摘 要 網(wǎng)絡(luò)發(fā)展初期，政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管重視不夠，監(jiān)管主體不確定，權(quán)利義務(wù)不明確，加上用戶對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)，致使我國(guó)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)的過(guò)程中，信息安全問(wèn)題日益嚴(yán)重，本文通過(guò)我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)在網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)中的監(jiān)管漏洞，對(duì)監(jiān)管方面存在的法律問(wèn)題進(jìn)行分析研究，并從運(yùn)營(yíng)者、監(jiān)管主體、運(yùn)營(yíng)內(nèi)容三個(gè)方面提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞 網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng) 監(jiān)管 行業(yè)自律

作者簡(jiǎn)介：嚴(yán)玉瑩，長(zhǎng)安大學(xué)政治與行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)法學(xué)專業(yè)碩士研究生。

中圖分類號(hào)：D290.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.199

一、網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)法律監(jiān)管概述

（一）網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)法律監(jiān)管的發(fā)展過(guò)程

對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)管是由國(guó)外最先提出的，最初的網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管中主要針對(duì)的是保障國(guó)家安全、維護(hù)社會(huì)公共利益、打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪等方面。但隨著互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)快速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)普及引發(fā)的問(wèn)題層出不窮，不僅危害到國(guó)家信息安全，網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)、網(wǎng)絡(luò)犯罪頻發(fā)，各國(guó)政府逐漸加大對(duì)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管。

從監(jiān)管的對(duì)象上來(lái)看，網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管可以分為對(duì)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者的法律監(jiān)管、對(duì)主體的監(jiān)管和對(duì)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的監(jiān)管三個(gè)部分。從監(jiān)管手段上來(lái)看，首先通過(guò)立法方式對(duì)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)行為進(jìn)行規(guī)范；其次，利用行政手段，如采用網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制對(duì)互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行管理，建立嚴(yán)格的審查制度，對(duì)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者的準(zhǔn)入制度上做出嚴(yán)格規(guī)定?？偟膩?lái)說(shuō)，我國(guó)已從立法、司法、執(zhí)法、技術(shù)等多方面建立了互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管體系，一個(gè)健康向上的互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境正在形成。

（二）網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)法律監(jiān)管的必要性

對(duì)于我國(guó)而言，互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展速度已超過(guò)了世界上任何一個(gè)國(guó)家，隨著網(wǎng)絡(luò)的普及，信息泄露、欺詐、誹謗等民事侵權(quán)、假冒偽劣產(chǎn)品、網(wǎng)絡(luò)高利貸、洗錢等經(jīng)濟(jì)犯罪問(wèn)題頻發(fā)，用戶的信息安全問(wèn)題無(wú)法得到保障。2015年《政府工作報(bào)告》中提到“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)計(jì)劃，推動(dòng)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等與現(xiàn)代制造業(yè)結(jié)合。技術(shù)的發(fā)展需要法律的調(diào)整，但法律本身的滯后性勢(shì)必導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)要有一段從自由到自律再到法律規(guī)制的過(guò)程。經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)環(huán)境提出了更高的要求，同時(shí)也給我國(guó)網(wǎng)絡(luò)信息安全的監(jiān)管帶來(lái)了極大的挑戰(zhàn)。為適應(yīng)并且助推“互聯(lián)網(wǎng)+”模式的發(fā)展，在大數(shù)據(jù)環(huán)境下穩(wěn)定網(wǎng)絡(luò)環(huán)境、維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全，必須加大監(jiān)管力度。

二、我國(guó)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)法律監(jiān)管現(xiàn)狀及問(wèn)題

（一）我國(guó)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管現(xiàn)狀

我國(guó)在互聯(lián)網(wǎng)立法方面沒有系統(tǒng)的研究，互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)立法不足，各類規(guī)范性文件和部門規(guī)章雖較多但分散。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域?qū)ｉT性法律僅有《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》、《中華人民共和國(guó)電子簽名法》、《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》；對(duì)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)進(jìn)行規(guī)范調(diào)整的行政法規(guī)有《電信條例》、《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》、《計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)條例》、《信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護(hù)條例》、《計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國(guó)際聯(lián)網(wǎng)安全保護(hù)管理辦法》等；相關(guān)部門規(guī)章主要有《工業(yè)和信息化部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、科學(xué)技術(shù)部、財(cái)政部、國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于推進(jìn)第三代移動(dòng)通信網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的意見》、《工業(yè)和信息化部關(guān)于中國(guó)聯(lián)通互聯(lián)網(wǎng)骨干網(wǎng)融合問(wèn)題的批復(fù)》、《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)域名管理辦法》等；以及各類批復(fù)和司法解釋。

