孫菁菁

一、引 言

我國正處于轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，并同時積極推進供給側(cè)改革，以改革為主線，擴大有效供給，滿足有效需求，提出去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板五大任務(wù)。這需要我國大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，升級優(yōu)化制造業(yè)，整合淘汰落后產(chǎn)能，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置與優(yōu)化再生，進而實現(xiàn)整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型與升級。

政府引導(dǎo)基金促使財政資金發(fā)揮其杠桿放大效應(yīng)，增加創(chuàng)業(yè)投資資本供給，克服由市場配置造成的創(chuàng)業(yè)投資市場失靈問題。政府引導(dǎo)基金可充分發(fā)揮政府資金引導(dǎo)示范作用，加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，為國家創(chuàng)新驅(qū)動的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略服務(wù)，引導(dǎo)基金即具備常規(guī)基金的特點，又因政府政策性出資而增加了其安全性，通常能夠吸引大量的閑置資本進入所扶持領(lǐng)域，激勵新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，宏觀調(diào)控市場經(jīng)濟，同時也能兼顧社會資本的投資訴求。在2015年的全國財政工作會議上，原財政部部長樓繼偉提出，在今后的時期內(nèi)，我國財政將依托供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推動轉(zhuǎn)換經(jīng)濟發(fā)展動力。其中一個重要的手段就是，調(diào)整優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新財政支出方式——市場化運營各類投資引導(dǎo)基金。要充分認識到發(fā)展政府引導(dǎo)基金的重要意義，發(fā)展政府引導(dǎo)基金是當前實施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、促進產(chǎn)業(yè)邁向中高端的重要舉措。

二、政府引導(dǎo)基金發(fā)展現(xiàn)狀

（一）基本概況

2001年我國第一家政府引導(dǎo)基金——中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金成立。在此后的十幾年間，我國政府引導(dǎo)基金得到了快速的發(fā)展，尤其是2015年，國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金和國家中小企業(yè)發(fā)展基金的設(shè)立，極大地帶動了各地設(shè)立政府引導(dǎo)基金的熱情，各級政府引導(dǎo)基金實現(xiàn)了井噴式的增長。根據(jù)清科研究院報告，截止至2016年，全國政府引導(dǎo)基金1047支，募集金額達33348.94億元。目前，我國政府引導(dǎo)基金的運作主要可以劃分為創(chuàng)業(yè)（創(chuàng)新）投資引導(dǎo)基金、產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投資引導(dǎo)基金三大類型。由投中研究院數(shù)據(jù)可知，截至2016年底，全國目標規(guī)模百億元以上的引導(dǎo)基金共44只，其中，產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金占比超過50%，創(chuàng)業(yè)（創(chuàng)新）投資引導(dǎo)基金占比超過25%。這就說明我國政府引導(dǎo)基金更側(cè)重于扶持新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，調(diào)整優(yōu)化現(xiàn)存產(chǎn)業(yè)，促進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的順利進行。

（二）區(qū)域分布情況

政府引導(dǎo)基金的區(qū)域分布情況基本符合當前我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平。北上廣等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)由于風險投資和私募股權(quán)投資數(shù)量眾多、發(fā)展水平較好，其引導(dǎo)基金的發(fā)展速度更快。而一些二線城市的民營企業(yè)與工業(yè)園區(qū)聚集程度高，因此引導(dǎo)基金的發(fā)展勢頭也很好。中西部地區(qū)引導(dǎo)基金的起步相對較晚，數(shù)量較少。但這些地區(qū)引導(dǎo)基金都在穩(wěn)步發(fā)展中，在數(shù)量和規(guī)模上逐步向發(fā)達地區(qū)靠攏。總體上，我國政府引導(dǎo)基金目前主要集中在長三角、環(huán)渤海地區(qū)和東南沿海地區(qū)，并逐漸向中西部地區(qū)擴散。

（三）發(fā)展特點

一是發(fā)展形勢大好，設(shè)立形式多樣，各級政府為推動、規(guī)范引導(dǎo)基金發(fā)展，相繼出臺了一系列相關(guān)鼓勵政策，同時地方政府結(jié)合政策導(dǎo)向需要和自身發(fā)展目標衍生出天使基金、產(chǎn)業(yè)基金、股權(quán)基金等形式；二是運作機制逐漸轉(zhuǎn)向市場化、專業(yè)化，根據(jù)市場需求進行項目篩選和日常運營，突出競爭機制，精準發(fā)揮政策導(dǎo)向功能，充分激發(fā)其杠桿作用；三是引導(dǎo)基金投資涉及領(lǐng)域廣泛，如：現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、先進制造業(yè)、“互聯(lián)網(wǎng)+”、文化體育、旅游產(chǎn)業(yè)、城市建設(shè)、醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)、小微企業(yè)等。

