雙春亮　趙鑫

摘 要：能源合作和跨國(guó)油氣管道安保問(wèn)題，是“一帶一路”戰(zhàn)略重要內(nèi)容之一。執(zhí)法培訓(xùn)作為一種新型合作形式在跨國(guó)油氣管道領(lǐng)域發(fā)揮日益凸顯。本文在分析跨國(guó)油氣管道安保面臨的形勢(shì)任務(wù)的基礎(chǔ)上，歸納了跨國(guó)油氣管道安保執(zhí)法培訓(xùn)的現(xiàn)狀和存在主要問(wèn)題，提出加強(qiáng)執(zhí)法培訓(xùn)的理論研究、理順執(zhí)法培訓(xùn)管理體制、構(gòu)建執(zhí)法培訓(xùn)評(píng)估體系等具體措施，旨在提高跨國(guó)油氣管道領(lǐng)域執(zhí)法培訓(xùn)水平，更好地服務(wù)于“一帶一路”建設(shè)，具有十分重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：一帶一路 跨國(guó)油氣管道 安全 執(zhí)法培訓(xùn)

中圖分類號(hào)：G647 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3791（2018）09（c）-0117-03

進(jìn)入21世紀(jì)，在以和平、發(fā)展、繁榮、合作為主題的新時(shí)代，面對(duì)復(fù)蘇乏力的全球經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，紛繁復(fù)雜的國(guó)際局勢(shì)和地區(qū)形勢(shì)，傳承和發(fā)揚(yáng)絲綢之路的精神顯得越來(lái)越重要。2013年9月與10月，中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平在出訪中亞和東南亞國(guó)家期間，先后提出共建“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”（以下簡(jiǎn)稱“一帶一路”）的重大倡議，得到國(guó)際社會(huì)普遍關(guān)注，中國(guó)國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)參加2013年中國(guó)-東盟博覽會(huì)時(shí)強(qiáng)調(diào)，鋪就面向東盟的海上絲綢之路，打造帶動(dòng)腹地發(fā)展的戰(zhàn)略支點(diǎn)，加快“一帶一路”建設(shè)，有利于促進(jìn)沿線各國(guó)的繁榮和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步增長(zhǎng)，加強(qiáng)不同文明交流協(xié)作，促進(jìn)實(shí)際和平發(fā)展，是一項(xiàng)造福世界各國(guó)人民的偉大事業(yè)。

我國(guó)面臨的能源安全形勢(shì)愈加嚴(yán)峻，圍繞油氣資源的地緣政治博弈錯(cuò)綜復(fù)雜，能源國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，這就使得我國(guó)利用境外資源的不確定性增加，油氣能源的運(yùn)輸管道存在著較大的安全隱患。近年來(lái)，跨國(guó)油氣管道遭受暴恐分子襲擊的案件時(shí)有發(fā)生，運(yùn)輸沿線打孔盜油情況屢禁不止，再加上管道途經(jīng)的部分地區(qū)地形較為復(fù)雜，施工和搶修難度很大，這都對(duì)跨國(guó)油氣管道安保工作提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)、更嚴(yán)的要求。我國(guó)警方需要同各國(guó)強(qiáng)化警務(wù)合作，加強(qiáng)前期情報(bào)的共享以及聯(lián)合作戰(zhàn)指揮，共同打擊恐怖極端勢(shì)力。

1 跨國(guó)油氣管道安全領(lǐng)域合作情況

1.1 總體形勢(shì)

在“一帶一路”戰(zhàn)略沿線建設(shè)中，我國(guó)非常重視能源安全，將其視為國(guó)之動(dòng)力。作為運(yùn)輸能源的媒介，輸油氣管道事業(yè)發(fā)展迅猛，目前輸油氣管道總里程已經(jīng)達(dá)到12萬(wàn)km，覆蓋全國(guó)31個(gè)?。▍^(qū)、市）。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展加快，我國(guó)石油進(jìn)口量逐步增加，基本建成四大油氣進(jìn)口通道：一是東北通道（中俄原油管道）；二是西北通道（中哈原油管道、中亞天然氣管道）；三是西南通道（中緬原油管道、中緬天然氣管道）；四是海上通道。從我國(guó)目前情況看，油氣管道安保工作主要面臨兩方面的威脅：一是打孔盜油等涉油違法犯罪；二是油氣管道安保反恐問(wèn)題。境外恐怖勢(shì)力不時(shí)叫囂對(duì)我油氣管道實(shí)施恐怖破壞，油氣管道恐怖襲擊風(fēng)險(xiǎn)不斷加大。

