周文翠
(魯東大學(xué) 馬克思主義學(xué)院,山東 煙臺(tái) 264025)
政府生態(tài)責(zé)任是指政府根據(jù)生態(tài)環(huán)境的承載力,在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和人的全面發(fā)展的同時(shí),所擔(dān)負(fù)的保護(hù)和治理生態(tài)環(huán)境,引導(dǎo)企業(yè)、公眾和社會(huì)組織參與生態(tài)治理,保證生態(tài)平衡與經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的責(zé)任。政府的生態(tài)責(zé)任是其政治責(zé)任、行政責(zé)任和道德責(zé)任的一種延伸,但是又不像其他責(zé)任一樣相對(duì)獨(dú)立存在,而是滲透于其他責(zé)任之中,是政治責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任、道德責(zé)任的統(tǒng)一體。改革開(kāi)放40年來(lái),政府生態(tài)責(zé)任的生成與拓展,是與中國(guó)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的凸顯及其應(yīng)對(duì)相伴隨的。從生態(tài)環(huán)保理念宣教到生態(tài)環(huán)保制度完善,從生態(tài)環(huán)境行為監(jiān)管到生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品供給,從區(qū)域生態(tài)環(huán)保合作到命運(yùn)共同體建設(shè),政府的生態(tài)責(zé)任主體地位日益強(qiáng)化,生態(tài)責(zé)任的內(nèi)容日益豐富立體,生態(tài)責(zé)任的范圍日益擴(kuò)大,逐步走上了制度化、規(guī)范化、科學(xué)化的發(fā)展軌道。
我國(guó)第一個(gè)生態(tài)環(huán)保機(jī)構(gòu)是1974年成立的國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(簡(jiǎn)稱國(guó)環(huán)辦),此前的環(huán)境管理都是分散由各部門進(jìn)行的。限于當(dāng)時(shí)較低的生產(chǎn)力與認(rèn)識(shí)發(fā)展水平,直至改革開(kāi)放前,國(guó)環(huán)辦發(fā)揮的作用都很有限,政府的生態(tài)環(huán)保責(zé)任也比較模糊。
改革開(kāi)放以后,生態(tài)資源環(huán)境問(wèn)題隨著工業(yè)化、城市化的發(fā)展而日益凸顯,政府逐漸認(rèn)識(shí)到“治理污染,保護(hù)環(huán)境,是我國(guó)一項(xiàng)大的國(guó)策,要當(dāng)作一件非常重要的事情來(lái)抓”[1](P252)。1979年頒布的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法(試行)》明確規(guī)定:國(guó)務(wù)院設(shè)立環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu),省、自治區(qū)、直轄市人民政府設(shè)立環(huán)境保護(hù)局。至此,環(huán)保部門作為專門的政府獨(dú)立機(jī)構(gòu)有了明確的法律依據(jù)。1980年,政府工作報(bào)告還只是在經(jīng)濟(jì)工作部分提出“要把節(jié)能放在優(yōu)先的地位,大力開(kāi)展以節(jié)能為中心的技術(shù)改造和結(jié)構(gòu)改革”[2]。到了1983年,在全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議上,環(huán)境保護(hù)被確立為基本國(guó)策,凸顯了其在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中的地位。1988年的政府機(jī)構(gòu)改革,原有的環(huán)保機(jī)構(gòu)改組為國(guó)務(wù)院直屬的國(guó)家環(huán)境保護(hù)局,從而在體制上確立了環(huán)保機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位。同年的政府工作報(bào)告首次獨(dú)段闡述了環(huán)保工作,提出要“發(fā)揮環(huán)境保護(hù)部門的監(jiān)督職能,為逐步實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)而進(jìn)行長(zhǎng)期的努力”[1](P173),政府的生態(tài)環(huán)保監(jiān)管責(zé)任更加明確。1989年,進(jìn)入正式實(shí)施階段的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定,我國(guó)各級(jí)政府是環(huán)保管理的責(zé)任主體,對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)保負(fù)有監(jiān)管責(zé)任,土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等各級(jí)部門也負(fù)有相關(guān)的生態(tài)責(zé)任,政府的生態(tài)責(zé)任主體地位在法律上進(jìn)一步明確。
