薛紅兵

隨著高等教育大眾化,高校辦學(xué)規(guī)模迅速擴(kuò)大，由于各地政府財力有限，對高校的財政投入不夠，高校發(fā)展與財力不足成為主要矛盾。在這種情況下，不少高校開始向銀行貸款來增加辦學(xué)資金，部分高校被迫采用以負(fù)債籌資辦學(xué)為主導(dǎo)的模式。這一定程度上在短期內(nèi)緩解了高校辦學(xué)在財務(wù)資金來源方面的壓力，但同時增加了高校財務(wù)管理的壓力和風(fēng)險。面對這些問題，如何有效地提高高校的財務(wù)管理工作，規(guī)避與防范高校財務(wù)管理存在的風(fēng)險，值得我們深入研究。

一、高校財務(wù)管理的環(huán)境變化分析

在高等教育改革進(jìn)程中，其各項內(nèi)部管理體制也勢必面臨著市場經(jīng)濟(jì)的挑戰(zhàn)，其中高校財務(wù)管理，作為高校內(nèi)部管理的最重要組成部分之一，面臨著巨大的問題和挑戰(zhàn)。

（一）市場經(jīng)濟(jì)的全面深化改變了高校財務(wù)管理的環(huán)境。計劃經(jīng)濟(jì)體制下，高校是公益性福利事業(yè)，受政府直接管理。政府管理的職權(quán)涵蓋高校的經(jīng)費(fèi)劃撥、經(jīng)費(fèi)開支、高校招生、畢業(yè)生就業(yè)等各個方面，高校自主管理的權(quán)限較小，缺乏自主權(quán)和積極性。市場經(jīng)濟(jì)的全面深化改變了高校的生存環(huán)境，尤其是徹底打破了傳統(tǒng)高校資源分配模式，迫使高校的資源配置逐步向市場配置的模式轉(zhuǎn)變。從財務(wù)管理角度而言，財務(wù)資金來源管理必須拋棄等、靠、要的思想，要從面向市場經(jīng)濟(jì)的需要這一角度出發(fā)，以自主辦學(xué)為主導(dǎo)模式，對財務(wù)管理體系進(jìn)行改革和調(diào)整，建立與市場經(jīng)濟(jì)相配套的財務(wù)管理模式。

（二）教育體制改革的推進(jìn)提高了高校財務(wù)管理的要求。改革開放以來，對高校教育體制改革的探索始終沒有停止，尤其是上世紀(jì)90年代以后，高校的體制改革持續(xù)深化。一方面高等教育理念持續(xù)創(chuàng)新。計劃體制下，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)主要由國家財政撥款，高校財務(wù)工作比較簡單，主要是按預(yù)算和財務(wù)制度審核報銷。在全面深化市場經(jīng)濟(jì)的背景下，要求各類高校在保證社會效益的基本前提下，更加重視經(jīng)濟(jì)效益，追求教育資本的回報率。與此相對應(yīng)，高效財務(wù)職能延伸到高校的各項財務(wù)決策，以及產(chǎn)、學(xué)、研各個環(huán)節(jié)。另一方面，高等教育規(guī)模不斷擴(kuò)大，對高校教育經(jīng)費(fèi)的投入提出了更高的要求，需要各類高校拓寬籌資渠道。高校財務(wù)管理職能從主要側(cè)重于支出管理，進(jìn)一步延伸至融資環(huán)節(jié)。

（三）教育經(jīng)費(fèi)來源多元化改變了財務(wù)工作的性質(zhì)。一方面，高校辦學(xué)主體多元化。隨著教育體制改革的推進(jìn)，特別是民辦高校的發(fā)展，國家不再是唯一的辦學(xué)主體，辦學(xué)主體的多元化勢必改變了高校的利益關(guān)系。高校的利益主體不再是單一的政府，而是涉及各方的多元利益主體。自然而然，高校教育經(jīng)費(fèi)籌集方面，無法再由政府進(jìn)行統(tǒng)一撥款，勢必要向多元籌資模式化轉(zhuǎn)型。另一方面，高校教育服務(wù)多樣化帶動收入類型多樣化。除了傳統(tǒng)的學(xué)生繳費(fèi)收入、學(xué)校產(chǎn)業(yè)收入外，部分高校為增加收入，加強(qiáng)了技術(shù)服務(wù)和教育培訓(xùn)的力度，相應(yīng)增加了收入類型。同時隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，單位和個人捐贈也成為部分高校收入的重要組成部分。收入類型的多元化，提高了高校財務(wù)管理的復(fù)雜性，要求高校財務(wù)能夠加強(qiáng)對不同風(fēng)險的計量與控制，提高收入管理水平。