鑒于此種嚴(yán)峻形勢(shì)，我國(guó)適時(shí)出臺(tái)多部能源安全領(lǐng)域法律，包括《中華人民共和國(guó)石油天然氣管道保護(hù)法》《企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部治安保衛(wèi)條例》《石油天然氣管道系統(tǒng)治安風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)和安全防范要求》《中華人民共和國(guó)刑法》《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理盜竊油氣、破壞油氣設(shè)備等刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》《最高人民法院關(guān)于對(duì)采用破壞性手段盜竊正在使用的油田輸油管道中油品的行為適用法律問(wèn)題的批復(fù)》，這些法律法規(guī)從法律層面保障了我國(guó)輸油氣管道的安全，并成為我國(guó)與其他國(guó)家開展跨國(guó)油氣管道領(lǐng)域安全合作的國(guó)內(nèi)法律基礎(chǔ)。

1.2 具體合作形式

由于輸油氣管道經(jīng)過(guò)多國(guó)，開展涉外警務(wù)執(zhí)法合作任務(wù)十分艱巨。各國(guó)對(duì)于如何進(jìn)行警務(wù)合作共同打擊破壞輸油氣管道的犯罪行為均出臺(tái)相關(guān)措施，本文討論的是執(zhí)法培訓(xùn)這種新興的國(guó)際警務(wù)合作模式。我國(guó)先后舉辦中亞、緬甸、非洲等類型跨國(guó)油氣管道安全領(lǐng)域培訓(xùn)班，繞中國(guó)油氣管道技術(shù)防范、涉油案件偵辦、反恐國(guó)際執(zhí)法合作、油氣保護(hù)法律法規(guī)、油氣管道滅火救援指揮等專題，包括管道反恐，管道規(guī)劃與運(yùn)行，以及與其他工程相遇關(guān)系的處理等問(wèn)題，介紹我國(guó)油氣管道安保工作最新的理論知識(shí)和法治建設(shè)成果，既有系統(tǒng)全面的理論講解，又有生動(dòng)鮮活的案例，取得良好效果。

2 我國(guó)跨國(guó)油氣管道安全領(lǐng)域執(zhí)法培訓(xùn)存在的主要問(wèn)題

2.1 相關(guān)理論研究比較缺乏

跨國(guó)油氣管道是重要的能源基礎(chǔ)設(shè)施，直接關(guān)系到國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)公共安全，保護(hù)跨國(guó)管道，是國(guó)家間共同愿望，跨國(guó)管道具有長(zhǎng)途運(yùn)輸性和不間斷性，一但出現(xiàn)問(wèn)題，會(huì)影響全線的安全運(yùn)行，需要沿線各國(guó)的共同保護(hù)。但目前我國(guó)警方對(duì)于能源安全安保問(wèn)題理論研究不夠深入，培訓(xùn)課程更多借助于輸油氣管道專業(yè)知識(shí)，對(duì)于實(shí)際案件總結(jié)歸納，這是我們執(zhí)法培訓(xùn)工作日后工作的重點(diǎn)方向。盡管我國(guó)很早就開始執(zhí)法培訓(xùn)但是學(xué)術(shù)界對(duì)執(zhí)法培訓(xùn)的研究起步較晚，執(zhí)法培訓(xùn)理論研究較少，研究范圍較為寬泛，重要內(nèi)容多限于圍繞專題和個(gè)案進(jìn)行，缺乏整體性和系統(tǒng)性，相關(guān)研究也主要停留在實(shí)踐層面，在政策和理論層面的研究還十分薄弱，還沒有形成一個(gè)較為穩(wěn)定的研究群體，還沒有類似國(guó)外那樣的對(duì)執(zhí)法培訓(xùn)問(wèn)題專門研究的研究力量，目前為止尚無(wú)一部執(zhí)法培訓(xùn)研究專著發(fā)表出版，中國(guó)對(duì)執(zhí)法培訓(xùn)政策研究十分薄弱，對(duì)西方執(zhí)法培訓(xùn)體系不是十分了解，自己也沒有形成一套較為完整，有中國(guó)特色、適合中國(guó)國(guó)情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的援外培訓(xùn)體系。

