楊國(guó)棟

（大連海事大學(xué) 公共管理與人文學(xué)院，遼寧 大連 116026）

數(shù)字政府治理是人類進(jìn)入數(shù)字化時(shí)代、構(gòu)建數(shù)字政府與治理理論相結(jié)合的新的公共管理理論。作為信息技術(shù)驅(qū)動(dòng)的政府治理最新的描述，數(shù)字政府治理正成為我們當(dāng)今時(shí)代治理變遷的重要走向。數(shù)字政府治理究竟意蘊(yùn)如何，是“新瓶裝舊酒”，還是技術(shù)“反復(fù)標(biāo)簽化（re-labeling）”[1]（P115）的管理“時(shí)尚”，亦或是一個(gè)經(jīng)過(guò)發(fā)展的概念和領(lǐng)域？數(shù)字政府治理是否可能？如何實(shí)現(xiàn)？這些問(wèn)題，仍是我們探討在不斷發(fā)展變化的技術(shù)條件下創(chuàng)造更良善、更理性的公共治理所要思索和解答的問(wèn)題。

一、數(shù)字政府治理的理論視閾：數(shù)字化生存中的國(guó)家治理

到目前為止，有關(guān)數(shù)字政府治理，還沒(méi)有形成一個(gè)共同的理解。戴長(zhǎng)征、鮑靜認(rèn)為：“數(shù)字政府”并非僅僅是指政府辦公流程的“數(shù)字化”和政務(wù)處理的“電子化”，其真實(shí)含義更多是指政府通過(guò)數(shù)字化思維、數(shù)字化理念、數(shù)字化戰(zhàn)略、數(shù)字化資源、數(shù)字化工具和數(shù)字化規(guī)則等治理信息社會(huì)空間、提供優(yōu)質(zhì)政府服務(wù)、增強(qiáng)公眾服務(wù)滿意度的過(guò)程。相比于農(nóng)業(yè)社會(huì)和工業(yè)社會(huì)的統(tǒng)計(jì)管理，“數(shù)字政府治理”更加強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)融通和以人民為中心的“智慧服務(wù)”。[2]（P24-25，21）徐曉林將之理解為：“數(shù)字治理不是信息通訊技術(shù)（ICT）在公共事務(wù)領(lǐng)域的簡(jiǎn)單應(yīng)用，而是一種與政治權(quán)力和社會(huì)權(quán)力的組織與利用方式相關(guān)聯(lián)的社會(huì)—政治組織及其活動(dòng)的形式，它包括對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源的綜合治理，涉及如何影響政府、立法機(jī)關(guān)以及公共管理過(guò)程的一系列活動(dòng)?！盵3]（P140，141）韓兆柱提出：數(shù)字時(shí)代的治理意味著復(fù)雜的整體性變革，而各種變革的中心是信息技術(shù)的發(fā)展與信息處理能力的提升，信息技術(shù)通過(guò)影響公共部門與私人部門的行政作業(yè)流程，改變公民參與的方式和提高公民解決社會(huì)問(wèn)題的能力，從而影響政策結(jié)果。[4]（P94）這些解釋從不同角度對(duì)數(shù)字政府及其治理做出了闡釋。數(shù)字政府治理仍然可以說(shuō)是一個(gè)“模糊”的概念，在基于信息技術(shù)的公共管理理論“萬(wàn)花筒”之中，數(shù)字政府治理不可避免地與公共部門信息技術(shù)應(yīng)用的其他概念存在交叉和重疊，但其真正的意義卻在于它作為一個(gè)“新”的理念和實(shí)踐領(lǐng)域所具有的規(guī)范性和獨(dú)特性。

