●李 臻 黃中鈺

現(xiàn)階段我國經(jīng)濟已邁入高質(zhì)量發(fā)展的新時代，高質(zhì)高效發(fā)展是當(dāng)前和今后一個時期經(jīng)濟社會發(fā)展的根本要求，也是破解不平衡不充分發(fā)展矛盾的現(xiàn)實途徑，同時對經(jīng)濟活動的績效有了更高的要求。2012年9月，財政部印發(fā) 《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃(2012-2015 年)》(以下簡稱 《規(guī)劃》)，《規(guī)劃》的通過，標志著預(yù)算績效管理工作將是今后保證我國經(jīng)濟管理活動效率的重要手段。根據(jù)《規(guī)劃》，預(yù)算績效管理旨在建立"預(yù)算編制有目標、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用"的全過程預(yù)算績效管理機制。這一原則要求經(jīng)濟主體以戰(zhàn)略目標為指引，形成目標設(shè)定、預(yù)算編制、執(zhí)行與控制、評價與報告、審計監(jiān)督與實施獎懲的閉環(huán)式的有效的預(yù)算管理模式。2018年9月，中國中央國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》），這是黨中央、國務(wù)院對全面實施預(yù)算績效管理作出的頂層設(shè)計和重大部署，對于深化預(yù)算管理制度改革、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。因此，如何有效實施全面預(yù)算績效管理、提高預(yù)算績效管理水平，成為目前面臨的重要課題。

一、預(yù)算績效管理綜述

（一）預(yù)算績效管理的概念

預(yù)算績效管理是全面預(yù)算管理的重要組成部分，它是以目標為導(dǎo)向、以成本為衡量、以業(yè)績評估為核心的一種預(yù)算體制，是把資源分配的增加與績效的提高緊密結(jié)合的預(yù)算系統(tǒng)。預(yù)算績效管理運用績效管理思想，在各級管理者和員工共同努力下，為了達到組織目標共同參與的績效計劃制定、績效輔導(dǎo)溝通、績效考核評價、績效結(jié)果應(yīng)用、績效目標提升的持續(xù)循環(huán)過程，績效管理的目的是持續(xù)提升個人、部門和組織的績效。績效管理強調(diào)組織目標和個人目標的一致性，強調(diào)組織和個人同步成長，形成 “多贏”局面；績效管理體現(xiàn)著“以人為本”的思想，在績效管理的各個環(huán)節(jié)中都需要管理者和員工的共同參與?？冃Ч芾淼倪^程通常被看做一個循環(huán)，這個循環(huán)分為四個環(huán)節(jié)，即：績效計劃、績效輔導(dǎo)、績效考核與績效反饋。預(yù)算績效管理采用績效管理理念和方法參與預(yù)算管理的全過程，實現(xiàn)經(jīng)營預(yù)算、資本預(yù)算、財務(wù)預(yù)算、籌資預(yù)算等各項預(yù)算的有機整合，起到優(yōu)化資源配置，提高管理效率的作用，成為實現(xiàn)經(jīng)濟主體戰(zhàn)略目標不可或缺的重要手段。通過對戰(zhàn)略目標的量化與分解，經(jīng)濟主體管理者可以全面掌握戰(zhàn)略目標各個階段所面臨的收益和風(fēng)險，有利于將各類資源和價值鏈的充分整合利用，同時為績效評價建立基礎(chǔ)，促進管理者和被管理對象的溝通與共同發(fā)展，提高管理水平和運營效率，實現(xiàn)價值最大化。

（二）預(yù)算績效管理理論研究

有西方學(xué)者從組織行為學(xué)的角度對預(yù)算績效進行深入研究。他們認為，在預(yù)算程序上應(yīng)當(dāng)采取“預(yù)算參與”的方式，預(yù)算目標設(shè)置過程的參與能夠鼓勵組織中的成員充分認識和接受目標，并為預(yù)算目標的實現(xiàn)提高努力程度。組織成員參與的預(yù)算管理過程實質(zhì)上是“目標內(nèi)在化”的過程，會對其工作相關(guān)態(tài)度、預(yù)算相關(guān)態(tài)度和組織相關(guān)態(tài)度產(chǎn)生正面影響。

也有學(xué)者從業(yè)績評價視角對預(yù)算績效管理進行分析。張鳴、張美霞(1999)認為，參與性預(yù)算導(dǎo)致預(yù)算松弛的根源不在“參與”本身，而在于績效評價制度。王化成(2004)認為，預(yù)算管理的過程包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算評價幾個環(huán)節(jié)，預(yù)算績效管理系統(tǒng)如果只有預(yù)算編制而沒有預(yù)算控制，預(yù)算評價、激勵機制等環(huán)節(jié)的有機聯(lián)系，不能產(chǎn)生一個完整的閉環(huán)管理過程，無法保證目標的實現(xiàn)。因此，進行業(yè)績評價是實施預(yù)算管理的必須環(huán)節(jié)。

