劉仲藜 口述 汪文慶 劉一丁 整理

1993年，黨中央、國務院經(jīng)過廣泛調查研究和多次征求意見，慎重決策，從1994年開始實行以分稅制為核心的財稅體制改革。這是改革開放以來，也是新中國成立以來涉及范圍最大、調整力度最強、影響最為深遠的一次財稅改革。我當時任財政部部長、黨組書記，1994年初又兼任國家稅務總局局長，是這場改革的第一責任人，感到其中值得回顧之處很多，現(xiàn)選取相關的幾個片斷，和大家分享一下這段經(jīng)歷和體會。

機不可失

從建國初到改革開放前的30年間，我國實行的是高度集中的計劃經(jīng)濟，相應地，財政實行的是“統(tǒng)收統(tǒng)支”的管理體制。這種體制雖然在一定歷史條件下發(fā)揮過積極作用，但由于集權過多，管得太死，抑制了經(jīng)濟發(fā)展的活力。因而，如何最大限度地增強經(jīng)濟活力必然成為改革開放的主要目標，當然也就成為財稅改革的邏輯起點。

事實也是如此，改革開放以來的歷次經(jīng)濟體制改革，財稅總是首當其沖；不管進行何種改革，都離不開財稅的參與。黨的十一屆三中全會以后至1993年，為適應經(jīng)濟體制轉軌需要，以充分調動地方和企業(yè)積極性為導向，以放權讓利為主線，形成了兩個包干體制：一是財政包干制，二是企業(yè)承包制。無獨有偶，二者最后都落腳到“大包干”。

大包干體制對激發(fā)地方和企業(yè)的活力發(fā)揮過一定的積極作用。但所謂企業(yè)經(jīng)營承包實際上是“包盈不包虧”，即使包上來的也跟不上物價上漲，物價一漲財政就又缺了一塊，這些都造成了稅收來源困難。同時，地方承包了以后，就有了這樣一種心理：我增收一塊錢，你還要拿走幾毛，如果不增收不就一點都不拿了嗎？于是就出現(xiàn)了“藏富于企業(yè)”“藏富于地方”的現(xiàn)象，給企業(yè)減免稅，造成“不增長”，然后通過非財政途徑的攤派，收取費用。最后生產迅速發(fā)展，而稅收不上來。這一財政體制的弊病，從北京和上?？筛Q見一斑。北京當時內部規(guī)定在包干期內，財政收入每年只增長4%，絕不多收，因為如果多收，超過部分就要與中央分成，分稅制之后才發(fā)現(xiàn)北京隱瞞了八九十億元的收入。又如上海，中央對其包干體制規(guī)定，以1988年核定的作為基數(shù)，超過部分中央與地方五五分成。結果，上海實行財政包干5年，年年財政收入是163—165億元之間，基本沒增長。

如此，結果自然是財源枯竭，尤其是中央財政收入增長乏力，財政收入占國內生產總值的比重，中央財政收入占全國財政收入的比重，即當時人們常講的“兩個比重”逐年下降，財政陷入困境，中央財政連續(xù)多年出現(xiàn)被動性的財政赤字。1993年在海南召開的一次座談會上，我說，李先念同志兼任財政部長時有上衣和長褲穿，王丙乾同志兼任部長時，還有襯衫，到我這兒只剩下背心和褲衩了。會上有同志跟我開玩笑說：您可能連背心都沒有，只剩下褲衩了。我說，過去舊小說里面常常提到國庫空虛，當時不理解，今天當了財政部長，才理解了這四個字，而且體會非常深刻。國務院副總理朱镕基對我說：你這個財政部長真是囊中羞澀呀！

為緩解財政困難，也曾想過一些辦法：一是打費的主意，以費補稅。上個世紀80年代中期開征“能源交通重點建設基金”，1989年又出臺了“預算調節(jié)基金”，直接以平衡預算為目標。二是中央財政向地方借錢，要求各省作“貢獻”，共借了三次。名為借款，實際上是“劉備借荊州——有借無還”。即使是比較富裕的地區(qū)也不愿慷慨解囊，所以鬧得很不愉快，真是非常傷感情。這些治標不治本的辦法不可能從根本上解決財政問題，到1993年，中央財政的狀況已難以為繼，朱镕基講，如果這種情況發(fā)展下去，“到不了2000年就會垮臺，這不是危言聳聽”。

面對這種局面，從1987年開始，曾多次推動改革財政管理體制，在少數(shù)地區(qū)和企業(yè)中進行了“稅利分流”和分稅制改革試點，但局部的試點跟總體的政策發(fā)生矛盾，其結果不僅沒有推進改革，反而被更不規(guī)則的放權讓利所取代。