三、政府引導(dǎo)基金促進供給側(cè)改革

（一）發(fā)揮財政杠桿作用，為供給側(cè)改革提供資金支持

無論是營造良好的宏觀經(jīng)濟環(huán)境，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，釋放微觀市場主體活力，為社會提供更多的就業(yè)崗位，供給側(cè)改革的深化都需要大量的資金，但僅依靠財政資金是遠遠不夠的。有些扶持產(chǎn)業(yè)在初創(chuàng)期利潤很少，甚至沒有利潤，社會資本因其逐利的本能不會選擇進入這些產(chǎn)業(yè)。而政府引導(dǎo)基金通過市場化運作，盤活財政資金，以少量資金撬動大量的閑置資金，極大地釋放財政資金的杠桿與帶動效用，實現(xiàn)資本的有效供給。特別是在我國經(jīng)濟增長持續(xù)下行，國內(nèi)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失調(diào)的背景下，政府引導(dǎo)基金以國家信用為依托，將社會資本引入到國家政策扶持的行業(yè)，即實現(xiàn)了財政資金的保值微利，也為社會資本指明了投資方向，減少了投資風險，為新型創(chuàng)業(yè)企業(yè)增加了融資渠道，激發(fā)了市場的投資活力，更好地為供給側(cè)改革服務(wù)。

（二）提高財政資金使用效率，精準推進供給側(cè)改革

我國政府以前為了扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，一般都是直接向企業(yè)或特定發(fā)放補貼，但政策效果并不好，而且有些企業(yè)為了拿到補貼無所不用其極，貪腐尋租現(xiàn)象頻發(fā)，甚至有些企業(yè)的設(shè)立目的就是獲得國家補貼。這造成財政資金的極大浪費，損害了資金分配的公平性。同時那些真正有經(jīng)營能力的企業(yè)由于其收益的不確定性和對風險的考慮，銀行往往只會向其提供少量貸款，甚至零貸款。這無疑會造成企業(yè)流動資金短缺甚至資金鏈斷裂阻礙其發(fā)展，嚴重時還會引起破產(chǎn)。政府引導(dǎo)基金以有限合伙人方式加入創(chuàng)業(yè)風險投資機構(gòu)或基金中，通過再設(shè)立子基金支持創(chuàng)業(yè)企業(yè)發(fā)展。政府一般負責引導(dǎo)基金的決策和管理，不參與日常運作，只起到監(jiān)管的作用。引導(dǎo)基金的日常運作通常會委托專業(yè)機構(gòu)管理，創(chuàng)投機構(gòu)或基金負責資金的運用和投資決策。這就極大減少了政府的行政干預(yù)和腐敗尋租的發(fā)生，保證市場在資源配置中的決定性作用，擠壓了某些依靠財政補貼企業(yè)的生存空間，將政策目標與商業(yè)目標有機地結(jié)合起來，從而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策的有效落實，助力我國供給側(cè)改革大局。此外，引導(dǎo)基金的退出機制，既能實現(xiàn)財政資金的循環(huán)使用，提高其運行效率，又能實現(xiàn)財政資金的保值增值，增加其使用效果。

（三）推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型

2007年后不管是中央還是地方普遍開始設(shè)立自己的政府引導(dǎo)基金。近十年的實踐證明，政府引導(dǎo)基金是推動技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型的有效手段之一。根據(jù)市場經(jīng)濟規(guī)律來看，投資偏好回報期短的高收益行業(yè)。而國家產(chǎn)業(yè)調(diào)整轉(zhuǎn)型所需的產(chǎn)業(yè)大部分都是如生物醫(yī)藥、新能源、新材料與環(huán)保節(jié)能等高風險、投資收益回收期長的新興科技產(chǎn)業(yè)。引導(dǎo)基金地實力主要就是為新型科技產(chǎn)業(yè)提供有效的資金保障，同時可為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)提供創(chuàng)新發(fā)展，共同推進邁向產(chǎn)業(yè)中高端。引導(dǎo)基金不僅解決了新興產(chǎn)業(yè)的資金問題，并籌集了足夠的資金，為產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型奠定牢固的基礎(chǔ)，按照國家發(fā)展的方向進行產(chǎn)業(yè)調(diào)整，帶領(lǐng)經(jīng)濟走出“L型”。

（四）緩解市場失靈，優(yōu)化資源配置。

現(xiàn)階段，我國社會資本往往都集中某一高增長產(chǎn)業(yè)或高收益、安全性強的企業(yè)，無法做到良好的優(yōu)化利用。而中小微企業(yè)是我國創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的集中發(fā)生地，對我國實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略有不可磨滅的作用。引導(dǎo)基金由于其自身帶有政府調(diào)控的基因，能夠彌補市場失靈帶來的資源配置不均衡。它可充分發(fā)揮政策導(dǎo)向功能，引領(lǐng)社會資本、金融資本投入到有發(fā)展?jié)摿Φ闹行∥⑵髽I(yè)，解決中小微企業(yè)融資難問題，支持中小微企業(yè)持續(xù)創(chuàng)新發(fā)展，進而帶動產(chǎn)業(yè)整體創(chuàng)新能力的提高。

四、政府引導(dǎo)基金的運行機制

政府引導(dǎo)基金是由政府設(shè)立并按市場化方式運作的政策性基金，不以盈利為目的，主要通過扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社會資金進入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域。其基本特征有五條：一是由政府發(fā)起；二是政府可以獨立出資，也可與社會資本合資；三是政府與社會資本利益共享，風險共擔；四是市場化運作；五是顯著的政策引導(dǎo)性。

