2018年4月8日，由中國財政科學研究院、中國財政學會績效管理研究專業(yè)委員會主辦，北京金凱偉業(yè)咨詢有限公司承辦的“中國預算績效管理論壇（2018）——全面實施績效管理專題研討會”在北京落下帷幕。會議緊緊圍繞中國全面實施預算績效管理改革的路徑選擇、全面實施績效管理的國際借鑒、項目支出績效目標如何全覆蓋、社會第三方參與全面實施績效管理的對策四個單元進行了廣泛、深入、細致的討論。中國財政科學研究院、財政部預算司、預算評審中心和水利部財務司等相關(guān)領(lǐng)導，北京大學、中國人民大學、浙江大學、中央財經(jīng)大學、上海國家會計學院等國內(nèi)高校知名學者，紐約州立大學、紐約城市大學的外國專家，吉林省財政廳等地方財政部門領(lǐng)導同志，以及中國財政學會績效管理研究專業(yè)委員會會員單位代表等八十余人參加了研討會。現(xiàn)將主要觀點綜述如下。

一、全面實施預算績效管理的背景和取得的成效

財政部預算司王克冰副司長指出：全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有力舉措，也是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的應有之義。全面實施績效管理，首先要將績效意識上升為績效理念，進而轉(zhuǎn)化為績效行動，把公共資源特別是財政資源的配置上升到效率的角度來認識，需要決策者、執(zhí)行者和預算職能部門群策群力。2017年，我國財政支出已經(jīng)突破20萬億元，當前推進全面績效管理無疑是非常重要而緊迫的任務。他對全面實施預算績效管理的政策背景和目前的改革實踐進行了梳理和總結(jié)。

（一）全面實施預算績效管理的政策背景

近年來，隨著經(jīng)濟社會和財政形勢的變化，全面實施預算績效管理的意義越發(fā)凸顯，各級領(lǐng)導對績效管理高度重視，從中央到地方都積極開展對績效管理工作的探索并提出了更高的要求。

1.總書記提出了明確要求

全面實施預算績效管理，是習近平新時代中國特色社會主義經(jīng)濟思想在財政領(lǐng)域的一個根本要求，是落實以人民為中心發(fā)展思想的必然訴求，也是推動國家治理現(xiàn)代化的有力舉措，是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的一個有效途徑，應該說對于更好地貫徹黨中央國務院的重大決策部署、增強政府的公信力，增強人民的獲得感、幸福感和安全感都有著重大的意義。近幾年來，習近平總書記在不同的場合特別是每年在審議預算草案的時候，都對提高績效提出明確要求。

2.從中央到地方積極探索部署

黨的十六屆三中全會提出了要建立預算績效評價體系，從中央到地方在績效管理方面都做了大量積極有益的探索，尤其是十八大以來績效管理的步伐進一步加快，在黨中央批準的財稅體制改革總體方案中專門就預算績效管理作出了論述和部署。十九大明確提出了加快建立現(xiàn)代財政制度，特別明確建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。這對預算績效管理提出了非常高的要求。李克強總理在2018年的《政府工作報告》中也對實施績效管理作出了具體部署。最近，中共中央印發(fā)了《關(guān)于人大預算審查監(jiān)督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》，明確提出了人大預算審查監(jiān)督的重點，要向支出預算和政策的效果拓展，并作出了明確的制度安排。

（二）全面實施預算績效管理的改革實踐

從中央財政層面來講，財政部這些年狠抓績效管理的落地，按照黨的十八屆三中全會精神，依照財政部門的設(shè)計，積極推動構(gòu)建預算績效管理體系。

1.實現(xiàn)績效目標、監(jiān)控、自評和責任全覆蓋

目前一般公共預算已經(jīng)初步建立了以項目支出為主的預算績效管理體系，并且正在不斷地延伸和擴展，雖然時間比較短，但績效管理的成效總體比較好，效率較高，推動的力度也比較大。

第一，實現(xiàn)了績效目標的全覆蓋。這幾年財政部門大力抓績效目標的管理，績效目標是績效管理的龍頭，這項工作抓不好，后續(xù)工作就失去了抓手。特別是要把績效管理進一步往前移，績效目標管理還是實現(xiàn)績效管理關(guān)口前移的重要手段。目前中央所有部門一般公共預算所有項目，全都設(shè)置了績效目標，合計大約有10萬個項目，特別是對兩千多個一級項目都逐一進行專家會診，部門司、專家、預算司對每一個項目的目標都做了認真的督促使其制定得更加完善，特別是在目標的合理性、規(guī)范性上下了很多功夫，取得了很大的進步。