1992年小平同志的南方談話，猶如一聲春雷，使得大家的思想豁然開朗。黨的十四大做出建立社會主義市場經(jīng)濟體制改革目標的決定，并明確了財稅改革的方向和任務，即逐步實行“稅利分流”和分稅制。財政部門長期以來想干的事情、想搞的改革，終于可以向前推進。

1993年4月22日，中央政治局常委會專門聽取了我和國家稅務局局長金鑫關于財稅體制改革的匯報。常委們不斷插話，討論是非常熱烈的。我還記得一個很有趣的細節(jié)。江澤民總書記說，你們提的方案這么復雜，膽子不小嘛！金鑫很有意思，答了一句：科學嘛，就是要大膽假設，小心求證！4月28日，中央政治局常委會正式批準了稅制改革的基本思路，并決定朱镕基負責幾項重大改革方案的領導工作。

1993年7月中旬形成了國家與企業(yè)分配關系、工商稅制和分稅制改革三個初步方案。7月22日，國務院總理辦公會議決定加快財稅體制改革步伐，將原定的分步實施方案改為一步到位，要求9月份之前拿出具體方案，并于1994年1月1日起在全國推行。中央成立了財稅改革領導小組，我任組長，金鑫和財政部副部長項懷誠任副組長。9月2日、3日，中央政治局常委會聽取并同意財稅改革方案。

核心是分稅制

1994年財稅改革涉及的內容較多，核心是分稅制改革。分稅制主要內容是，在劃分事權的基礎上，劃分中央與地方的財政支出范圍；按稅種劃分收入，明確中央與地方各自的收入范圍；分設中央和地方兩套稅務機構；建立中央對地方的稅收返還制度。改革的目標就是要提高財政收入的“兩個比重”。我就任財政部部長之初，曾向國務院領導說，中央向地方借錢這個辦法不行，哪有“老子”向“兒子”借錢的？只有“兒子”來向“老子”要錢才有凝聚力。毛主席說：手中沒把米，叫雞也不來，更何況這么大一個國家呢？后來分稅制改革決定里面有一句非常重要的話：“為了國家的長治久安”，這句話不僅僅是從經(jīng)濟角度來說的，也是有深刻政治含義的。

但是，如何分稅，是面臨的一個重大課題。1993年設計分稅制改革方案時，恰逢我國經(jīng)濟過熱，固定資產投資失控，金融秩序混亂，通貨膨脹嚴重。在經(jīng)濟環(huán)境并不寬松的情況下，既要達到提高“兩個比重”的目標，又要致力于改善宏觀環(huán)境。因此，在劃分稅種時是費了一些心思的：明確將維護國家權益和實施宏觀調控所必需的稅種劃分為中央稅；為鼓勵地方發(fā)展第三產業(yè)、農業(yè)和效益型經(jīng)濟，將主要來源于這些領域的稅收，例如營業(yè)稅等劃為地方稅；為淡化地方片面追求GDP，防止地區(qū)封鎖，減少重復建設和盲目建設，將國家控制發(fā)展的一些消費品，比如煙、酒、高級化妝品實行消費稅，而消費稅100%歸中央；當時最紅火的加工制造業(yè)的流轉稅，改革前主要屬于地方稅源的產品稅，改為增值稅以后實行共享，中央拿大頭；同時，為體現(xiàn)資源國有，國家要保留對資源稅的分享權，考慮到大部分資源集中在中西部地區(qū)，資源大省一般都是財政窮省，大部分資源稅全部留給地方，個別品種如海洋石油資源稅劃歸中央。

增值稅是稅制改革后最大的稅種，也是這次改革的關鍵內容。朱镕基在聽取我們匯報后，在增值稅的增量分成比例上，他提出了“高、中、低”三個分成比例，即“二八”“三七”“四六”的設想，請方案小組算算賬，核心原則是“保地方利益，中央財政取之有度”。

8月31日，在總理辦公會討論時，我們拿出“高、中、低”三個測算方案。只有個別人認為，要借分稅制改革之機中央多拿一些，選擇“高”方案，但大多數(shù)人不同意；也有個別人同意“低”方案?！案摺薄暗汀眱蓚€方案很快就被否決了，更多的人傾向“三七”開的“中”方案。最后交給中央政治局討論時確定分成比例為75∶25方案。同時建立一個超過上年增長部分給予返還的系數(shù)。