1992年,社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的開(kāi)啟,極大地激發(fā)了社會(huì)發(fā)展活力。但工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展,加劇了能源資源消耗、環(huán)境污染和生態(tài)惡化。同年,聯(lián)合國(guó)“環(huán)境與發(fā)展大會(huì)”召開(kāi),可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題成為會(huì)議焦點(diǎn)。在這種背景下,全國(guó)人大于1993年設(shè)立了環(huán)境保護(hù)委員會(huì)。1994年,《中國(guó)21世紀(jì)議程——中國(guó)21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》由國(guó)務(wù)院發(fā)布,可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略被首次納入國(guó)家發(fā)展規(guī)劃。1996年,全國(guó)人大八屆四次會(huì)議還將可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略列入了2010年遠(yuǎn)景目標(biāo),提出“加強(qiáng)環(huán)境、生態(tài)保護(hù),合理開(kāi)發(fā)利用資源。這是功在當(dāng)代、澤及子孫的大事。”“到2000年,力爭(zhēng)使環(huán)境污染和生態(tài)破壞加劇的趨勢(shì)得到基本控制,部分城市和地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量有所改善?!盵3](P1772,1773)同年,《國(guó)務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問(wèn)題的決定》發(fā)布,政府對(duì)自身生態(tài)責(zé)任的認(rèn)識(shí)進(jìn)一步深化。1998年,政府啟動(dòng)了新一輪機(jī)構(gòu)改革,在國(guó)務(wù)院組成部門總體減少的大形勢(shì)下,國(guó)家環(huán)境保護(hù)局卻被升格為國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局,成為部級(jí)機(jī)構(gòu),進(jìn)一步提升了生態(tài)環(huán)保機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和重要性。2001年,隨著中國(guó)加入WTO,綠色貿(mào)易壁壘問(wèn)題出現(xiàn),促使政府更加關(guān)注生態(tài)環(huán)保問(wèn)題,生態(tài)責(zé)任主體意識(shí)愈加清晰。
2002年,黨的十六大將可持續(xù)發(fā)展和“三生共贏”列為全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)之一,促進(jìn)“可持續(xù)發(fā)展能力不斷增強(qiáng),生態(tài)環(huán)境得到改善,資源利用效率顯著提高,促進(jìn)人與自然和諧,推動(dòng)整個(gè)社會(huì)走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路”[4](P15),成為政府的主動(dòng)選擇。2003年,黨的十六屆三中全會(huì)提出,要實(shí)現(xiàn)以人為本的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展,這意味著政府所承擔(dān)的生態(tài)責(zé)任愈加廣泛。2004年,黨的十六屆四中全會(huì)提出建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì),其中實(shí)現(xiàn)人與自然和諧的具體措施,如加強(qiáng)生態(tài)立法和執(zhí)法、治理生態(tài)環(huán)境、防治污染、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)等,讓政府的生態(tài)責(zé)任漸成體系。2006年,黨的十六屆六中全會(huì)又提出了“兩型社會(huì)”(資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì))建設(shè),黨的十七大則首次將生態(tài)文明列為國(guó)家建設(shè)的目標(biāo)之一,進(jìn)一步推動(dòng)了政府生態(tài)職能的獨(dú)立化和生態(tài)責(zé)任的明晰化。2008年,國(guó)家環(huán)??偩直桓慕M升格為環(huán)境保護(hù)部,獲得了與工業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通等部門同樣重要的地位,其生態(tài)環(huán)保職能也進(jìn)一步獨(dú)立化。2012年,黨的十八大報(bào)告對(duì)生態(tài)文明進(jìn)行了單篇論述,并將其與政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)建設(shè)并列,納入“五位一體”的中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)總布局。由此,政府更加“自覺(jué)地推動(dòng)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展,把生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程”[5](P211)。2015年,黨的十八屆五中全會(huì)通過(guò)的“十三五規(guī)劃”,提出了“綠色發(fā)展”理念。2017年,黨的十九大報(bào)告首次將“美麗中國(guó)”列為社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)目標(biāo)之一。2018年3月,國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案提出撤銷環(huán)境保護(hù)部而組建生態(tài)環(huán)境部。這些舉措從理念和操作層面進(jìn)一步強(qiáng)化了政府的生態(tài)責(zé)任主體地位,體現(xiàn)了政府生態(tài)責(zé)任在生態(tài)保護(hù)與污染防治上的一體化特征。
