǎn)底線，始終置于立法機(jī)構(gòu)和中央政府的監(jiān)督之下。（3）方式限定。新《預(yù)算法》規(guī)定，省級(jí)政府舉借的債務(wù)只能通過發(fā)行地方政府債券，除非有法律規(guī)定，不得采取其他方式籌措資金。同時(shí)還規(guī)定，省級(jí)政府不得向任何單位和個(gè)人提供任何形式的擔(dān)保，這就在法律的層面限制省級(jí)政府的行為，有利于規(guī)范、嚴(yán)格管理地方債務(wù)。（4）風(fēng)險(xiǎn)控制。省級(jí)政府舉借的債務(wù)要有穩(wěn)定的還款來源，為此國(guó)務(wù)院建立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，對(duì)地方債的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析和評(píng)估，防患于未然，如果出現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)，有相應(yīng)的處理措施，這樣就更加積極地應(yīng)對(duì)了地方債的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，這也使得地方政府必須積極探索創(chuàng)新的融資方式，比如最近幾年重新“熱”起來的PPP融資方式，就是在供給側(cè)改革和新《預(yù)算法》頒布實(shí)施的大背景下，在各地推行的具有中國(guó)特色的融資方式。

《決定》還明確指出，預(yù)算管理要拓展外延，主要是改進(jìn)預(yù)算控制方式，即“建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”，這一原則性規(guī)定意味著預(yù)算收支的管理從年度約束性向著中期預(yù)期性轉(zhuǎn)變，積極實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，增強(qiáng)了財(cái)政政策的前瞻性、動(dòng)態(tài)性和財(cái)政政策的連續(xù)性。相比較于傳統(tǒng)的年度預(yù)算管理制度而言，預(yù)算管理的理念是一個(gè)很大的調(diào)整，更加符合現(xiàn)代財(cái)政管理的目標(biāo)和未來的發(fā)展方向。而且，它所昭示的是重大政策的變化，即稅收將不再作為各級(jí)政府預(yù)算確定的任務(wù)，而是預(yù)期的目標(biāo)，既然是預(yù)期目標(biāo)，就不是指令性的任務(wù)。這將有助于稅務(wù)機(jī)關(guān)依照法律征稅，從而避免了為完成任務(wù)多征或少征的體制弊端。不僅如此，這一規(guī)定打破了各級(jí)政府財(cái)政固有的“重收入、輕支出”的傾向，更加注重預(yù)算資金使用的績(jī)效和連續(xù)性，有助于各級(jí)政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)一步完善與優(yōu)化。進(jìn)一步完善措施是在2015年1月23日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》（以下簡(jiǎn)稱 《意見》），《意見》決定在全國(guó)實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，研究編制三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃，進(jìn)而加強(qiáng)財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)“逆周期”調(diào)節(jié)。《決定》編制跨年度預(yù)算的表述是管理理念上的重大突破，具有牽一發(fā)而動(dòng)全身的深遠(yuǎn)影響。而且，針對(duì)社會(huì)各界呼聲很高的預(yù)算公開問題，《決定》也規(guī)定實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。公開范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，公開內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)化，逐步向公開透明的預(yù)算制度邁進(jìn)。隨后國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，對(duì)“完善政府預(yù)算體系，積極推進(jìn)預(yù)算公開；改進(jìn)預(yù)算管理和控制，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制；加強(qiáng)財(cái)政收入管理，清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策；優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理;加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，提高財(cái)政支出績(jī)效；規(guī)范地方政府債務(wù)管理，防范化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)”等方面進(jìn)一步作了詳細(xì)的規(guī)定，提高了實(shí)施新《預(yù)算法》的可操作性，夯實(shí)了改革基礎(chǔ)。

（二）深化稅制改革

稅制改革是深化財(cái)稅體制改革的第二項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，《決定》對(duì)稅改的要求和部署可以歸納為：（1）深化稅改，重構(gòu)并進(jìn)一步完善地方稅體系。主要以“營(yíng)改增”為主，適時(shí)對(duì)消費(fèi)稅征收范圍進(jìn)行調(diào)整，主要從環(huán)境保護(hù)和人們消費(fèi)水平變化兩個(gè)方面調(diào)整消費(fèi)稅的征收范圍。（2）改革個(gè)人所得稅的征管模式。（3）改革資源稅。此外，房地產(chǎn)稅需要適時(shí)推進(jìn)改革。