首先，數(shù)字政府治理是公共部門信息技術(shù)應(yīng)用“演進(jìn)”的一個(gè)概念和領(lǐng)域。信息技術(shù)革命不是一蹴而就的瞬間，而是一個(gè)不間斷的波浪式發(fā)展過(guò)程?！澳柖伞鄙鷦?dòng)揭示了信息技術(shù)變革的頻率，近年來(lái)云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)和人工智能的出現(xiàn)和發(fā)展，信息技術(shù)創(chuàng)新呈現(xiàn)出不斷加速、日益多樣化和向社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域深度滲透的趨勢(shì)，與此相應(yīng)，有關(guān)公共部門信息技術(shù)應(yīng)用的概念也不斷更新，從電子政府、電子治理到移動(dòng)政府、智慧治理，再到數(shù)字政府、數(shù)字治理，新的信息技術(shù)創(chuàng)造的無(wú)限可能推動(dòng)與之相關(guān)的公共管理理論呈現(xiàn)出一種不斷豐富和深化的發(fā)展邏輯。如：從概念本身來(lái)說(shuō)，“電子政府”強(qiáng)調(diào)“電子化”，側(cè)重于網(wǎng)絡(luò)、信息管理系統(tǒng)、計(jì)算機(jī)等技術(shù)工具在政務(wù)中的應(yīng)用?！半娮又卫怼标P(guān)注“電子”對(duì)于“治理”的融入，將“公共事務(wù)的信息技術(shù)應(yīng)用視角延伸到更廣闊的社會(huì)，反映了政府與社會(huì)之間新的關(guān)系模式的建構(gòu)”[5]（P80）；移動(dòng)政府 “將移動(dòng)通信網(wǎng)絡(luò)作為提高效率服務(wù)的新渠道，將移動(dòng)手機(jī)作為向社會(huì)公眾提供信息、服務(wù)、參與機(jī)會(huì)的新手段”，“因應(yīng)技術(shù)進(jìn)步和用戶需求自電子政府派生出來(lái)，成為電子政府的新的子域和有益補(bǔ)充”[6]（P10）；智慧政府關(guān)注以人為本的公共治理智能化水平的提升。數(shù)字政府最初與電子政府具有一定的通用性，經(jīng)常被作為“電子政府”的同義詞而交互使用，但隨著“大數(shù)據(jù)”“人工智能”的出現(xiàn)和發(fā)展，數(shù)字政府開(kāi)始側(cè)重于政府在數(shù)字化的環(huán)境中運(yùn)行，蘊(yùn)含了一種以大數(shù)據(jù)環(huán)境和數(shù)據(jù)的智能化應(yīng)用為基礎(chǔ)的政府治理方式。從電子政府到數(shù)字政府治理的發(fā)展，體現(xiàn)了用最有效的技術(shù)工具來(lái)實(shí)現(xiàn)和創(chuàng)造更好的公共治理的持續(xù)努力，反映了技術(shù)與治理之間不斷融合互動(dòng)所激發(fā)出的變革動(dòng)力和所創(chuàng)造的新的治理愿景。

其次，數(shù)字政府治理的理論范疇是數(shù)字化環(huán)境中的數(shù)字政府構(gòu)建及其對(duì)數(shù)字國(guó)家、智慧社會(huì)的治理。如果說(shuō)電子政務(wù)的外部支持環(huán)境是電子商務(wù)、電子社區(qū)，電子治理的治理依托是國(guó)家治理和政府治理，數(shù)字政府治理所面向的就是數(shù)字國(guó)家、智慧城市和智能社會(huì)。在數(shù)字化的時(shí)代，云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、可穿戴計(jì)算機(jī)設(shè)備和人工智能進(jìn)一步改變了我們獲得信息、與人交流、組織活動(dòng)、獲得服務(wù)的方式。在強(qiáng)大的信息技術(shù)支撐下，各種信息都能以數(shù)字化形式自動(dòng)采集、整合、存儲(chǔ)、管理、交流和再現(xiàn)，“分隔于全球各個(gè)不同地理空間、不同時(shí)區(qū)的各個(gè)人類個(gè)體和群體越來(lái)越高度互聯(lián)、高頻互動(dòng)，社會(huì)生活的方方面面、世界的角角落落正在加速進(jìn)入全面‘?dāng)?shù)字化’”[7]（P8），“我們身處數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的全球社會(huì)中”[8]（P226）。 全球性、整個(gè)國(guó)家和社會(huì)的數(shù)字化創(chuàng)造出了政府治理所必需面對(duì)的一個(gè)新的數(shù)字化環(huán)境，使基于信息技術(shù)和數(shù)據(jù)的政府治理與外部環(huán)境之間，不再是傳統(tǒng)的雙向或多邊的互動(dòng)，而是置身其中，彼此融入。在此意義上，數(shù)字政府治理響應(yīng)了數(shù)字時(shí)代社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在需求，與數(shù)字地球、數(shù)字國(guó)家、智慧社會(huì)的全球治理和國(guó)家治理變革具有密切的關(guān)聯(lián)性與同構(gòu)性。

最后，數(shù)字政府治理的愿景是一個(gè)無(wú)所不在、高度關(guān)聯(lián)、深度滲透的數(shù)字治理模式。數(shù)字政府治理是基于數(shù)字政府對(duì)數(shù)字空間的治理。“在萬(wàn)物互聯(lián)的語(yǔ)境下，數(shù)據(jù)不再僅僅是人類思維獨(dú)有的實(shí)體產(chǎn)物。智能終端與‘可穿戴’計(jì)算設(shè)備的出現(xiàn)，使得人類的行為、位置、生理數(shù)據(jù)等都成為可供記錄和分析的精準(zhǔn)數(shù)據(jù)，而任何物品都成為數(shù)據(jù)產(chǎn)生的節(jié)點(diǎn)，并開(kāi)始反映出客觀世界的部分。數(shù)據(jù)，成為客觀世界的映射。”[9]（P34）就此而言，由于我們生活的諸多方面都與公共事務(wù)及其治理緊密相連，數(shù)字政府治理的語(yǔ)境將是對(duì)數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)創(chuàng)造的“鏡像世界”，包括了數(shù)字化的所有過(guò)程和行為。在數(shù)字化時(shí)代，數(shù)據(jù)賦予了人類對(duì)數(shù)據(jù)認(rèn)知的創(chuàng)新能力，也進(jìn)一步打開(kāi)了人類在數(shù)據(jù)利用方面的想象空間，“數(shù)據(jù)將是一種新的能源。與互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)的所有技術(shù)、應(yīng)用、模式、政策的創(chuàng)新都將圍繞這種新‘能源’展開(kāi)”[10]（P63）。在數(shù)字政府治理模式中，數(shù)據(jù)的存在就是數(shù)字政府治理的存在，數(shù)字政府治理以數(shù)據(jù)治理的方式滲透和伴隨社會(huì)生活的整個(gè)過(guò)程，體現(xiàn)了基于數(shù)據(jù)的政府治理的廣泛性及其與經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的高度關(guān)聯(lián)性。

