董鵬 羅朝暉 余鵬

(海軍工程大學管理工程系，湖北 武漢 430033)

0 引言

隨著國際形勢的發(fā)展和我國國防建設(shè)的戰(zhàn)略性調(diào)整，軍方對裝備的需求越來越趨向復(fù)雜化、大型化、精密化。在這些復(fù)雜型號裝備的研制生產(chǎn)過程中，涉及裝備主管單位及各輪配套單位的跨地區(qū)、跨領(lǐng)域、跨專業(yè)聯(lián)合，因此，軍方對其開展的合同履行監(jiān)督工作也呈現(xiàn)出跨地區(qū)、跨軍代表局、跨軍代表室的特點，監(jiān)督工作非常復(fù)雜，在復(fù)雜裝備的履行監(jiān)督過程中存在著職責界限不清、溝通渠道不暢、總體協(xié)調(diào)性差等問題[1]。

目前，各國都把裝備合同履行監(jiān)督視為一項非常重要的工作，采用什么樣的手段和方法對參與裝備采辦的承包商進行有效的管理，最大化國防經(jīng)費的效益，是一個亟待解決的問題[2-3]。復(fù)雜裝備合同的履行監(jiān)督是一項繁雜的系統(tǒng)工程，合理有效、切合實際的合同履行監(jiān)督機制將有利于提升合同履行績效，更好地實現(xiàn)軍方用戶的需求，從而促進國防建設(shè)的發(fā)展[4]。因此，如何對這類大型復(fù)雜裝備合同的履行科學地進行監(jiān)管，設(shè)計合理的復(fù)雜裝備合同履行管理機制，不斷提高合同履行效率，提升裝備采購效益，是當前研究工作需要迫切解決的問題。

1 一體化管理模式框架

一體化管理是指運用項目管理的理念，通過設(shè)置管理層機構(gòu)和一體化管理小組等機構(gòu)，按照項目劃分的各個階段實行裝備項目的有效管理[5]。一體化管理模式能極大地提升裝備合同管理的效率，節(jié)約國防經(jīng)費，提高采購效益。

目前，各國都在對一體化采購理論進行完善，探索實施一體化采購的方法。早在20世紀90年代中期，美軍就采用了一體化產(chǎn)品小組(Integrated Product Team，IPT)的管理方式對國防采辦項目進行管理，在節(jié)省經(jīng)費開支和縮短采辦周期等方面取得了顯著成效[6]。2007年4月，英國為提高裝備采辦效益，在國防采購局和國防后勤局的基礎(chǔ)上成立了國防裝備與保障總署，徹底實現(xiàn)了裝備項目的一體化管理[7]。

典型的一體化項目管理包括項目定義、執(zhí)行計劃編制和項目執(zhí)行3個階段，如圖1所示。

圖1 典型的一體化管理框架圖

1.1 項目定義階段

采購團隊把用戶提出的項目需求轉(zhuǎn)變?yōu)椴少徟c保障策略，目的是提供一致的項目需求描述，并制定實現(xiàn)目標的總體策略。這一階段的重要結(jié)果是招標，它是一體化項目管理方法進入第二階段的轉(zhuǎn)折點，通常提前邀請多家廠商提供各種選擇的反饋信息，并采用迭代方法生成招標書。更為詳細的項目執(zhí)行方法則由工業(yè)界制定。

1.2 執(zhí)行計劃編制階段

本階段的目標是：①使工業(yè)界提供高質(zhì)量的投標；②評估風險和精確估算成本，為軍方提供進行來源選擇的能力；③選擇投標者簽訂合同，以成功執(zhí)行項目。

1.3 項目執(zhí)行階段

這一階段的目標是成功實施項目。管理者必須密切掌握項目的進程并視情進行決策，適當變更合同以適應(yīng)所有“范圍外”的變化。完成這項任務(wù)的關(guān)鍵信息來自項目定義和執(zhí)行計劃編制階段制定的管理指標，包括收益值管理系統(tǒng)、綜合設(shè)計任務(wù)書和適當?shù)臉藴?，它們?gòu)成一體化工具包，用于緩解風險和進行日常項目管理活動。

在合同簽訂之后，軍方和工業(yè)界的共同責任是使整個項目成功。承包商的工作重點在于項目執(zhí)行和狀態(tài)報告；軍方則是提供項目監(jiān)督和報告、澄清需求，并協(xié)調(diào)其他軍方部門，以使項目取得成功。軍方必須確保當條件改變引發(fā)項目變更時，將新的需求清楚地包含于合同中。成功執(zhí)行項目的關(guān)鍵是綜合不同來源的信息。