二、我國預(yù)算績效預(yù)算管理現(xiàn)狀

(一 )社會公眾對預(yù)算績效管理有廣泛需求

預(yù)算績效管理與社會公眾利益是密切相關(guān)，它是財政部門工作的重要組成部分，是基于社會公眾的立場，以提高社會總體效率為目標，為社會公眾整體的利益服務(wù)，是解決社會公共問題的重要手段，不僅是財政部門工作的重要內(nèi)容，也備受社會各界關(guān)注，在對經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量日漸重視的新形勢下已成為構(gòu)建新型高效政府、推動社會進步發(fā)展不可缺少的工具。

（二）績效預(yù)算管理水平還需進一步提高

經(jīng)過多年不懈的努力，我國政府部門預(yù)算改革已經(jīng)取得長足進步，這個成果的進一步鞏固、發(fā)展，需要通過提高預(yù)算績效管理水平來完善。作為強大的科學(xué)有效的現(xiàn)代管理手段，預(yù)算績效管理的作用并沒有得到充分發(fā)揮，作用尚有待加強。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是在預(yù)算編制過程中側(cè)重成本、費用等相對固定的指標的制定，對因未來經(jīng)濟環(huán)境變化以及由此會產(chǎn)生變動的指標的預(yù)測相對弱化，難以擺脫傳統(tǒng)的“基數(shù)法”形成的以增量預(yù)算為主、以歷史數(shù)據(jù)和主觀判斷為依據(jù)設(shè)定未來經(jīng)營活動需求的預(yù)算編制方法，科學(xué)性、嚴謹性、準確性不足，無法服務(wù)于經(jīng)濟主體的目標實施和長期戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，既難以取得預(yù)算管理層的信任和支持，在預(yù)算執(zhí)行層面也得不到應(yīng)有的認同與有效實施，從而降低了預(yù)算績效管理的成效。在編制預(yù)算的過程中，由于沒有根據(jù)戰(zhàn)略目標對預(yù)算評價所需的各項指標的權(quán)重進行準確有效地設(shè)定，預(yù)算評價沒有在管理過程中起到應(yīng)有的作用。另外還存在因信息不對稱造成的預(yù)算管理者與預(yù)算被管理者之間的利益博弈，使得編制的預(yù)算作為資金分配的依據(jù)不足，資源沒有得到高效配置，進一步降低了預(yù)算績效管理的功效。

二是預(yù)算績效管理追蹤問效機制有待完善，預(yù)算監(jiān)督反饋機制尚不能滿足現(xiàn)在和未來的管理需求。目前在大部分經(jīng)濟主體中，預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督由財務(wù)機構(gòu)中的預(yù)算/計劃部門為實施主體，在與業(yè)務(wù)部門聯(lián)系不夠緊密的前提下，在經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生變化時，預(yù)算編制流程階段產(chǎn)生的缺陷，使得預(yù)算的可執(zhí)行性和評價難以有效進行，使得預(yù)算執(zhí)行事中管控流于形式，效果不佳。特別是在互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟風(fēng)起云涌，大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等新技術(shù)日新月異、發(fā)展迅猛的今天，對數(shù)據(jù)的獲取速度和質(zhì)量有更加快速、準確和多元的要求，對各類數(shù)據(jù)的分析運用能力要求更高，現(xiàn)有的預(yù)算績效評價模式單一，數(shù)據(jù)分析反饋的速度以及預(yù)算績效評價精準度均不足以滿足新時期預(yù)算績效管理需要，導(dǎo)致現(xiàn)階段預(yù)算績效管理工作不能為各級預(yù)算管理者提供足夠有效的信息，評價結(jié)果可采用度較低，預(yù)算績效評價結(jié)果難以引起管理層和具體實施環(huán)節(jié)的重視。因此，如何提高績效指標的有用性和分析評價的準確性，使各責(zé)任主體在預(yù)算資金使用上的權(quán)力和責(zé)任明確，真正提高預(yù)算績效管理能力，已經(jīng)成為當(dāng)前亟待解決的問題。

三、預(yù)算績效管理改進思路

（一）構(gòu)建新型預(yù)算績效管理框架

樹立“績效”觀念，以預(yù)算執(zhí)行效果和效率作為資源分配的依據(jù)，既強調(diào)績效目標訂立的效率，也強調(diào)績效成果考核的效果，創(chuàng)建既強調(diào)“過程”又重視“結(jié)果”的預(yù)算績效評價管理思想和組織文化。在此基礎(chǔ)上將總體戰(zhàn)略目標細化分解成部門/項目戰(zhàn)略目標，根據(jù)目標要求對預(yù)算執(zhí)行各環(huán)節(jié)的工作設(shè)定量化指標和權(quán)重系數(shù)，在此基礎(chǔ)上編制“項目工作戰(zhàn)略計劃”和“部門工作戰(zhàn)略計劃”，充分考慮完成目標所需要的程序、技術(shù)、人力資源、資金、信息等各類資源，以及完成這些目標的潛在風(fēng)險和阻礙因素，確定績效預(yù)算的程序、目標、主體、內(nèi)容和方法，設(shè)計預(yù)算績效考評制度的框架體系。