2.2 監(jiān)督管理體系有待進(jìn)一步健全

隨著近年來(lái)我國(guó)執(zhí)法培訓(xùn)人力資源工作的重視，國(guó)家人力資源開發(fā)培訓(xùn)的支出增長(zhǎng)迅速，培訓(xùn)領(lǐng)域和專業(yè)范圍不斷擴(kuò)大，但相對(duì)于培訓(xùn)的規(guī)模和內(nèi)容的迅速發(fā)展，人力資源管理工作仍相對(duì)滯后，目前對(duì)于執(zhí)法培訓(xùn)項(xiàng)目還沒有統(tǒng)一的規(guī)定，同時(shí)也缺少獨(dú)立研究機(jī)構(gòu)，對(duì)培訓(xùn)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督。培訓(xùn)項(xiàng)目的鑒定、監(jiān)督以及后續(xù)跟蹤等方面沒有可供統(tǒng)一操作的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)培訓(xùn)項(xiàng)目的鑒定、監(jiān)督和評(píng)估很難做到客觀和公正，執(zhí)法培訓(xùn)的監(jiān)督管理和效果評(píng)價(jià)規(guī)范管理仍然任重道遠(yuǎn)。

3 關(guān)于加強(qiáng)跨國(guó)油氣管道領(lǐng)域執(zhí)法培訓(xùn)的建議

我國(guó)能源安全領(lǐng)域執(zhí)法培訓(xùn)是一項(xiàng)具有戰(zhàn)略意義的培訓(xùn)方式，具有廣闊的發(fā)展前景，但由于發(fā)展時(shí)間較短，存在問(wèn)題在所難免，現(xiàn)階段在繼續(xù)加大執(zhí)法培訓(xùn)力度的基礎(chǔ)上，應(yīng)不斷分析國(guó)內(nèi)外在執(zhí)法培訓(xùn)方面的先進(jìn)做法，結(jié)合國(guó)外較為成熟的管理方法，開展執(zhí)法培訓(xùn)的研究，逐步理順執(zhí)法培訓(xùn)管理體系，繼續(xù)加強(qiáng)執(zhí)法培訓(xùn)項(xiàng)目實(shí)施管理，完善執(zhí)法培訓(xùn)績(jī)效管理，使執(zhí)法培訓(xùn)在保持快速發(fā)展的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化管理并不斷提升實(shí)效。

3.1 加強(qiáng)執(zhí)法培訓(xùn)的理論研究

開展能源安全領(lǐng)域執(zhí)法培訓(xùn)理論研究，是保證執(zhí)法培訓(xùn)持續(xù)、快速、規(guī)范發(fā)展的基礎(chǔ)，理論源于實(shí)踐，又對(duì)實(shí)踐起著良好的指導(dǎo)作用，當(dāng)前中國(guó)能源安全領(lǐng)域執(zhí)法培訓(xùn)發(fā)展迅速，勢(shì)頭良好，潛力無(wú)限，豐富的實(shí)踐構(gòu)成了中國(guó)特色執(zhí)法培訓(xùn)理論研究的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，對(duì)執(zhí)法培訓(xùn)及時(shí)展開更為廣泛、深入和系統(tǒng)的研究，將有助于總結(jié)過(guò)往的經(jīng)驗(yàn)做法，探索執(zhí)法培訓(xùn)的新途徑、新思路，為我國(guó)警方開拓執(zhí)法培訓(xùn)的實(shí)踐發(fā)展健全有中國(guó)特色的執(zhí)法培訓(xùn)新理念，為在世界上發(fā)揮更大作用和影響力提供必要的智力支持。