2 大型復(fù)雜裝備合同履行監(jiān)督一體化工作小組的構(gòu)建

履行合同前，在軍種裝備管理部門的領(lǐng)導(dǎo)下成立合同履行一體化工作小組，負責整個大型復(fù)雜裝備合同履行管理工作的整體調(diào)控和協(xié)調(diào)。其組員由參與合同履行監(jiān)督的各地區(qū)的軍事代表局委派的代表組成，共同負責履行職能。

縱向上，合同履行管理組織體系主要分為軍委裝備管理機構(gòu)和軍種兩個層次：合同的履行主要由軍種裝備管理機關(guān)組織完成；合同的重要節(jié)點和變更要經(jīng)過軍種裝備管理機關(guān)和軍委裝備管理機構(gòu)兩個層次的審批，最后由主管裝備的首長做出決策。

橫向上，可分為主要合同履行協(xié)調(diào)組織和其他相關(guān)支撐組織兩個序列。主要合同履行協(xié)調(diào)組織是指合同變更論證委員會和合同履行一體化小組，其管理活動構(gòu)成合同履行協(xié)調(diào)管理的主線。同時，由于合同管理職能的分離以及合同變更的特殊性，合同的變更必須有其他相關(guān)支撐組織的參與，方能實現(xiàn)簽訂合同的最終目標。其組織結(jié)構(gòu)如圖2所示。

2.1 合同履行監(jiān)督一體化管理的組織體系

2.1.1 構(gòu)建合理通暢、各方參與的協(xié)商平臺

信息渠道的不暢通嚴重影響了合同履行的效果，通過組織裝備研制生產(chǎn)協(xié)調(diào)會與合同履行監(jiān)督協(xié)調(diào)會，為合同履行時承制單位和軍事代表統(tǒng)一意見搭建了良好的信息交流平臺。

(1)裝備研制生產(chǎn)協(xié)調(diào)會。各個承制單位根據(jù)自身的實際情況，通過比較軍方的合同條款要求，在軍方參與下，派出各自的代表，從質(zhì)量條款、進度條款、成本條款和售后服務(wù)條款出發(fā)，就各個關(guān)鍵節(jié)點或者意見不統(tǒng)一的地方進行充分協(xié)商后形成備忘錄或建議書，并提供相關(guān)的詳細信息，上報給軍事代表，這是承制單位在合同履行前反映問題的主要渠道。這個環(huán)節(jié)重點解決各承制單位意見不統(tǒng)一、進度安排不一致、經(jīng)費使用不合理的問題。

(2)合同履行監(jiān)督協(xié)調(diào)會。參與大型復(fù)雜裝備合同履行監(jiān)督的各個地區(qū)軍事代表按照任務(wù)量和人員規(guī)模派遣相應(yīng)人員參與合同履行監(jiān)督協(xié)調(diào)會。通過分析各地區(qū)前期收集的信息，按照所簽訂的合同和對應(yīng)的標準對承制單位意見協(xié)調(diào)會所上報的問題進行集中討論，充分協(xié)商后形成統(tǒng)一意見，形成會議決議書，并上報給各個地區(qū)代表組成的合同履行監(jiān)督一體化小組審核。這個環(huán)節(jié)主要解決各個地區(qū)軍事代表意見不一致的問題。

圖2 大型復(fù)雜裝備合同履行管理的總體組織結(jié)構(gòu)圖

2.1.2 組建把握總體、高效協(xié)調(diào)的合同履行監(jiān)督一體化小組

由各個領(lǐng)域、各個專業(yè)、各個地區(qū)的專家和軍事代表按照一定的比例組成合同履行監(jiān)督一體化小組，在大型復(fù)雜裝備的合同履行過程中履行職能。通過審閱合同履行監(jiān)督協(xié)調(diào)會的決議書，對合同履行監(jiān)督的相關(guān)問題進行明確，涉及前期合同簽訂的問題以及在履行過程中合同變更的問題，上報給合同變更委員會，最終形成合同履行監(jiān)督的最終決議，由各個地區(qū)軍事代表下發(fā)給所負責的承制單位。

合同履行監(jiān)督一體化小組下設(shè)質(zhì)量組、進度組、成本組、服務(wù)組和績效評估組，各組依照各自的職能要求運行。質(zhì)量組負責涉及質(zhì)量條款的部分，進度組負責進度條款的內(nèi)容。成本組審核在承制單位是否如實上報成本，是否采取有效措施進行成本控制。服務(wù)組負責在裝備研制生產(chǎn)后的技術(shù)保障和售后服務(wù)的組織協(xié)調(diào)工作。同時，質(zhì)量組、進度組、成本組將合同履行的承制單位的履約情況和相關(guān)數(shù)據(jù)遞交給績效評估組。而績效評估組負責對整個合同中各個承制單位的合同履行績效進行評估。各組就所負責的合同履行情況形成報告，上報給軍種裝備管理機關(guān)。此外，由于大型復(fù)雜裝備合同履行監(jiān)督的工作量較大，可視情況需要成立不同層次級別的合同履行監(jiān)督一體化工作小組。