隨著政府的生態(tài)責(zé)任主體地位從模糊漸到明確和強(qiáng)化,政府生態(tài)責(zé)任的內(nèi)容也日漸擴(kuò)展。改革開(kāi)放之初,政府的中心工作是抓經(jīng)濟(jì)建設(shè),在這個(gè)過(guò)程中出現(xiàn)的資源環(huán)境問(wèn)題,讓政府對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系有了初步的認(rèn)識(shí)。“生態(tài)環(huán)境是人類生存發(fā)展的基本條件,是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)?!盵6](P603)政府“今后要進(jìn)行充分的研究和宣傳,使廣大群眾和干部了解開(kāi)發(fā)、保護(hù)和合理利用水資源、節(jié)約用水的重要性?!盵2]但彼時(shí)政府對(duì)自身的環(huán)保職責(zé)的認(rèn)識(shí)主要還是出于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的客觀需要,政府生態(tài)責(zé)任的內(nèi)容也因而局限在對(duì)廣大群眾和工業(yè)企業(yè)進(jìn)行勤儉節(jié)約能源資源、技術(shù)革新、收舊利廢的宣傳教育方面。1989年的全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議,把領(lǐng)導(dǎo)干部列為教育的重點(diǎn)對(duì)象,提出“要加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的宣傳教育,提高全民族的環(huán)境意識(shí),特別要提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的環(huán)境意識(shí)?!盵7](P137)這表明政府的生態(tài)責(zé)任意識(shí)逐漸從客觀要求的被動(dòng)階段走向了主動(dòng)自覺(jué)階段。1992年,黨的十四大繼續(xù)強(qiáng)調(diào)“要增強(qiáng)全民族的環(huán)境意識(shí)”[8](P33)。
2002年,黨的十六大提出“要加強(qiáng)基本國(guó)情、基本國(guó)策和有關(guān)法律法規(guī)的宣傳教育,增強(qiáng)全社會(huì)的人口意識(shí)、資源意識(shí)、節(jié)約意識(shí)、環(huán)保意識(shí)”[9](P826)。2003年的政府工作報(bào)告指出,通過(guò)“開(kāi)展環(huán)境警示教育,增強(qiáng)全民參與環(huán)境保護(hù)的自覺(jué)性?!盵2]2004年召開(kāi)的人口資源環(huán)境工作座談會(huì),進(jìn)一步提出要“在全社會(huì)營(yíng)造愛(ài)護(hù)環(huán)境、保護(hù)環(huán)境、建設(shè)環(huán)境的良好風(fēng)氣,增強(qiáng)全民族的環(huán)境保護(hù)意識(shí)”[9](826),“以教育影響學(xué)生、以學(xué)生影響家庭、以家庭影響社會(huì),增強(qiáng)全社會(huì)的資源憂患意識(shí)和節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的責(zé)任意識(shí)”[10]。在建設(shè)生態(tài)文明的目標(biāo)確立之后,2008年政府明確提出要“增強(qiáng)全社會(huì)生態(tài)文明觀念,動(dòng)員全體人民更加積極投身于資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)。”[2]政府還充分運(yùn)用廣播、電視、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等各種新聞媒體,采取多種形式開(kāi)展生態(tài)環(huán)??破招麄?,喚起社會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境的關(guān)注,引導(dǎo)公眾了解生態(tài)環(huán)境對(duì)人類生存發(fā)展的基礎(chǔ)性作用,從而樹立科學(xué)的生態(tài)觀,并改進(jìn)生產(chǎn)、生活方式,把保護(hù)環(huán)境變成一種自覺(jué)行動(dòng)。2013年5月,中央政治局集體學(xué)習(xí)時(shí)習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“要加強(qiáng)生態(tài)文明宣傳教育,增強(qiáng)全民節(jié)約意識(shí)、環(huán)保意識(shí)、生態(tài)意識(shí),營(yíng)造愛(ài)護(hù)生態(tài)環(huán)境的良好風(fēng)氣”[5](P209)。2015年4月,國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》,“將生態(tài)文化作為現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)的重要內(nèi)容”[11]。
在通過(guò)宣傳教育不斷增加公眾的生態(tài)環(huán)保共識(shí),提升其生態(tài)環(huán)保意識(shí)的基礎(chǔ)上,政府逐漸認(rèn)識(shí)到制度約束的重要作用,并開(kāi)始將完善生態(tài)環(huán)保法律法規(guī)作為其生態(tài)責(zé)任的重要內(nèi)容,開(kāi)啟了我國(guó)生態(tài)環(huán)保的法制化進(jìn)程。盡管我國(guó)第一部專門的環(huán)境法(《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法(試行)》)在1979年就建立了,但是由于改革開(kāi)放之初,政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展責(zé)任是第一位的,對(duì)生態(tài)環(huán)保問(wèn)題認(rèn)識(shí)不深,導(dǎo)致這部法律實(shí)際起到的作用有限。到1983年底,第二次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議提出了“預(yù)防為主”和“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”的環(huán)境管理政策,政府才開(kāi)始重視生態(tài)環(huán)保的政策、規(guī)劃等制度建設(shè)。此后,一系列生態(tài)環(huán)保法律法規(guī)相應(yīng)建立。1984年的《中華人民共和國(guó)水污染防治法》和《中華人民共和國(guó)森林法》,1985年的《中華人民共和國(guó)草原法》,1986年的《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》與《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》相繼頒布,1987年和1988年還制定了《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》與《中華人民共和國(guó)水法》,初步建立了生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系。