二、高校財務(wù)管理存在的問題分析

在高校體制機(jī)制變革的進(jìn)程中，財務(wù)管理作為高校內(nèi)部管理的重要組成部分，勢必也面臨著重大的變革。但受體制機(jī)制轉(zhuǎn)型的影響，高校的財務(wù)管理仍存在一些問題，短期內(nèi)難以適應(yīng)高校體制改革的變化。

（一）高校財務(wù)管理理念薄弱。從宏觀的上講，財務(wù)管理理念是基于對業(yè)務(wù)的深刻理解的價值管理。從操作層面講，財務(wù)管理理念往往是由內(nèi)外部環(huán)境決定的。高校的財務(wù)管理理念，也要圍繞市場經(jīng)濟(jì)深化、高校體制改革持續(xù)推動的背景下如何提高高校價值管理能力展開。從通俗意義上理解，高校財務(wù)管理要在平衡高校各方利益的前提下，實(shí)現(xiàn)資金效益最大化，降低各類投入成本，提高投入產(chǎn)出比。但是，目前高校教職工思想上，還未意識到高校財務(wù)管理環(huán)境的變化，這直接增加了財務(wù)工作的難度。甚至部分高校未建立相應(yīng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，將開源節(jié)流的責(zé)任完全加到高校財務(wù)人員的身上。

（二）高校財務(wù)管理體制不順暢。財務(wù)管理是各單位內(nèi)部管理的一個組成部分，總體而言要根據(jù)財經(jīng)法規(guī)，按照財務(wù)管理的原則，組織單位財務(wù)活動，處理財務(wù)關(guān)系，主要包括資產(chǎn)購置、資金或資本融通、以及營運(yùn)資金管理等各方面。從目前高校的財務(wù)管理體制看，還未形成一套自我控制、自我適應(yīng)的財務(wù)運(yùn)行機(jī)制，無法起到調(diào)動高校各方積極性主動性和創(chuàng)造性的作用。尤其是預(yù)算管理、內(nèi)部控制、信息系統(tǒng)等方面，在高校體制改革進(jìn)程持續(xù)推動的背景下，都是亟待補(bǔ)充、加強(qiáng)的方面。

（三）財務(wù)籌資的風(fēng)險意識不強(qiáng)。目前，我國高校籌資模式差異很大，有的高校不積極開拓投資渠道，仍然沿襲以往政府撥款為主導(dǎo)的籌資模式。有的高校，特別是地方性民辦高校，出于擴(kuò)大高校規(guī)模、增強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等需要，籌資模式過于依賴銀行貸款，并造成了較大財務(wù)負(fù)擔(dān)。以政府撥款為主導(dǎo)的籌資模式，由于未完全放棄等靠要的落后思想，目前已經(jīng)難以適應(yīng)高校教育大眾化、社會化提出的籌資渠道多元化的要求。但過度利用銀行貸款的高校，是否能夠充分、有效地利用貸款資源，仍存在一定的問題。特別是部分高校盲目進(jìn)行高標(biāo)準(zhǔn)、高規(guī)格建設(shè)，在短期難以產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的情況下，造成了銀行貸款資金的浪費(fèi)，并加大了高校以后各年度的償債壓力，形成財務(wù)籌資風(fēng)險。

（四）財務(wù)分析體系有待建立完善。長期以來，由于計劃經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制的原因，高校的資金運(yùn)用不重視績效分析，也不講究分析結(jié)果的運(yùn)用，因此財務(wù)分析體系的建立也就無從談起。但在市場經(jīng)濟(jì)持續(xù)深化的背景下，高校經(jīng)濟(jì)利益的多元化導(dǎo)致財務(wù)管理的范疇逐步擴(kuò)大，對財務(wù)分析也提出了更高的要求。目前的財務(wù)分析體系中，總體上較為重視教學(xué)、科研等傳統(tǒng)項目投入產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)效益分析，對高?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大投資經(jīng)營活動等分析能力不足。在籌資渠道看，對籌資成本的分析也相對較為薄弱。

三、高校財務(wù)管理面臨的財務(wù)風(fēng)險

當(dāng)前，我國高校多數(shù)仍然是不具有盈利性質(zhì)的行政事業(yè)單位，總體財務(wù)風(fēng)險相對較小。但隨著高校自主管理權(quán)利的不斷擴(kuò)大，特別是部分民辦高校的建立，部分高校多方籌措建設(shè)資金，不計成本地加大資源投入追求快速發(fā)展，形成了較高的財務(wù)風(fēng)險，應(yīng)予以重點(diǎn)防范。