（一）引導(dǎo)基金的資金來源和規(guī)模

我國引導(dǎo)基金的資金來源主要為：支持創(chuàng)投企業(yè)發(fā)展的專項財政資金；引導(dǎo)基金的投資與擔保收益；存放于銀行或購買國債所得的利息收益；個人、企業(yè)和社會捐贈資金等。從上述來看，資金來源不包括社會資本、金融資本等市場化資本，這是為了保證資金能夠按照政策的規(guī)劃設(shè)計流動，確保引導(dǎo)基金的政策導(dǎo)向性。在實際情況中，我國政府引導(dǎo)基金的資金來源主要是當?shù)刎斦块T籌措的財政專項資金。也有少數(shù)地方政府與國家政策性銀行共同出資設(shè)立引導(dǎo)基金，國家開發(fā)銀行是我國政府引導(dǎo)基金最主要的機構(gòu)投資者，主要作用就是加快基金的設(shè)立和運行。

（二）引導(dǎo)基金的投資方式

根據(jù)規(guī)定，引導(dǎo)基金運作原則是“政府引導(dǎo)、市場運作，科學(xué)決策、防范風險”，其投資對象主要是在中國境內(nèi)設(shè)立并備案的各類創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)?；鸨旧聿恢苯咏槿氲絼?chuàng)業(yè)投資業(yè)務(wù)活動中。

1、參股模式

參股模式中的階段參股投資是我國政府引導(dǎo)基金目前主流的運作模式。它是指引導(dǎo)基金以參股的方式與創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)進行合作，并在約定的期限內(nèi)退出。引導(dǎo)基金按照母基金的方式運作，與這些創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)合作成立新的創(chuàng)投企業(yè)，即子基金，同時子基金也向社會募集資金，然后由子基金向選定的創(chuàng)業(yè)企業(yè)投資。在該模式下，引導(dǎo)基金對子基金僅出資占股，并不參與子基金的日常管理、投資決策，以出讓份額的形式退出。引導(dǎo)基金不能成為子基金的第一大股東，其認購比例一般不超過25%。

2、跟進投資模式

創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)先選定投資目標公司，政府引導(dǎo)基金（跟投）與創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)（領(lǐng)投）共同向其投資。通常來說，在創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)（子基金）確定標的投資后或者實際對其投資一年內(nèi)，引導(dǎo)基金（母基金）可以申請跟進投資，投資額度要小于子基金資金的50%，且每個項目不能超過300萬元人民幣。這可以視為政府直接投資行為，但對投資對象有嚴格的限定。跟進投資僅限于初創(chuàng)期創(chuàng)業(yè)企業(yè)或需要政府重點扶持鼓勵的高新技術(shù)創(chuàng)業(yè)企業(yè)。跟進投資股權(quán)委托其子基金管理，投資收益也由子基金使用，并且退出期不超過5年。

3、融資擔保模式

政府出資設(shè)立引導(dǎo)基金，為符合條件的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)提供信用擔保，幫助其獲得債權(quán)融資，而創(chuàng)投企業(yè)提供反擔保。從國外實踐經(jīng)驗來看，該模式可分為兩種：一是引導(dǎo)基金直接給創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)融資提供信用擔保。二是引導(dǎo)基金通過補貼的方式，引入專業(yè)擔保機構(gòu)為創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)進行擔保。該模式在國外發(fā)達國家運用較多。但該種模式對市場的要求較高，需要具備較為成熟的信用擔保體系和發(fā)達的經(jīng)濟金融外部環(huán)境。因此在我國政府引導(dǎo)基金較少采用融資擔保模式。

4、風險補助模式

風險補助是政府對投資于初創(chuàng)期中小科技企業(yè)的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)給予一定的補助，用于彌補創(chuàng)投企業(yè)的投資損失。引導(dǎo)基金給予創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)風險補助最高不超過實際投資額的5%，金額在500萬人民幣以下。風險補助多適用于小規(guī)模的區(qū)域性政府引導(dǎo)基金。

5、投資保障模式

創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)選定有投資潛力的初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)。引導(dǎo)基金可以給予選定企業(yè)金額在100萬元人民幣以內(nèi)的投資前資助，用于補貼企業(yè)高新技術(shù)研發(fā)的費用支出。

表1 政府引導(dǎo)基金運作模式比較

投資保障 降低創(chuàng)投企業(yè)風險，引導(dǎo)創(chuàng)投資金投資。適用于中小型科技企業(yè)。

（三）引導(dǎo)基金的運營管理模式

1、政府成立決策機構(gòu)

目前，各地引導(dǎo)基金設(shè)立大多采用了獨立事業(yè)法人形式，通過理事會或決策委員會來行使引導(dǎo)基金的決策權(quán)，亦有少部分以企業(yè)法人制（公司制）設(shè)立，通過董事會行使決策權(quán)。從全國整體來看，政府部門掌握著政府引導(dǎo)基金的決策權(quán)，但基金日常管理運行由專業(yè)的第三方機構(gòu)負責。在實際中，引導(dǎo)基金主要由發(fā)改委和科技部門兩大系統(tǒng)管理。發(fā)改委主要負責保證引導(dǎo)資金投向符合當?shù)禺a(chǎn)業(yè)政策，科技部門則管理引導(dǎo)基金在高新技術(shù)、科技型新興產(chǎn)業(yè)的投資活動。