1989年,第三次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議召開(kāi),強(qiáng)調(diào)要不斷完善環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī),確立了環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制度、排放污染物許可證制度、污染集中控制和限期治理制度等新制度,強(qiáng)化了政府的生態(tài)環(huán)保制度建設(shè)責(zé)任。1996年,《全國(guó)污染物排放總量控制計(jì)劃》和《中國(guó)跨世紀(jì)綠色工程規(guī)劃》頒布,諸多環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)陸續(xù)被修訂。1998年,政府提出“實(shí)行資源有償使用制度”[6](P234),2000年,《全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》和《可持續(xù)發(fā)展綱要》出臺(tái)。這些生態(tài)環(huán)保的法律、計(jì)劃、規(guī)劃、綱要等形式豐富的制度建設(shè),進(jìn)一步拓展了政府在制度法規(guī)建設(shè)方面的生態(tài)責(zé)任。
黨的十六大以來(lái),政府繼續(xù)探索制定生態(tài)環(huán)保方面的法律法規(guī)。2005年,人口資源環(huán)境工作座談會(huì)召開(kāi),提出要“完善促進(jìn)生態(tài)建設(shè)的法律和政策體系,制定全國(guó)生態(tài)保護(hù)規(guī)劃”[9](P823)。此后,政府在工作報(bào)告中陸續(xù)提出“健全環(huán)境法制和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”,“開(kāi)展清潔生產(chǎn)和環(huán)境管理體系認(rèn)證”[2],“建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”,“健全環(huán)境保護(hù)的監(jiān)測(cè)體系、評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究制度”[2],“落實(shí)節(jié)能環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制。抓緊建立和完善科學(xué)、完整、統(tǒng)一的節(jié)能減排指標(biāo)體系、監(jiān)測(cè)體系和考核體系,實(shí)行嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)制”[2]。黨的十七大強(qiáng)調(diào)要促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展機(jī)制的形成和完善,“十二五規(guī)劃”則對(duì)我國(guó)未來(lái)幾年的生態(tài)環(huán)保工作做了詳細(xì)的設(shè)計(jì)。黨的十八屆三中全會(huì)還對(duì)生態(tài)文明制度體系建設(shè)提出明確要求,即“建立國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度,嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動(dòng)發(fā)展”[12](P541),“實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度,完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度”,“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度”,“探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表,對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制”[12](P541)。2014年,被稱為“史上最嚴(yán)環(huán)保法”的《環(huán)保法修訂案》獲得通過(guò)。新法擴(kuò)大了環(huán)境公益行政訴訟主體的范圍,明確規(guī)定了政府對(duì)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督管理責(zé)任。在生態(tài)環(huán)保政策法規(guī)方面,政府還先后發(fā)表、頒布了《中國(guó)的能源狀況與政策》白皮書、《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善退耕還林政策的通知》《環(huán)境保護(hù)違法行為處分暫行規(guī)定》《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理目錄》《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》等一系列的政策法規(guī)。在生態(tài)環(huán)保法律方面,《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《中華人民共和國(guó)放射性污染防治法》《中華人民共和國(guó)可再生能源法》《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》也陸續(xù)出臺(tái)。2016年,國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》,要求到2018年年底前全面建立河長(zhǎng)制。2017年,《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見(jiàn)》確立了2020年完成全國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線劃定的工作目標(biāo)。這些法律法規(guī)涵蓋了水源地保護(hù)、節(jié)能減排、環(huán)保執(zhí)法等多個(gè)方面,既有長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃,又有短期目標(biāo),注重從權(quán)責(zé)配置、執(zhí)法落實(shí)、公眾監(jiān)督等方面增強(qiáng)實(shí)踐操作性,對(duì)環(huán)保違法行為形成了極大的震懾。我國(guó)生態(tài)環(huán)保制度體系的日趨完善,進(jìn)一步拓展了政府生態(tài)責(zé)任的內(nèi)容,為生態(tài)文明建設(shè)提供了可靠的法律保障。