（二）建立有利于提高預(yù)算參與的組織結(jié)構(gòu)

現(xiàn)有的預(yù)算績效管理所依賴的組織結(jié)構(gòu)，管理層級較多，特別是在大規(guī)模組織中，管理體系復(fù)雜、管理層次繁多、信息傳遞速度慢、信息衰減度高，另外由于存在各部門的信息不對稱，使得對信息掌握較充分的管理者相對更了解如何優(yōu)化配置資源以實現(xiàn)本部門的產(chǎn)出目標。在此前提下，降低了資源配置效率，成為“預(yù)算松弛”產(chǎn)生的誘因。因此，削減不必要的管理層級，實現(xiàn)扁平化管理，增強預(yù)算參與度，有利于激發(fā)預(yù)算參與各方的內(nèi)生動力，積極對預(yù)算編制、執(zhí)行、評價等環(huán)節(jié)的管理建言獻策，提高預(yù)算的有效性和執(zhí)行水平，提高預(yù)算績效管理信度和效度。

（三）采用現(xiàn)代信息技術(shù)整合資源提高預(yù)算績效管理水平

1、預(yù)算編制階段績效管理措施。預(yù)算編制(budget making;budget planning;budgetary planning;budgeting)是指各級政府、各部門、各預(yù)算單位制定籌集和分配預(yù)算資金年度規(guī)劃的預(yù)算活動，是預(yù)算法必須規(guī)范的主要內(nèi)容，預(yù)算編制是預(yù)算績效管理的起點和預(yù)算評價的依據(jù)。根據(jù)戰(zhàn)略目標從大量的數(shù)據(jù)中提取預(yù)算編制所需的數(shù)據(jù)和各類經(jīng)濟要素，充分考慮預(yù)算期間的經(jīng)濟環(huán)境變動因素，制定符合戰(zhàn)略管理需要、有利于預(yù)算執(zhí)行、測評的預(yù)算是預(yù)算績效管理的前提。預(yù)算績效管理本身是一個機制化的系統(tǒng)控制過程，具有鮮明的程序性，績效考評體系需要大量的計算，依靠專業(yè)開發(fā)的績效預(yù)算應(yīng)用軟件，才能做到實時監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行情況，在大數(shù)據(jù)時代，利用云計算和現(xiàn)代管理理念構(gòu)建預(yù)算信息管理系統(tǒng)（MIS）已經(jīng)成為預(yù)算編制和預(yù)算績效管理的重要手段。

現(xiàn)代信息技術(shù)手段構(gòu)建管理信息系統(tǒng)（MIS）可以高效快速完成對預(yù)算編制所需信息的收集、傳遞、加工、記錄、保存和維護，實時監(jiān)測經(jīng)濟活動運行情況，及時、準確獲取預(yù)算編制所需的信息、數(shù)據(jù)、資料，夯實預(yù)算編制基礎(chǔ)。同時建立預(yù)算編制決策支持系統(tǒng)，運用以計算機為基礎(chǔ)的工具，應(yīng)用以決策科學(xué)的理論與方法為基礎(chǔ)的人機交互系統(tǒng)，進行預(yù)算編制輔助決策，通過對預(yù)算編制前置變量的全面分析，提高對未來變動因素預(yù)測的準確性和應(yīng)對能力，提高預(yù)算編制的信度與效度，從全局出發(fā)輔助決策，以實現(xiàn)其規(guī)劃的目標。未來經(jīng)濟環(huán)境的不確定因素主要是系統(tǒng)性風(fēng)險，即因外部因素的沖擊或內(nèi)部因素的牽連而發(fā)生劇烈波動、危機或癱瘓，使單個經(jīng)濟主體不能幸免，從而遭受經(jīng)濟損失的可能性，系統(tǒng)性風(fēng)險又被稱為不可分散風(fēng)險。在預(yù)算編制時對系統(tǒng)性風(fēng)險進行充分考慮，有利于將受系統(tǒng)性風(fēng)險影響較大的項目等進行充分預(yù)計，制定精準有效應(yīng)對措施，提高預(yù)算編制的針對性和可行性，令預(yù)算編制更好地服務(wù)于整體戰(zhàn)略目標，從而為預(yù)算績效管理奠定良好的基礎(chǔ)。設(shè)立自我約束、自我管理的信息控制系統(tǒng)進行績效預(yù)算管理可以進一步降低預(yù)算風(fēng)險，提高管理效率。