2、靈活的日常管理方式

各地政府引導(dǎo)基金的日常管理模式各有不同。但當前管理模式主要有以下幾種：一是成立獨立的事業(yè)法人主體作為基金的管理機構(gòu)。二是委托地方國有資產(chǎn)經(jīng)營公司或政府投資平臺公司負責引導(dǎo)基金的管理運作。三是委托地方國有創(chuàng)投企業(yè)負責引導(dǎo)基金管理運作。四是成立引導(dǎo)基金管理公司或者由公司制引導(dǎo)基金自行管理。五是委托外部專業(yè)管理機構(gòu)負責引導(dǎo)基金管理。總體來說管理模式可分為公司制和委托制兩大類。公司制是政府注冊成立引導(dǎo)基金公司，以引導(dǎo)基金作為注冊資本，成為獨立法人為依托的實體基金，由引導(dǎo)基金公司依法自主管理運作，做出投資決策，并對自身行為負責。委托制是政府設(shè)立引導(dǎo)基金，委托專業(yè)機構(gòu)管理，并由此機構(gòu)與社會資本成立實體基金，代持政府份額。在我國多數(shù)引導(dǎo)基金采用委托制。

此外，引導(dǎo)基金也會要求管理機構(gòu)與子基金制定托管銀行，進行資產(chǎn)保管、資金撥付和結(jié)算等日常工作，并對投資活動肩負一定的監(jiān)督職責。

3、激勵措施與投資收益掛鉤

設(shè)立政府引導(dǎo)基金就是為了通過推進發(fā)展風投行業(yè)，扶持我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，以達到轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，完成產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級的國家戰(zhàn)略目標。因此多數(shù)引導(dǎo)基金沒有無營利要求，管理機構(gòu)大多也不會獲得業(yè)績分成。為激勵引導(dǎo)基金管理機構(gòu)，我國一般是采用按照一定的投資收益比例獎勵基金管理費的方法，具體數(shù)額可與管理機構(gòu)協(xié)定。

此外，少數(shù)引導(dǎo)基金還會根據(jù)約定比例的子基金收益獎勵基金管理機構(gòu)，對高級管理人員做出一定的個人納稅返還獎勵。

（四）引導(dǎo)基金的退出方式

基于“保障政府資金”和“讓利于民”，引導(dǎo)基金退出應(yīng)以公共財政的原則和其運作要求，確定合理的退出方式價格。我國對退出期限沒有硬性規(guī)定，基于“讓利于民”原則，各地大多鼓勵引導(dǎo)基金盡快退出，一般期限為5—10年。引導(dǎo)基金的退出方式主要有四種：

1、公開上市

公開上市就是通過在公開的證券交易所進行上市交易。企業(yè)發(fā)展到成熟期，公司業(yè)績符合標準，內(nèi)部治理機制較為完善，為獲得進一步發(fā)展的資本，往往會選擇公開上市，成為上市公司，形成良好的品牌聲譽，吸引更多的社會資本投資以謀取行業(yè)領(lǐng)先地位。公開上市主要包括首次公開發(fā)行（IPO）及新三板掛牌。

首次公開發(fā)行又稱IPO，是指企業(yè)通過發(fā)展達到一定上市條件，就可以首次在公開的證券交易所上市并面向全體公眾發(fā)行股票，將引導(dǎo)基金持有股權(quán)轉(zhuǎn)化為公眾持股，實現(xiàn)股權(quán)的增值并順利退出。這是能使雙方利益都最大化的退出方式。而對于一些發(fā)展程度沒有那么好但也具有一定發(fā)展?jié)摿Φ钠髽I(yè)，引導(dǎo)基金可以通過新三板掛牌，完成股權(quán)的退出。企業(yè)可以依托新三板市場吸引創(chuàng)投資金和銀行貸款，擴寬融資渠道，同時接受全國中小企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)的監(jiān)督，完善自身內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

2、股權(quán)轉(zhuǎn)讓

股權(quán)轉(zhuǎn)讓是指政府引導(dǎo)基金將其子基金所持有的股份轉(zhuǎn)讓給交易對手方，實現(xiàn)引導(dǎo)基金的合理退出。相對于公開上市，這種退出方式時間周期短，較為便利。它主要包括并購重組退出、二次出售和股份回購等。

（1）并購重組

企業(yè)為謀求更好的發(fā)展，會進行并購重組。企業(yè)通過將企業(yè)股權(quán)放給第三方或直接與第三方合并，從而第三方控制企業(yè)或產(chǎn)生新企業(yè)。企業(yè)依靠并購可實現(xiàn)與第三方經(jīng)營共享、財務(wù)共享和技術(shù)共享。在此過程中，引導(dǎo)基金可根據(jù)實際情況適時推出。目前，并購逐漸成為引導(dǎo)基金退出的主要方式，一是因為退出階段靈活，在各個時期均可；二是并購價格相對較高，可迅速收回引導(dǎo)基金的投資基金。