如果說(shuō)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善,促進(jìn)了政府生態(tài)責(zé)任內(nèi)容從理念宣教向制度規(guī)范擴(kuò)展的話,那么,治理大潮的興起則推動(dòng)了政府生態(tài)責(zé)任內(nèi)容的進(jìn)一步豐富,即從改革開(kāi)放之初的企業(yè)行為監(jiān)管拓展到今天的生態(tài)產(chǎn)品供給與服務(wù)。改革之前,政府從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)框架下的角色出發(fā),通過(guò)對(duì)企業(yè)直接的管理監(jiān)督來(lái)實(shí)現(xiàn)環(huán)保的目標(biāo)要求。1982年,政府提出“現(xiàn)有企業(yè)技術(shù)改造的重點(diǎn),是節(jié)約能源和原材料”[2]。1988年進(jìn)一步提出要“加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的管理工作,發(fā)揮環(huán)境保護(hù)部門的監(jiān)督職能”[2]。此后,隨著對(duì)生態(tài)環(huán)保與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步之間關(guān)系的認(rèn)識(shí)的深化,政府又將監(jiān)管的重點(diǎn)調(diào)整為“推行清潔生產(chǎn),發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè),加強(qiáng)生態(tài)示范區(qū)建設(shè)”[2]。
科學(xué)發(fā)展觀提出后,為了規(guī)避傳統(tǒng)績(jī)效考核的缺陷,2004年3月,由國(guó)家環(huán)保總局和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局牽頭,啟動(dòng)了“綠色GDP”項(xiàng)目,開(kāi)始“研究綠色國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算方法,探索將發(fā)展過(guò)程中的資源消耗、環(huán)境損失和環(huán)境效益納入經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的評(píng)價(jià)體系”[4](P853)。2005年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》,明確指出生態(tài)環(huán)保要“依靠科技進(jìn)步,發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)”。2006年的“十一五”規(guī)劃綱要,又對(duì)主要污染物排放總量設(shè)定了約束性指標(biāo),如“單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗降低20%左右、主要污染物排放總量減少10%等”[2]。2007年,國(guó)務(wù)院還印發(fā)了《節(jié)能減排綜合性工作方案》,并聯(lián)合相關(guān)部門開(kāi)展了關(guān)停和淘汰落后產(chǎn)能,遏制高耗能行業(yè)擴(kuò)張的工作。政府還“大力發(fā)展節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)和環(huán)保產(chǎn)業(yè),開(kāi)發(fā)風(fēng)能、太陽(yáng)能等清潔、可再生能源?!盵2]在各級(jí)政府的積極推動(dòng)下,各地的節(jié)能減排都取得了顯著的效果。2012年,黨的十八大提出要“加快實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略,推動(dòng)各地區(qū)嚴(yán)格按照主體功能定位發(fā)展”[12](P31)。政府也愈加重視平衡環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和眼前利益,“既要綠水青山,也要金山銀山”[13]。在生態(tài)保護(hù)中發(fā)展經(jīng)濟(jì),在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中保護(hù)生態(tài),將發(fā)展生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)、開(kāi)發(fā)綠色能源和綠色產(chǎn)品、治理生態(tài)環(huán)境等作為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。2014年召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議,將“推動(dòng)形成綠色低碳循環(huán)發(fā)展新方式”作為新常態(tài)的特征之一。2015年,國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》,明確提出要大幅提高經(jīng)濟(jì)綠色化程度,大力發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)。從節(jié)能降耗到技術(shù)改造再到發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè),從行為管理到目標(biāo)管理,一系列管理監(jiān)督思想與策略的發(fā)展創(chuàng)新,進(jìn)一步豐富了政府生態(tài)監(jiān)管責(zé)任的內(nèi)容。