2.1.3 設(shè)立信息集中、充分論證的合同變更論證委員會

由于大型復(fù)雜裝備合同中的不確定性因素，在合同履行過程中常常會發(fā)生因技術(shù)線路變更、參數(shù)調(diào)整、交付時間調(diào)整等合同變更的情況。在以往的合同變更中，由于缺乏對整個裝備特性的認識，沒有意識到合同變更是“牽一發(fā)而動全身”的，容易出現(xiàn)在某一階段某個承制單位的合同變更影響其他正常的合同履行進程的問題。不合理的合同變更會極大地打擊承制單位的生產(chǎn)積極性，增加合同管理的工作量，更嚴重的會導(dǎo)致整個大型復(fù)雜裝備研制生產(chǎn)任務(wù)未能按要求完成，對裝備建設(shè)和國家軍工企業(yè)的發(fā)展帶來不利影響，對國防經(jīng)費造成很大的浪費。

由軍種裝備管理部門領(lǐng)導(dǎo)，建立由各個相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜液拖嚓P(guān)機構(gòu)代表組成的合同變更論證委員會，對合同的變更和調(diào)整進行充分可靠的論證，以保證合同履行的延續(xù)性和整體性。合同變更論證委員會下設(shè)技術(shù)論證小組、成本論證小組和信息管理小組。技術(shù)論證小組主要負責對合同變更后的技術(shù)路線進行論證，保證合同履行過程中所用到的技術(shù)成熟度達到規(guī)定的標準和要求。成本論證小組對合同變更成本進行分析和論證，對比合同變更前后成本的變化，以保證經(jīng)費使用效益的最大化。信息管理小組負責收集合同變更相關(guān)的各種信息，為技術(shù)論證小組和成本論證小組提供充分的數(shù)據(jù)支持。

2.2 合同履行監(jiān)督一體化管理的工作思路

面對大型復(fù)雜裝備合同履行過程中出現(xiàn)的職責界面不清、溝通渠道不暢、合同變更不合理等問題，先充分收集承制單位對合同履行的意見，使得各個承制單位之間的矛盾得到初步調(diào)解，之后以訂立的合同條款和監(jiān)督標準為依據(jù)，綜合考慮各承制單位的意見，通過細化統(tǒng)一合同履行中的標準，從而有效解決合同條款中未明確或者未細化的問題，減少合同的不確定性，使得各個承制單位的矛盾得到充分調(diào)解。此外，在經(jīng)過充分討論后發(fā)現(xiàn)合同條款有待改進和變更時，在基于提高合同履行績效的前提下，通過充分評估承制單位的工業(yè)基礎(chǔ)和國家當下的科技水平，按照采購需求進行合理變更和調(diào)整。整個過程在一體化的合同履行管理模式下進行。

2.3 合同履行監(jiān)督一體化管理的工作流程

一體化管理的基本流程圖如圖3所示。

(1)在合同訂立后，裝備合同履行監(jiān)督部門接受合同履行監(jiān)督任務(wù)，按照任務(wù)需要與合同條款規(guī)定進行任務(wù)分解和風險節(jié)點評估，組建合同履行監(jiān)督一體化工作小組，確定人員構(gòu)成與分工職能。

(2)承制單位根據(jù)簽訂的合同條款和相關(guān)標準，找出規(guī)定不清晰、標準不明確、對應(yīng)配套有差異的內(nèi)容，派出具有相應(yīng)決策權(quán)利的代表參與裝備研制生產(chǎn)協(xié)調(diào)會，在軍方見證下進行充分的信息溝通與協(xié)調(diào)，最后形成會議備忘錄或意見書，上報相關(guān)責任軍事代表。

(3)在經(jīng)過信息收集和合同分析后，各相關(guān)責任軍事代表局派出代表，在軍種裝備合同履行管理機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下，開展裝備合同履行監(jiān)督協(xié)調(diào)會，進行信息和意見的匯總和分析，經(jīng)過充分討論后形成會議決議書，提交合同履行一體化管理小組審核。合同履行管理一體化小組按照質(zhì)量、進度、成本、技術(shù)/售后服務(wù)的類別對裝備合同履行監(jiān)督協(xié)調(diào)會形成的會議決議書進行審核，涉及合同條款變更內(nèi)容提交合同變更委員會論證，審核完成后，決議書中的標準通過各地區(qū)軍事代表下發(fā)，使得合同更加完善，履行標準上下統(tǒng)一。