（2）二次出售

二次出售是指政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金將其子基金股權(quán)在私募二級市場上轉(zhuǎn)讓給其他投資者。二級市場存在著大量的交易者及中介機構(gòu)。這一方式退出方式增強了引導(dǎo)基金的流動性同時實現(xiàn)價值地增值，提升了財政資金的使用效率。

（3）股份回購

企業(yè)管理層或原始股東預(yù)期企業(yè)未來發(fā)展前景好，并有意愿增持股份，政府引導(dǎo)基金可將股份轉(zhuǎn)讓給他們，這就是股份回購。通常而言，引導(dǎo)基金轉(zhuǎn)股給管理層應(yīng)是管理層收購；引導(dǎo)基金轉(zhuǎn)股給其他原有股東才是股份回購。

3、破產(chǎn)清算

由于企業(yè)經(jīng)營不善或受到巨大市場沖擊而導(dǎo)致企業(yè)難以為繼。引導(dǎo)基金的子基金會啟動破產(chǎn)或清算程序來完成退出，引導(dǎo)基金可收回部分或全部投資成本。在此情況下，為減少財政資金損失，引導(dǎo)基金具有優(yōu)先清算權(quán)。

五、政府引導(dǎo)基金在運行中存在的問題

（一）基金規(guī)模偏小，資金渠道狹窄

清科研究數(shù)據(jù)顯示，截至2016年第一季度，我國政府引導(dǎo)基金共有1157支，70%的基金規(guī)模在10億人民幣以下。由此可見，我國政府引導(dǎo)基金規(guī)模普遍偏小，雖然也有一定的資金放大功能，但因基數(shù)小，放大倍數(shù)也有限，難以形成規(guī)模效益，直接降低對戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的支持力度。這一現(xiàn)象產(chǎn)生的主要原因是政府引導(dǎo)基金資金來源渠道單一。我國資本市場發(fā)展不成熟，社?；稹⒈ｋU公司等穩(wěn)健的機構(gòu)投資者在私募股權(quán)基金投資占比較低，而由于政府引導(dǎo)基金的投資周期長，上市公司缺少投資意愿，因此十之八九的政府引導(dǎo)基金資金依賴地方財政資金，剩下的一小部分來自如國家開發(fā)銀行、進出口銀行等政策性銀行。除此之外，由于其政策性限制，引導(dǎo)基金多集中在本地投資，而各地項目質(zhì)量良莠不齊，優(yōu)質(zhì)項目短缺，難以吸引本地區(qū)外的投資者。所以說，政府引導(dǎo)基金的資金來源渠道十分狹窄。

（二）基金管理分散，缺少統(tǒng)籌規(guī)劃

盡管目前政府引導(dǎo)基金數(shù)量越來越多，規(guī)模越來越大，缺乏系統(tǒng)性的全面頂層管理制度，缺乏統(tǒng)一的基金管理機構(gòu)。管理的過度分散，引導(dǎo)基金的運行效果與設(shè)立初衷難免會出現(xiàn)偏差。第一，引導(dǎo)基金設(shè)立缺少統(tǒng)籌規(guī)劃，容易出現(xiàn)投資目標范圍交叉或空白現(xiàn)象，造成公共資源的分配不均與浪費。第二，基金的重復(fù)設(shè)立，造成資金使用分散，難以發(fā)揮凝聚效應(yīng)，同時創(chuàng)業(yè)企業(yè)在尋求幫助時，無法清楚區(qū)分各個基金的差別，很難尋找到最合適的融資來源。第三，基金種類繁雜，基金與管理機構(gòu)又要一一對應(yīng)，增加了不必要的管理費用。

（三）行政干預(yù)基金決策突出

出于保證財政資金安全的目的，政府引導(dǎo)基金的管理模式的設(shè)置與國有企業(yè)管理模式類似，在投資決策上設(shè)置了重重的決策審批程序，降低了引導(dǎo)基金的運作效率和投資的科學(xué)性，同時由于時間過長而延誤投資時機?；疬M行投資決策要求其管理機構(gòu)必須要具有一定的專業(yè)能力，應(yīng)委托專業(yè)機構(gòu)進行管理，以確保基金運行管理的專業(yè)化、市場化。而對于采用委托管理方法的引導(dǎo)基金而言，政府手中往往也持有“一票否決權(quán)”，限定一些條條框框，也使其運作方式無法真正市場化，造成政策目標不明確，基金效率低下、管理機構(gòu)缺乏積極性等后果。