事實(shí)上從整體來看，黨的十八大以來，具體稅種改革聚焦在營(yíng)業(yè)稅、增值稅、消費(fèi)稅、資源稅、房地產(chǎn)稅、環(huán)境稅和個(gè)人所得稅7個(gè)稅種。其中最引人矚目當(dāng)屬 “營(yíng)改增”了，2012年開始的“營(yíng)改增”，不僅是稅制改革的核心和關(guān)鍵，而且是引領(lǐng)全面深化財(cái)稅體制改革的起點(diǎn)，其重要性不言而喻。既順應(yīng)了世界各國(guó)稅制改革的趨勢(shì)，又體現(xiàn)了稅制改革的中國(guó)特色?！盃I(yíng)改增”改革的效力正在發(fā)揮，正逐步消除困擾我國(guó)多年的行業(yè)稅負(fù)不公，縮小了不同行業(yè)成本的差距。同時(shí)，由于地方稅缺少了營(yíng)業(yè)稅這一主要稅收來源，也標(biāo)志著我國(guó)將開啟地方稅收體系建設(shè)新的探索。重構(gòu)地方稅，應(yīng)從有利于轉(zhuǎn)變地方政府行為出發(fā)，因而房地產(chǎn)稅的改革一直是熱點(diǎn)。在直接稅方面的改革，由于我國(guó)的直接稅主要就是個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅，企業(yè)所得稅自全面改革以后，再改革的回旋余地不大。所以，直接稅改革的重點(diǎn)是個(gè)人所得稅。

（三）財(cái)政管理體制方面

事權(quán)劃分是現(xiàn)代財(cái)政制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要前提，但中央與地方事權(quán)支出責(zé)任的調(diào)整是長(zhǎng)期以來充滿爭(zhēng)議的話題。習(xí)總書記曾經(jīng)說過：“中國(guó)改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，我們將以壯士斷腕的勇氣、鳳凰涅槃的決心，敢于向積存多年的頑瘴痼疾開刀，敢于觸及深層次利益關(guān)系和矛盾，把改革進(jìn)行到底?！敝醒肱c地方事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)力匹配的問題是財(cái)稅改革最大難度的問題，也是財(cái)稅改革的深水區(qū)，由于我國(guó)分稅制實(shí)行了20多年，這一體制整體上適合我國(guó)的國(guó)情，現(xiàn)在來看，如何進(jìn)一步完善分稅制是深化財(cái)稅改革的重頭戲。而隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)，中央和地方政府的財(cái)力規(guī)模獲得了很大的增加，但稅制改革導(dǎo)致地方稅減少，地方政府缺失了一塊財(cái)力，只靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不能從根本上解決地方政府財(cái)力的缺失問題，因?yàn)樽鳛橐患?jí)地方政府，必須要有穩(wěn)定的財(cái)力，才便于地方政府統(tǒng)籌規(guī)劃，全面安排。而且《決定》上稅制改革后中央和地方的財(cái)力格局也有明確的敘述 “保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定，結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分?！?/p>

二、黨的十九大報(bào)告明確財(cái)稅改革進(jìn)入新時(shí)代

2017年10月18日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)在北京召開，習(xí)近平總書記在大會(huì)上作了題為《決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利》的報(bào)告，3萬多字的報(bào)告縱觀歷史、展望未來，大氣磅礴。報(bào)告總共有40個(gè)新提法、新舉措，其中對(duì)于財(cái)稅領(lǐng)域的新部署是“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理。深化稅收制度改革，健全地方稅體系?！边@78個(gè)字，雖簡(jiǎn)短精煉卻字字鏗鏘有力，包含了非常豐富的內(nèi)涵，為新時(shí)代的財(cái)稅改革指明了方向。

