束錦

加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。在黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書記對(duì)社會(huì)治理問題進(jìn)行了新的闡述，明確提出要打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，這為我們?cè)谛碌臍v史條件下加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理指明了方向、明確了路徑。公眾參與是人民民主的體現(xiàn)，是發(fā)展民主政治的必然要求，也是社會(huì)治理體系的重要一環(huán)，制度化公眾參與是打造共建共治共享社會(huì)治理格局的實(shí)踐基礎(chǔ)。

公眾參與在社會(huì)治理格局中起基礎(chǔ)性作用

從政治學(xué)的范疇看，狹義的參與指政治參與，廣義的參與指公民對(duì)公共事務(wù)的參與，即公眾能夠參加到那些能夠?qū)λ麄兊睦娈a(chǎn)生影響的決策過程中去。對(duì)于公共機(jī)構(gòu)而言，參與意味著傾聽和考慮公眾的意見，并最終在公開和透明的方式中形成決策和實(shí)施行動(dòng)。公共參與這個(gè)概念強(qiáng)調(diào)公共機(jī)構(gòu)和公眾在社會(huì)治理過程中的互動(dòng)，遵循“公開”“互動(dòng)”“包容”“合作”等基本原則。

公眾參與社會(huì)治理在我國(guó)有明確的憲法和法律依據(jù)?！稇椃ā返?條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。”從法理的層面上而言，社會(huì)治理中的公眾參與是憲法規(guī)定的人民主權(quán)原則的必然延伸，彰顯了人民作為主權(quán)享有者的地位，為公眾參與社會(huì)治理提供了堅(jiān)實(shí)的法治保障。

在社會(huì)治理格局中，公眾參與的主要內(nèi)容是動(dòng)員和組織人民群眾依法理性有序參與社會(huì)治理和公共服務(wù)，保障人民在社會(huì)治理中的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。如今，各地在實(shí)踐中創(chuàng)造的群防群治模式、人民調(diào)解模式、社區(qū)網(wǎng)格化管理等都是公眾參與社會(huì)治理的成功經(jīng)驗(yàn)。從2008年北京奧運(yùn)會(huì)后掀起的“志愿者”潮，已成為公眾廣泛參與社會(huì)治理的生動(dòng)實(shí)踐。實(shí)際上，發(fā)動(dòng)公眾力量參與社會(huì)治理正是中國(guó)創(chuàng)新社會(huì)治理的一種方式，是對(duì)政府職能的必要和有益補(bǔ)充。這種治理方式以城鄉(xiāng)社區(qū)為基礎(chǔ)，把對(duì)公共事務(wù)的關(guān)注和治理交給社會(huì)和公民自身，增加社會(huì)治理中的公眾參與度，減少政府在社會(huì)治理上的成本，提高社會(huì)治理的綜合效率。同時(shí)，通過自下而上的廣泛的公眾參與，讓公眾對(duì)公共事務(wù)更有信心，對(duì)自己所處的基層社區(qū)更有歸屬感。

然而，實(shí)踐中我國(guó)公眾參與方面還存在比較薄弱的環(huán)節(jié)?；鶎诱苿?dòng)公眾參與的動(dòng)力不強(qiáng)，公眾參與社會(huì)治理的渠道不暢，積極性不高、組織化程度不夠、專業(yè)化水平偏低等問題的出現(xiàn)既是傳統(tǒng)管理模式的慣性使然，也與公眾的道德素質(zhì)、參與能力密切相關(guān)。其中，尤為重要的一個(gè)問題是：公眾參與制度化的水平還明顯不足。具體而言，一方面是部分公眾試圖通過非制度化的途徑參與社會(huì)治理，從而達(dá)到自身的或其他預(yù)期目的；另一方面是社會(huì)治理中的各種具體制度建設(shè)還存在滯后，制約了公眾參與社會(huì)治理的規(guī)范性和有效性。

公眾參與要走制度化道路

制度化公眾參與就是公民或公民團(tuán)體以常規(guī)的、制度化的渠道和形式參與國(guó)家政治生活和公共事務(wù)。非制度化參與就是當(dāng)政治參與的條件受到限制或按照常規(guī)途徑無法實(shí)現(xiàn)預(yù)期的參與目的時(shí)，或公民不愿、不會(huì)和不能利用常態(tài)的參與途徑和形式時(shí)，通過非常規(guī)和非制度的方式參與政治生活和公共事務(wù)，故而這種參與從根本上來說是無序的，不僅對(duì)社會(huì)秩序具有破壞性，對(duì)公眾自身也會(huì)帶來很多負(fù)面影響。如何搭建制度化的溝通渠道，并引導(dǎo)公眾通過制度化的渠道表達(dá)自身的訴求，對(duì)社會(huì)治理法治化具有重大意義。