二、數(shù)字政府治理的目標(biāo)指向：從推動(dòng)變革到創(chuàng)造價(jià)值

如果說(shuō)電子政府構(gòu)建更強(qiáng)調(diào)推動(dòng)政府治理變革的內(nèi)生價(jià)值，數(shù)字政府治理則側(cè)重于數(shù)字政府與數(shù)字國(guó)家、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)、數(shù)字生活之間的包容性和共享的發(fā)展。梳理公共部門信息技術(shù)應(yīng)用的歷史，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，在技術(shù)與制度的結(jié)合上，矛盾與沖突是一種常態(tài)，“社會(huì)公眾經(jīng)常會(huì)對(duì)革命性的新技術(shù)產(chǎn)生畏懼情緒，而既得利益者則會(huì)拒絕革命性的新技術(shù)，這已經(jīng)被不斷取代的技術(shù)范式所證實(shí)”[11]（序，P5）。美國(guó)學(xué)者達(dá)雷爾·韋斯特認(rèn)為：“無(wú)論哪種政治體制，許多政府官員對(duì)于改革是很保守的。大部分政治和經(jīng)濟(jì)的利益群體通常會(huì)減緩技術(shù)創(chuàng)新的速度而不是迫不及待地接受新技術(shù)，直到這些人認(rèn)定自己的切身利益受到了充分的保護(hù)。這種方式將技術(shù)帶來(lái)的危險(xiǎn)降到最低，并強(qiáng)迫技術(shù)適應(yīng)當(dāng)前的權(quán)力結(jié)構(gòu)而不是另尋出路”[12]（P8，9）。Vishanth Weerakkody，Zahir Irani，Habin Lee系統(tǒng)回顧Scopus在線數(shù)據(jù)庫(kù)的電子政府領(lǐng)域的132項(xiàng)實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)：任何數(shù)字政府系統(tǒng)的成功，都取決于其在實(shí)施和采用上的成本節(jié)約、為系統(tǒng)接受者提供的好處以及在操作系統(tǒng)時(shí)的任何相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。[13]（P889-891）因此，在信息技術(shù)驅(qū)動(dòng)的政府治理變遷中，存在一個(gè)悖論，即：信息技術(shù)的應(yīng)用只有在與之相適應(yīng)的政府組織、制度和文化變遷作為條件的前提下，才能夠發(fā)揮其全部潛在能力和變革性影響；政府組織缺乏理性利用信息技術(shù)的激勵(lì)因素，政府理性應(yīng)用信息技術(shù)的動(dòng)力，依賴于已有項(xiàng)目的成功和信息技術(shù)在改善政府治理中所顯示出的能力。通常存在幾個(gè)難以解決的問(wèn)題：一是政府一般無(wú)意將信息技術(shù)視為基礎(chǔ)體制變革的工具，它所強(qiáng)調(diào)的信息技術(shù)模式是基于日常管理和服務(wù)傳遞的而不是用以體制改革的。二是政府領(lǐng)導(dǎo)人在職期間，更愿看到提高效率的“速效方案”，他們經(jīng)常不理解需要完成數(shù)字化轉(zhuǎn)型的長(zhǎng)期投資，或者涉及管理和執(zhí)行轉(zhuǎn)型變革中必不可少的費(fèi)用。三是政府往往沒(méi)有很好的數(shù)字化能力，自身的專業(yè)技能水平也存在一定的差距。四是公共部門通常缺少支持改革的有利文化和環(huán)境，特別是當(dāng)技術(shù)驅(qū)動(dòng)的改革努力沒(méi)有立竿見(jiàn)影的效果時(shí)，改革很難開(kāi)展下去。