2017年以來，財政部又重點對中央和地方的轉(zhuǎn)移支付項目績效目標做了認真的研究、部署、推動，也取得了很好的效果。轉(zhuǎn)移支付和部門的項目還有很大的區(qū)別，轉(zhuǎn)移支付很多政策導向性更強，所以在績效目標的設(shè)定上，實際上要求更高，這方面財政部門下了不少功夫。

2018年初財政部又把這個目標管理擴展到中央的政府性基金預算和國有資本經(jīng)營預算。目前，中央層面實施績效目標管理的資金規(guī)模已經(jīng)超過了2.5萬億元。

第二，績效監(jiān)控加大了力度，實現(xiàn)了部門的全覆蓋。從2016年開始，財政部就推動績效目標的試點，先在15個部委試點。從2017年開始，又把范圍擴大到了所有的部門。每個部門都選擇了一些重點項目開展績效目標的執(zhí)行監(jiān)控，確實產(chǎn)生了一定的效果，在監(jiān)控中也發(fā)現(xiàn)了大量問題，財政部門及時調(diào)劑預算，在防止資金走偏或者資金使用缺乏效率方面發(fā)揮了很大的作用。

第三，在績效評價領(lǐng)域，績效自評實現(xiàn)了全覆蓋。《預算法》明確規(guī)定各級政府、各部門、各單位必須對預算執(zhí)行情況進行績效評價?？冃гu價是一個法定的義務，必須往前推進，但是，完全依靠第三方的力量，依靠財政部門的力量很難落實《預算法》的要求，所以財政部門就實行了績效自評和重點績效評價相結(jié)合的機制。一方面落實《預算法》的要求，另一方面也實現(xiàn)了部門的自我管理和外部監(jiān)管相結(jié)合的機制，發(fā)揮績效管理的作用。

目前為止，中央本級的項目都實施了績效自評，并且財政部建立了抽查制度，50%以上超過一定金額的績效評價報告都要報財政部，其中很大一部分還移交了審計署，發(fā)揮監(jiān)管的合力，倒逼各部門提高績效，也提高績效自評的準確性。

第四，績效責任的全覆蓋。從2016年開始，中央本級的一級項目和專項轉(zhuǎn)移支付的績效目標，財政部就隨同預算同步批復下達，績效和預算有同等的約束力。

2.績效評價和結(jié)果應用向縱深發(fā)展

績效評價工作進一步往前推進，推動政策、項目和存量資金的績效評價結(jié)果得到有效應用，通過向人大公開績效信息推動績效監(jiān)督。

第一，建立了績效評價的常態(tài)機制。2015年以來，財政部統(tǒng)一組織對一些重大民生政策、一些重點項目開展績效評價。目前，涉及資金已經(jīng)超過一萬億元，特別是部分政策和項目的績效評價結(jié)果得到了應用。

第二，向人大報告了重點績效評價的結(jié)果。績效信息向人大報告的機制初步建立起來，目前已經(jīng)將10個中央部門的重點項目和66項中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付的績效目標，15個重點民生政策和重大項目的績效評價結(jié)果，99個中央部門的111個一級項目的績效自評結(jié)果，提交全國人大常委會參閱、審議?？冃畔⑾蛉舜蠊_是推動績效管理的一個有效手段。

第三，啟動了專項領(lǐng)域的績效評價工作。財政部對財政的存量項目，已經(jīng)分領(lǐng)域逐步啟動了績效評價，2017年主要針對經(jīng)建領(lǐng)域所有的項目開展獨立第三方績效評價。目前，財政部委托社科院、部內(nèi)的預算評審中心會同第三方評價機構(gòu)，結(jié)合業(yè)內(nèi)專家，共同全面開展評價。這相當于把財政資金的管理領(lǐng)域切分成幾塊，分塊推進評價，對這些存量項目建立起績效約束機制，也為下一步建立存量項目的清理退出機制打下基礎(chǔ)。

3.建立了績效管理工作的協(xié)調(diào)機制

目前財政部和全國人大預工委的預決算審查室，還有審計署的財政司建立了一個三方協(xié)調(diào)的工作機制，形成了相關(guān)部門績效管理的合力。從地方來講，全國絕大多數(shù)地方財政部門都在推動預算管理工作，尤其省級推動的力度比較大，廣東、河北、河南、安徽等地都結(jié)合自身實際，在績效管理方面抓出了特色。一些地區(qū)在績效評估方面取得了進展，有的地區(qū)在第三方績效評價方面取得了成績，還有的地區(qū)在績效評價結(jié)果應用方面有一些比較有特色的招法，比如有的地區(qū)將績效評價結(jié)果和績效工資掛鉤，有的地區(qū)和公務員的考核掛鉤，都大大提高了績效管理的成效，取得了進展。