（一）加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度

這是對(duì)于當(dāng)前和今后形勢(shì)判斷和背景變化作出的一種戰(zhàn)略性安排。新時(shí)代財(cái)稅體制改革的目標(biāo)，就是要有助于解決新時(shí)代社會(huì)主要矛盾。黨的十九大報(bào)告作出了我國(guó)進(jìn)入了新時(shí)代的判斷，并且明確指出“社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，在此背景下，加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，就是要構(gòu)建新時(shí)代的財(cái)政制度，而這一制度將有助于社會(huì)主要矛盾的解決。因?yàn)椋嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要，不僅包括物質(zhì)保障，還有對(duì)公平、民主和正義的追求。與此相對(duì)應(yīng)，新時(shí)代財(cái)政制度要解決的問題不僅是惠民生、促平衡、求發(fā)展，還包括建立健全社會(huì)制度，實(shí)現(xiàn)物質(zhì)文明和精神文明雙豐收，滿足人民對(duì)物質(zhì)和精神生活的不斷需求。

（二）合理劃分中央和地方政府事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任，是財(cái)稅體制改革的核心環(huán)節(jié)

“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”是黨的十九大報(bào)告描繪的新時(shí)代中央和地方財(cái)政關(guān)系的核心特征。“權(quán)責(zé)清晰”意味著中央和地方政府事權(quán)劃分要清晰，明確區(qū)分中央和地方政府事權(quán)的邊界，在此基礎(chǔ)上，中央和地方政府財(cái)政支出責(zé)任才能明確?！柏?cái)力協(xié)調(diào)”一方面指中央和地方收入分配要合理，中央和地方收入都要有穩(wěn)定的財(cái)源，當(dāng)?shù)胤秸?cái)力出現(xiàn)不平衡要有協(xié)調(diào)機(jī)制加以平衡；另一方面指各類公共產(chǎn)品資金配比要協(xié)調(diào)，在地區(qū)間的配比也要協(xié)調(diào)，要有助于體現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的財(cái)力分配理念?！皡^(qū)域均衡”則強(qiáng)調(diào)全國(guó)區(qū)域間的財(cái)力分布要均衡，這要有比較完善的轉(zhuǎn)移支付制度加以保證，而且要有相對(duì)統(tǒng)一的制度安排，意味著財(cái)政資金會(huì)加強(qiáng)對(duì)中西部地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移支付，促進(jìn)區(qū)域間財(cái)力的平衡。黨的十九大報(bào)告中將中央與地方財(cái)政關(guān)系提到更為顯著的位置，這主要是因?yàn)樯罨?cái)稅三個(gè)方面的改革，稅制和預(yù)算方面的改革要推進(jìn)得快一些，而中央和地方財(cái)政關(guān)系的改革相對(duì)滯后，改革的步伐相對(duì)慢一些。改革現(xiàn)有的中央和地方的財(cái)政關(guān)系是財(cái)稅改革的“深水區(qū)”，但又是非改不可的領(lǐng)域。因此，黨的十九大報(bào)告中將中央和地方財(cái)政關(guān)系的改革作為重點(diǎn)來抓，也是深化財(cái)稅改革的必然要求。當(dāng)然，中央和地方財(cái)政關(guān)系的改革，其核心要義自黨的十八屆三中全會(huì)一直沒有改變，最終還是要尋求解決地方政府財(cái)力和支出責(zé)任之間的匹配問題，因?yàn)樵跊Q勝全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵期，區(qū)域間財(cái)力均衡是必要前提，沒有區(qū)域間財(cái)力均衡，就很難解決發(fā)展不平衡的問題。只有解決好區(qū)域間財(cái)力均衡這個(gè)問題，才能使全面建成小康社會(huì)的步伐有效有序全面推進(jìn)。

