劉詠梅　孔紅波

摘 要 十九大報(bào)告中將“建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”作為建設(shè)美麗中國的重要內(nèi)容，然而我國的景區(qū)目前破壞嚴(yán)重，垃圾遍地及污染地下水等等，對(duì)我國景區(qū)造成巨大的破壞，故對(duì)我國景區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行構(gòu)建迫在眉睫。國家對(duì)生態(tài)補(bǔ)償制度還未有專門的條例，而以地方性法規(guī)為主，這需要國家對(duì)全國生態(tài)補(bǔ)償制度建立框架，建立有效的機(jī)制。

關(guān)鍵詞 景區(qū) 生態(tài)補(bǔ)償 法律機(jī)制

基金項(xiàng)目：本文系獲得海南省教育廳高等學(xué)?？蒲许?xiàng)目《景區(qū)企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的法律推動(dòng)機(jī)制研究》資助，項(xiàng)目編號(hào)HNKY 2014-105。

作者簡(jiǎn)介：劉詠梅，海南政法職業(yè)學(xué)院，法學(xué)碩士，研究方向：環(huán)境法、民商法；孔紅波，海南政法職業(yè)學(xué)院，講師，研究方向：民商法。

中圖分類號(hào)：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.139

我國幅員遼闊，已經(jīng)設(shè)立各級(jí)各類的風(fēng)景名勝區(qū)926處總面積為19.37萬平方公里，其中國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)225處，總面積為10.02萬平方公里，占國土總面積的1.03%。風(fēng)景名勝區(qū)保存了我國最具代表性、最為完好的自然和人文景觀，包括森林、山岳、濕地、草地、湖泊、名勝、歷史遺跡等10多種類型，是我國自然保護(hù)體系中十分重要的組成部分。風(fēng)景名勝區(qū)具有十分重要的生態(tài)服務(wù)價(jià)值，所提供的外部性生態(tài)服務(wù)功能包括水源涵養(yǎng)、生物多樣性保護(hù)、水土保持、固碳、大氣凈化以及城市綠化等多個(gè)方面。風(fēng)景名勝區(qū)的生態(tài)價(jià)值，不僅體現(xiàn)在維持自然生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性產(chǎn)生的生態(tài)效益，也體現(xiàn)了對(duì)城市發(fā)展、人居環(huán)境維持的重要的社會(huì)和環(huán)境效益。

十九大報(bào)告中將“建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”作為建設(shè)美麗中國的重要內(nèi)容，然而我國的景區(qū)目前破壞嚴(yán)重，垃圾遍地及污染地下水等等，對(duì)我國景區(qū)造成巨大的破壞，故對(duì)我國景區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行構(gòu)建迫在眉睫。

一、我國景區(qū)開發(fā)存在的問題

（一）自然災(zāi)害帶來的景區(qū)生態(tài)破壞

我國大部分景區(qū)都是自然的一部分，但是大自然的發(fā)展變化是具有多樣性和破壞性的。各自突發(fā)災(zāi)難會(huì)使得旅游景區(qū)的資源發(fā)生巨大的變化，例如在2008年發(fā)生的汶川大地震，使四川586個(gè)旅游景點(diǎn)遭到了嚴(yán)重的破壞，四川著名的青城山景區(qū)和大熊貓臥龍景區(qū)的大部分古建筑倒塌；2017年發(fā)生的地震，造成了四川九寨溝堰塞湖景點(diǎn)的毀滅性破壞。

（二）游客帶來的環(huán)境污染

但是在景區(qū)開放旅游同時(shí)，旅游者人為的活動(dòng)對(duì)景區(qū)帶來了破壞。景區(qū)對(duì)于游客的容量是有限的，比如在我國著名的張家界景區(qū)，由于游客的大批涌入，使得附件地區(qū)的酸雨頻率加重。大量游客的涌入導(dǎo)致生活污水和生活垃圾的排放量不斷增加，然而這些生活垃圾卻得不到及時(shí)處理，這些污染使旅游資源遭到了極大的破壞。

（三）景區(qū)規(guī)劃開放不當(dāng)帶來的破壞

景區(qū)的開發(fā)缺乏科學(xué)規(guī)劃，使得景區(qū)旅游造成了巨大的破壞。在未經(jīng)景區(qū)規(guī)劃論證，比如海南省的海岸帶等需要保護(hù)的地區(qū)，就不宜興建大規(guī)模的住宅別墅等。景區(qū)旅游開發(fā)建設(shè)過程中，旅游不能破壞原有的風(fēng)貌，導(dǎo)致原有的生態(tài)環(huán)境遭受毀滅性破壞。