建立返還系數(shù)是激勵地方的做法。以一個基期年為基點，按照分稅后地方凈上劃中央的收入數(shù)額，作為中央對地方的返還基數(shù)，基數(shù)部分全額返還地方，而且逐年給予一定增長。究竟遞增比率為多少合適？開始時，我們傾向按通脹率確定，朱镕基提出是否可以考慮按中央財政的實際增收比率系數(shù)化、指數(shù)化來確定。最后確定了一個1∶0.3系數(shù)，即全國增值稅和消費稅平均每增長1%，中央財政對地方的稅收返還增長0.3%。1∶0.3系數(shù)，時間越長，返還的系數(shù)就會起變化，不斷降低，這是因為分母、分子的大小差不斷變化而引起的。

分稅制改革是一個漸進式改革，朱镕基對河北省委及財政廳的同志說：這種改革是非常溫和的改革，地方既得利益沒有損害，而且返回去的不是“死面”，而是一塊“發(fā)面”。

分設國稅局和地稅局

1994年財稅改革前，稅法約束軟化。省、市、縣各級政府都有權減免稅。除地方有意藏富于民的體制性原因外，征管體制也存在缺陷。當時全國是一個稅務系統(tǒng)，實行屬地化管理。在這種體制背景下，一些地方官員可以得心應手地大量減免稅收。減免的稅收中很大一部分實際上為應當上繳中央的收入。地方“請客”，國家“埋單”。企業(yè)減免稅多了，財政就沒有錢了，中央財政更沒錢了。分稅制改革后，如果在征收上不實行分開征收，稅種劃分再合理，執(zhí)行中也會大打折扣。

在一些發(fā)達的市場經(jīng)濟國家，大都分設國家稅務局和地方稅務局兩套機構。如美國就設有聯(lián)邦、州甚至地方稅務局；日本不僅分設有中央稅務局、地方稅務局，還設有專門的稅務警察局。這些國家都是總結了多年的經(jīng)驗才這樣做的。

我國按照分稅制體制要求，分別設置了兩個稅務局，一個是國家稅務局，一個是地方稅務局。國稅局實行垂直領導，地方稅務局實行雙重領導，以地方為主。

當時也有不同意見，認為會增加稅務人員?，F(xiàn)在十幾年過去了，情況如何？1995年全國稅務人員共73.4萬人，其中國稅43.9萬人，地稅29.5萬人。到2007年底，全國稅務系統(tǒng)74.8萬人，增加了1.4萬人。其中，地稅35.2萬人，增加4.7萬人，國稅39.6萬人，還減少了3.3萬人。即使地稅系統(tǒng)增加4.7萬人，也有其相當?shù)暮侠硇浴?995年決定將原由財政部門征管的農業(yè)稅劃給地方稅務系統(tǒng)，由此，隨業(yè)務劃轉，有的地方將一部分農稅人員轉入了地稅系統(tǒng)，沒有劃轉的地方招聘了一些農稅工作人員。

當時設立兩個稅務局最大的問題，是稅務系統(tǒng)的離退休職工怎么劃分。后來朱镕基請示李鵬決定，稅務系統(tǒng)的離退休職工，除非本人愿意留在地稅局，原則上國稅局全收。這就是說中央把離退休人員全部擔起來了，由此解決了問題。

分設稅務局是一個十分重要的舉措。如果沒有分設兩個稅務局，現(xiàn)在根本不可能每年征收到數(shù)以萬億計的財政收入。因為分設稅務局，多蓋了一些辦公樓，這是事實。但它們之間的得失是不言而喻的。更為重要的是，分設稅務局從制度上杜絕了拿別人的錢請客這一極不正常的現(xiàn)象，規(guī)范了稅收征管秩序，凈化了市場經(jīng)濟運行環(huán)境。

關鍵是處理好國家與國有企業(yè)的分配關系

國家與企業(yè)之間的分配關系，是1994年財稅改革又一重要內容。改革開放前我國經(jīng)濟主體是以國有企業(yè)為骨干的公有制企業(yè)，非國有企業(yè)是在改革開放后逐漸發(fā)展起來的，當時數(shù)量還不大，但其市場化特征比較明顯。在國家與企業(yè)的分配關系上，國有企業(yè)另搞一套，顯然不符合市場經(jīng)濟的要求。這也是當時社會各方面議論較多的問題。因而，處理國家與企業(yè)之間分配關系的改革，核心是處理好國家與國有企業(yè)之間的分配關系。

國有企業(yè)改革走市場化道路，和非國有經(jīng)濟統(tǒng)一納稅，這在當時還是有爭議的。當然也有不少人支持我們。我記得時任中國人民銀行行長助理的吳曉靈（后來是副行長），在一起開會的時候，就贊成我們的意見，認為應該統(tǒng)一征稅，公平競爭。

