劉小冰 呂心語(yǔ)

改革開(kāi)放以來(lái)，江蘇生態(tài)文明建設(shè)水平逐漸提高，但資源消耗和污染物產(chǎn)生強(qiáng)度仍較高，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量未得到實(shí)質(zhì)性改善，綠色生產(chǎn)、生活、消費(fèi)方式尚未形成，環(huán)境執(zhí)法成本高、違法成本低，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不健全，有利于生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的生態(tài)文明制度尚未系統(tǒng)建立。江蘇生態(tài)環(huán)境的高質(zhì)量發(fā)展，需要在不斷完善地方政策法規(guī)體系的基礎(chǔ)上，充分運(yùn)用正向政策與法律激勵(lì)、反向政策與法律激勵(lì)等政策工具，構(gòu)建江蘇生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展的激勵(lì)與約束機(jī)制。

正向政策與法律激勵(lì)：構(gòu)建生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展的激勵(lì)機(jī)制

正向政策與法律激勵(lì)，即政府通過(guò)建立和完善政策與法律激勵(lì)制度，對(duì)某種或某類(lèi)市場(chǎng)行為配置正向法律利益，鼓勵(lì)居民按照政府鼓勵(lì)的政策與法律制度進(jìn)行某種或某類(lèi)經(jīng)濟(jì)行為。江蘇生態(tài)環(huán)境的高質(zhì)量發(fā)展，需要激發(fā)市場(chǎng)主體創(chuàng)造活力，綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)以及必要的宏觀調(diào)控手段，加強(qiáng)體制協(xié)調(diào)，形成化解產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩矛盾、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的合力，從而構(gòu)建江蘇生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展的激勵(lì)機(jī)制。

增強(qiáng)財(cái)政投入的政策引導(dǎo)性。良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。自然資源價(jià)格扭曲、環(huán)境成本沒(méi)有內(nèi)部化，是我國(guó)環(huán)境污染形勢(shì)嚴(yán)峻、生態(tài)系統(tǒng)退化的重要原因，也是需要政府發(fā)揮作用的領(lǐng)域。應(yīng)綜合運(yùn)用價(jià)格、財(cái)稅、金融等經(jīng)濟(jì)手段，加大對(duì)生態(tài)文明建設(shè)科技研發(fā)、推廣運(yùn)用的公共財(cái)政投入，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼，引導(dǎo)居民退出那些不宜居住、生態(tài)脆弱地區(qū)，既利于生態(tài)系統(tǒng)的自然恢復(fù)，也利于公共財(cái)政的可持續(xù)性。增加生態(tài)文明建設(shè)的公共財(cái)政投入，保證用于資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的公共財(cái)政投入占GDP的比重不斷增加，增長(zhǎng)比例高于同期財(cái)政收入增長(zhǎng)。同時(shí)，避免對(duì)社會(huì)資金產(chǎn)生“擠出”效應(yīng)，將綠色產(chǎn)品納入政府采購(gòu)清單，扶持和培育生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)。

梳理優(yōu)惠補(bǔ)貼政策。修訂“最低價(jià)中標(biāo)”等易導(dǎo)致“優(yōu)汰劣勝”的政策，取消不利于綠色化的補(bǔ)貼政策，避免政策執(zhí)行走樣。一些地方采取土地優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼、降低環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)等政策措施招商引資，結(jié)果卻是“污染轉(zhuǎn)移”，招來(lái)了大量的高能耗、重污染企業(yè)，加劇了產(chǎn)能過(guò)剩。一些資源綜合利用激勵(lì)政策，在促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，產(chǎn)生了“廢物收費(fèi)”效應(yīng)，與國(guó)際通行的“排污付費(fèi)”原則相悖，作為“經(jīng)濟(jì)人”的企業(yè)會(huì)選擇被罰款而不是污染治理。