（四）政策性目標與商業(yè)目標存在沖突

政府引導(dǎo)基金的設(shè)立目的是通過基金運作，政府引導(dǎo)社會資本進入政府鼓勵發(fā)展的行業(yè)，沒有利益追求目標，只看重政策實施效果。而管理機構(gòu)篩選優(yōu)質(zhì)創(chuàng)投企業(yè)，監(jiān)督子基金投資決策和管理運作情況，子基金負責甄選優(yōu)質(zhì)投資項目并進行運作，這兩者追求的都是使得子基金投資效益最大化，子基金股東利益最大化。政策性目標與商業(yè)性目標難以平衡，導(dǎo)致在投資策略、收益及風險控制上都存在一定分歧。若過度強調(diào)政策導(dǎo)向目標，引導(dǎo)基金往往會增加對投資區(qū)域、投資行業(yè)及比例做出限制，造成社會資本和基金管理機構(gòu)沉重的資金成本負擔。若過分偏向商業(yè)化目標，引導(dǎo)基金則會背離其設(shè)立初衷，無法為扶持產(chǎn)業(yè)提供資金支持。目標差異甚至沖突，增加基金管理難度，降低對基金管理機構(gòu)激勵作用。同時，為使引導(dǎo)基金在實踐中不偏離其政策目標，引導(dǎo)基金對子基金在注冊地、投資領(lǐng)域、投資地域增加了很多限制條件，在一定程度上制約了子基金的發(fā)展，進而也會影響了子基金政策目標的實現(xiàn)。

（五）后續(xù)監(jiān)測和信息披露制度不完善

引導(dǎo)基金在設(shè)立初期宣傳力度極大，但在完成投資目標后，對子基金的投后監(jiān)管和信息披露力度卻十分有限，僅涉及投資子基金數(shù)量、子基金投資項目數(shù)量。而所選子基金或所投項目的發(fā)展情況，引導(dǎo)基金投資收益和退出方式，扶持企業(yè)發(fā)展狀況、科研成果及上市情況等信息非常匱乏，進而無從了解到子基金的運作效果、退出等情況。

缺失的監(jiān)管部門，不規(guī)范的信息披露，這意味著項目投資責任無法準確落實到相關(guān)部門上，基金管理者缺乏動力，極大降低了引導(dǎo)基金的運行效率。況且創(chuàng)投行業(yè)本身較為復(fù)雜，存在相當高的風險，引導(dǎo)基金同時又需要將政策目標與商業(yè)目標相平衡。完善監(jiān)管和信息披露制度不僅增強對政府引導(dǎo)基金的監(jiān)督，而且也有利于廣泛宣傳引導(dǎo)基金，吸引相關(guān)創(chuàng)投機構(gòu)和創(chuàng)業(yè)企業(yè)，提高引導(dǎo)基金的競爭力。

（六）缺乏合理的激勵機制

1、引導(dǎo)基金管理機構(gòu)缺乏激勵

一方面，按照我國相關(guān)規(guī)定，以獨立事業(yè)法人性質(zhì)設(shè)立的政府引導(dǎo)基金，不可能對管理機構(gòu)實現(xiàn)貨幣和實物獎勵，就只有職務(wù)晉升這一種獎勵方式，但管理崗位數(shù)量都是有限的，無法達成激勵效果，嚴重降低了管理機構(gòu)的積極性，也難以吸引優(yōu)秀人才。另一方面，少數(shù)的公司制引導(dǎo)基金雖然有一定的自主權(quán)，但其管理機構(gòu)與政府的關(guān)系也是千絲萬縷的，政府一定程度上可以影響到公司決策。公司制引導(dǎo)基金的激勵制度運行就收到了政府限制，政府要求投資要具有政策導(dǎo)向性，對實現(xiàn)基金利益最大化可能造成阻礙，管理機構(gòu)激勵效果不足。此外，我國目前缺乏可量化引導(dǎo)基金政策效果考核標準和完善的考核體系。引導(dǎo)基金無法設(shè)置其具體的發(fā)展目標，整體運作失去奮斗動力，不能實現(xiàn)管理團隊的激勵機制。

2、引導(dǎo)基金投資機構(gòu)缺乏激勵

引導(dǎo)基金投資機構(gòu)無法分成基金經(jīng)營成果，而且我國尚未建立政策性目標與商業(yè)性目標統(tǒng)一的綜合績效評價體系，因而多以基金管理費的方式激勵投資機構(gòu)。從以上可看出，我國政府引導(dǎo)基金缺乏多元化激勵投資機構(gòu)的手段，無法完善激勵機制，降低了引導(dǎo)基金的運行活力。

（七）引導(dǎo)基金退出機制不健全

引導(dǎo)基金退出不僅能將母基金股權(quán)資本轉(zhuǎn)化為真實收益，也實現(xiàn)子基金投資收益。這不但促進了引導(dǎo)基金的資本流動和再投資，而且加快資本的循環(huán)再利用，更好發(fā)揮引導(dǎo)基金的杠桿作用，同時激勵了創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)，帶動其他資本投資的積極性，進一步推動引導(dǎo)基金規(guī)模擴大。我國缺乏引導(dǎo)基金退出的實際經(jīng)驗導(dǎo)致關(guān)于引導(dǎo)基金退出方面的規(guī)定比較籠統(tǒng)，就退出時間、退出條件、退出價格、退出決策等方面并未做出詳細規(guī)定，退出機制設(shè)計也過于粗略。例如：期限短無法真正達到扶持創(chuàng)業(yè)企業(yè)發(fā)展的目的，資本使用效率低下；期限長又會使部分引導(dǎo)基金因利潤較高、風險低而不愿退出，減弱了引導(dǎo)基金的引導(dǎo)作用。相關(guān)退出機制的不完善無法激勵引導(dǎo)基金自發(fā)性退出，難以充分實現(xiàn)引導(dǎo)基金政策導(dǎo)向和杠桿放大作用。