改革國家與國有企業(yè)的分配關系，首先要客觀分析實際情況。與非國有企業(yè)相比，國有企業(yè)所得稅率高達55%，稅后利潤必須上繳；由于社會保障制度尚未建立，還要承擔相當大一部分社會職能，如職工養(yǎng)老、公費醫(yī)療等。此外，企業(yè)還辦“社會”，如子弟校、幼兒園甚至政法機關。這些負擔如果降不下來，國有企業(yè)與非國有企業(yè)難以平等競爭，而承包制又面臨諸多矛盾，諸多不平衡。

為了合理處理國家與國有企業(yè)的分配關系，增強國有企業(yè)的活力，1993年在財稅改革的同時采取了六項措施：一是停征能源交通基金和預算調節(jié)基金；二是普遍提高折舊率，并允許企業(yè)加速折舊；三是企業(yè)的技術開發(fā)費按實際發(fā)生額，進入成本費用，用于技術開發(fā)研究的設備購置，5萬元（當時價）以下的直接進成本，5萬元以上的分年攤銷進成本；四是企業(yè)固定資產投資貸款的利息可以列入成本；五是降低企業(yè)所得稅率；六是作為過渡措施，對1993年前注冊的多數(shù)國有全資老企業(yè)實行稅后利潤不上繳的辦法，同時，微利企業(yè)繳納的所得稅也不退庫。

輪對立體庫每個存輪位按排列位置編號，每條輪對外側懸掛標簽卡，記錄輪對信息，包括位置編號、機車型號、輪對組裝年月、制造單位、車軸編號、收入時間等信息，也可采用二維碼記錄以上信息。輪對立體庫配置微機、平板電腦，用于現(xiàn)場記錄輪對信息，便于管理查詢。

上述措施的最后一條，我們的最初意見是應該交。方案出來后，我讓財改司副司長劉克崮先去征求國家經(jīng)貿委企業(yè)改革司司長蔣黔貴的意見，雙方意見達成了一致。第二天在朱镕基主持的改革方案討論會上，經(jīng)貿委領導王忠禹、陳清泰的表態(tài)是積極的，認為財政部認真考慮了他們的意見，方案總體不錯，建議對稅后交利問題適當考慮，有些細節(jié)可再改進，同意在全國實行。最后，朱镕基以改革大局為重，說服我接受企業(yè)稅后利潤暫時不上交財政。我當時認為，出資人（即老板）應當有回報。稅是公共收入，利潤才是出資人的紅利。朱镕基的理由是，當時國有企業(yè)承擔了相當大一部分社會服務職能，而我們的社會保障制度還未建立，稅后利潤留給企業(yè)可以適當減輕企業(yè)負擔。他的理由是正確的，我接受了。

1994年的改革統(tǒng)一了國內企業(yè)的所得稅稅率，沒有考慮涉外企業(yè)。企業(yè)所得稅稅率為什么定為33%，這是有原因的。當時，財改司的同志經(jīng)過兩個月的奮戰(zhàn)，按照國有工業(yè)企業(yè)、國有大中型企業(yè)、全部國有企業(yè)和全部測算企業(yè)四個口徑，分別按35%、33%和30%三種稅率，測算了三套改革方案，對相應的增減收情況進行了精確計算。最后建議取33%的稅率方案，企業(yè)負擔與改革前比總體持平，略有下降。還能不能再降一點呢？姚依林曾經(jīng)問過這個問題。后來我們匯報，是可以低的，但是現(xiàn)在不能低，為什么呢？因為當時的外資企業(yè)所得稅率為30%，另外地方可以有10%（即3個百分點）的附加，合起來為33%。如果國內企業(yè)再降，就不符合企業(yè)公平稅負這一市場經(jīng)濟的基本原則了?，F(xiàn)在想來，正是當時合理確定了企業(yè)所得稅稅率，才使得我們2007年推出的企業(yè)所得稅兩法合一的改革，具有了稅率上的法理基礎。

工商稅制改革

工商稅制改革內容繁多，動作很大，是這三項改革中操作最復雜、工作量最大的一項。改革的指導思想非常明確，就是要統(tǒng)一稅法、公平稅負、簡化稅制、合理分權，理順分配關系，保障財政收入，建立符合社會主義市場經(jīng)濟要求的稅制體系。

流轉稅是工商稅制改革的關鍵，因為它是收入的大頭。改革后的流轉稅由增值稅、消費稅和營業(yè)稅組成。流轉稅改革中，增值稅改革是核心。改革后實行統(tǒng)一的生產型增值稅，取消舊的多環(huán)節(jié)重復征收的產品稅。