（三）黨的十九大報(bào)告增加了預(yù)算管理和改革的新內(nèi)容

新增內(nèi)容就是區(qū)域均衡。預(yù)算是管全面的，是政府財(cái)力的部署，在全面邁向小康社會(huì)關(guān)鍵時(shí)期，突顯了區(qū)域間的發(fā)展必須平衡、必須充分的新時(shí)代要求；預(yù)算制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容，預(yù)算編制必須為區(qū)域間的平衡發(fā)展起到積極的促進(jìn)作用，這種促進(jìn)作用的充分發(fā)揮，就是要求通過預(yù)算分配的財(cái)力也應(yīng)做到區(qū)域間的平衡?！叭嬉?guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力”，是新時(shí)代預(yù)算制度的新要求。近幾年，隨著修訂后的《預(yù)算法》實(shí)施，我國(guó)預(yù)算制度在規(guī)范透明、約束有力方面取得突破。在此基礎(chǔ)上，黨的十九大報(bào)告提出的預(yù)算制度要“標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)”，意味著新時(shí)代的各級(jí)政府預(yù)算的編制和執(zhí)行將更加規(guī)范，預(yù)算規(guī)模將更加科學(xué)合理，在標(biāo)準(zhǔn)合理、財(cái)力允許的前提下，既要量力而行，又要充分發(fā)揮政府預(yù)算的最大效能，體現(xiàn)新時(shí)代預(yù)算的鮮明特征。

黨的十九大報(bào)告中提出“全面實(shí)施績(jī)效管理”，意味著各級(jí)政府所有的財(cái)政資金將全部納入績(jī)效管理，而且這一步伐將明顯加快。這也是為了解決財(cái)力不平衡問題的路徑。因?yàn)樘岣哔Y金使用效率，將錢花在刀刃上，讓財(cái)政資金充分發(fā)揮效力，可以在某種程度上解決財(cái)力不足的問題，現(xiàn)在很多地方財(cái)政資金使用粗放，預(yù)算盤子定得過于寬松，這是財(cái)力不平衡不充分使用的一種表現(xiàn)。就目前來看，新《預(yù)算法》頒布兩年多以來，各地財(cái)政資金實(shí)施績(jī)效管理的落實(shí)情況不一樣，總的來講，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)這一工作開展得好一些，各地開展這一工作的進(jìn)展情況不一樣，廣度、深度和績(jī)效也存在比較大的差別。

（四）黨的十九大報(bào)告中提出“深化稅收制度改革，健全地方稅體系”

這是在今后幾年稅制改革方面總的要求，意味著會(huì)繼續(xù)推進(jìn)個(gè)人所得稅、房產(chǎn)稅和資源稅改革。在個(gè)人所得稅方面，個(gè)人收入減免額規(guī)定、個(gè)人收入征收模式和納稅單位依然是改革的主線，個(gè)人收入減免額規(guī)定的改革比較好推進(jìn)，但個(gè)人收入征收模式和納稅單位的改革需要一個(gè)比較長(zhǎng)的時(shí)間，非短時(shí)間內(nèi)能完成。房產(chǎn)稅的改革實(shí)際上一直存在爭(zhēng)議，但改革的必然性不容置疑，事實(shí)上，財(cái)產(chǎn)信息系統(tǒng)建設(shè)一直在推進(jìn)，只是房產(chǎn)稅的出臺(tái)仍有待時(shí)日。資源稅改革需要進(jìn)一步推進(jìn)，讓資源稅改革更好體現(xiàn)“美麗中國(guó)”和“青山綠水就是金山銀山”的理念。

三、未來幾年深化財(cái)稅改革的思考

從總體來看，黨的十九大報(bào)告中關(guān)于財(cái)稅改革的表述，既是置于社會(huì)主義建設(shè)進(jìn)入新時(shí)代，又是在決勝全面建成小康社會(huì)時(shí)期，更是從大國(guó)財(cái)政邁向強(qiáng)國(guó)財(cái)政時(shí)期的大背景下提出的新時(shí)代財(cái)稅改革的任務(wù)，貫徹了黨的十八大以來深化財(cái)稅改革的精神，又開創(chuàng)了新時(shí)代財(cái)稅改革的新理念和新思路。

根據(jù)黨的十九大報(bào)告中關(guān)于財(cái)稅改革的表述，在未來的幾年中財(cái)稅制度改革主要是立足于黨的十八屆三中全會(huì)以來已經(jīng)開展的財(cái)稅改革，并在此基礎(chǔ)上繼續(xù)深化改革和進(jìn)行新的財(cái)稅改革，構(gòu)建新時(shí)代財(cái)稅制度，為全面建成小康社會(huì)提供制度保障。