數(shù)字政府治理具有兩個(gè)方面意涵：一是數(shù)字政府治理是公共治理數(shù)字化的過(guò)程和行動(dòng)。超級(jí)計(jì)算機(jī)、云計(jì)算和人工智能的發(fā)展，使人類似乎可以將所有數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為有用的信息，相對(duì)于網(wǎng)絡(luò)社會(huì)引發(fā)的社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變從而重點(diǎn)引發(fā)政府職能挑戰(zhàn)與轉(zhuǎn)型不同，數(shù)字化時(shí)代更集中體現(xiàn)在政府治理格局、能力與行為方式的轉(zhuǎn)變。二是數(shù)字政府治理是數(shù)字國(guó)家、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)、數(shù)字生活的國(guó)家治理形式?！皵?shù)字治理理論的出發(fā)點(diǎn)不僅在于應(yīng)用信息技術(shù)重構(gòu)公共部門數(shù)字化的管理體制，還在于推動(dòng)社會(huì)上整體的數(shù)字化進(jìn)程?！盵14]（P30）“相比于農(nóng)業(yè)社會(huì)和工業(yè)社會(huì)的統(tǒng)計(jì)管理，‘?dāng)?shù)字政府治理’更加強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)融通和以人民為中心的‘智慧服務(wù)’，而且面對(duì)日趨‘網(wǎng)絡(luò)化’和‘?dāng)?shù)據(jù)化’的‘?dāng)?shù)字地球’，數(shù)字政府治理體系的建構(gòu)不僅響應(yīng)了信息革命下社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在需求，同時(shí)也與全球治理體制變革具有密切的關(guān)聯(lián)性與同構(gòu)性?！盵2]（P21）與“傳統(tǒng)”公共部門信息技術(shù)應(yīng)用的愿景——連通的服務(wù)、一站式政府、數(shù)字化民主和參與式治理相比，數(shù)字政府治理是基于信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、大數(shù)據(jù)環(huán)境和智能化應(yīng)用，強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)作為治理資源的價(jià)值創(chuàng)造，以及圍繞數(shù)據(jù)價(jià)值創(chuàng)造的治理變革和創(chuàng)新，是公共治理對(duì)社會(huì)整體的運(yùn)動(dòng)。如何在根本上提升技術(shù)與數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的政府變革，并增加與政府治理變革與社會(huì)發(fā)展之間的協(xié)同，數(shù)字政府治理在這一問(wèn)題上提供了一個(gè)新的途徑。

一方面，數(shù)字政府治理以價(jià)值創(chuàng)造為公共治理的制度創(chuàng)新創(chuàng)立環(huán)境和提供動(dòng)力。一般來(lái)說(shuō)，技術(shù)的社會(huì)影響總是滯后于技術(shù)創(chuàng)新本身所具有的能力?！耙?yàn)樯鐣?huì)所受到的影響要比技術(shù)上滯后幾十年，真正的革命不會(huì)是一個(gè)從A點(diǎn)到B點(diǎn)的有序過(guò)渡。相反A點(diǎn)到B點(diǎn)之間可能經(jīng)過(guò)一個(gè)長(zhǎng)期的混亂。在此混亂時(shí)期，舊的體系已經(jīng)崩潰，而新的體系尚未確立?！盵15]（P55）公共部門應(yīng)用信息技術(shù)也通常落后于私營(yíng)部門，相對(duì)于新的技術(shù)產(chǎn)生的社會(huì)影響而言，政府治理對(duì)外部環(huán)境變化的回應(yīng)，通常不是引領(lǐng)性而是跟隨性的。如何增加政府對(duì)于技術(shù)和數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的治理變革的內(nèi)生動(dòng)力，而不是依靠于不夠穩(wěn)定的政治領(lǐng)導(dǎo)的強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)是一個(gè)重大問(wèn)題。在數(shù)字時(shí)代，“數(shù)據(jù)之于信息社會(huì)就如燃料之于工業(yè)革命，是人們進(jìn)行創(chuàng)新的力量源泉”[16]（P230）。由于數(shù)據(jù)產(chǎn)生和流動(dòng)于政治、企業(yè)、社會(huì)和公民之間的行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)之中，在構(gòu)建數(shù)據(jù)環(huán)境，對(duì)數(shù)據(jù)實(shí)施有效的深度開(kāi)發(fā)、有效管理和全方位實(shí)踐應(yīng)用的過(guò)程，就是創(chuàng)造價(jià)值的過(guò)程，既包括效率，也包括經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，這一互動(dòng)的過(guò)程將增進(jìn)數(shù)字政府與數(shù)字化的商業(yè)、社會(huì)和生活之間的連接，是一種增量的發(fā)展。通過(guò)數(shù)據(jù)共享增進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與增長(zhǎng)，改善社會(huì)治理，增強(qiáng)公共管理和服務(wù)提供的智能化、個(gè)性化和精準(zhǔn)度，創(chuàng)造政府與公民之間的合作的伙伴關(guān)系，有助于超脫就改革而改革的局限，以創(chuàng)新和增長(zhǎng)來(lái)創(chuàng)造變革的情境，增進(jìn)變革的動(dòng)力。