這次改革選擇生產型增值稅，主要有兩方面考慮：一是不能影響財政收入，尤其是中央財政收入。為了達到這一目標，采用生產型增值稅比較現(xiàn)實，盡管它與規(guī)范的消費型增值稅相比，還欠科學，但畢竟比傳統(tǒng)的流轉稅前進了一大步。二是1993年前后，中國經(jīng)濟處于投資失控、膨脹狀態(tài)，而消費型增值稅恰恰對投資具有一定的刺激效應，與當時實行的緊縮政策不一致。

如何確定增值稅稅率，當時有不同意見。我們建議稅率定為18%，理由是：第一，當時普遍實行增值稅的歐洲各國，增值稅稅率一般從21%到25%不等，如果我國按18%定稅率，稅負還是偏低的。第二，18%的稅率是按照改革后不增加企業(yè)稅負的原則，我們的幾個同志在黑龍江省政府駐京辦事處（他們戲稱為“黑辦”）連續(xù)加班干了半個多月測算出來的。但是稅總和經(jīng)貿委的意見是定在16%。由于意見不統(tǒng)一，朱镕基讓我牽頭協(xié)商。過后一兩天，在財政部我的辦公室里，進行了三方會商。開始，三方表態(tài)都與上次一樣。我的對策是，干脆復雜問題簡單化，雙方都讓一個點，定為17%。最后，上報國務院得到批準。記得時任上海市財政局局長的周有道曾經(jīng)打電話給我，說市領導讓他們專門找了一些企業(yè)進行模擬運算，結果表明，如果按17%定稅率，企業(yè)稅負比改革前下降，表示贊同17%的增值稅稅率。

晝夜兼程、“游說”各方

財稅三大改革內容多、動作大，涉及各方面利益。因此朱镕基在北戴河會上就提出要到各地宣傳解釋。中央政治局常委會9月3日通過財稅改革方案后，信息傳播很快，一些地方反映強烈，主要是針對分稅制方案，認為這個方案比較“緊”，并有一定的抵觸情緒。廣東省委給中央寫報告，要求廣東單獨實行包干。除了廣東之外，還有的省長私下說，以后我們要到朱镕基那里領工資。朱镕基果斷決定，立即帶領中央各有關部門負責同志赴地方，與地方黨政要員對話，聽取意見，改進完善。

從1993年9月9日到11月21日的74天時間，朱镕基親自帶隊，帶領60多人的大隊人馬，其中主要是財稅系統(tǒng)的同志，先后分10站走了17個省、市、自治區(qū)（包括計劃單列市），由遠及近，第一站是海南，接著是廣東，最后一站是河北。我陪同走了海南、廣東兩站。

為什么先到海南、廣東？因為海南是中國最大的特區(qū)，而廣東實行“特殊政策、靈活措施”，而且當時在全國經(jīng)濟發(fā)展是最快的，如果不能得到這兩個省的支持，稅制改革在全國就推不開。

海南一站，總的來說，還是比較輕松，氣氛和諧。改革對海南的特殊政策沒有影響，海南的利益也基本上沒有受到影響。如果按照增值稅年均增長30%計算，受影響的只有3—5億元。阮崇武當時是海南省委書記、省長一肩挑，我們把情況詳細介紹以后，他同意實行分稅制。

最關鍵的一站是廣東。廣東的財政包干體制運行力度一直較大，對地方經(jīng)濟作用也大，頭兩天他們明確要求繼續(xù)實行包干制。他們心情沉重地問朱镕基，廣東的特殊政策還要不要實行？如果包干制取消，我們還要不要在20年內趕上亞洲“四小龍”？他們認為，如果按財政會議上所提出的辦法，廣東就什么大事也不能干了。

這樣一來事情就難辦了，我們開始分層次協(xié)商說服，朱镕基同中央政治局委員、省委書記謝非談，我同省長朱森林和主管財政工作的副省長盧瑞華談，財政部司長和省財政廳廳長一起做測算賬，國家稅務局的同志和地方稅務局的同志談。我們反復解釋，實行分稅制之后，中央是多拿了一些，但蛋糕做大了，地方的財力也會有更大的增長，不會因此影響廣東追趕“四小龍”。這期間有博弈，也有碰撞。但廣東省委、省政府最終是顧全大局的，同意實行分稅制。同時他們提出了幾個要求，最主要的是兩條：一是基數(shù)問題，方案是以1992年為基數(shù)，廣東省提出要用1993年為基數(shù)；二是希望原有對企業(yè)的減免稅政策保留幾年。