能源安全領(lǐng)域執(zhí)法培訓(xùn)是我國(guó)涉外警務(wù)合作長(zhǎng)期的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，是中國(guó)警察外交的具體實(shí)施步驟之一，應(yīng)當(dāng)有一系列與之配套的原則、法則和措施，來(lái)實(shí)現(xiàn)其科學(xué)決策的過(guò)程。目前，隨著國(guó)際形勢(shì)的變化和中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的迅速增長(zhǎng)，中國(guó)將面臨越來(lái)越多、越來(lái)越復(fù)雜的執(zhí)法培訓(xùn)課題，執(zhí)法培訓(xùn)需要依據(jù)哪些原則、它與對(duì)外政策的變化有何關(guān)系、如何使培訓(xùn)更加有效果、如何得到受訓(xùn)國(guó)的認(rèn)可、如何通過(guò)培訓(xùn)培育對(duì)華友好力量都是值得我們深入討論和研究的問(wèn)題。對(duì)于這些問(wèn)題的研究，不僅關(guān)系到受訓(xùn)國(guó)的利益，也關(guān)系到中國(guó)自身的長(zhǎng)期發(fā)展，因此，中國(guó)應(yīng)借鑒西方的執(zhí)法培訓(xùn)的理論研究成果，結(jié)合中國(guó)外交方針和受訓(xùn)國(guó)實(shí)際需要，加強(qiáng)執(zhí)法培訓(xùn)理論研究，增加執(zhí)法培訓(xùn)理性科學(xué)的成分。

3.2 理順執(zhí)法培訓(xùn)管理體制

理順執(zhí)法培訓(xùn)管理體制，是整合國(guó)家各方資源，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法培訓(xùn)良性發(fā)展的重要著力點(diǎn)，目前，我國(guó)缺乏一個(gè)能夠統(tǒng)籌兼顧的專職管理部門，執(zhí)法培訓(xùn)管理主體地位比較低，在履行執(zhí)法培訓(xùn)的整體規(guī)劃、部門協(xié)調(diào)、主體管理、監(jiān)督評(píng)價(jià)等工作職責(zé)時(shí)存在一定難度，為滿足不斷擴(kuò)大的執(zhí)法培訓(xùn)工作需要，亟需對(duì)現(xiàn)有的執(zhí)法培訓(xùn)管理體制進(jìn)行必要調(diào)整，建議在公安部下設(shè)專門執(zhí)法培訓(xùn)委員會(huì)，專司執(zhí)法培訓(xùn)所有事務(wù)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

執(zhí)法培訓(xùn)涵蓋了政治、經(jīng)濟(jì)、外交、文化等方方面面的工作，僅靠一個(gè)部門難以完成，在借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家援外培訓(xùn)的成功經(jīng)驗(yàn)，設(shè)置單獨(dú)的中央管理部門統(tǒng)籌負(fù)責(zé)執(zhí)法培訓(xùn)的同時(shí)，更要注重建立并完善主管部門居中協(xié)調(diào)、其他相關(guān)部門積極合作的工作機(jī)制，合作機(jī)制需要各部門之間明晰職責(zé)，避免權(quán)力職責(zé)交叉，責(zé)任不清等問(wèn)題的發(fā)生，加快建立充滿活力、富有效率、更加開放的培訓(xùn)體制機(jī)制。進(jìn)一步理順外警管理體制，健全決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制約又相互協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)民間力量支持援外培訓(xùn)事業(yè)的發(fā)展，提高受訓(xùn)國(guó)在培訓(xùn)決策、執(zhí)行、評(píng)估和后期管理等方面的參與程度，積極穩(wěn)妥推進(jìn)國(guó)際交流與合作。盡量發(fā)揮非政府組織的積極作用，利用非政府組織管理靈活、機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)單的特點(diǎn)，在應(yīng)對(duì)突發(fā)問(wèn)題時(shí)充分發(fā)揮作用，積極主動(dòng)加強(qiáng)國(guó)際合作，開拓援外培訓(xùn)的領(lǐng)域和范圍。