2、預(yù)算執(zhí)行階段績效管理措施。預(yù)算執(zhí)行(budget enforcement)是指經(jīng)法定程序?qū)彶楹团鷾实念A(yù)算的具體實施過程，是把預(yù)算由計劃變?yōu)楝F(xiàn)實的具體實施步驟。預(yù)算執(zhí)行工作是實現(xiàn)預(yù)算收支任務(wù)的關(guān)鍵步驟，也是整個預(yù)算管理工作的中心環(huán)節(jié)。預(yù)算的有效實施和過程控制，是預(yù)算管理的主要環(huán)節(jié)。執(zhí)行預(yù)算的過程，是組織與實施經(jīng)費保障，以實現(xiàn)預(yù)期目標的過程。只有切實抓好預(yù)算執(zhí)行工作，才能有力地實施計劃管理，獲得最佳的經(jīng)費使用效益。

根據(jù)前述研究結(jié)果，合適的預(yù)算參與程度對預(yù)算績效管理可以產(chǎn)生正向影響，激發(fā)預(yù)算參與各方的內(nèi)在動力，因此根據(jù)戰(zhàn)略目標結(jié)合預(yù)算編制對預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)進行細分，進行業(yè)務(wù)流程重組再造（BPR），使預(yù)算參與各方在預(yù)算執(zhí)行過程中充分有效地發(fā)揮作用，能提高預(yù)算執(zhí)行水平。業(yè)務(wù)流程重組再造 (簡稱BPR Business Process Reengineering)是二十世紀90年代得到迅速發(fā)展并被廣泛實施的一種新的管理思想。ERP最早由美國Gartner Group咨詢公司提出，作為當(dāng)今國際上一個最先進的企業(yè)管理模式，將經(jīng)濟活動的物流、資金流、信息流等全過程統(tǒng)一起來進行管理，實現(xiàn)最大限度地利用經(jīng)濟主體現(xiàn)有資源，實現(xiàn)經(jīng)濟效益的最大化。BPR通過對經(jīng)濟主體的業(yè)務(wù)流程(Process)進行根本性(Fundamental)地再思考和徹底性(Radical)地整合與再設(shè)計，從而獲得在成本、質(zhì)量、服務(wù)和速度等方面業(yè)績的巨大(Dramatic)改善。我國財稅改革中的全面預(yù)算績效管理可借鑒相關(guān)方法和原理理念，根據(jù)戰(zhàn)略目標，結(jié)合預(yù)算編制結(jié)果設(shè)計的工作流程，高效整合現(xiàn)有資源，降低因組織結(jié)構(gòu)固有工作模式對預(yù)算的不適應(yīng)造成的預(yù)算執(zhí)行偏差，將責(zé)任和權(quán)利明晰化，最大程度地使預(yù)算執(zhí)行和整體戰(zhàn)略目標相契合，減少預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的信息衰減和誤讀，提高預(yù)算執(zhí)行水平，為各部門的緊密合作、相互配合提供有利條件，有助于實現(xiàn)各部門的戰(zhàn)略協(xié)同。

（四）預(yù)算評價信息系統(tǒng)構(gòu)建

預(yù)算評價是指采用科學(xué)方法對預(yù)算管理及運行情況進行的定性和定量分析與評估。預(yù)算評價是加強預(yù)算管理、優(yōu)化資源配置、提高財政資金使用效益的有效措施。預(yù)算評價信息系統(tǒng)不僅是預(yù)算管理子系統(tǒng)的集合，更重要的是可以進行信息的收集、處理、存儲和分發(fā)，以支持一個組織的決策制定和控制，預(yù)算評價信息系統(tǒng)還可以成為問題分析和創(chuàng)造新產(chǎn)品的工具。從技術(shù)的視角看，預(yù)算評價信息系統(tǒng)將原始數(shù)據(jù)進行輸入、處理和輸出，通過收集、儲存、轉(zhuǎn)換、分發(fā)可以支持組織的決策、通信、協(xié)調(diào)、控制、分析和設(shè)想。作為一個基于信息技術(shù)的組織和管理解決方案是應(yīng)對環(huán)境賦予的挑戰(zhàn)的有效工具，可以提高組織績效，最終提升財政效率。

綜上所述，在提高經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的必要性日漸突出的今天，預(yù)算績效管理工作突破傳統(tǒng)思維模式，采用現(xiàn)代管理思想和信息技術(shù)工具，根據(jù)戰(zhàn)略目標對原有的工作流程進行改進已經(jīng)成為提高預(yù)算績效管理水平的新思路和必然選擇?！?/p>