（一）過度舉債辦學(xué)而產(chǎn)生的償債風(fēng)險。在高校教育大規(guī)模擴(kuò)招后，財政性經(jīng)費(fèi)投入比重?zé)o法按照擴(kuò)招的速度同比例增加，客觀上造成了高校資金的缺口。特別是部分地方政府極力推動打造“大學(xué)城”，迫使高校大規(guī)模舉債，其每年應(yīng)償還的銀行貸款利息支出就可能超過高校承受范圍。向銀行等金融機(jī)構(gòu)過度或不良舉債會造成巨大的債務(wù)壓力，債務(wù)壓力過大會阻礙高校長期可持續(xù)發(fā)展，并產(chǎn)生債務(wù)風(fēng)險。

（二）管理不當(dāng)導(dǎo)致內(nèi)部控制風(fēng)險。所謂內(nèi)部控制風(fēng)險，就是指影響內(nèi)部控制功能發(fā)揮和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)或?qū)е聝?nèi)部控制失效的不確定性。高校內(nèi)部控制風(fēng)險是指高校在運(yùn)行管理中，因內(nèi)部控制程序和措施不夠恰當(dāng)，內(nèi)部控制措施執(zhí)行不力導(dǎo)致的各項風(fēng)險。內(nèi)部控制風(fēng)險主要集中在財務(wù)預(yù)算控制、運(yùn)營成本控制兩個方面。部分高校財務(wù)預(yù)算控制不嚴(yán)，形同虛設(shè)；部分高校對各項運(yùn)營成本也未進(jìn)行嚴(yán)格的計劃，導(dǎo)致費(fèi)用開支經(jīng)常失控。部分高校未對內(nèi)部會計控制的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，而是由會計部門自己執(zhí)行監(jiān)督，造成內(nèi)部控制覆蓋不全面，審計監(jiān)督執(zhí)行不到位，監(jiān)督效果不佳。

（三）國有資產(chǎn)存在著流失的風(fēng)險。部分高校對資金和資產(chǎn)的管理存在盲點(diǎn)和誤區(qū)。部分高校經(jīng)營管理混亂，規(guī)章制度不健全，各項經(jīng)營管理沒有章法，不按照嚴(yán)格的規(guī)章制度和審批程序進(jìn)行管理。一是對實(shí)物資產(chǎn)的管理不到位。部分高校對實(shí)物資產(chǎn)未進(jìn)行定期盤點(diǎn)，在盤點(diǎn)時出現(xiàn)的差異未與賬簿進(jìn)行核對。其中對于固定資產(chǎn)方面未進(jìn)行標(biāo)簽管理，明確具體使用部門和相應(yīng)的管理責(zé)任，導(dǎo)致部分固定資產(chǎn)下落不明。部分高校資產(chǎn)使用人員交接手續(xù)不規(guī)范,實(shí)物資產(chǎn)與賬簿記錄不對應(yīng)，固定資產(chǎn)的管理責(zé)任也就無法落實(shí)。部分高校未嚴(yán)格執(zhí)行資產(chǎn)報廢程序，導(dǎo)致固定資產(chǎn)實(shí)物被人非法占用，造成了國有資產(chǎn)的流失。二是固定資產(chǎn)的管理制度不健全。固定資產(chǎn)的管理是一項非常繁雜的手續(xù)，必須通過建立規(guī)章制度一絲不茍的執(zhí)行。比如部分高校未制定嚴(yán)格的采購入庫手續(xù)，導(dǎo)致部分資產(chǎn)不入賬，這從源頭上使得無法對資產(chǎn)進(jìn)行有效的管理。尤其是部分高校認(rèn)為捐贈資產(chǎn)在獲得過程中，未實(shí)際支付相應(yīng)的款項，因此未嚴(yán)格按照要求全部辦理入賬手續(xù)，導(dǎo)致部分捐贈資產(chǎn)形成賬外資產(chǎn)，并成為高校貪污腐敗的源頭。部分高校不重視審計等監(jiān)督制度，導(dǎo)致審計工作長期缺位，國有資產(chǎn)長期處于流失狀態(tài)而未能發(fā)現(xiàn)。