（一）新時(shí)代財(cái)稅改革要著眼于大局

這個(gè)大局就是全面建成小康社會(huì)，財(cái)稅改革要服從大局，圍繞大局來展開，財(cái)稅改革的目標(biāo)是要確立新時(shí)代的財(cái)政體系。這是大國(guó)財(cái)政在新時(shí)代發(fā)展的必然要求，新時(shí)代財(cái)政體系的特點(diǎn)是法治、規(guī)范和透明。“法治”意味著我國(guó)新時(shí)代財(cái)政體系要依法構(gòu)建基本框架，并在此基礎(chǔ)不斷完善財(cái)稅領(lǐng)域的法律法規(guī)建設(shè)，這是全面依法治國(guó)的基本要求，也是新時(shí)代財(cái)政體系的一個(gè)鮮明特點(diǎn)；“規(guī)范”意味著財(cái)稅制度的建立要規(guī)范有序，各級(jí)政府制定財(cái)稅制度要規(guī)范，執(zhí)行財(cái)稅制度也要規(guī)范，這是建設(shè)法治政府的必然要求?！巴该鳌币馕吨?cái)稅制度、政策和信息更加透明，政府預(yù)算的編制和執(zhí)行要透明，政府財(cái)政行為公開，財(cái)稅信息要更加透明公開，要讓民眾知道政府的所作所為，要讓民眾有知情權(quán)，就必須進(jìn)一步公開透明財(cái)政信息。

（二）財(cái)政體制改革進(jìn)程要加快

突出抓重點(diǎn)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，尤其在中央與地方財(cái)政關(guān)系上，將財(cái)政體制改革作為財(cái)稅改革的三大任務(wù)之一，因?yàn)橹醒肱c地方財(cái)政關(guān)系的改革相對(duì)滯后，如果不能很好地解決這個(gè)問題，中央和地方兩個(gè)積極性就不能充分發(fā)揮，自然也不能發(fā)揮出財(cái)政體制的應(yīng)有作用。當(dāng)前，中央和地方財(cái)政關(guān)系的調(diào)整，亟待清晰落地，對(duì)地方而言尤其如此。首先要明確界定各級(jí)政府的邊界，在明確政府和市場(chǎng)、政府和社會(huì)關(guān)系的基礎(chǔ)上，再來劃分中央和地方財(cái)政事權(quán)。當(dāng)然，對(duì)中央與地方財(cái)政關(guān)系進(jìn)行改革，要以現(xiàn)階段稅制為前提，考慮到地方政府的實(shí)際財(cái)力情況，還要考慮地方間財(cái)力不平衡的情況，使中央和地方財(cái)政關(guān)系的改革，既能從整體上處理好中央和地方的事權(quán)、財(cái)力和支出責(zé)任的關(guān)系，地方政府要有穩(wěn)定的財(cái)力保障，又要能夠協(xié)調(diào)地方間的財(cái)力平衡問題。因?yàn)檫@樣做，是服從全面建成小康社會(huì)這個(gè)大局。既然我國(guó)確定目標(biāo)，要在2020年全面建成小康社會(huì)，這就要求中央和地方財(cái)政關(guān)系的改革要圍繞這個(gè)目標(biāo)來展開，要確保地方如期達(dá)到這個(gè)目標(biāo)，就必須對(duì)地方間財(cái)力不平衡的狀況作出有效的財(cái)政制度安排。

（三）深化預(yù)算改革，更加體現(xiàn)出預(yù)算的“標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、財(cái)力協(xié)調(diào)、約束有力”的總體要求

2014年新《預(yù)算法》頒布以來，預(yù)算管理的根本大法已經(jīng)建立，而且近年來貫徹新《預(yù)算法》平穩(wěn)有序。未來推進(jìn)深化預(yù)算改革，就是要圍繞這12個(gè)字來展開。各級(jí)政府編制預(yù)算要進(jìn)一步精細(xì)和準(zhǔn)確，預(yù)算規(guī)模的確定要科學(xué)合理，同時(shí)提高預(yù)算的前瞻性，要把年度預(yù)算和多年滾動(dòng)預(yù)算結(jié)合起來，在科學(xué)規(guī)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，合理編制年度預(yù)算，一旦預(yù)算規(guī)模確定，要嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，預(yù)算資金供給、保障和約束有力，要平衡好預(yù)算項(xiàng)目之間的關(guān)系，仍然要遵循統(tǒng)籌兼顧，全面安排，保障重點(diǎn)的原則來安排預(yù)算資金。同時(shí)，為了規(guī)范管理，加強(qiáng)預(yù)算約束，公開預(yù)算信息，與之配套的改革也必須同時(shí)推進(jìn)，只有這樣才能把預(yù)算信息透明工作推向深入。