另一方面，數(shù)字政府治理要?jiǎng)?chuàng)造數(shù)字政府與數(shù)字國(guó)家、數(shù)字社會(huì)、數(shù)字生活的共同價(jià)值。政府治理的價(jià)值一般包括：更高的效率，以公民為中心的服務(wù)和回應(yīng)力。數(shù)字化的價(jià)值則包含了隨時(shí)隨地、便捷有效、智能化、可預(yù)測(cè)、合作的伙伴關(guān)系、統(tǒng)合的創(chuàng)造、無(wú)障礙的流動(dòng)和持續(xù)改進(jìn)。在數(shù)字化生存中，“數(shù)據(jù)已經(jīng)成為一種新的類似貨幣或黃金的經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)類別”[17]，“數(shù)據(jù)成為了原始生產(chǎn)資料，成為了一種具有經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值的新資源”[18]（P128）。當(dāng)前，數(shù)字化和大數(shù)據(jù)正在各個(gè)領(lǐng)域幫助人類創(chuàng)造價(jià)值。重新定義商業(yè)模式：亞馬遜、谷歌、阿里巴巴、Facebook通過(guò)對(duì)用戶的信息分析，解決公司的精準(zhǔn)營(yíng)銷和個(gè)性化推薦；IBM、惠普等公司通過(guò)整合“大數(shù)據(jù)”的信息和應(yīng)用，組合硬件加軟件，以數(shù)據(jù)整體解決方案的形式來(lái)提供管理理念和策略制定。數(shù)字政府治理是數(shù)字政府對(duì)全社會(huì)的數(shù)據(jù)產(chǎn)生、流動(dòng)和應(yīng)用進(jìn)行治理，不僅要賦予公共組織新的認(rèn)知能力，有效提升應(yīng)對(duì)和解決不斷變化、日益復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題及其挑戰(zhàn)的能力，而且要以數(shù)據(jù)為紐帶，在數(shù)據(jù)共享、應(yīng)用、開(kāi)發(fā)中，基于數(shù)據(jù)的價(jià)值，創(chuàng)造政府與企業(yè)、社會(huì)、公民之間的共同價(jià)值，包括智能化的服務(wù)、合作關(guān)系、共同的創(chuàng)造、行動(dòng)和責(zé)任共同體的構(gòu)建，等等。

三、數(shù)字政府治理的實(shí)現(xiàn)條件：數(shù)據(jù)的無(wú)障礙流動(dòng)與智能化應(yīng)用

公共部門信息技術(shù)應(yīng)用是技術(shù)與組織、制度和文化不斷互動(dòng)，相互影響的過(guò)程。盡管技術(shù)驅(qū)動(dòng)的政府治理變革需要與之相適應(yīng)的組織、制度和文化變革為其提供基礎(chǔ)條件，已經(jīng)成為一個(gè)共識(shí)，但在各種理解中還存在一個(gè)分歧，即新環(huán)境下的治理變革，技術(shù)的角色定位是什么？一種觀點(diǎn)認(rèn)為以互聯(lián)網(wǎng)為中心的信息技術(shù)革命是人類社會(huì)發(fā)展演進(jìn)的一個(gè)根本性變革，信息技術(shù)的邏輯對(duì)政府治理變革是主導(dǎo)性和本質(zhì)性的。英國(guó)學(xué)者安德魯·查德威克強(qiáng)調(diào)，即使嚴(yán)格從技術(shù)創(chuàng)新的角度來(lái)講，互聯(lián)網(wǎng)也具有更廣泛的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治意義，并指出：“信息文明的社會(huì)形態(tài)，最重要體現(xiàn)在人類行為模式、社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)規(guī)范體系的變遷上。這是一個(gè)信息技術(shù)逐漸建立自己的規(guī)則，建立自己新的行為方式，并將這些逐漸制度化的復(fù)雜的互動(dòng)過(guò)程?！盵19]（P86）另一種觀點(diǎn)認(rèn)為信息技術(shù)在本質(zhì)上是一種服務(wù)公共治理的理性設(shè)計(jì)和理性發(fā)展的工具或是途徑。公共行政的制度框架始終是同目的理性活動(dòng)系統(tǒng)（信息技術(shù)工具的活動(dòng)）相區(qū)別的。政治權(quán)力、利益關(guān)系，以及制度和文化仍然決定著公共領(lǐng)域信息技術(shù)應(yīng)用的方向、作用、范圍和速度，“政府治理制度具有將信息與通訊技術(shù)塑造成演化性現(xiàn)實(shí)的革命性潛力”[20]（P93）。

6.1 危害特點(diǎn)：茶黃螨食性極雜。成、幼螨集中在幼嫩部位刺吸汁液，被害葉片增厚僵直、變小或變窄，葉背呈黃褐色、油漬狀，葉緣向下卷曲。幼莖變褐；叢生或禿尖?；ɡ倩?，果實(shí)變褐色粗糙，無(wú)光澤，出現(xiàn)裂果，植株矮縮。

如果按照第一種理解，數(shù)字政府治理的實(shí)現(xiàn)在根本上源于我們生活的社會(huì)數(shù)字化程度。在一個(gè)生產(chǎn)或促進(jìn)數(shù)字技術(shù)、信息的特殊制度和社會(huì)環(huán)境下，數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的治理最后能否很好的呈現(xiàn)，取決于實(shí)際應(yīng)用的效果。信息技術(shù)決定不了行政改革的結(jié)果，技術(shù)進(jìn)步可以塑造社會(huì)環(huán)境，同時(shí)也在被社會(huì)環(huán)境所塑造。信息技術(shù)進(jìn)步引發(fā)的行政改革能取得什么樣的結(jié)果，實(shí)際上被整個(gè)社會(huì)生態(tài)環(huán)境所決定。根據(jù)第二種觀點(diǎn)，數(shù)字政府的實(shí)現(xiàn)將取決于政府治理與技術(shù)進(jìn)步之間的契合程度。技術(shù)不會(huì)決定默認(rèn)數(shù)字化改革舉措的結(jié)果。數(shù)字化變革的重要議題如政治領(lǐng)導(dǎo)、制度設(shè)計(jì)、實(shí)現(xiàn)數(shù)字轉(zhuǎn)型、克服數(shù)據(jù)服務(wù)的有限接納等，不會(huì)被技術(shù)本身解決，但是會(huì)被每個(gè)國(guó)家默認(rèn)和施行數(shù)字化政策的政治和行政生態(tài)決定。