（八）政府引導(dǎo)基金缺乏專業(yè)管理團隊

一方面，多數(shù)政府引導(dǎo)基金管理委員會成員大多出身于不同政府職能部門，本身不具備足夠的專業(yè)管理知識和經(jīng)驗，更是缺乏專業(yè)金融和管理能力來甄選合作創(chuàng)投機構(gòu)，篩選投資項目，實施投后監(jiān)督管理。另一方面，雖然隨著引導(dǎo)基金的不斷完善，政府逐漸意識到基金需要專業(yè)管理機構(gòu)來管理才能最大的發(fā)揮其應(yīng)有的作用。但我國金融業(yè)起步發(fā)展時間較晚，專業(yè)化的投資管理人才一直處于供不應(yīng)求的狀態(tài)，大部分優(yōu)質(zhì)人才又都集中在一線城市。同時投資行業(yè)人員流動速度又快，若缺少良好的激勵政策和足夠上升空間，人才很難會留下。

六、完善政府引導(dǎo)基金運行機制的建議

（一）擴展基金融資渠道

我國政府引導(dǎo)基金應(yīng)采取多元化策略籌集資金，擴寬基金融資渠道，嚴格推進基金市場化發(fā)展。政府財政資金作用定位于引導(dǎo)其他資本和放大資金，在引導(dǎo)基金中占比不宜過多，以防擠占其他資本的份額。財政資金應(yīng)依托政府的強制力和公信力，使得金融資本和社會資本能夠認可母基金的資產(chǎn)管理能力和投資選擇能力，從而吸引其出資，擴大基金募集規(guī)模。為提高募資能力，基金在成立初期可以先同有相當規(guī)模實力和風險抵抗能力的專業(yè)運作機構(gòu)進行合作，實現(xiàn)優(yōu)勢互補和資源共享。同時根據(jù)本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況并結(jié)合自身扶持政策，政府培養(yǎng)和發(fā)展一部分機構(gòu)投資人，吸納發(fā)展較好的大型企業(yè)參與母基金設(shè)立。另外，降低基金準入門檻，鼓勵如社?；?、養(yǎng)老基金、保險公司等各種機構(gòu)投資者共同加入設(shè)立母基金，積極爭取國外資本，擴大基金來源。

（二）建立統(tǒng)一的基金管理機構(gòu)，完善基金統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

中央和各級政府引導(dǎo)基金相關(guān)管理部門和財政部門，應(yīng)完善引導(dǎo)基金的頂層制度建設(shè)和統(tǒng)籌規(guī)劃，并設(shè)立統(tǒng)一的基金管理機構(gòu)，結(jié)合國家和地方產(chǎn)業(yè)布局，加強與相關(guān)部門協(xié)調(diào)機制建設(shè)，科學(xué)分配和調(diào)整不同引導(dǎo)基金的覆蓋領(lǐng)域，避免存在基金重復(fù)設(shè)立或設(shè)立空白情況，確保財政資金的可持續(xù)性。此外，積極探索和發(fā)展不同的引導(dǎo)基金運作模式，合理壯大引導(dǎo)基金規(guī)模，制定引導(dǎo)基金的長期發(fā)展規(guī)劃，推進創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

（三）建立市場化投資決策機制

基金管理機構(gòu)本身擁有一整套的工作體系和流程，包括投資企業(yè)篩選、協(xié)商簽約、投資組合管理監(jiān)測及風險監(jiān)控等。基金投資決策應(yīng)由管理機構(gòu)根據(jù)基金章程或合伙人協(xié)議自主決定投資方向、投資企業(yè)、投資階段及退出時機。政府的政策性訴求應(yīng)通過協(xié)議與子基金發(fā)展目標相融合。在實際運作過程中，政府不必參與子基金的投資決策與日常管理，更不宜與被投資企業(yè)產(chǎn)生聯(lián)系。引導(dǎo)基金目標復(fù)雜，要兼顧政策需求、安全性、收益性和流動性，在不同的階段政府對引導(dǎo)基金的要求也有不同，在初期更注重政策需求，到了年度末時又會強調(diào)安全性和收益性，從而促使政府違約，干預(yù)投資決策。市場化投資決策機制能夠減少管理機構(gòu)未來運營的不確定性，降低投資項目、企業(yè)篩選難度，有利于管理機構(gòu)迅速、準確地進行投資決策。