（四）決策失誤導(dǎo)致投資失敗的風(fēng)險。部分高校在擴(kuò)張過程中，隨著自主能力的增強(qiáng)，過度盲目擴(kuò)張，大量購置固定資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)、以及金融產(chǎn)品，決策失誤導(dǎo)致投資失敗的風(fēng)險上升。比如部分高校對自身發(fā)展評估不足，過于樂觀，建設(shè)大批高投入投資項目，盲目引進(jìn)大批硬件固定資產(chǎn)設(shè)備、盲目擴(kuò)建校舍等基礎(chǔ)設(shè)施，而對高校科研項目、教學(xué)水平建設(shè)與發(fā)展不夠重視，導(dǎo)致出現(xiàn)大量的面子工程。這些非理性的固定資產(chǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施投資，對高校短期的科研教學(xué)水平提升無法起到立竿見影的作用，但是其大額的投資，可以使高校面臨投資失敗的風(fēng)險。此外，部分高校未履行正常的報批手續(xù)，為獲取不正當(dāng)?shù)母呤找妫瑢㈤e置的自由資金甚至是財政結(jié)余資金投入到較高風(fēng)險的投資項目，一旦失敗必然造成資金損失，進(jìn)而造成國有資產(chǎn)的流失。

四、完善高校財務(wù)管理的對策思路

高校是我國教育事業(yè)的重要支柱，對于提升我國科學(xué)技術(shù)發(fā)展水平具有重要意義。在當(dāng)前高校體制改革下財務(wù)自主性不斷上升的同時，要加強(qiáng)財務(wù)管理工作，充分發(fā)揮財務(wù)管理對穩(wěn)定高校發(fā)展的重要作用。

（一）從宏觀層面加強(qiáng)高校財務(wù)管理的頂層設(shè)計。一方面，要改革高校領(lǐng)導(dǎo)體制。首先要理順政府與高校之間的關(guān)系。雖然高校從法律關(guān)系上已經(jīng)確立了法人地位，但是各地政府部門和各個地方高校之間仍然存在一定的行政管理關(guān)系，政府部門對高校的政策影響尤其是行政影響仍然較大。因此，要設(shè)立高校董事會，實(shí)現(xiàn)管辦分離，落實(shí)大學(xué)自主辦學(xué)的權(quán)利。同時，明確政府在高校行政管理中的地位，理順與高校之間的關(guān)系。現(xiàn)階段，可以將政府作為國家資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)代表的身份，以一定的推選程序派出代表作為高校董事會成員，參與高校重大決策。另一方面，要健全財務(wù)組織架構(gòu)。要按照各個高校的規(guī)模大小、管理架構(gòu)復(fù)雜程度、下屬單位多寡等不同情況，建立健全財務(wù)組織機(jī)構(gòu)體系。在構(gòu)建財務(wù)組織架構(gòu)中，既要強(qiáng)化的財務(wù)工作集中統(tǒng)一管理，又要落實(shí)好各項分權(quán)制衡機(jī)制，使各個財務(wù)組織部門形成相互聯(lián)系、相互制約的關(guān)系。

（二）完善高校財務(wù)預(yù)算和財務(wù)收支制度。

1、完善財務(wù)預(yù)算并加強(qiáng)執(zhí)行監(jiān)督。在預(yù)算制定中，要依據(jù)財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，在預(yù)算管理中堅持全員參加，而不僅僅是財務(wù)部門參加，貫徹財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的管理體系。預(yù)算管理中，堅持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的內(nèi)部管理體制，強(qiáng)化對各管理層的分級授權(quán)工作。此外，要建立預(yù)算績效考評制度。把預(yù)算編制和執(zhí)行監(jiān)督結(jié)合起來，通過定期的考核和監(jiān)督，強(qiáng)化預(yù)算的執(zhí)行力度。在條件許可的情況下，可以在公立高校做試點(diǎn)，借鑒許多西方國家經(jīng)驗(yàn)，由財政部門、審計署等對預(yù)算績效進(jìn)行考核。對于考核成績較好的，予以獎勵或增加預(yù)算，對于考核成績較差的，予以處罰或者消減撥款等。