根據(jù)現(xiàn)行法律、法規(guī)和部門規(guī)章的規(guī)定，中國(guó)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管方式，除了法律法規(guī)調(diào)整之外，還要依靠政府設(shè)定的行政手段，主要包括：第一，市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，對(duì)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者的條件和行為進(jìn)行限制；第二，實(shí)名登記制，主要表現(xiàn)為用戶登記上網(wǎng)和相關(guān)信息保存、審查備案制度；第三，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容審查制，對(duì)于侮辱誹謗、侵犯他人隱私、危害公共利益及國(guó)家安全的言論進(jìn)行治理；第四，違法追責(zé)制，對(duì)違規(guī)的當(dāng)事人，適用責(zé)令停業(yè)整頓、沒收非法所得、吊銷許可、停止網(wǎng)絡(luò)接入等手段予以處罰，嚴(yán)重者追究法律責(zé)任。

（二）我國(guó)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管面臨的問(wèn)題

目前我國(guó)已從各層面對(duì)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)管并取得成效，但仍然存在以下問(wèn)題：

1. 網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者方面

盡管2017年施行的《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》對(duì)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者的義務(wù)作出了具體的要求，比如運(yùn)營(yíng)者要對(duì)其網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品進(jìn)行安全維護(hù)、對(duì)網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)制備緊急預(yù)案、進(jìn)行緊急措施等。但值得注意的是，《網(wǎng)絡(luò)安全法》中并沒有涉及到運(yùn)營(yíng)者的權(quán)利，作為民事權(quán)利主體，運(yùn)營(yíng)者與網(wǎng)絡(luò)用戶間的法律關(guān)系不對(duì)等，運(yùn)營(yíng)者變成了實(shí)際上的執(zhí)法主體，而其又不具有執(zhí)法資格，使得法律規(guī)定的其執(zhí)法手段在實(shí)際操作中難以實(shí)現(xiàn)。

同時(shí)，立法的缺陷使得在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域，運(yùn)營(yíng)者市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出機(jī)制缺乏有效的規(guī)定，網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者的技術(shù)、運(yùn)營(yíng)水平良莠不齊，各傳統(tǒng)行業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)融合后，加大了監(jiān)管的復(fù)雜性。互聯(lián)網(wǎng)開放性、即時(shí)性的特點(diǎn)給傳統(tǒng)行業(yè)帶來(lái)便利的同時(shí)，也產(chǎn)生了一些問(wèn)題，如風(fēng)險(xiǎn)性增加、信息安全性降低等，這就對(duì)各行業(yè)的網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者的技術(shù)性、資金流動(dòng)性、運(yùn)營(yíng)能力等提出了更高的要求。目前我國(guó)立法中，針對(duì)不同的網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者，缺乏行之有效的制約機(jī)制和配套法律。

另外，目前我國(guó)行業(yè)自律規(guī)定比較簡(jiǎn)單，如《中國(guó)電子商務(wù)誠(chéng)信公約》中強(qiáng)調(diào)對(duì)消費(fèi)者隱私和資料的保護(hù)，但規(guī)定中也只是對(duì)此作了概括表述，并沒有具體操作方式，行業(yè)自律僅僅停留在文字和口頭上，商業(yè)利益的追逐，讓行業(yè)自律成為“空頭支票”。

2. 監(jiān)管主體方面

目前我國(guó)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管主要是行政監(jiān)管。首先，政府主導(dǎo)下的監(jiān)管部門各自為政，權(quán)利交叉或者存在漏洞，相互推脫，辦事缺乏效率。各領(lǐng)域相同位階或不同位階的法律文件間協(xié)調(diào)性差，部門立法雜亂不成體系。另外，社會(huì)參與度不高，監(jiān)管者與公眾溝通不及時(shí)，不能掌握最新的網(wǎng)絡(luò)問(wèn)題并及時(shí)調(diào)整，社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題易被輿論左右，給執(zhí)政者或執(zhí)法者的公正處理帶來(lái)難度。