（四）完善內(nèi)部機制，化解發(fā)展目標沖突

引導(dǎo)基金與社會資本和基金管理機構(gòu)存在明顯的訴求偏差。引導(dǎo)基金屬于政策性基金，設(shè)立宗旨是為了扶持和發(fā)展本地新興科技企業(yè)。社會資本和基金管理機構(gòu)目的主要是追求利益最大化。所以為解決內(nèi)生動力分散，就一定要強化引導(dǎo)基金內(nèi)部體制機制建設(shè)，從而推動基金整體遵循政策導(dǎo)向齊心協(xié)力進行投資。一是設(shè)置較低收益分成比例和風險補償機制，以平衡社會資本和創(chuàng)投機構(gòu)投資所產(chǎn)生的高風險和彌補其風險損失。二是依據(jù)投資項目的風險程度，對其進行差異化管理。初創(chuàng)期企業(yè)投資風險高，成熟期企業(yè)則投資風險低，因此在實際的基金運行中就應(yīng)該對其設(shè)置不同的考核指標、構(gòu)建區(qū)別化的分紅和獎勵制度。對于投資于初創(chuàng)期企業(yè)的引導(dǎo)基金就要給予管理機構(gòu)更高的獎勵，給予社會資本更多的分紅。三是政府要多方位支持新型科技企業(yè)發(fā)展。除引導(dǎo)基金外，政府財政部門還應(yīng)該出臺相關(guān)財稅支持優(yōu)惠政策，幫扶被投資企業(yè)發(fā)展，降低基金投資風險。

（五）建立全面的績效考評機制

只有進行準確、科學(xué)的績效考評，引導(dǎo)基金才能實施合理的獎優(yōu)懲劣的激勵約束措施，保證引導(dǎo)基金健康發(fā)展。根據(jù)引導(dǎo)基金的特殊性，應(yīng)設(shè)置差異化的考評指標，建立區(qū)別于財政的考評體系。由于各地引導(dǎo)基金的功能定位不同，考評指標應(yīng)根據(jù)實際所達到的政策效果和經(jīng)濟效益結(jié)合實際投資風險和企業(yè)發(fā)展程度進行合理量化設(shè)置，確保指標多元化能真正考核基金運行管理水平。另外，引導(dǎo)基金有些投資項目存續(xù)期較長，投資項目多樣，不能注重一時的虧損，要從長的時間維度和項目的整體業(yè)績進行綜合考評。對于優(yōu)質(zhì)基金，可增加以后年度的子基金預(yù)算規(guī)模，并讓出一定比例經(jīng)濟效益作為獎勵；反之，應(yīng)加大懲罰力度并限期整改，在以后年度重點監(jiān)督指導(dǎo)其發(fā)展，母基金不再繼續(xù)給予參股支持。

（六）建立健全的風險防控體系

首先，政府應(yīng)在政策上明確規(guī)定引導(dǎo)基金除規(guī)定的產(chǎn)業(yè)外，不得在競爭性領(lǐng)域內(nèi)設(shè)立基金，同時在基金合約中應(yīng)嚴格規(guī)定：引導(dǎo)基金不得投資于二級市場、房地產(chǎn)市場，對外投資不承擔無限連帶責任，不得向其他出資人承諾本金不受損失或最低收益。其次，政府應(yīng)建立信息監(jiān)督公開系統(tǒng)，完善風險防控體系，實時跟蹤基金投資運行狀況，掌握投資資金使用情況，加強對投資項目的風險識別、預(yù)估和預(yù)警，一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)操作或扶持企業(yè)經(jīng)營出現(xiàn)重大變化可能基金帶來投資損失的，要及時督促其整改或啟動緊急管理程序，最大化避免或降低損失。

（七）健全引導(dǎo)基金退出機制，促進基金循環(huán)使用

要考慮市場運轉(zhuǎn)規(guī)律，以激勵社會資本為原則，科學(xué)合理設(shè)定基金參股年限。引導(dǎo)基金既能達到政府扶持新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目的，又能更多地讓利于社會資本和金融資本，吸引更多的資本參股，充分發(fā)揮引導(dǎo)基金的杠桿放大作用。退出價格要依據(jù)第三方審計機構(gòu)的市場估值，再由被投資企業(yè)的股東會確定最終退出價格。退出機制的設(shè)計還應(yīng)將退出期限、退出收益與投資期限、投資收益掛鉤，正確引導(dǎo)自發(fā)的退出機制，確保引導(dǎo)基金讓利于民。引導(dǎo)基金退出后獲得收益的應(yīng)考慮將其凈收益的一部分用于獎勵基金管理機構(gòu)和跟投創(chuàng)投公司，一部分作為風險補償其他機構(gòu)，剩下的留存用于引導(dǎo)基金滾動投資。

（八）選拔和培養(yǎng)優(yōu)秀人才

第一，政府要制定長期的培養(yǎng)計劃，在財政部門和各級政府引導(dǎo)基金中加強開展基金、投資等相關(guān)金融業(yè)務(wù)培訓(xùn)，切實提高財政部門、引導(dǎo)基金管理人員的整體知識水平和業(yè)務(wù)工作能力，提升引導(dǎo)基金人才隊伍水平。第二，通過市場化的激勵機制，對外招聘、引進有能力并且經(jīng)驗豐富的基金經(jīng)營管理人才，刺激基金管理換發(fā)新的活力。同時要制定合理的內(nèi)部激勵制度，將人才長久地留在引導(dǎo)基金管理機構(gòu)中，防止人才的流失。

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