這兩種觀點(diǎn)都夸大了其中一個(gè)方面的作用，數(shù)字政府治理的實(shí)現(xiàn)，將是共同作用的結(jié)果。數(shù)字政府治理的載體和途徑是全社會(huì)的數(shù)據(jù)，從這方面講，數(shù)字政府治理在一開(kāi)始就不局限于公共部門的數(shù)字化變革。數(shù)字政府治理認(rèn)為，數(shù)字政府及其治理的實(shí)現(xiàn)取決于數(shù)字技術(shù)自身的能力、政府接受數(shù)字化的主動(dòng)設(shè)計(jì)和選擇，以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活數(shù)字化變遷的互動(dòng)。在現(xiàn)實(shí)中，數(shù)字政府治理面臨兩個(gè)看似相互對(duì)立又“和諧”共存的矛盾：一是萬(wàn)物互聯(lián)與數(shù)據(jù)割據(jù)。一方面是信息技術(shù)泛在性的不斷增強(qiáng)，另一方面是由于“部門”利益、地方主義和過(guò)時(shí)的制度所導(dǎo)致的數(shù)據(jù)不能互聯(lián)互通持久而根深蒂固的存在。二是大數(shù)據(jù)環(huán)境的事實(shí)存在和大數(shù)據(jù)應(yīng)用的步履蹣跚。任何資源的價(jià)值展現(xiàn)都離不開(kāi)特定的環(huán)境，大數(shù)據(jù)的價(jià)值并非與生俱來(lái)而是應(yīng)用創(chuàng)新之結(jié)果。就社會(huì)整體而言，我們已經(jīng)進(jìn)入了大數(shù)據(jù)的時(shí)代，但到目前為止，基于大數(shù)據(jù)的價(jià)值創(chuàng)造仍主要限于商業(yè)領(lǐng)域。亞馬遜、谷歌、蘋(píng)果、臉書(shū)、阿里巴巴等企業(yè)正在成為大數(shù)據(jù)的擁有者和使用者，但國(guó)家治理、政府治理、社會(huì)治理中的大數(shù)據(jù)應(yīng)用仍進(jìn)展緩慢。這兩個(gè)問(wèn)題也是影響和制約數(shù)字政府治理實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵?？梢?jiàn)，要實(shí)現(xiàn)真正的數(shù)字治理，還有很長(zhǎng)的路要走。

首先，從泛互聯(lián)網(wǎng)化到數(shù)據(jù)的無(wú)障礙流動(dòng)?；ヂ?lián)網(wǎng)的普及已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)，大數(shù)據(jù)時(shí)代也在悄然來(lái)臨，然而，從萬(wàn)物互聯(lián)到數(shù)據(jù)的無(wú)障礙流動(dòng)，并不是一種因果關(guān)系的必然。電子政務(wù)發(fā)展之初所遇到的“職能”壁壘、“信息孤島”，到了今天仍廣泛存在。在數(shù)字時(shí)代，以數(shù)據(jù)化展開(kāi)的活動(dòng)將成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的主流，數(shù)據(jù)從原先僅具有符號(hào)價(jià)值逐漸延伸到同時(shí)還具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值、科學(xué)價(jià)值、政治價(jià)值等諸多價(jià)值的重要資源，如何增進(jìn)數(shù)據(jù)融合，實(shí)現(xiàn)價(jià)值的創(chuàng)造，打破數(shù)據(jù)隔離和數(shù)據(jù)孤島，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)開(kāi)放共享就成為首要解決的問(wèn)題。Yu-Che Chen and Jooho Lee對(duì)美國(guó)大都市區(qū)都市規(guī)劃組織（MPO：metropolitan planning organizations）的研究發(fā)現(xiàn)，基于協(xié)作數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)的有效數(shù)據(jù)共享是創(chuàng)建城市交通綜合視圖，實(shí)現(xiàn)交通改善的基礎(chǔ)性的必要條件，基于數(shù)據(jù)分析的決策支持服務(wù)網(wǎng)絡(luò)對(duì)改善跨區(qū)域公共服務(wù)績(jī)效有著根本性的影響。[21]（P1-19）數(shù)據(jù)無(wú)障礙流動(dòng)是全社會(huì)數(shù)據(jù)流動(dòng)與應(yīng)用的前提和基礎(chǔ)，它在本質(zhì)上是一個(gè)國(guó)家治理問(wèn)題，依托于在明晰數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、保障數(shù)據(jù)安全的前提下實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的開(kāi)放共享和合作應(yīng)用，是創(chuàng)造數(shù)據(jù)環(huán)境、管理數(shù)據(jù)資源、提高數(shù)據(jù)使用效率的復(fù)雜行動(dòng)。就目前而言，它包括如下迫切的行動(dòng)：一是進(jìn)一步打破數(shù)據(jù)割據(jù)和數(shù)據(jù)孤島。數(shù)據(jù)割據(jù)和數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象是阻礙數(shù)據(jù)開(kāi)放、融合、流動(dòng)的主要因素，不僅制約了電子政務(wù)的發(fā)展，也是對(duì)數(shù)據(jù)資源的極大浪費(fèi)，并增加數(shù)據(jù)安全防范的難度。數(shù)據(jù)治理在本質(zhì)上是一個(gè)國(guó)家治理問(wèn)題，因此消除數(shù)據(jù)割據(jù)、數(shù)據(jù)孤島，仍需頂層設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先選擇國(guó)家治理面臨的緊迫和重大問(wèn)題，把數(shù)據(jù)集中于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展和社會(huì)發(fā)展之中，產(chǎn)生“裂變”效應(yīng)。二是加速構(gòu)建國(guó)家性、戰(zhàn)略性數(shù)據(jù)資源庫(kù)。需要盡快在重要領(lǐng)域形成國(guó)家戰(zhàn)略性資源庫(kù)，并由此構(gòu)建數(shù)據(jù)收集、匯總和應(yīng)用的治理體制。三是構(gòu)建全社會(huì)數(shù)據(jù)開(kāi)放共享體系。以電子政務(wù)、智慧城市為基礎(chǔ)，加快公共數(shù)據(jù)集中和共享，建立數(shù)據(jù)確權(quán)、分類、流通、交易機(jī)制，推動(dòng)公共數(shù)據(jù)與企業(yè)積累的社會(huì)數(shù)據(jù)之間的共享共治。