3.3 構(gòu)建執(zhí)法培訓(xùn)評(píng)估體系

能源安全領(lǐng)域執(zhí)法培訓(xùn)不同于一般的市場(chǎng)化培訓(xùn)項(xiàng)目，也不同于普通意義上的高校教育，而是帶有明顯政治、外交色彩的培訓(xùn)項(xiàng)目。執(zhí)法培訓(xùn)的效果事關(guān)我國(guó)的戰(zhàn)略利益和國(guó)際形象，為此應(yīng)建立完善重大培訓(xùn)項(xiàng)目的集體決策制度、專家咨詢制度和公共監(jiān)督制度，加強(qiáng)對(duì)培訓(xùn)過(guò)程的監(jiān)控，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法培訓(xùn)的統(tǒng)一組織和協(xié)調(diào)，規(guī)范項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中各環(huán)節(jié)的管理，盡快構(gòu)建執(zhí)法培訓(xùn)效果的評(píng)估體系，是提升執(zhí)法培訓(xùn)效果的必然要求。

3.3.1 強(qiáng)化執(zhí)法培訓(xùn)項(xiàng)目執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和過(guò)程監(jiān)督

能源安全領(lǐng)域執(zhí)法培訓(xùn)的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)要嚴(yán)格實(shí)施，首先是培訓(xùn)組織的資質(zhì)控制標(biāo)準(zhǔn)，要繼續(xù)加強(qiáng)執(zhí)法培訓(xùn)的基地建設(shè)工作，遴選更多的符合執(zhí)法培訓(xùn)硬件條件的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和高校作為培訓(xùn)基地，比如中石油、中海油下設(shè)的單位以及中國(guó)石油大學(xué)等單位均可列入考查范圍之內(nèi)。定期或不定期檢查項(xiàng)目實(shí)施情況是否與實(shí)施主體上報(bào)的工作方案相適應(yīng)，同時(shí)，認(rèn)真研究并建立執(zhí)法培訓(xùn)專家?guī)?，積極探討執(zhí)法培訓(xùn)教師持證上崗的做法，建立一支政治水平高、業(yè)務(wù)素質(zhì)好、對(duì)受訓(xùn)國(guó)事務(wù)熟悉、相對(duì)穩(wěn)定的執(zhí)法培訓(xùn)專業(yè)隊(duì)伍，對(duì)各培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的師資力量、培訓(xùn)教材、管理技能、翻譯隊(duì)伍、酒店餐飲、機(jī)票預(yù)訂、禮品采購(gòu)、辦公用品等各類資源進(jìn)行統(tǒng)籌，在互惠互利的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和資源共享，降低執(zhí)法培訓(xùn)的成本。

3.3.2 改進(jìn)和完善培訓(xùn)效果考核方法方式

為客觀檢驗(yàn)各培訓(xùn)院校執(zhí)行執(zhí)法培訓(xùn)項(xiàng)目的效果，更好的改進(jìn)執(zhí)法培訓(xùn)的管理工作，提升執(zhí)法培訓(xùn)項(xiàng)目的管理和服務(wù)質(zhì)量，在保持目前實(shí)施的主體自我評(píng)估的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)在培訓(xùn)班結(jié)束、參加培訓(xùn)人員回國(guó)之后，由我方采取抽樣調(diào)查和訪談的形式，邀請(qǐng)參訓(xùn)人員獨(dú)立完成評(píng)價(jià)表，以獲取參訓(xùn)人員對(duì)于培訓(xùn)班的真實(shí)感受，彌補(bǔ)單純的自我評(píng)價(jià)所帶來(lái)的片面性，培訓(xùn)學(xué)員對(duì)于培訓(xùn)班的評(píng)價(jià)對(duì)于日后培訓(xùn)班的建設(shè)發(fā)展更加具有指導(dǎo)意義，其評(píng)價(jià)結(jié)果能夠使我方人員更有效掌握真實(shí)的培訓(xùn)質(zhì)量與效果。

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