（四）進(jìn)一步深化和完善新時(shí)代稅收制度改革

建立健全地方稅體系，是未來必須面對(duì)和解決好的問題，進(jìn)一步構(gòu)建地方稅體系的架構(gòu)是新時(shí)代稅制改革的當(dāng)務(wù)之急，不容拖延。繼續(xù)研究推進(jìn)綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅改革，個(gè)人所得稅納稅人的改革也要納入議事日程。同時(shí)，隨著“二胎”生育政策的實(shí)施，結(jié)合各地居民收入水平差距大的情況，考慮到稅收調(diào)節(jié)收入功能，個(gè)人所得稅應(yīng)從家庭支出負(fù)擔(dān)角度考慮，增加專項(xiàng)收入扣除項(xiàng)目以體現(xiàn)公平性。在其他稅方面，房產(chǎn)稅的改革要繼續(xù)推進(jìn)，但房產(chǎn)稅的改革難度和阻力也最大，需積極穩(wěn)妥進(jìn)行；黨的十九大報(bào)告中提出建立美麗中國(guó)的目標(biāo)，對(duì)資源稅的改革提供了新的依據(jù)，就是要通過稅收手段為建立美麗中國(guó)的目標(biāo)發(fā)揮積極作用，而這方面資源稅的改革可以發(fā)揮應(yīng)有的作用，現(xiàn)在我國(guó)資源稅征收的范圍還是過窄，因此，今后要把擴(kuò)大資源稅的范圍，作為資源稅改革的主要方向。適時(shí)進(jìn)行消費(fèi)稅改革，重點(diǎn)是進(jìn)一步減低消費(fèi)稅稅率和調(diào)整消費(fèi)稅的稅目。將著力點(diǎn)放在健全地方稅體系上，個(gè)人所得稅和房地產(chǎn)稅是改革的重點(diǎn)。

必須看到，黨的十九大報(bào)告中盡管沒有具體提到某個(gè)具體稅種的改革，但從報(bào)告中提出“建設(shè)美麗中國(guó)”的理念和“加強(qiáng)社會(huì)保障體系建設(shè)”的表述來看，資源稅和社會(huì)保障稅的改革應(yīng)該在稅改范圍之內(nèi)。近幾年加大環(huán)境保護(hù)力度，而資源稅可以在保護(hù)資源和環(huán)境方面發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)作用，對(duì)資源和環(huán)境的保護(hù)采用稅收杠桿來調(diào)節(jié)也是世界各國(guó)通行的做法，對(duì)于我國(guó)來講，要全面建成小康社會(huì)，就離不開優(yōu)美的環(huán)境，而資源稅的改革，可以在增強(qiáng)人們保護(hù)環(huán)境、愛護(hù)環(huán)境的意識(shí)，減少污染方面發(fā)揮積極作用。對(duì)于黨的十九大報(bào)告中提到的“加強(qiáng)社會(huì)保障體系建設(shè)”，是基于要全面建成小康社會(huì)和老齡化問題的一個(gè)戰(zhàn)略安排，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會(huì)，整個(gè)社會(huì)面臨的老齡化問題越來越嚴(yán)重。必須從稅制改革上有助于應(yīng)對(duì)老齡化問題，這就要考慮將社會(huì)保障費(fèi)適時(shí)改為社會(huì)保障稅，因?yàn)樯鐣?huì)保障稅是發(fā)達(dá)國(guó)家普遍開征的稅種，將社會(huì)保障費(fèi)改征為社會(huì)保障稅，可以確保社會(huì)保障資金的征收，不僅強(qiáng)化了法的效力，更加完善了稅制，而且有利于提高直接稅在稅收中所占的比例。■

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