20世紀(jì)90年代開(kāi)始,治理理論在世界范圍內(nèi)興起。作為社會(huì)管理的一種新方式,它主張改革以權(quán)力為中心的管控型政府管理,建立多中心治理模式,引入市場(chǎng)機(jī)制更好地提供公共產(chǎn)品和服務(wù),更有效地滿足社會(huì)需要。這股世界潮流的影響和中國(guó)特色社會(huì)主義實(shí)踐的客觀需求,推動(dòng)了我國(guó)政府的職能轉(zhuǎn)變進(jìn)程。2004年的政府工作報(bào)告指出:“各級(jí)政府要全面履行職能,在繼續(xù)搞好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管的同時(shí),更加注重履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能?!盵2]2005年更是明確提出要“努力建設(shè)服務(wù)型政府”“我們的奮斗目標(biāo)是,讓人民群眾喝上干凈的水、呼吸清新的空氣,有更好的工作和生活環(huán)境”[2]。黨的十六屆六中全會(huì)闡述了服務(wù)型政府建設(shè)的基本內(nèi)容,提出要逐步建立起惠及全民的基本公共服務(wù)體系,標(biāo)志著我國(guó)政府逐步從管制政府轉(zhuǎn)向服務(wù)政府。
生態(tài)資源環(huán)境具有公共物品屬性,其公共服務(wù)需求量巨大,憑借政府的單一管治難以滿足公眾需求。黨的十六大以后,政府生態(tài)產(chǎn)品供給的責(zé)任意識(shí)日漸增強(qiáng),供給的重點(diǎn)領(lǐng)域日漸明確,提出要以對(duì)百姓高度負(fù)責(zé)的態(tài)度和責(zé)任,“解決嚴(yán)重威脅人民群眾健康安全的環(huán)境污染問(wèn)題,保證人民群眾在生態(tài)良性循環(huán)的環(huán)境中生產(chǎn)生活”[9](P716)“完善公眾參與的法律保障,為各種社會(huì)力量參與人口資源環(huán)境工作搭建平臺(tái)”[9](P826)。2006年,財(cái)政部制定《政府收支分類改革方案》,環(huán)境保護(hù)被納入“2007年政府收支分類科目”中。從此,政府環(huán)保預(yù)算有了自己的戶頭,生態(tài)環(huán)保投入逐年增加。為了給“子孫后代留下天藍(lán)、地綠、水清的生產(chǎn)生活環(huán)境”,黨的十八大報(bào)告明確提出了建設(shè)美麗中國(guó)的目標(biāo)。2013年4月,習(xí)近平總書記在海南考察時(shí)指出:“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品,是最普惠的民生福祉。”[14]政府有責(zé)任通過(guò)治理生態(tài)環(huán)境來(lái)改善民生,保障人的生態(tài)權(quán)益,給廣大居民提供清潔的空氣、干凈的水以及森林、土地等生態(tài)公共產(chǎn)品,全面提高人的生活質(zhì)量。所以,要“實(shí)施重大生態(tài)修復(fù)工程,增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力”[5](P209)。同時(shí),“建立吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化機(jī)制,推行環(huán)境污染第三方治理”[12](P542)。隨著政府生態(tài)產(chǎn)品供給責(zé)任意識(shí)的增強(qiáng),其環(huán)境治理范圍不斷擴(kuò)展,治理的重點(diǎn)領(lǐng)域也愈益清晰?!笆逡?guī)劃”明確提出,要積極開(kāi)展重點(diǎn)領(lǐng)域如大氣、水、土壤的治理工作,努力走向社會(huì)主義生態(tài)文明新時(shí)代。
生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的整體性和復(fù)雜性,使得區(qū)域環(huán)保合作成為政府生態(tài)責(zé)任內(nèi)容的必選項(xiàng)。通過(guò)制定規(guī)劃將生態(tài)環(huán)保納入?yún)^(qū)域發(fā)展之中,對(duì)區(qū)域共同的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題采取合作行動(dòng),如開(kāi)發(fā)區(qū)域環(huán)境信息共享平臺(tái)、進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付等,提高生態(tài)環(huán)境治理的協(xié)調(diào)性和有效性。1998年特大洪災(zāi)過(guò)后,在全國(guó)總體規(guī)劃層面上,中央政府“對(duì)重點(diǎn)江河全流域?qū)嵭兴Y源統(tǒng)一調(diào)度。啟動(dòng)了塔里木河、黑河流域綜合治理”[2]。2006年,政府強(qiáng)調(diào)“重點(diǎn)搞好‘三河三湖’(淮河海河遼河、太湖巢湖滇池)、南水北調(diào)水源及沿線、三峽庫(kù)區(qū)、松花江等流域污染防治”[2]。此后又“實(shí)施渤海環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃”[2],推進(jìn)了重點(diǎn)流域區(qū)域環(huán)境治理工作。在地方生態(tài)建設(shè)層面,武漢城市圈在2007年被列為區(qū)域環(huán)保合作試驗(yàn)區(qū),即 “全國(guó)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”。2009年,國(guó)務(wù)院審議通過(guò)了《珠江三角洲改革發(fā)展規(guī)劃綱要》,要求構(gòu)筑珠三角的區(qū)域生態(tài)安全體系。2011年,政府“繼續(xù)實(shí)施重大生態(tài)修復(fù)工程,加強(qiáng)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)保護(hù)和管理”[2],同年啟動(dòng)了首個(gè)跨省的生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)項(xiàng)目,新安江流域的生態(tài)環(huán)保合作。