其次，我國(guó)缺乏同時(shí)具備網(wǎng)絡(luò)專業(yè)知識(shí)和行政執(zhí)法技能的行政人員，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管涵蓋的問(wèn)題包羅萬(wàn)象，沒有專業(yè)的知識(shí)背景作為支撐很難判斷其對(duì)錯(cuò)，容易造成混亂執(zhí)法，影響市場(chǎng)秩序。行政執(zhí)法手段過(guò)于單一，主要是通過(guò)一些禁止性行為、處罰性行為進(jìn)行監(jiān)管，缺乏獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)機(jī)制，且對(duì)于突發(fā)情況處理不夠及時(shí)，應(yīng)急措施不足，網(wǎng)絡(luò)即時(shí)性廣泛性的特點(diǎn)使得信息的傳遞跨越國(guó)家、時(shí)區(qū)，行政機(jī)關(guān)對(duì)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)事前審查、事后干預(yù)的措施無(wú)法及時(shí)處理突發(fā)事件，降低損失消除影響。

3.監(jiān)管內(nèi)容方面

內(nèi)容監(jiān)管指的是監(jiān)管主體針對(duì)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者所傳播的信息內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督管控。我國(guó)法律保證公民的言論自由權(quán)，但如果傳播的信息中包含有危害國(guó)家安全的、違反法律規(guī)定容易引發(fā)犯罪的、違背社會(huì)公序良俗和道德的等內(nèi)容，法律應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管。目前我國(guó)針對(duì)不良信息主要是采取阻止訪問(wèn)、屏蔽來(lái)源、刪除信息、分級(jí)治理等方式。

雖然網(wǎng)絡(luò)信息需要進(jìn)行嚴(yán)格把控，但我國(guó)行政權(quán)力的過(guò)多干預(yù)和救濟(jì)渠道的缺失使得網(wǎng)絡(luò)言論自由受到很大的限制，且管制效果不如預(yù)期，我國(guó)法律政策中更加側(cè)重于安全價(jià)值，以“自由是有限度的”對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息加以控制。另一方面在監(jiān)控中沒有專門的機(jī)構(gòu)，對(duì)內(nèi)容判斷缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，這使得在網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容監(jiān)管上困難重重，執(zhí)法者沒有強(qiáng)有力的依據(jù)，只能憑借自己的主觀認(rèn)識(shí)作出判斷。

三、完善我國(guó)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)法律監(jiān)管的建議

（一）對(duì)運(yùn)營(yíng)者監(jiān)管的相關(guān)建議

由于缺乏行政執(zhí)法權(quán)，《網(wǎng)絡(luò)安全法》中對(duì)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者增加的義務(wù)難以落實(shí)，為彌補(bǔ)立法缺陷，在考慮運(yùn)營(yíng)者執(zhí)法能力的情況下，制定相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制和責(zé)任機(jī)制。現(xiàn)有法律法規(guī)無(wú)法全面涵蓋的，應(yīng)盡快創(chuàng)制法律，應(yīng)適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的發(fā)展。

加強(qiáng)管理網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，從根本上對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管，從而保護(hù)社會(huì)公共利益。嚴(yán)格審批體現(xiàn)在我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的實(shí)名登記制度，我國(guó)實(shí)名登記制主要表現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)用戶的實(shí)名登記和網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者的實(shí)名備案。大數(shù)據(jù)時(shí)代下，任何網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)都存在信息泄露的風(fēng)險(xiǎn)，用戶登錄互聯(lián)網(wǎng)必須通過(guò)提供身份證明或其他文件注冊(cè)自己的賬號(hào)密碼、地址、域名等，一旦出現(xiàn)信息泄露或進(jìn)行違法犯罪行為可以具體到個(gè)人，網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者從事網(wǎng)絡(luò)服務(wù)行為必須實(shí)名制履行備案手續(xù)，無(wú)論是企業(yè)、個(gè)人、政府事業(yè)單位，注冊(cè)時(shí)必須提供準(zhǔn)確的證件信息。

“少干預(yù)、重自律”是當(dāng)前各國(guó)在互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管上達(dá)成的共識(shí)。在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域中，我們強(qiáng)調(diào)政府“看的見的手”與市場(chǎng)“看不見的手”相協(xié)調(diào)，在網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管上同樣適用，無(wú)論是法律法規(guī)還是政府行政手段參與都有局限性，政府重在引導(dǎo)，具體的操作規(guī)范則由行業(yè)協(xié)會(huì)等組織來(lái)制定實(shí)施，雙方協(xié)調(diào)管理，減少政府對(duì)行業(yè)的干預(yù)，充分發(fā)揮行業(yè)自律的功能。