(4)合同變更委員會聯(lián)合相關(guān)單位對提交的合同變更申請從必要性、可行性、效費比等方面進行充分論證，形成論證結(jié)果，經(jīng)軍種裝備部門管理機關(guān)審核后由裝備合同訂立系統(tǒng)進行合同變更。

圖3 合同履行一體化管理的基本流程

3 復(fù)雜裝備合同履行監(jiān)督機制優(yōu)化思路

為保證合同履行監(jiān)督一體化工作小組的監(jiān)督機制運行順暢、規(guī)范，需要從法律法規(guī)和制度建設(shè)兩個方面進行相應(yīng)的優(yōu)化。

3.1 制定一體化管理的配套法規(guī)

目前，對裝備采購中的各種關(guān)系和行為有了較為明確合理的法律法規(guī)體系，形成了法律-法規(guī)-規(guī)章-標準的法律體系，保證了裝備研制生產(chǎn)任務(wù)的完成。隨著裝備管理實踐的深入和“兩項制度”改革的推進，裝備采購活動出現(xiàn)了許多新的狀況，法律法規(guī)也要與時俱進。缺少相應(yīng)法律法規(guī)的指導(dǎo)，使得裝備合同履行管理缺乏必要的依據(jù)。一體化管理模式的具體實施需要制定與之配套的法律法規(guī)，以保證一體化管理體制的實施。

通過對新問題和新情況進行分析探究，對法律法規(guī)進行修訂和補充，完善裝備合同履行管理的法律環(huán)境。針對合同履行一體化管理的需要，制定相應(yīng)的法律法規(guī)，保證一體化管理制度有法可依。具體可以制定《合同一體化管理章程》《裝備一體化管理規(guī)定》《一體化管理工作手冊》等經(jīng)充分論證后的一體化管理相關(guān)法律法規(guī)，明確一體化管理的機構(gòu)設(shè)定、工作職責和工作程序，保障大型復(fù)雜裝備管理的優(yōu)化。

3.2 建立健全項目辦公室制度

推行一體化合同管理制度，有助于在大型復(fù)雜裝備合同履行監(jiān)督的過程中明確管理主體，責權(quán)相對一致?？朔?quán)責界面模糊的問題之后，合同的管理就能切實按照規(guī)定進行，裝備項目一旦發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問題，有助于明確主責部門，及時開展質(zhì)量問題處理與責任追究工作。

型號裝備建設(shè)工作是典型的“復(fù)雜系統(tǒng)、高風險、高費用”項目，一體化管理模式的推行對提高軍種裝備采購管理效益至關(guān)重要。但目前由于推行一體化管理制度相應(yīng)的配套支撐機構(gòu)體系尚未建立和完善，因此目前僅僅就特定型號的裝備成立項目管理辦公室(型號管理辦公室)并不能有效發(fā)揮其全過程綜合集成管理的職能，項目辦與其他管理職能部門之間的工作界面需要逐步調(diào)整，以進一步優(yōu)化完善裝備合同管理機制。

在目前條件下，建議從以下兩個方面入手：

(1)建立完善大型復(fù)雜武器裝備合同項目以合同管理項目辦公室為核心的合同采購管理體系。通過前期對大型復(fù)雜裝備的論證，建立相應(yīng)的項目管理辦公室，集中各個部門的力量，協(xié)調(diào)解決合同履行過程中的矛盾和問題，合理擴大合同項目辦公室前伸后延的管理權(quán)限，使得項目辦公室能夠構(gòu)建合理完善的協(xié)調(diào)溝通渠道和管理體系。

(2)構(gòu)建一體化合同管理小組。該小組由合同管理、作戰(zhàn)部門、財務(wù)管理、維修保障部門、承包商等各個單位的人員組成。各部門人員通過協(xié)商處理大型復(fù)雜裝備合同管理中的進度協(xié)調(diào)、合同變更、技術(shù)論證等各項事務(wù)。同時，也要注意成立項目辦公室和一體化合同管理小組的合理性與必要性，盡量精簡機構(gòu)，優(yōu)化人員配置，按照裝備合同的進度和需要合理靈活地進行人員調(diào)整，避免人員冗余和重復(fù)建設(shè)。

4 結(jié)語

結(jié)合我國當前國防工業(yè)的實際情況，針對在復(fù)雜裝備合同履行監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題，通過遵循合適的邏輯思路，建立復(fù)雜裝備合同履行監(jiān)督的一體化工作小組，能夠有效明確復(fù)雜裝備合同履行過程中的權(quán)責劃分，并通過建立通暢的信息溝通渠道，協(xié)調(diào)參與各方的意見，統(tǒng)一合同履行過程中的詳細標準，降低合同履行的風險，為裝備管理部門有序高效開展復(fù)雜裝備的合同監(jiān)督工作提供參考。

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