2012年,粵港澳政府共同編制實(shí)施《共建優(yōu)質(zhì)生活圈專項(xiàng)規(guī)劃》,為該區(qū)域開(kāi)展生態(tài)環(huán)保合作奠定了政策基礎(chǔ)。2014年,《貴州省赤水河流域水污染防治生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法》制定出臺(tái),促成了畢節(jié)市和遵義市的跨區(qū)域生態(tài)環(huán)保合作。2016年,《港澳環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》簽訂,強(qiáng)化了香港特區(qū)與澳門特區(qū)在環(huán)境監(jiān)測(cè)與研究、空氣污染防治、環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面合作。2017年,《推進(jìn)雄安新區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作戰(zhàn)略合作協(xié)議》簽署,開(kāi)啟了環(huán)境保護(hù)部與河北省人民政府合作推進(jìn)美麗河北和美麗中國(guó)建設(shè)的進(jìn)程。
黨的十九大提出“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)”,這將政府生態(tài)責(zé)任上升到了民族生存發(fā)展的高度。隨著實(shí)踐的發(fā)展,我國(guó)政府越來(lái)越認(rèn)識(shí)到生態(tài)資源環(huán)境問(wèn)題是全人類共同面臨的重大挑戰(zhàn),生態(tài)危機(jī)的消除既離不開(kāi)民族國(guó)家政府自身的努力,也離不開(kāi)國(guó)際社會(huì)的合作?!案鲊?guó)在推進(jìn)發(fā)展的過(guò)程中,應(yīng)該本著對(duì)本國(guó)人民和世界各國(guó)人民負(fù)責(zé)的態(tài)度,充分考慮資源和環(huán)境的承受力,統(tǒng)籌考慮當(dāng)前和未來(lái)的發(fā)展,積極加強(qiáng)國(guó)際合作,共同應(yīng)對(duì)氣候變化帶來(lái)的挑戰(zhàn)”[15]。協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)保的國(guó)際行動(dòng),合作開(kāi)展命運(yùn)共同體建設(shè),保護(hù)好人類賴以生存的地球家園,已經(jīng)成為政府生態(tài)責(zé)任擴(kuò)展的必然方向。
進(jìn)行生態(tài)環(huán)保國(guó)際合作的基礎(chǔ)是彼此的認(rèn)可與信任。為了贏得其他國(guó)家的信任,中國(guó)政府首先承諾將自覺(jué)遵守國(guó)際環(huán)境保護(hù)相關(guān)條約,“積極參與應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際合作,推動(dòng)全球應(yīng)對(duì)氣候變化取得新進(jìn)展”[2]。作為一個(gè)負(fù)責(zé)任大國(guó),中國(guó)政府還致力于生態(tài)環(huán)保國(guó)際合作機(jī)制的探索,提出應(yīng)“堅(jiān)持共同但有區(qū)別的責(zé)任原則和公平原則,建設(shè)性推動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際談判進(jìn)程”[2]。之后,中國(guó)陸續(xù)發(fā)表了與美國(guó)、巴西、印度、歐盟、法國(guó)等的氣候變化聯(lián)合聲明,推動(dòng)了氣候談判多邊進(jìn)程。2013年2月,中國(guó)提出的生態(tài)文明理念推廣決議案,在聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署獲得一致通過(guò),為全球生態(tài)環(huán)境問(wèn)題作出了重要貢獻(xiàn)。同年3月,習(xí)近平主席在莫斯科的演講中指出:“人類生活在同一個(gè)地球村里”,這個(gè)世界已經(jīng)“越來(lái)越成為你中有我,我中有你的命運(yùn)共同體”[5](P272)。此后,命運(yùn)共同體思想多次在不同場(chǎng)合被重申和深化。面對(duì)全球生態(tài)環(huán)境危機(jī)的現(xiàn)實(shí)困境,命運(yùn)共同體思想擯棄了零和博弈的舊觀念,倡導(dǎo)共有地球家園的新理念,為推進(jìn)全球生態(tài)建設(shè)貢獻(xiàn)了中國(guó)智慧和中國(guó)方案。2014年6月,中國(guó)向聯(lián)合國(guó)提交了應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家自主貢獻(xiàn)文件,做出了2030年之前的減排承諾,擔(dān)負(fù)起了全球氣候問(wèn)題的一份責(zé)任。理論上,各國(guó)對(duì)生態(tài)命運(yùn)共同體建設(shè)具有對(duì)等的責(zé)任,但從歷史發(fā)展過(guò)程看,發(fā)達(dá)國(guó)家曾消耗了更多的能源資源,也從中獲得了更多利益,所以“發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)該多一點(diǎn)共享,多一點(diǎn)擔(dān)當(dāng),實(shí)現(xiàn)互惠共贏”[16]。2016年,中國(guó)政府簽署了《巴黎協(xié)定》,成為第23個(gè)締約方。2017年,環(huán)保部發(fā)布了《“一帶一路”生態(tài)環(huán)境保護(hù)合作規(guī)劃》,提出了加強(qiáng)生態(tài)環(huán)保政策溝通、開(kāi)展生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目和活動(dòng)等生態(tài)環(huán)保合作舉措,從實(shí)際行動(dòng)上體現(xiàn)了中國(guó)政府著眼于全人類命運(yùn)共同體建設(shè)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。
