摘 要 本文立足于我國目前教育發(fā)展趨勢和方向，結(jié)合教育行政的實際情況，主要是針對提出的與教育行政法治化相關(guān)的六個實際問題進行思考，確定相應(yīng)的改革和改進的法治化目標，并分別探討具體解決方式。

關(guān)鍵詞 教育行政 法治化 政府職能 校內(nèi)法治 法治監(jiān)督

作者簡介：王欣童，長沙市教育公共服務(wù)中心。

中圖分類號：G640 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.210

一、目前我國教育行政法治化所面臨的問題

（一）教育行政管理模式亟待改革

現(xiàn)行的教育行政管理模式仍然具有很明顯的計劃經(jīng)濟特點，在這種模式的影響之下推行教育體制改革的難度很大，然而當今教育行政部門的首要任務(wù)就是加快教育行政管理體制改革的進度。依據(jù)第十八屆三中全會的會議精神，提出了“管辦評分離”的措施要求，教育行政部門需要逐步完成政府職能的轉(zhuǎn)變，由過去的直接干預(yù)學(xué)校具體管理轉(zhuǎn)變成為主要使用政策引導(dǎo)、財政支持等宏觀控制手段達到服務(wù)型管理的目的。

“簡政放權(quán)”、“善政必簡”都是對現(xiàn)行教育行政管理模式改革的指導(dǎo)與要求。只有通過“簡”和“放”的形式擴大學(xué)校自主權(quán)，才能真正實現(xiàn)增強學(xué)?；盍Α⒓ぐl(fā)潛力、加強動力。教育主管行政部門才能從瑣碎繁雜的具體事務(wù)中解脫出來，集中精力更新理念、議長遠而謀大局，探索和實踐教育行政的服務(wù)職能，為增進教育公共利益而大膽的對自身進行創(chuàng)造性改革。

（二）教育不公平問題突出

教育公平的基本要求是合理配置教育資源，保障公民平等地依法享有受教育的權(quán)利。

然而，由于長時期實行計劃經(jīng)濟體制，我國已形成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、高度集中的資源配置模式，歷史地造成城鄉(xiāng)之間巨大的教育差距；在學(xué)校與學(xué)校之間，同樣存在教育資源分配不公的問題。當前擇校熱問題產(chǎn)生的根源也在于政府將主要精力和財力用于打造“優(yōu)質(zhì)學(xué)?！保瑢?dǎo)致學(xué)校間差距進一步拉大，公平的學(xué)力能力被打破，破壞了實現(xiàn)教育公平的基礎(chǔ)。

（三）校內(nèi)行政法治缺失

學(xué)校及其他教育機構(gòu)是一個辦學(xué)實體，他們是依法辦學(xué)、依法治教最基本的主體。在我國現(xiàn)行教育制度下，盡管《教育法》對學(xué)校及其他教育機構(gòu)應(yīng)享有的權(quán)利和應(yīng)盡的義務(wù)進行了規(guī)定，為學(xué)校依法治教提供了法律依據(jù)，但校內(nèi)行政法治卻一直存在不容忽視缺失。

我國目前存在數(shù)量繁多的法律法規(guī)用于規(guī)范學(xué)校行為，卻仍有缺陷與漏洞：

1.現(xiàn)行法律體系沒有對從事教育公共服務(wù)的學(xué)校的法律地位作出明確、具體的界定。

2.現(xiàn)行的法律體系沒有對學(xué)校管理體制和不同學(xué)校的管理模式作出明確的規(guī)定。

3.教育行政機關(guān)、學(xué)校、教職工、學(xué)生各主體之間爭端的解決機制不健全。

教育行政管理體制不科學(xué)導(dǎo)致了學(xué)校內(nèi)部行政法治障礙。政府和學(xué)校之間的關(guān)系是什么性質(zhì)，這種關(guān)系的本質(zhì)是什么？我國現(xiàn)行的學(xué)校行政管理體制是與計劃經(jīng)濟相適應(yīng)的，學(xué)校習(xí)慣于依賴政府，有些學(xué)校甚至將此作為擺脫責任的一種手段。很多學(xué)校作為行政科層體系的一個環(huán)節(jié)，附屬于上級主管行政機關(guān)，從招生到畢業(yè)，都聽命于主管行政機關(guān)的安排，從而很難實現(xiàn)校內(nèi)行政的法治化要求。

（四）教育行政執(zhí)法力度薄弱

教育行政執(zhí)法，是指教育行政機關(guān)根據(jù)法定的職權(quán)和程序，對學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中教育、職業(yè)教育、高等教育等教育事業(yè)進行行政管理的活動。