制度化公眾參與是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。自黨的十五大首次提出依法治國(guó)的基本方略之后，黨的歷次代表大會(huì)根據(jù)中國(guó)特色社會(huì)主義實(shí)踐的新發(fā)展，從依法治國(guó)戰(zhàn)略視角對(duì)公眾參與這一問題進(jìn)行了與時(shí)俱進(jìn)的理論概括。從社會(huì)主義民主政治建設(shè)和社會(huì)治理的層面來看，黨的十六大首次提出了“有序的政治參與”；十七大提出了要“從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，最廣泛地動(dòng)員和組織人民依法管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)”，要“健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”；十八大提出要“完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”，在社會(huì)管理體制中增加了“法治保障”的內(nèi)容，并且提出要“充分發(fā)揮群眾參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)作用”。黨的十九大首次提出了要“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”，“加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”。可見，對(duì)公眾參與的逐步規(guī)范化、法治化和程序化，是全面推進(jìn)依法治國(guó)，發(fā)展社會(huì)主義民主政治和完善社會(huì)治理體制的重要內(nèi)容。就其內(nèi)在邏輯而言，以下兩個(gè)新表述值得特別關(guān)注：一是從“社會(huì)管理”到“社會(huì)治理”，體現(xiàn)出從單向的“一元管理”到建立在合作基礎(chǔ)上的“多元共治”的趨勢(shì)，反映出黨在國(guó)家治理上的理論和實(shí)踐創(chuàng)新，昭示著中國(guó)的社會(huì)治理模式正在順應(yīng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)要求發(fā)生深刻變革。二是提出了“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”和“提高社會(huì)治理法治化水平”的新要求，前者是對(duì)公眾如何參與社會(huì)治理的指導(dǎo)和引導(dǎo)，充分體現(xiàn)了共享發(fā)展理念的實(shí)踐要求；后者可視為將公眾參與納入法治化軌道的明確宣示；體現(xiàn)出只有制度化的且與政府治理實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)的公眾參與，才是“共建共治共享的社會(huì)治理格局”所應(yīng)有的價(jià)值意蘊(yùn)和行為規(guī)范。

通過制度平臺(tái)夯實(shí)公眾參與社會(huì)治理的實(shí)踐基礎(chǔ)

一要加強(qiáng)公民意識(shí)教育，提升公眾參與社會(huì)治理的積極性和有效性。

公民意識(shí)是社會(huì)意識(shí)的一種存在形式，是現(xiàn)代法治社會(huì)的產(chǎn)物，它表現(xiàn)為公民個(gè)人對(duì)自己在國(guó)家中地位的自我認(rèn)識(shí)，也即人們對(duì)“公民”作為國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、法律等活動(dòng)主體的一種心理認(rèn)同與理性自覺。公民意識(shí)圍繞公民的權(quán)利與義務(wù)這對(duì)核心關(guān)系反映公民對(duì)待個(gè)人與國(guó)家、個(gè)人與社會(huì)、個(gè)人與他人之間的道德觀念、價(jià)值取向、行為規(guī)范等等。從諸多非制度公眾參與事件來看，不少公眾由于缺乏公民意識(shí)，只顧個(gè)人眼前利益、不顧集體利益和國(guó)家利益，肆意發(fā)泄個(gè)人情感、不懂理性克制的重要，甚至被一些別有用心的人利用，成為了公共秩序和公共安全的隱憂。因此，要切實(shí)加強(qiáng)愛國(guó)主義、集體主義教育，引導(dǎo)人們樹立正確的歷史觀、國(guó)家觀、公民觀。深入實(shí)施公民道德建設(shè)工程，推進(jìn)社會(huì)公德、職業(yè)道德、家庭美德、個(gè)人品德建設(shè)，尤其要注重青少年和高校學(xué)生的公民文化宣傳教育，逐漸涵養(yǎng)現(xiàn)代公民理性平和、協(xié)商合作、妥協(xié)包容、平等參與的公民意識(shí)，讓公眾充分認(rèn)識(shí)到參與社會(huì)治理不僅是一種公民權(quán)利，也是一種公民義務(wù)，更是一份沉甸甸的責(zé)任。當(dāng)然，公民意識(shí)不僅需要通過教育的方式來培養(yǎng)，更需要在參與公共事務(wù)的實(shí)踐中來操練和引導(dǎo)。

二要更加注重利益問題，在提高保障和改善民生水平中抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，使公眾在參與社會(huì)治理中有更多的獲得感、幸福感、安全感，從而增強(qiáng)社會(huì)治理對(duì)公眾參與的吸引力。