2、強(qiáng)化對財務(wù)收入和財務(wù)開支的管理控制。一方面要完善財務(wù)收入制度。與西方發(fā)達(dá)國家相比，中國高校中社會捐贈收入在高校經(jīng)費(fèi)的比重較低，高校自主籌資意識不強(qiáng)。因此完善高校收入管理制度建設(shè)，首先要健全高校的籌資機(jī)制，通過設(shè)立專門籌資機(jī)構(gòu)，安排專門人員開展籌資、吸收社會捐贈工作。同時，加強(qiáng)收入管理制度的落實(shí)，完善非稅收入管理制度。要明確高校非稅收入的概念、性質(zhì)、范圍、具體種類，具體收入類別的認(rèn)定及其主管部門。要制定校內(nèi)管理實(shí)施細(xì)則，強(qiáng)化高校財務(wù)部門對非稅收入的管理，確保符合相關(guān)部門的政策和管理標(biāo)準(zhǔn)。另一方面要強(qiáng)化財務(wù)支出控制。高校資金使用項目繁雜，要根據(jù)教學(xué)、科研、基礎(chǔ)設(shè)施投資等不同種類，分別制定相應(yīng)的財務(wù)開支控制措施。首先要完善各項規(guī)章制度，提高支出的規(guī)范化水平。對于重大、專項的開支要嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)預(yù)算管理制度，項目執(zhí)行過程要進(jìn)行財務(wù)分析，對執(zhí)行進(jìn)度與預(yù)算差異進(jìn)行分析，并予以改進(jìn)和處理。對于日常的開支項目，要根據(jù)國家財經(jīng)法律法規(guī)進(jìn)行開支，提高財務(wù)支出的合規(guī)性水平。加強(qiáng)資產(chǎn)采購的集中管理，屬于政府集中采購目錄的，應(yīng)進(jìn)行集中采購。

（三）建立健全高校資產(chǎn)和負(fù)債管理制度。資產(chǎn)管理方面，要健全完善資產(chǎn)管理制度。要改進(jìn)高校資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，對各職能部門進(jìn)行權(quán)責(zé)劃分，設(shè)置合理崗位和權(quán)限，明確各自的職責(zé)范圍，提高資源配置效率。要加強(qiáng)資產(chǎn)種類管理，針對不同資產(chǎn)明確不同管理人員責(zé)任，實(shí)施問責(zé)制度。加強(qiáng)高校資產(chǎn)定期檢查，掌握資產(chǎn)使用管理情況，對資產(chǎn)使用效益進(jìn)行評價。充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)、電腦網(wǎng)絡(luò)等設(shè)立資源共享平臺，加強(qiáng)高校資產(chǎn)的內(nèi)部調(diào)配，防止資源閑置浪費(fèi)。負(fù)債管理方面，首要的工作要加強(qiáng)高校貸款的控制。雖然高校具有獨(dú)立社會法人的地位，可以獨(dú)立享有民事權(quán)利、獨(dú)立行使決策權(quán)利。但是在權(quán)力和責(zé)任不匹配的情況，對高校貸款的過度授權(quán)，已經(jīng)使部分高校的貸款呈現(xiàn)出高風(fēng)險的特征。因此要對高校貸款權(quán)限進(jìn)行事前控制，明確由主管部門進(jìn)行批準(zhǔn)，并在主管部門參與下實(shí)施。其次要加強(qiáng)貸后風(fēng)險管理。建議由相關(guān)政府部門出臺一套科學(xué)的高校負(fù)債考核體系和預(yù)警指標(biāo)，對高校的貸款規(guī)模、貸款結(jié)構(gòu)，高校的償債能力進(jìn)行定期評估和預(yù)警。超過預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)的，要嚴(yán)格控制，停止貸款，令其制定還款方案并監(jiān)督其執(zhí)行。

（四）建立健全高校審計監(jiān)督制度。一是要加強(qiáng)內(nèi)部審計。要健全內(nèi)審的組織架構(gòu)，從高校領(lǐng)導(dǎo)層面建立內(nèi)部審計委員會，從部門層面建立專門的內(nèi)審部門，從職責(zé)上明確內(nèi)審部門對同級財務(wù)部門和下屬單位的審計權(quán)限和責(zé)任。二是要加強(qiáng)高校領(lǐng)導(dǎo)審計，主要包括任中審計和離任審計。為增強(qiáng)高校領(lǐng)導(dǎo)審計的組織落實(shí)力度，要建立嚴(yán)格的高校領(lǐng)導(dǎo)審計制度，確保該項審計工作不因人而變。必要時，可以委托外部會計師事務(wù)所進(jìn)行高校領(lǐng)導(dǎo)審計，以增強(qiáng)高校領(lǐng)導(dǎo)審計工作的獨(dú)立性。三是強(qiáng)化對具體項目的審計監(jiān)督力度。對于容易發(fā)生問題的基建項目，要在實(shí)施的各個階段進(jìn)行審計監(jiān)督，預(yù)防貪污腐敗。對于科研資金，健全資金使用規(guī)范，對使用過程進(jìn)行定期審計，發(fā)揮審計監(jiān)督作用。四是規(guī)范外部審計流程。由于外部審計的范圍涉及到高校的財務(wù)部門和審計部門，因此，應(yīng)明確由高校領(lǐng)導(dǎo)層面負(fù)責(zé)聘請外部審計機(jī)構(gòu)，不允許由高校財務(wù)部門和審計部門負(fù)責(zé)聘請外部審計，避免外部審計流于形式。

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