建立教育行政執(zhí)法工作制度是規(guī)范行政執(zhí)法行為的必要條件之一。1997年6月，湖南省教育廳頒布了《湖南省教育委員會法制工作規(guī)程（試行）》，加快了我省教育行政執(zhí)法工作走向規(guī)范化和制度化的步伐。此后，又先后出臺了《湖南省教育系統(tǒng)依法治理工作實施方案》、《湖南省教育行政處罰簡易程度操作規(guī)程》、《湖南省教育行政執(zhí)法監(jiān)督制度》等多項行政執(zhí)法制度，這些制度在一定程度上規(guī)范了教育行政執(zhí)法程序，提高了教育行政執(zhí)法人員依法行政的意識。

盡管我國在教育法規(guī)的制定和修訂方面一直在不斷強化和完善，但“重立法、輕執(zhí)法”的情況屢屢發(fā)生，培訓(xùn)機構(gòu)無證辦學(xué)、學(xué)校違規(guī)補課、違規(guī)收費、教師違法違紀、教育行政監(jiān)督不力等一系列的問題已經(jīng)成為了社會普遍現(xiàn)象。加快教育行政執(zhí)法權(quán)整合、建立專業(yè)的教育行政執(zhí)法隊伍（機構(gòu)）、提高行政人員的法律執(zhí)法水平，都是增強教育行政執(zhí)法力度需要探索和實踐的重要內(nèi)容。

（五）教育行政監(jiān)督形式較單一

現(xiàn)在我國在教育行政監(jiān)督方式上普遍只有事前監(jiān)督和事后監(jiān)督，且形式單一。從國家到地方都有教育督導(dǎo)委員會的存在，但一直都處于重督學(xué)、輕督政的誤區(qū)，使政府在教育督導(dǎo)的職能上出現(xiàn)了缺失；行政行為的事后監(jiān)督，一般是采用問卷調(diào)查和教育信訪的方式，時效滯后、效果較弱。而教育信訪因手續(xù)簡便，成本低廉，成為除行政申訴以外被廣泛使用的救濟途徑，盡管如此，卻有著許多不足。

（六）師德建設(shè)需立法保障

師德師風(fēng)建設(shè)在教師隊伍建設(shè)及教師個人成長中具有不可替代的重要作用。經(jīng)過20多年的努力，我國的教師法制工作雖然取得了積極進展，但是一些地方和學(xué)校對教師法律教育和職業(yè)道德的重要性認識還不足，缺乏有力的工作舉措。從實際情況來看，有的教師自覺性不夠，依法執(zhí)教和依法維權(quán)的能力不強，近年來極少數(shù)教師嚴重失德問題已經(jīng)影響到我國教師隊伍的整體形象，個別教師嚴重侵害學(xué)生人身權(quán)益的違法犯罪案件，產(chǎn)生了惡劣的社會影響。

已經(jīng)頒布的教育類法律、法規(guī)及規(guī)范性文件，雖然不斷的提出了對教師職業(yè)道德的要求及違反的處理方式，但法律效力低、各地區(qū)差異較大，也出現(xiàn)了法律規(guī)定不一致的情況。因此，對教師違反職業(yè)道德的具體行為及相應(yīng)的處理方式應(yīng)以立法的形式予以明確，才能達到規(guī)范職業(yè)行為和提高職業(yè)道德的目的。

二、推進教育行政法治化的建議

（一）以建立公共教育服務(wù)體系為目標，改革教育行政管理模式

1.建立有中國特色公共教育服務(wù)體系

首先要明確教育行政職能，理清政府及其教育行政部門等有關(guān)職能部門與學(xué)校的關(guān)系。在與學(xué)校的關(guān)系上，要政事分離，簡政放權(quán)，該給學(xué)校的職責和權(quán)限要堅決放給學(xué)校，如：決策指揮權(quán)、人事聘用權(quán)、經(jīng)費支配權(quán)、教學(xué)儀器設(shè)備購置權(quán)等權(quán)利。

2.建立社會中介機構(gòu)，加快政府管理職能轉(zhuǎn)變

要加快培育獨立于教育部門的專業(yè)教育服務(wù)機構(gòu)，不斷提高其評估監(jiān)測水平，要引入競爭機制，推廣政府購買服務(wù)，通過合同、委托等多種方式向?qū)I(yè)組織購買高質(zhì)量的服務(wù)，從而提高公共服務(wù)的供給效率和質(zhì)量。

（二）以推進教育公平為出發(fā)點，健全教育行政相關(guān)制度

1.實施教育扶貧。2014年2月由教育部、國家發(fā)改委、財政部聯(lián)合發(fā)布了《全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)?；巨k學(xué)條件的意見》，文件內(nèi)容緊扣推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置，重點向農(nóng)村、邊遠、貧困、民族地區(qū)傾斜，縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際差距。要從統(tǒng)籌教學(xué)條件和生活設(shè)施；統(tǒng)籌教師配置；統(tǒng)籌學(xué)校布局，三個方面來實現(xiàn)教育扶貧。