其次，大數(shù)據(jù)的智能化應(yīng)用。大數(shù)據(jù)正在各個(gè)領(lǐng)域幫助人類創(chuàng)造價(jià)值，如百度的搜索、電子商務(wù)網(wǎng)站的商品推薦、滴滴的對(duì)接、人力資源崗位的匹配，而這背后是人工智能。大數(shù)據(jù)與人工智能之間存在著互動(dòng)的關(guān)系：一方面，數(shù)據(jù)是人工智能營(yíng)養(yǎng)的來(lái)源；另一方面，大數(shù)據(jù)是數(shù)據(jù)積累的從量變到質(zhì)變的過(guò)程。大數(shù)據(jù)的產(chǎn)生，需要人工智能進(jìn)行挖掘分析提煉，有了人工智能對(duì)大數(shù)據(jù)的智能化應(yīng)用，大數(shù)據(jù)才具有創(chuàng)造性的價(jià)值。人工智能的運(yùn)用，歸根結(jié)底是大數(shù)據(jù)的積累及洞察，將人類智慧經(jīng)驗(yàn)變成客觀的、可觀的、能夠精準(zhǔn)判斷的、可以快速學(xué)習(xí)運(yùn)用的方式，不斷優(yōu)化著行為。在任何有大數(shù)據(jù)的領(lǐng)域都可以做人工智能。在數(shù)字政府治理之中，數(shù)據(jù)的累積和智能化應(yīng)用是結(jié)合在一起的，大數(shù)據(jù)是基礎(chǔ)，而智能化應(yīng)用能夠直接創(chuàng)造價(jià)值。如英國(guó)新Data.gov.uk，允許公眾訪問(wèn)匿名數(shù)據(jù)——包括對(duì)“學(xué)校、犯罪和健康”——使他們聚集不同線索的信息，尋找規(guī)律，產(chǎn)生新的信息作為搜索進(jìn)展，這些信息已經(jīng)被用于對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目（如新隧道、公路或醫(yī)院）需求相關(guān)行為的潛在模式進(jìn)行細(xì)化預(yù)測(cè)。[22]（P121-130）在國(guó)家治理中，數(shù)字政府治理要通過(guò)數(shù)據(jù)的挖掘和智能化應(yīng)用，增強(qiáng)國(guó)家戰(zhàn)略的科學(xué)性和對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的導(dǎo)向性，并在全球數(shù)字治理中，保障和提升中國(guó)式治理的影響。在政府治理中，數(shù)字政府治理首要是公共服務(wù)領(lǐng)域的數(shù)字化，在數(shù)字中國(guó)、智慧城市建設(shè)中，實(shí)現(xiàn)以公民為中心的公共服務(wù)，在提高效率的同時(shí)改善公民的服務(wù)體驗(yàn)，并促進(jìn)公眾與政府的良性互動(dòng)。