后一個要求，朱镕基和我很快達成了一致，表示同意，但是有兩個限制條件：一是過渡期三年，不能無限期；二是減免稅政策以省級文件為準，市、縣的文件不認賬。廣東方面表示滿意。后來，除了個別地方開了口子，全國各地都照此辦理。

爭議最大的是基數(shù)的基年問題，我不同意以1993年為基數(shù)，主要原因是財政從未以也不能以未發(fā)生的數(shù)字為基數(shù)，擔心地方在數(shù)字上弄虛作假，會產生極大的不規(guī)范行為。但是，為了最大限度地爭取地方對改革的支持，朱镕基同意了廣東省的要求。回到北京以后，據(jù)此又向中央專門作了報告，中央予以批準。

事后，朱镕基在評價廣東時說：總體上講，廣東的同志最后顧全大局，犧牲自己部分利益，也是為了要發(fā)展中國經(jīng)濟，完成黨中央交給的任務。

在整個過程中，出乎大家意料的是中西部地區(qū)的一些省份一度反應消極，主要是這些省份對方案沒有完全搞明白。他們提出，既然轉移支付，錢早晚都要返回來，增值稅能不能不按75∶25分成，能否100%留地方？消費稅中央能不能不拿走？朱镕基在新疆說，分稅制改革對貧困地區(qū)是有利的，你們應該舉雙手贊成。但是你們也不能太焦急，不可能一下子就得益很多。稅制改革，全國必須統(tǒng)一，沒有哪個地區(qū)可以搞特殊，你們提出的要求一概不能接受。

中西部地區(qū)還有一個煙酒消費稅的問題，主要是貴州、云南。它們財政長期靠煙酒支撐，是名副其實的煙酒財政。當時已經(jīng)決定對煙酒征收消費稅，按照分稅制的設計，消費稅增量100%歸中央。顯而易見，這些地區(qū)是“吃虧”的。1993年9月，江澤民召開片會，也叫六省座談會，貴州省代表就站出來反對分稅制，談了分稅制對貴州的影響。中央后來在其他方面給了這些省份一些照顧。貴州省省長王朝文后來任全國人大民族委員會主任委員，一次人大開會的時候，我問他通過轉移支付給貴州增加了不少財力，現(xiàn)在貴州對分稅制怎么看？他說：滿意而不滿足。我說，有這句話就行了。

事后，朱镕基曾經(jīng)半開玩笑地說過，自己那段日子是東奔西走，南征北戰(zhàn)，苦口婆心。有時忍氣吞聲，有時軟硬兼施。在這兩個月里，中央原定的分稅制方案在地方政府的強烈要求下不得不做出一系列調整、妥協(xié)與讓步。但實行全國統(tǒng)一分稅制改革的大原則，始終沒有動搖。

改革元年，如履薄冰

從1993年末國務院正式?jīng)Q定進行財稅體制改革，到1994年初實施改革那一段時間，我的心情用一個詞形容最貼切——如履薄冰。改革的決定是中央作出的，但方案是財政、稅務部門提出的，具體組織實施也是財稅部門的事。賬要由財政部門算，各種稅要靠基層稅務人員收。我是第一責任人，責無旁貸。

大家可能還記得，1994年的宏觀環(huán)境并不寬松，信貸過猛、投資失控、通貨膨脹。我們面臨出現(xiàn)三種不利局面的可能：第一是通貨膨脹持續(xù)發(fā)展，有可能有人指責是財稅改革推動了通貨膨脹；第二，稅負不合理影響企業(yè)經(jīng)營，造成生產下滑；第三，征收人員和納稅人尚未熟練掌握新稅制，一旦稅款收不上來，財政支出就會成問題。

記得在一次財政部黨組會上，我講了這三個擔憂，并說如果出現(xiàn)其中一個，我這個部長就準備“犧牲”，不能把責任推給中央。當時金人慶作出響應，說：“你如果光榮‘犧牲’，我們前赴后繼。分稅制改革還是要繼續(xù)下去。”我當時心里很感動。改革不能停，不管多難也要堅持下去。

為防止出現(xiàn)萬一，我向朱镕基匯報了我的擔心，并請他特批中央財政向中央銀行臨時借款120億元，以備不時之需。朱镕基非常理解，特批借款，期限3個月。那年春節(jié)是2月，節(jié)前我正在北京市看望基層財稅干部。一天晚上11時，我剛要結束走訪，國家稅務總局值班室給我打來電話說，1月稅收快報出來了，比上年同期增長61%。當時的心情我不描述大家也能猜得到。我第二天向朱镕基匯報，并很快還了120億元借款。