促進(jìn)生態(tài)權(quán)證交易。解決一些地區(qū)“端著綠水青山的金飯碗討飯吃”的問(wèn)題，應(yīng)賦予生態(tài)環(huán)境一定的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。例如，以某個(gè)年份為起點(diǎn)，將森林蓄積量、二氧化碳吸收量等的變化折成可交易的生態(tài)權(quán)證，經(jīng)第三方監(jiān)測(cè)、認(rèn)證和市場(chǎng)交易，讓生態(tài)環(huán)境保護(hù)者獲益。創(chuàng)建資源環(huán)境市場(chǎng)，建立節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)等交易制度，促進(jìn)交易市場(chǎng)的發(fā)展。由于多方面原因，“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果并不理想，一些地方甚至出現(xiàn)了“光污染、不治理”的情形。針對(duì)此類(lèi)現(xiàn)象，可以用有關(guān)生態(tài)權(quán)證交易許可的政策措施，對(duì)于超額完成生態(tài)保護(hù)指標(biāo)的企業(yè)，經(jīng)由第三方監(jiān)測(cè)、認(rèn)證后，可與需要此類(lèi)排放排污指標(biāo)的企業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)交易，以獲得經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)，從而激勵(lì)企業(yè)保護(hù)環(huán)境，節(jié)約生態(tài)資源。

推動(dòng)生態(tài)扶貧，綠色致富。以消除貧困、修復(fù)生態(tài)、保護(hù)環(huán)境、改善民生為“生態(tài)扶貧、綠色致富”的出發(fā)點(diǎn)，以江淮生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)為示范區(qū)，構(gòu)建具有區(qū)域特色的生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系。抓好“生態(tài)扶貧、綠色致富”的政府服務(wù)，打破技術(shù)分散和封閉的狀態(tài)，在政府部門(mén)門(mén)戶(hù)網(wǎng)站建設(shè)“先進(jìn)技術(shù)信息共享平臺(tái)”，讓有需求的企業(yè)找到適用技術(shù)，讓先進(jìn)技術(shù)找到適用的企業(yè)，提高先進(jìn)適用技術(shù)轉(zhuǎn)化率和普及率。強(qiáng)化政府服務(wù)，政府搭臺(tái)，企業(yè)交流，組織經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)和現(xiàn)場(chǎng)推廣會(huì)，積極宣傳先進(jìn)技術(shù)及其應(yīng)用帶來(lái)的巨大資源、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)效益，表彰先進(jìn)典型。

完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。不斷完善生態(tài)補(bǔ)償政策，提高生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，豐富生態(tài)補(bǔ)償方式，制定農(nóng)村秸稈回收利用補(bǔ)償政策、清潔能源替代使用補(bǔ)償政策、生態(tài)林建設(shè)中失地農(nóng)民的生態(tài)補(bǔ)償政策、船舶臨港岸電的電價(jià)補(bǔ)償政策以及對(duì)海水淡化企業(yè)的直購(gòu)電扶持政策等，研究安排對(duì)城市污水處理廠污泥處理處置的專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)用，探索生活垃圾分類(lèi)收集處理流程體系的財(cái)政資金補(bǔ)助機(jī)制。生態(tài)補(bǔ)償可以通過(guò)直接補(bǔ)償（財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、項(xiàng)目支持）和間接補(bǔ)償（開(kāi)征稅種、征收基金）相結(jié)合的方式，從國(guó)家、區(qū)域、產(chǎn)業(yè)三個(gè)層面建立有穩(wěn)定管理機(jī)制和固定資金來(lái)源的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。目前我國(guó)補(bǔ)償資金的來(lái)源還比較單一，除了政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移，可以開(kāi)拓其它的補(bǔ)償方式，比如發(fā)放國(guó)債、BOT項(xiàng)目投資、設(shè)立基金和生態(tài)修復(fù)基地等方式。對(duì)于江蘇生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的完善，可以因地制宜地進(jìn)行創(chuàng)新。例如，淮安市中級(jí)人民法院協(xié)同相關(guān)部門(mén)，建立了“淮安法院生態(tài)保護(hù)修復(fù)（金湖）基地”，這正是保障其生態(tài)環(huán)境資源的一項(xiàng)重要舉措。生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償主體不應(yīng)局限于政府，導(dǎo)致生態(tài)利益減損的利用者也應(yīng)負(fù)有補(bǔ)償義務(wù)，生態(tài)修復(fù)基地的設(shè)立，正是為這一類(lèi)補(bǔ)償主體提供生態(tài)補(bǔ)償?shù)穆窂竭x擇。由此可見(jiàn)，生態(tài)補(bǔ)償不應(yīng)僅僅局限于政府，生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞揭矐?yīng)進(jìn)行創(chuàng)新，生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)作可由政府補(bǔ)償、市場(chǎng)補(bǔ)償、社會(huì)補(bǔ)償三種方式相互結(jié)合，實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)臄y手共進(jìn)局面。