二、我國景區(qū)生態(tài)補(bǔ)償法律制度的現(xiàn)狀

（一）以地方性立法為主，尚未制定國家性立法

目前，我國景區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制寥寥可數(shù)，總體趨勢(shì)是以地方性立法為主，僅僅在我國新修訂的《環(huán)境保護(hù)法中》提到，國家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。國家加大對(duì)生態(tài)保護(hù)地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。各相關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金，確保其用于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。但是，目前并未進(jìn)行具體性的規(guī)定，只是一種意向性的建議，而地方性立法卻如雨后春筍，拔地而起。目前進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞接性S多，主要是以政府全力負(fù)擔(dān)為主的“蘇州模式”及以政府、旅游經(jīng)營者、游客三方負(fù)擔(dān)的“玉龍雪山模式”。

2014年1月，江蘇省蘇州市制定了《蘇州市生態(tài)補(bǔ)償條例》中明確規(guī)定了生態(tài)補(bǔ)償適用的范圍、補(bǔ)償范圍、資金承擔(dān)方式、資金使用和監(jiān)督，目前已經(jīng)累計(jì)發(fā)放生態(tài)補(bǔ)償金額超過5億，生態(tài)補(bǔ)償金主要用于對(duì)環(huán)境的維護(hù)，對(duì)太湖的凈化和保護(hù)生物多樣性。2014年開始，云南麗江玉龍雪山景區(qū)收取游客古城維護(hù)費(fèi)用于維護(hù)古城的生態(tài)環(huán)境，初步確定了補(bǔ)償主體、補(bǔ)償方式及建立專項(xiàng)補(bǔ)償資金等方式。

目前，國家對(duì)生態(tài)補(bǔ)償制度還未有專門的條例，而以地方性法規(guī)為主，這需要國家對(duì)全國生態(tài)補(bǔ)償制度建立框架，建立有效的機(jī)制。國務(wù)院辦公廳目前發(fā)布《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》提出了健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的總體部署和具體要求，但是并未規(guī)定具體細(xì)則。

（二） 執(zhí)法機(jī)構(gòu)不明確，管理機(jī)制不明確

我國景區(qū)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)一直不夠明確，管理制度也不夠順暢，對(duì)依法行政產(chǎn)生了局限性。我國《風(fēng)景名勝條例》規(guī)定：“風(fēng)景名勝區(qū)所在的縣級(jí)以上地方政府設(shè)置的風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)風(fēng)景名勝的保護(hù)和利用及統(tǒng)一管理工作”，但是景區(qū)內(nèi)的執(zhí)法主體不只是城市管理執(zhí)法部門還有景區(qū)本身的管理部門，那么執(zhí)法主體就混亂，存在著多頭處罰的現(xiàn)象。

（三）監(jiān)督機(jī)構(gòu)不明確

制度的運(yùn)行需要一個(gè)良好的監(jiān)督環(huán)境，目前我國景區(qū)生態(tài)補(bǔ)償制度進(jìn)行監(jiān)督的單位并不明確，一切還是以政府執(zhí)法部門主導(dǎo)，政府執(zhí)法部門既是執(zhí)法主體也是監(jiān)督主體，監(jiān)督部門的權(quán)利與責(zé)任并不清晰。

三、國外發(fā)達(dá)國家及國內(nèi)景區(qū)生態(tài)補(bǔ)償借鑒

（一） 美國黃石國家公園景區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償制度

美國著名的黃石國家公園將管理與經(jīng)營分開，管理機(jī)構(gòu)將嚴(yán)格控制進(jìn)入公園的人數(shù)，對(duì)日常的公園設(shè)備進(jìn)行維護(hù)。進(jìn)行對(duì)公園的維護(hù)費(fèi)用主要來自于美國中央政府，部分來自民間團(tuán)體的捐獻(xiàn)和門票收入。所有的收入統(tǒng)一上繳給中央政府，政府在將收入返還給公園的管理機(jī)構(gòu)，用于維護(hù)公園的日常維護(hù)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。這種生態(tài)補(bǔ)償制度是最早的生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)踐，成為如今歐美國家流行的一種生態(tài)補(bǔ)償模式。

（二） 肯尼亞野生公園景區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償制度

肯尼亞野生公園擁有豐富的野生動(dòng)物資源，為了保護(hù)其生態(tài)多樣性，成立了肯尼亞野生動(dòng)物服務(wù)署。這個(gè)機(jī)構(gòu)的收入來源于門票、設(shè)備的租賃費(fèi)用，其收入只用于專門保護(hù)動(dòng)物及附近的居民。肯尼亞居民屬于村落群居，經(jīng)常受到野生動(dòng)物侵襲，而且有些野生動(dòng)物不能獵殺，為了保護(hù)當(dāng)?shù)鼐用竦睦?，野生?dòng)物署會(huì)定期將補(bǔ)償款發(fā)放或者興建學(xué)校。