財稅體制改革實施前后，我非常注意調查研究，以了解實際情況，不斷完善改革方案。但由于身兼兩職，加之中央、國務院召開的各種會議不斷，財稅部門的負責同志又要逢會必到，因此我很難抽身遠出調研。焦慮的心情至今難以忘懷。在這種情況下，我采取了“短、平、快”的調研方式，經(jīng)常帶兩三名同志，利用周末到北京所屬各縣（有的現(xiàn)改稱區(qū)）及河北的保定和涿州、天津的武清等地轉一轉。往往是早上不到七點就出去，很晚才回來。

新稅制對征管人員和納稅人來說，都是全新的內容。我們的培訓工作力度很大，連金鑫都親自在電視臺講課。但我還是心中沒底，因而這成為我調研的一個重點。在天津市武清縣一家企業(yè)，一位年輕的會計人員把臺賬拿出來，能夠逐筆說明銷項稅和進項稅的抵扣情況，稅收政策把握得很清楚，我心里踏實了許多。令人感動的是，許多省的主要負責同志在百忙之中，主動學習和研究新的財稅體制。比如，安徽省委書記盧榮景、副省長汪洋來京，我借機向他們了解省里新財稅體制的執(zhí)行情況，在交談中我驚奇地發(fā)現(xiàn)，他們對新稅制和分稅制的內容弄得比有些財稅人員還明白，講起來頭頭是道。但是喜中也有憂，比如我到北京郊區(qū)基層稅務所調研時，征管員的回答就不盡如人意。總的來說，盡管財稅改革草案進行了多次調整，但絕大部分同志都基本掌握了新財稅體制的基本內容，這說明我們的準備工作是扎實有效的。

但是，事情并未就此結束。此后三四個月，雖然全國財政收入每月同比都是增長的，但增幅逐月回落。聯(lián)想到1993年的最后四個月超常增長（地方財政收入后四個月分別比上年同期增長60%、90%、110%、150%），如果這樣下去，下半年收入必然增長緩慢，甚至可能出現(xiàn)負增長。結果中央不僅集中不了收入，可能還要賠上對地方的稅收返還基數(shù)。簡單的處理辦法是，組織核查組核實基數(shù)，或者削減1/3的基數(shù)，實現(xiàn)預算平衡。但是，大檢查組從年初到4月底陸續(xù)回來，都未能發(fā)現(xiàn)有虛增收入、提高基數(shù)的情況。為什么查不出來？為了抬高基數(shù)，地方有許多高招，而檢查的手段又十分原始。朱镕基半開玩笑地說，這種事情省市長做不出來，只有財政廳長才會出這種餿主意。這讓我們感到很擔憂。

1994年5月末，我邀請了12個省、自治區(qū)、直轄市的財政廳、局長座談，專門研究應對可能減收的方案。當時共有三種選擇：一是稅收增長與各地GDP增長率掛鉤；二是調減1993年基數(shù)，從上年增加的絕對額中，拿出一部分按照各省的基數(shù)增長率進行相應的抵扣；三是向前看，承認上報的1993年基數(shù)，但下達收入增長目標，通過收入增長來解決潛在赤字問題。座談中，時任浙江省財政廳廳長的翁禮華提出，應當采取同心同德向前看的辦法，通過確定各省“兩稅”增收目標來解決問題，這個提議得到了與會人員的一致贊同。至于如何下達中央“兩稅”增長指標問題，有兩種不同的意見：一種是與各省GDP增長比例掛鉤；另一種是與各省1993年“兩稅”增長幅度掛鉤。對第一種意見，大家認為，如一掛鉤，為了追求財政利益，GDP的絕對額將會出現(xiàn)“縮水”問題，其副作用太大。而認為第二種意見較為合理，1993年得益多的省市增幅相對高一點，應該多承擔把財政收入蛋糕做大的任務，對中央多貢獻一點。

第二項重大調整是關于與各地增長率掛鉤的問題。1994年開始實施的方案是，按照全國“兩稅”收入增長幅度，在全國范圍內按統(tǒng)一的系數(shù)返還給各?。▍^(qū)、市）。當時有均貧富的因素。后來地方同志在座談中提出“兩稅”返還系數(shù)與本?。▍^(qū)、市）增長率掛鉤計算，認為這樣調整，既調動了發(fā)達省的積極性，也使中央增加了財政收入，保證了向欠發(fā)達地區(qū)進行轉移支付。我們認為這個意見有一定的道理，并做了調整。