反向政策與法律激勵(lì)：構(gòu)建生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展的約束機(jī)制

反向政策與法律激勵(lì)，又稱(chēng)負(fù)向激勵(lì)或正向約束，即政府通過(guò)建立和完善政策與法律約束制度，對(duì)某種或某類(lèi)市場(chǎng)行為配置負(fù)向法律利益，促使企業(yè)按照政府禁止或不鼓勵(lì)的政策與法律制度少為或不為某類(lèi)經(jīng)濟(jì)行為。建構(gòu)江蘇生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展的約束機(jī)制，需要整合立法、執(zhí)法、司法等多種資源。

建立健全生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估與損害賠償責(zé)任追究機(jī)制。一是健全環(huán)境損害預(yù)防、環(huán)境損害鑒定評(píng)估、恢復(fù)與賠償相關(guān)法規(guī)規(guī)章，清晰界定政府、企業(yè)和公眾各方權(quán)責(zé)范圍；進(jìn)一步理清環(huán)保、農(nóng)業(yè)、國(guó)土、水利等相關(guān)政府部門(mén)在資源環(huán)境損害評(píng)估中的責(zé)任和協(xié)作機(jī)制，形成完備的環(huán)境損害評(píng)估機(jī)構(gòu)、人員和監(jiān)管體系。二是構(gòu)建環(huán)境損害界定與量化技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。提出科學(xué)可操作的損害分類(lèi)和量化方法體系，根據(jù)我國(guó)面臨的主要環(huán)境損害類(lèi)型，分類(lèi)建立相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，包括分類(lèi)的相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范、分批次的環(huán)境損害評(píng)估范圍等。三是逐步完善環(huán)境損害評(píng)估資金保障機(jī)制。在環(huán)境損害評(píng)估費(fèi)用保障方面，建立各級(jí)政府財(cái)政資金和專(zhuān)項(xiàng)資金為主要來(lái)源的評(píng)估經(jīng)費(fèi)資金保障途徑，逐步過(guò)渡到獨(dú)立基金保障評(píng)估工作順利開(kāi)展上來(lái)。在私益損害賠償資金保障方面，針對(duì)典型的具有重大健康危害或造成財(cái)產(chǎn)損失的環(huán)境污染事件，構(gòu)建政府主導(dǎo)的環(huán)境損害賠償機(jī)制，逐步形成以標(biāo)準(zhǔn)化的行政救濟(jì)為主、司法救濟(jì)和糾紛調(diào)解為輔的二元損失賠償制度。在環(huán)境公益損害賠償資金保障方面，結(jié)合自然保護(hù)區(qū)、主體功能區(qū)、環(huán)境功能區(qū)等環(huán)境管理機(jī)制，構(gòu)建不同類(lèi)型的受損生態(tài)環(huán)境恢復(fù)專(zhuān)項(xiàng)資金保障機(jī)制，逐步形成生態(tài)環(huán)境恢復(fù)獨(dú)立基金保障。最終形成包括專(zhuān)項(xiàng)獨(dú)立運(yùn)作基金、高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)互助金、環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)等途徑的綜合資金保障體系。四是建立健全“黑名單”制度。對(duì)造成嚴(yán)重生態(tài)環(huán)境污染，受到執(zhí)法、司法追究的企業(yè)和個(gè)人實(shí)行市場(chǎng)禁入、行業(yè)限制等終身責(zé)任追究機(jī)制。