改革開(kāi)放40年來(lái),政府生態(tài)責(zé)任的目標(biāo)從單純的促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),轉(zhuǎn)到實(shí)現(xiàn)以人為本的經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步與生態(tài)資源環(huán)境的協(xié)調(diào),再到實(shí)現(xiàn)人民普遍幸福和人類永續(xù)發(fā)展,呈現(xiàn)出一個(gè)從經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)層面向科學(xué)層面再向文化、文明層面深入發(fā)展的趨勢(shì),中國(guó)政府在生態(tài)文明建設(shè)的理論與實(shí)踐上愈益表現(xiàn)出自主自覺(jué)的特征,顯示出社會(huì)主義與資本主義在生態(tài)環(huán)境問(wèn)題上的比較優(yōu)勢(shì)。政府生態(tài)責(zé)任的演進(jìn)歷程表明,中國(guó)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的有效解決必須以政府為主導(dǎo),堅(jiān)持依法治理,堅(jiān)持協(xié)同共治,堅(jiān)持以中國(guó)國(guó)情為基礎(chǔ)吸收借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)。
首先,要堅(jiān)持生態(tài)法治、職責(zé)法定,以制度創(chuàng)新、法律完善,不斷提升政府的生態(tài)責(zé)任能力。要堅(jiān)持立法先行,通過(guò)加強(qiáng)立法,不斷完善生態(tài)環(huán)保的法律法規(guī),強(qiáng)化生態(tài)責(zé)任,促進(jìn)生態(tài)法規(guī)的完備與配套,在全社會(huì)營(yíng)造崇法、敬法和守法的文化氛圍,促進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理的法治化發(fā)展。要強(qiáng)化政府生態(tài)責(zé)任,提高執(zhí)法人員的素質(zhì),保證嚴(yán)格執(zhí)法,加大對(duì)生態(tài)環(huán)境違法行為的處罰,彰顯法治的力量。要加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境的法治教育,實(shí)行嚴(yán)格的責(zé)任追究,健全干部生態(tài)責(zé)任考核評(píng)價(jià)制度,強(qiáng)化政府的生態(tài)責(zé)任。要繼續(xù)鼓勵(lì)制度創(chuàng)新,提高生態(tài)環(huán)境治理效率。如具有包干性質(zhì)的河長(zhǎng)制,作為一種基層生態(tài)環(huán)境治理的制度創(chuàng)新,就克服了以往“九龍治水”的弊端,從制度上解決了激勵(lì)問(wèn)題,提高了水環(huán)境治理的效率。
其次,要堅(jiān)持政府主導(dǎo),多方參與,以多領(lǐng)域、多要素的協(xié)同治理,不斷提升政府生態(tài)環(huán)境治理的實(shí)效。生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的整體性、系統(tǒng)性、復(fù)雜性,決定了政府生態(tài)責(zé)任能力的有限性。生態(tài)責(zé)任主體的多元化、生態(tài)環(huán)境治理方式的綜合化、生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制的現(xiàn)代化,是政府生態(tài)治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。作為生態(tài)治理的第一責(zé)任人,政府除了要做好生態(tài)治理的制度供給,保護(hù)國(guó)家生態(tài)安全、維護(hù)公眾生態(tài)權(quán)益、促進(jìn)人與自然和諧之外,還要加強(qiáng)生態(tài)環(huán)保教育與宣傳,積極引導(dǎo)企業(yè)、環(huán)保社會(huì)組織、公眾等社會(huì)各界力量參與到生態(tài)治理中,擴(kuò)大生態(tài)治理的群眾基礎(chǔ),實(shí)現(xiàn)全民共建共享。要合理確定各生態(tài)治理主體之間的關(guān)系,推行企業(yè)的綠色、低碳和循環(huán)發(fā)展,支持生態(tài)治理的民間行動(dòng),鼓勵(lì)和促進(jìn)生態(tài)環(huán)保NGO的發(fā)展。要綜合運(yùn)用法律法規(guī)、市場(chǎng)機(jī)制、環(huán)保技術(shù)、綠色文化等多種手段,合理配置各類資源,建立涵蓋各領(lǐng)域的生態(tài)治理有機(jī)整體,發(fā)揮生態(tài)治理的協(xié)同效應(yīng),提升生態(tài)治理的實(shí)效。
最后,要堅(jiān)持馬克思主義生態(tài)價(jià)值觀和社會(huì)主義生態(tài)文明觀,以他國(guó)環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)的中國(guó)式借鑒,打造生態(tài)治理的中國(guó)特色。要發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢(shì),堅(jiān)持既立足中國(guó)又放眼全球,以中國(guó)的體制特征、文化傳統(tǒng)、社會(huì)發(fā)展特點(diǎn)等為依據(jù),批判地吸取發(fā)達(dá)國(guó)家生態(tài)治理實(shí)踐的有益成果,走一條中國(guó)特色的生態(tài)治理現(xiàn)代化之路。要摒棄西方國(guó)家先污染后治理的舊思路,堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和問(wèn)題導(dǎo)向的統(tǒng)一,正確處理人與自然的關(guān)系。要按照“五位一體”總布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的要求,秉持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的先進(jìn)發(fā)展理念,堅(jiān)持生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好,不斷推進(jìn)中國(guó)特色生態(tài)治理的現(xiàn)代化,進(jìn)而為全球生態(tài)環(huán)境改善作出自己的貢獻(xiàn)。