我將座談情況向國務院領導作了匯報，國務院領導原則同意了大家的意見。1994年8月召開全國財政工作會議，朱镕基到會做了一個非常鼓舞人心的講話，號召大家同心同德，上下一致，完成改革目標，并在會上宣布了國務院關于兩項重大調整的決定。經(jīng)過會議不斷深入的討論，具體形成了三條意見：一是全國以1993年當年“兩稅”增幅的1/3，即16%作為1994年增長目標，各省以本省上年增幅的1/3為目標。二是完不成“兩稅”增收任務的省市以地方收入賠補，完不成上年基數(shù)的要扣減返還基數(shù)。三是凡完成“兩稅”增長目標的地區(qū)，中央按當年本地區(qū)“兩稅”增長率的1∶0.3返還；凡“兩稅”收入超過增長目標的地區(qū)，其超過部分給予一次性獎勵，返還系數(shù)由1∶0.3提高為1∶0.6。

由于及時調整政策，從9月起，全國財政收入增幅按目標提高了，全年實現(xiàn)增長18%多。李鵬總理在一次會上講：“政策的威力真不小！”

值得一提的是，在組織實施財稅改革過程中，財政部、國家稅務總局及時根據(jù)實際情況對原方案進行了微調和完善，僅1994年第一季度就發(fā)出了80多個文件。我當時不禁感嘆，“智者千慮，必有一失”??！有些比較大的政策性調整，我至今記憶猶新。比如，小水電企業(yè)反映稅制改革后增值稅負擔增加較多，希望予以解決。我們一研究，就發(fā)現(xiàn)小水電企業(yè)和其他企業(yè)相比，它們幾乎沒有進項稅可扣，稅制改革前對小水電企業(yè)征收的是5%的產品稅，新稅制按17%征收增值稅，稅負的確增加較多。根據(jù)實際情況，我們進行了調整。

此外，改革方案中曾提出取消對農民征收農林特產稅。但許多地方表示實施起來有困難。記得朱镕基曾告訴我，至少有四個省的省委書記給他打電話反映，如果馬上取消農林特產稅，地方財政特別是農業(yè)縣的財政將出現(xiàn)較大困難。經(jīng)過反復權衡和綜合分析，最終還是采取了兩頭兼顧的辦法：一方面，充分考慮部分地區(qū)尤其是農業(yè)縣市70%—80%的財政收入來自農業(yè)稅的實際情況，否決了取消農林特產稅的方案；另一方面，為了減輕農民負擔，將原產品稅中農林牧水產品稅與原農林特產稅合并，統(tǒng)一征收農業(yè)特產稅。另外，還規(guī)定農業(yè)產品增值稅稅率由17%降為3%。

改革的第一年在曲曲折折中度過了。這兩項重大調整，保證了當年改革的成功，也帶來了后來每年1000多億元到2000多億元，乃至每年幾千億元稅收的增收。

點滴感悟

2003年，我參加了黨的十六屆三中全會文件起草工作。文件起草組組建不久，有一次，溫家寶總理到會上部署工作。他談到，中央政治局常委認為，10年實踐證明，財稅改革是成功的。10年時間，作出這樣的判斷，是很不容易的。

當然，由于種種原因，財稅體制還存在這樣那樣的問題，如地方稅收體系尚未建立，資源稅等還需要進一步改革，政府間事權劃分與財力配置還不配套，省以下財政管理體制還不夠完善，部分地區(qū)縣級財政仍然有困難，等等。這些都有待在未來的改革中繼續(xù)完善。

退休以后，好多人見到我，都說你這一屆財政部真干了一些事！我總是講，不是哪個個人的功勞，成功得益于黨中央、國務院領導的高瞻遠矚、英明決策，凝聚了財稅部門全體職工、眾多專家學者的智慧心血，體現(xiàn)了地方政府和社會各界的理解支持。作為我們來講，就是起了一個組織實施的作用。

回首1994年的財稅改革，我有兩點感悟：

一是要把組織實施過程放在重要位置。有關部門要把中央改革方略層層分解為實施策略和步驟，并艱苦細致地去落實。否則，不管改革方案制訂得多么好，也會變成一紙空文。有些改革沒有實現(xiàn)預期目標，很多時候不是方案本身有問題，而是組織工作沒有到位造成的。特別是要注意及時有效地解決利益攸關方的問題。

二是我國地域遼闊，各地條件差異很大，區(qū)域經(jīng)濟不平衡，各個行業(yè)千差萬別，需要制訂一套統(tǒng)一的、科學的改革方案，但必須在實踐中不斷完善方案，并且要在不影響總原則的前提下，處理好整體與部分、普遍與特殊的關系，實現(xiàn)方案與實際的有機結合。必要時，要采取過渡性措施，確保改革方案具有較強的可行性和可操作性。