利益是人類一切活動(dòng)的動(dòng)因，利益范疇是歷史唯物主義觀察社會(huì)的重要方法。社會(huì)主體之間的關(guān)系本質(zhì)上是一種利益關(guān)系，作為一種客觀需要與主觀追求的契合，人民群眾的利益主要表現(xiàn)為物質(zhì)性的利益與精神性的利益，即在一定社會(huì)關(guān)系基礎(chǔ)上所表現(xiàn)出來的各種經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化方面的需求?，F(xiàn)實(shí)實(shí)踐表明，公眾參與社會(huì)治理的積極性不高，存在著公眾對(duì)參與效果的利益預(yù)期不足的問題。在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理的過程中，必須更加自覺地維護(hù)人民利益，堅(jiān)決反對(duì)一切損害人民利益、脫離群眾的行為，始終把人民利益擺在至高無上的地位，讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，從源頭上遏制損害人民群眾利益的問題，減少非制度公眾參與的發(fā)生率。在社會(huì)發(fā)展中要關(guān)注民生，多措并舉加快富民步伐，持續(xù)提升基本公共服務(wù)惠民水平，提供更多更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)產(chǎn)品。在關(guān)乎人民群眾直接利益的就業(yè)創(chuàng)業(yè)、扶貧脫貧、交通出行、教育醫(yī)療、環(huán)境保護(hù)、養(yǎng)老保障、住房供給、征地拆遷等熱點(diǎn)民生領(lǐng)域，要給予更多的政策支持和惠民措施。充分保障并發(fā)展人民群眾的各項(xiàng)切身利益，使人民群眾的獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)。

三要更加注重制度建設(shè)，拓展和深化公眾參與的制度化平臺(tái)，提升公眾參與的制度化、規(guī)范化、法治化水平。

依法治國(guó)是治理國(guó)家的基本方略，依法治理是現(xiàn)代社會(huì)治理的基本方式。“欲知平直，則必準(zhǔn)繩；欲知方圓，則必規(guī)矩”。黨的十九大報(bào)告指出，要加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，提高社會(huì)治理法治化水平，就是要更加注重社會(huì)治理中的制度建設(shè)問題。

推動(dòng)公眾參與社會(huì)治理，必須堅(jiān)持制度先行。首先，要全面落實(shí)依法治理的各項(xiàng)重大舉措，依法保障公眾參與社會(huì)治理的各項(xiàng)權(quán)利，推進(jìn)法治建設(shè)向基層延伸，全面提升城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理的法治化水平。深入開展全民法治宣傳教育，大力實(shí)施“七五”普法規(guī)劃，特別要注重針對(duì)城鄉(xiāng)居（村）民宣傳各類居（村）民自治的法律法規(guī)，切實(shí)增強(qiáng)基層自治各類社會(huì)治理參與主體的規(guī)矩意識(shí)和法治觀念。要注重發(fā)揮人民團(tuán)體和社會(huì)組織在引領(lǐng)公眾參與活動(dòng)走向規(guī)范化和法治化中的積極作用，如培育發(fā)展公共法律服務(wù)組織，健全“一社區(qū)（村）一法律顧問”制度，確保公眾在參與社會(huì)治理中能夠及時(shí)獲得有效的法律幫助。其次，要構(gòu)建暢通有序的訴求表達(dá)、心理干預(yù)、矛盾調(diào)處和權(quán)益保障機(jī)制。發(fā)揮基層群眾自治組織、各類社會(huì)組織以及新聞媒體等的利益表達(dá)功能，暢通和拓寬公眾訴求表達(dá)渠道，依法按照政策及時(shí)妥善處理公眾的合理訴求。建立面向基層群眾的心理危機(jī)干預(yù)預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)專業(yè)社會(huì)工作人才隊(duì)伍和志愿者隊(duì)伍建設(shè)，對(duì)各類弱勢(shì)群體和特殊群體有針對(duì)性地開展疏導(dǎo)、幫助、矯治和教育，防范和降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。健全區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）、樓門院（小組）四級(jí)縱向人民調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作體系的作用，大力加強(qiáng)基層綜治中心、檢調(diào)對(duì)接平臺(tái)、專業(yè)性矛盾糾紛化解平臺(tái)建設(shè)，有效整合各方面的資源，形成調(diào)處化解矛盾糾紛的綜合機(jī)制，及時(shí)有效地把矛盾化解在基層。最后，要完善公共決策社會(huì)公示、公眾聽證、專家咨詢論證制度，健全民主決策程序。凡是與群眾切身利益密切相關(guān)、影響面廣或容易引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定的重大決策事項(xiàng)，都要充分聽取群眾意見，對(duì)大多數(shù)群眾不理解、不支持的事項(xiàng)暫緩出臺(tái)或不出臺(tái)。同時(shí)，要堅(jiān)決遏制社會(huì)治理活動(dòng)中的非制度參與，嚴(yán)厲打擊各類打著“公眾參與”旗號(hào)的違法活動(dòng)，確保社會(huì)治理的有序化。