及時(shí)依法制止環(huán)境違法行為。“環(huán)境保護(hù)禁止令”是指在環(huán)境民事案件的最終判決作出前，法院依申請(qǐng)或依職權(quán)，向環(huán)境損害行為主體發(fā)出的、以禁止其繼續(xù)實(shí)施環(huán)境損害行為或命令采取必要的補(bǔ)救措施或撤銷(xiāo)具體行政行為為主要內(nèi)容的民事裁定。昆山、淮安等試點(diǎn)成功的環(huán)境保護(hù)禁止令實(shí)踐，為制度研究提供了新的素材和佐證，為程序規(guī)則的具體設(shè)計(jì)指明了方向。應(yīng)在不斷完善兩法銜接機(jī)制、依法統(tǒng)一執(zhí)法和司法證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、入罪標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮檢察建議、司法建議的作用，并積極將其改建成環(huán)境保護(hù)禁止令制度，率先進(jìn)行地方立法并制定環(huán)境保護(hù)禁止令規(guī)定。

推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理。一是明確目標(biāo)，規(guī)范推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理，以環(huán)境公用設(shè)施、重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)行業(yè)污染治理、生態(tài)環(huán)境綜合整治領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)，吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)，推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理。二是適當(dāng)加大財(cái)稅支持力度，各級(jí)財(cái)政有效統(tǒng)籌財(cái)政資金，對(duì)環(huán)境公用設(shè)施、開(kāi)發(fā)區(qū)及工業(yè)園區(qū)等的第三方治理項(xiàng)目，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)或安排專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助予以支持，積極支持符合條件的第三方治理項(xiàng)目申報(bào)地方或中央資金補(bǔ)助。

規(guī)范推進(jìn)環(huán)境公益訴訟機(jī)制。一是應(yīng)進(jìn)一步完善我省的環(huán)境公益訴訟制度，鼓勵(lì)、引導(dǎo)社會(huì)組織通過(guò)多種方式參與環(huán)境民事公益訴訟，合理定位檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟。二是完善環(huán)境民事公益訴訟審前程序，針對(duì)爭(zhēng)議焦點(diǎn)的整理、交換證據(jù)、釋明權(quán)等重點(diǎn)問(wèn)題建構(gòu)程序性制度。三是完善審判程序，優(yōu)化環(huán)境民事公益訴訟中的舉證責(zé)任分配，進(jìn)一步規(guī)范環(huán)境民事公益訴訟的調(diào)解程序。四是審慎推進(jìn)環(huán)境行政公益訴訟，更多地采用訴訟前置程序以節(jié)約司法資源，并實(shí)現(xiàn)司法對(duì)行政的有限監(jiān)督。五是構(gòu)建以法院為主導(dǎo)的公益訴訟格局，確立以公益性為導(dǎo)向的訴訟費(fèi)用調(diào)控機(jī)制，探索“民行（刑）合一”的高效審判模式，優(yōu)化環(huán)保社會(huì)組織訴訟行為的規(guī)制體系，以防范環(huán)境公益訴訟面臨的公平正義受損、非公益、實(shí)際效用減損、“負(fù)外部效應(yīng)”等類(lèi)型的道德風(fēng)險(xiǎn)。

無(wú)論在理論上還是在實(shí)踐中，激勵(lì)與約束機(jī)制都具有相輔相成的邏輯關(guān)系，這是因?yàn)榧?lì)是更多地賦予權(quán)利，約束是更多地課加義務(wù)，而權(quán)利義務(wù)從來(lái)都是相對(duì)應(yīng)的。例如，在促進(jìn)生態(tài)權(quán)證交易中，讓生態(tài)環(huán)境保護(hù)者獲益，也同時(shí)意味著付出經(jīng)濟(jì)價(jià)值獲得排污指標(biāo)的企業(yè)也因超標(biāo)排污得到了應(yīng)有的懲罰，從而達(dá)到對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境企業(yè)的約束效果。在構(gòu)建江蘇生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展激勵(lì)與約束機(jī)制時(shí)，既需要頂層設(shè)計(jì)，更需要實(shí)踐創(chuàng)新。因此，既需要鼓勵(lì)各地為此而進(jìn)行的積極探索，也需要對(duì)各地的實(shí)踐進(jìn)行總結(jié)，并上升為較為完善的制度設(shè)計(jì)。同時(shí)，需要在生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展的激勵(lì)與約束機(jī)制實(shí)施方面進(jìn)行多部門(mén)的綜合協(xié)調(diào)和有效指導(dǎo)。