（二）對(duì)監(jiān)管主體方面的相關(guān)建議

網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管主體十分重要，只有落實(shí)到具體的部門和人員，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管工作才能順利進(jìn)行。當(dāng)前我國(guó)監(jiān)管主體設(shè)定上最大的弊端就是多部門聯(lián)合執(zhí)法，實(shí)際上幾乎所有的部門都沒有嚴(yán)格履行自己的職責(zé)，要么相互推諉，要么一擁而上。所以，在監(jiān)管主體設(shè)定上必須理清思路，建立專業(yè)的管理機(jī)構(gòu)，在結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)上形成總體把關(guān)、分級(jí)監(jiān)控的框架，明確各部門的職責(zé)，加強(qiáng)部門間的溝通與合作，在涉及網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)、網(wǎng)絡(luò)犯罪等案件中，充分發(fā)揮各部門的作用，公安、工商、技術(shù)偵查、交通等多方面聯(lián)合，避免單打獨(dú)斗。另外，需重視吸收群眾力量，了解網(wǎng)絡(luò)最新動(dòng)態(tài)，打造公眾參與、公眾監(jiān)督的監(jiān)管機(jī)制。

對(duì)于執(zhí)法主體而言，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管部門應(yīng)錄用具有互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)背景和行政執(zhí)法能力的專業(yè)人員，在網(wǎng)絡(luò)問(wèn)題面前能夠用專業(yè)的知識(shí)技能和監(jiān)管手段進(jìn)行分析，用技術(shù)手段對(duì)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)環(huán)境進(jìn)行監(jiān)管，防患于未然，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并處理網(wǎng)絡(luò)問(wèn)題，在執(zhí)法手段上，除了禁止性處罰性行為外，鼓勵(lì)各網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者對(duì)自己的網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)進(jìn)行監(jiān)控，對(duì)一定時(shí)間內(nèi)沒有發(fā)現(xiàn)重大網(wǎng)絡(luò)安全事故的運(yùn)營(yíng)者進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，以激發(fā)其積極性，對(duì)于疏于管理，給網(wǎng)絡(luò)安全造成損害的運(yùn)營(yíng)者，要求其恢復(fù)原狀彌補(bǔ)損失，并在經(jīng)濟(jì)上對(duì)其進(jìn)行處罰。

（三）對(duì)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容監(jiān)管的相關(guān)建議

網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為民眾表達(dá)意愿、分享信息的重要渠道，言論自由要以自己的權(quán)利為限，不得侵犯他人的利益，但相應(yīng)的，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的監(jiān)控與治理也需兼顧公民的言論自由，公權(quán)力不應(yīng)過(guò)多干預(yù)。在網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容監(jiān)管上，應(yīng)充分發(fā)揮行業(yè)自律的作用，政府引導(dǎo)行業(yè)組織制定公約，由其會(huì)員共同遵守，注重民眾參與，減少行政干涉。為實(shí)現(xiàn)合理有效的網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)管理，我國(guó)應(yīng)建立網(wǎng)絡(luò)審查專門管理機(jī)構(gòu)，由專業(yè)人員對(duì)各行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容形式等確定級(jí)別，針對(duì)相關(guān)領(lǐng)域作出具體規(guī)定，由執(zhí)法人員按照網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容、專業(yè)類別和行為分級(jí)等標(biāo)準(zhǔn)對(duì)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控。同時(shí)，設(shè)立專門的人員對(duì)非法信息進(jìn)行篩選，及時(shí)關(guān)閉發(fā)布非法信息的網(wǎng)站，對(duì)發(fā)布者進(jìn)行行政處罰；建立網(wǎng)絡(luò)黑名單，對(duì)黑名單內(nèi)的單位及人員從事網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)進(jìn)行限制。

四、結(jié)語(yǔ)

隨著經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)已成為國(guó)家間交往，甚至人們生活工作的重要工具，但網(wǎng)絡(luò)是把雙刃劍，在享受著它帶來(lái)便捷的同時(shí)也要提防它隱含的破壞力，網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管十分必要，通過(guò)立法從運(yùn)營(yíng)者、執(zhí)法者、運(yùn)營(yíng)內(nèi)容三個(gè)方面對(duì)網(wǎng)絡(luò)行為進(jìn)行規(guī)范，在營(yíng)造一個(gè)安全、便民網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的同時(shí)，使網(wǎng)絡(luò)更好地促進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化、信息化建設(shè)。

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