最后，基于國(guó)家戰(zhàn)略和民生福祉的數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)治理創(chuàng)新。以技術(shù)驅(qū)動(dòng)政府改革，以政府改革為數(shù)字治理創(chuàng)造條件，這是一個(gè)關(guān)于技術(shù)與治理之間良性互動(dòng)的理想狀態(tài)。但在實(shí)踐中，我們經(jīng)常看到的卻是信息技術(shù)邏輯與政府管理現(xiàn)實(shí)之間的矛盾與沖突。政府治理變革是一個(gè)充滿不確定性的復(fù)雜過(guò)程，世界各國(guó)的改革實(shí)踐證明，根據(jù)價(jià)值和制度藍(lán)圖構(gòu)想的改革主張只是一種基于主觀愿望的“內(nèi)生偏好”，無(wú)法對(duì)制度的現(xiàn)實(shí)狀況進(jìn)行客觀的判斷。以數(shù)字化的未來(lái)構(gòu)想來(lái)設(shè)定政府治理變革的主張可能只是一種主觀愿望。由于數(shù)字政府包含并觸及現(xiàn)有政府承擔(dān)各種社會(huì)關(guān)系的角色、功能和活動(dòng)，數(shù)字政府治理的實(shí)現(xiàn)必然是長(zhǎng)期、漸進(jìn)、曲折和反復(fù)的。在這一宏大的工程和長(zhǎng)期的過(guò)程中，諸多領(lǐng)域的變革必然不是同步的。優(yōu)先選擇的應(yīng)當(dāng)是兩個(gè)方面：一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家治理重大問(wèn)題的數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)治理創(chuàng)新。對(duì)中國(guó)而言，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，這些經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展和社會(huì)發(fā)展的重大問(wèn)題，都需要數(shù)據(jù)治理的支持，這些重大問(wèn)題的數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)政府治理創(chuàng)新，將對(duì)整個(gè)社會(huì)的數(shù)字化發(fā)展和國(guó)家治理現(xiàn)代化起到引領(lǐng)和示范性的作用。二是事關(guān)民生福祉的數(shù)據(jù)支持治理改革與創(chuàng)新。黨的十九大報(bào)告提出：“增進(jìn)民生福祉是發(fā)展的根本目的”；2017年12月8日，習(xí)近平總書(shū)記在中央政治局就實(shí)施國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略進(jìn)行第二次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“要運(yùn)用大數(shù)據(jù)改善和保障民生，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，推進(jìn)‘互聯(lián)網(wǎng)+教育’、‘互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療’、‘互聯(lián)網(wǎng)+文化’等，讓百姓少跑腿、數(shù)據(jù)多跑路，不斷提升公共服務(wù)均等化、普惠化、便捷化水平?！毕牧x堃對(duì)中外政府網(wǎng)站公眾接受與利用狀況的研究結(jié)果表明，政府網(wǎng)站的使用率主要取決于網(wǎng)上服務(wù)對(duì)公民生活品質(zhì)方面的影響。[23]（P38-43）公眾期望的“未來(lái)的網(wǎng)路生活”：“可以隨時(shí)在路途中、行進(jìn)間、任何一家小店，透過(guò)任何一項(xiàng)隨身的電子通信用品，與所謂的‘政府’進(jìn)行互動(dòng)、申辯、交易或索取資料”[24]（P69-78）。數(shù)字政府治理的無(wú)形泛在要以合適的生活機(jī)制體現(xiàn)出來(lái)，通過(guò)對(duì)民生福祉的改善、促進(jìn)公眾優(yōu)質(zhì)生活和實(shí)現(xiàn)公共治理的自主性來(lái)展現(xiàn)其對(duì)全體國(guó)民的意義，為其發(fā)展提供持續(xù)的動(dòng)力。

結(jié)語(yǔ)

數(shù)字政府和數(shù)字政府治理是一個(gè)“新”的概念和領(lǐng)域，與電子政府、電子治理、移動(dòng)政府、智慧治理等概念和實(shí)踐相比，它在理論內(nèi)涵、范疇和視野上都具有其特定的規(guī)范性和獨(dú)特性，這既體現(xiàn)了世界范圍內(nèi)新一輪的信息技術(shù)革命對(duì)人類生活改造的日益加深，也預(yù)示了在技術(shù)驅(qū)動(dòng)、數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)、智能驅(qū)動(dòng)的背景下，政府治理正在與國(guó)家治理、社會(huì)治理緊密連接在一起。數(shù)字政府治理有助于從一個(gè)更廣闊的視閾理解和解決電子政府構(gòu)建、電子治理發(fā)展中遇到的矛盾問(wèn)題，也在數(shù)字政府與數(shù)字地球、數(shù)字中國(guó)、數(shù)字社會(huì)之間架起了連接的橋梁。數(shù)字政府治理蘊(yùn)含了人類由工業(yè)社會(huì)、工業(yè)文明向數(shù)字社會(huì)、智能文明演進(jìn)背景下數(shù)字治理共同體的構(gòu)建，有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)生活的數(shù)字化與國(guó)家治理現(xiàn)代化之間的協(xié)同。數(shù)字政府治理將數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)和智能化應(yīng)用的重點(diǎn)投向經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)價(jià)值的創(chuàng)造，為解決技術(shù)邏輯與公共治理中的行政生態(tài)、制度慣性之間的沖突提供了新的途徑。在數(shù)字中國(guó)、智慧城市、智能社會(huì)發(fā)展和國(guó)家治理現(xiàn)代化中，數(shù)字政府治理具有廣闊的發(fā)展空間，無(wú)論是理論建構(gòu)，還是實(shí)踐領(lǐng)域的選擇，都需要學(xué)者們和政府治理的實(shí)踐者去共同關(guān)注和解決。