（三）九寨溝自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償制度

我國四川省的九寨溝風(fēng)景區(qū)，擁有十分豐富的自然資源與生態(tài)環(huán)境，當(dāng)?shù)鼐用癯Ｄ曛荒芤揽柯糜螛I(yè)，農(nóng)業(yè)和工業(yè)十分落后。為了保持景區(qū)的生態(tài)資源維持高水準(zhǔn)，只能以旅游業(yè)為主。當(dāng)?shù)卣疄榱搜a(bǔ)貼居民生活，每年定時(shí)從門票中補(bǔ)貼居民生活費(fèi)。九寨溝景區(qū)還按照利潤分紅，管理局占27%，景區(qū)的居民占77%，居民直接參加生態(tài)的保護(hù)，直接受益于景區(qū)的收入。

四、我國景區(qū)生態(tài)補(bǔ)償制度之建議

（一）從國家層面上制定《我國景區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制》

目前，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》，其中在宏觀上對(duì)各省市推行生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作出了整體要求，要求權(quán)責(zé)統(tǒng)一、合理補(bǔ)償。誰受益、誰補(bǔ)償。以政府為主導(dǎo)，社會(huì)為參加引導(dǎo)不同領(lǐng)域、區(qū)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，不斷提升生態(tài)保護(hù)成效。該意見其實(shí)涉及風(fēng)景名勝區(qū)，但是并不夠細(xì)化。

因此，迫切需要制定《我國景區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制》：

第一，必須明確補(bǔ)償?shù)闹黧w，科學(xué)規(guī)范確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t，將風(fēng)景名勝區(qū)生態(tài)補(bǔ)償主體界定為國家、地方政府或個(gè)人。生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象應(yīng)該是在生態(tài)保護(hù)過程中利益受到損失、發(fā)展受到限制的個(gè)人、機(jī)構(gòu)與地區(qū)。

第二，關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，可以結(jié)合市場(chǎng)調(diào)查和參考已經(jīng)實(shí)施的個(gè)別地區(qū)的補(bǔ)償方式，允許多結(jié)構(gòu)多方式的補(bǔ)償方式，景區(qū)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可采用直接機(jī)會(huì)成本法、地租法以及間接機(jī)會(huì)成本法、調(diào)查意愿法等方法確定。

第三，景區(qū)的收益中應(yīng)該有一部分應(yīng)該用于支付生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕?jīng)費(fèi)，由景區(qū)的經(jīng)營者每年繳納一定的經(jīng)費(fèi)用于生態(tài)補(bǔ)償。

第四，在云貴川、海南四地建立試點(diǎn)。根據(jù)景區(qū)分布的特點(diǎn)和補(bǔ)償現(xiàn)狀，應(yīng)以經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省的景區(qū)作為試點(diǎn)，研究建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，從而向中部及全國范圍推廣實(shí)施。

（二）嘗試建立以市場(chǎng)化為的輔的景區(qū)生態(tài)補(bǔ)償模式

我國目前的景區(qū)生態(tài)補(bǔ)償制度基本上是以政府為主導(dǎo)的補(bǔ)償模式，依靠政府公權(quán)力存在著過分依賴財(cái)政支出的缺點(diǎn)，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份，支持景區(qū)生態(tài)補(bǔ)償制度推行的資金就較為寬裕，但是在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地方，政府用于支持景區(qū)生態(tài)補(bǔ)償制度的資金較為緊缺。生態(tài)補(bǔ)償制度的構(gòu)建不能僅僅依靠政府，必須將社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)及旅游者都聯(lián)系起來，市場(chǎng)化的生態(tài)補(bǔ)償模式。通過對(duì)景區(qū)這種特有的資源，將市場(chǎng)化的調(diào)解手段與政府的管控結(jié)合起來。景區(qū)的經(jīng)營機(jī)構(gòu)可以開發(fā)進(jìn)入市場(chǎng)，給有力的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者發(fā)放景區(qū)開發(fā)許可證，并且定時(shí)向他們收取費(fèi)用。用于補(bǔ)償當(dāng)?shù)鼐用窈途S護(hù)生態(tài)建設(shè)。對(duì)景區(qū)開發(fā)者的選擇必須慎重，因?yàn)樗麄儗?duì)景區(qū)的環(huán)境及經(jīng)營負(fù)有重大的責(zé)任，應(yīng)該由相關(guān)的責(zé)任部門健全考察制度和準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。

（三）明確景區(qū)生態(tài)補(bǔ)償制度的執(zhí)法者，責(zé)任和權(quán)利分明

我國的景區(qū)擁有許多珍稀野生動(dòng)植物資源，偷獵盜獵的現(xiàn)象嚴(yán)重，然而針對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膱?zhí)法者，卻一直未有明確，大多數(shù)是由景區(qū)的管委會(huì)兼任。景區(qū)生態(tài)補(bǔ)償制度中出現(xiàn)的與補(bǔ)償者溝通、對(duì)經(jīng)營者進(jìn)行準(zhǔn)入，都需要景區(qū)確定執(zhí)法人員。目前景區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償最理想的執(zhí)法者是景區(qū)的管委會(huì)，那么就需要在立法上明確其責(zé)任和權(quán)利，更好的約束執(zhí)法人員的行為，提高執(zhí)法人員的素質(zhì)。