2.免試就近入學(xué)。“到2015年，重點大城市所有縣（市、區(qū)）實行劃片就進入學(xué)政策，100%的小學(xué)劃片就進入學(xué)；90%以上初中實現(xiàn)劃片入學(xué)；每所劃片入學(xué)的初中90%以上生源由就近入學(xué)方式確定。”教育部已經(jīng)將義務(wù)教育免試就近入學(xué)工作聚焦到19個大城市，并印發(fā)了《教育部辦公廳關(guān)于進一步做好重點大城市義務(wù)教育免試就近入學(xué)工作的通知》。

（三）按“依法辦學(xué)，依法治?！被疽螅涌煨?nèi)行政法治化

1.建立科學(xué)的“現(xiàn)代學(xué)校制度”。盡快全面形成“一校一章程”的局面，以符合法律保留、公平公正的法治原則為基礎(chǔ)，同時從程序和實體兩方面出發(fā)，充分體現(xiàn)民主公開，提高師生參與程度。

2.設(shè)立教職工代表大會制度和校務(wù)委員會制度加強對校內(nèi)行政行為的監(jiān)督力度。

（四）建設(shè)高素質(zhì)的教育執(zhí)法隊伍，嚴格教育執(zhí)法

我國現(xiàn)行法律沒有對執(zhí)法人員的資格作任何規(guī)定，在實踐中也沒有對執(zhí)行員的資格作出特殊要求。哪些人屬于行政執(zhí)法人員，行政執(zhí)法人員應(yīng)當具備什么條件具體可以由以下方面對執(zhí)法隊伍的主體資格實施控制。

為執(zhí)法人員設(shè)定專門的任職條件可以有助于形成專門化的執(zhí)法隊伍。法國、荷蘭、等國執(zhí)法人員在資格、地位等方面都較近似于公證人。這既有利于促進執(zhí)法人員整體執(zhí)行業(yè)務(wù)技能的提高，也有助于將執(zhí)法人員與行政人員嚴格區(qū)分開來。

（五）多種監(jiān)督形式并行，加強對教育行政的法治監(jiān)督

1.加強教育督導(dǎo)的“督政”職能。建立“剛性的”教育督政制度、督學(xué)團體的權(quán)威人員及專家組成、督導(dǎo)級別的設(shè)立及分工、教育督查結(jié)果的利用及政務(wù)公開等，都是提高教育督導(dǎo)質(zhì)量、體現(xiàn)督導(dǎo)權(quán)威、改革教育“督政”職能的重要內(nèi)容。

2.明確教育行政問責。教育行政問責制的改革方向是，將外部問責與異體問責相結(jié)合。健全及完善立法、司法和其他機關(guān)對地方政府的問責制度。

3.探索“管辦評”分離。政府在放權(quán)的同時，引導(dǎo)學(xué)校發(fā)展，同時社會開展教育評估檢測，需要做到“管辦評”分離。要從根本上改變以往教育行政部門既當組織員、又當運動員、最后當裁判員的組織監(jiān)督模式。

管：創(chuàng)新行政管理方式可以按各類教育進行統(tǒng)籌，如學(xué)前教育階段、義務(wù)教育階段強化縣（市）區(qū)統(tǒng)籌；高中教育階段強化市級統(tǒng)籌；高等教育階段強化省級統(tǒng)籌。

辦：健全完善學(xué)校內(nèi)部自治結(jié)構(gòu)，建立教師代表大會制度、校務(wù)委員會制度，推行撤銷學(xué)校行政級別，全面推進校長職級制度建立。

評：提高專業(yè)教育中介服務(wù)機構(gòu)的評估監(jiān)測水平，推廣政府購買服務(wù)。

（六）以提高師德水平為目標，完善相關(guān)長效法治機制

健全師德師風(fēng)建設(shè)需要常效法治機制，要科學(xué)的將師德教育、師風(fēng)宣傳、年度績效考核、獎勵與懲罰等內(nèi)容結(jié)合起來。各級地方教育行政部門應(yīng)認真學(xué)習(xí)教育部頒布的《中小學(xué)教師違反職業(yè)道德行為處理辦法》、《中小學(xué)教師職業(yè)道德規(guī)范》等相關(guān)法律文件，積極的與各地教育發(fā)展現(xiàn)狀現(xiàn)結(jié)合，列舉出違反師德師風(fēng)的禁止行為并明確處分種類及程序。

參考文獻：

[1]湖南省人民政府法制辦公室.湖南省政府服務(wù)規(guī)定學(xué)習(xí)讀本.法律出版社.2011.

[2]宋大涵主編.行政執(zhí)法教程.中國法制出版社.2011.