二、全面實施預算績效管理面臨的問題

王克冰副司長梳理了當前全面實施預算績效管理面臨的問題。

第一，績效管理的意識依然薄弱。雖然總體上從中央各部門到地方各級政府都開始重視績效了，但是在具體的工作中，是不是真正地做到重視績效，還不能說已到位。從推進績效管理到真正重視績效，到所有的部門和單位，包括地方政府都特別注重提高資金的使用效率，這還需要一個過程。目前相當一部分部門和地方還處在被績效考核的狀態(tài)，積極性、主動性有待提高，依然還普遍存在重資金分配輕資金管理、重資金使用輕資金績效的現(xiàn)象。

第二，績效管理的約束有限。目前主要缺乏將績效評價目標、預算安排、政策調(diào)整有效掛鉤的機制，所以績效管理對中央部門和地區(qū)的約束力比較有限，存在績效、預算雙軟約束問題。

第三，績效管理水平有待提高。一方面，從財政部門工作自身來看，存在績效管理范圍不全的問題，從全國范圍來看還沒有真正完全覆蓋到五級政府，從每一級政府來看還沒有覆蓋到所有財政資金。在財政管理領(lǐng)域這種支出低效無效的問題還沒有得到根本解決。另一方面，第三方績效評價的市場還不夠完善，獨立的第三方評價力量略顯不足，專業(yè)性有待提高，還沒有形成一個比較完備、科學獨立的第三方績效評價體系。

第四，績效管理在有些地方還沒有深度地融入管理的各個環(huán)節(jié)。這方面比較突出的是在專項轉(zhuǎn)移支付方面，績效監(jiān)控還有薄弱環(huán)節(jié)，再加上一些地方、部門重視不夠，制約了績效工作的開展，影響了績效管理水平的提升。

三、全面實施績效管理的國際借鑒及啟示

西方80%的國家都實施了績效預算，績效管理已經(jīng)成為現(xiàn)代國家治理的非常有效的工具之一。與會的美國專家陸毅和大衛(wèi)·坎貝爾分享了美國政府績效預算管理和非營利組織績效評價的相關(guān)經(jīng)驗，中國財政科學研究院陳穗紅研究員梳理并提出三點對我國預算績效管理的借鑒和啟示。

（一）加強績效信息應用是改革的主要趨勢

縱觀30多年來各國的績效預算改革，績效信息和資源分配之間的聯(lián)系越來越緊密，也在預算決策中發(fā)揮著越來越重要的作用。各國通過一系列的改革逐漸強化績效信息在預算安排和資源分配決策中的作用，促成了績效預算從技術(shù)到機制的轉(zhuǎn)變。美國的績效預算主要關(guān)注政府項目的績效信息（例如青少年再犯罪率），不太關(guān)注預算過程的績效信息（例如資金到位率)。美國的績效預算將績效信息帶到財政資源分配的“圓桌”上來。財政分配是一個政治利益的分配，是一個社會需求的分配，績效到底在其中發(fā)揮什么樣的作用呢？從美國的經(jīng)驗來看，財政分配的影響信息因子包括：上一年的預算、民生需求、政治利益相爭或?qū)Q、上級政府、法律強制性要求、轉(zhuǎn)移支付、經(jīng)濟好壞、投資需要、負債能力和意愿、一把手（總統(tǒng)，州長，市長，縣長）的政策方向等。長期來看，世界主要發(fā)達國家績效預算發(fā)展的主要方向是績效信息在預算決策中的作用逐步得到強化。但是由于國家治理能力等因素的制約，短期內(nèi)績效預算改革可能遭遇一些阻礙，且各國績效預算改革的發(fā)展路徑也呈現(xiàn)出多樣化的趨勢?？冃畔⒌淖饔藐P(guān)鍵在于有沒有用績效信息去決定項目的優(yōu)先權(quán)，也就是用績效信息來決定哪個項目該投資？哪個項目該第二輪投資？有沒有用績效信息管理項目的優(yōu)先權(quán)，有沒有用績效信息來再分配資源，有沒有用績效信息決定一個新的項目是否上，有沒有用績效信息把績效的指標精細化，有沒有用以前的績效信息指導下一年將要執(zhí)行的績效目標。

對于中國來講，績效評價信息的應用，為什么會對政府部門的績效管理產(chǎn)生動力作用呢？主要是建立了績效評價結(jié)果的問責機制。預算單位的領(lǐng)導要對預算管理的效果負責任，評價信息就是是否負責任的重要依據(jù)，這要落實到領(lǐng)導班子或者行政首腦的晉升、獎金等等，才有內(nèi)在的動力關(guān)心預算的管理問題?？冃гu價信息應用還有非常重要的一個方面，就是要公開信息，將績效評價信息要向領(lǐng)導、公眾公開。因為在信息公開的壓力下，各個政府部門首腦就會有壓力、約束力。

（二）政府職能部門在績效管理和預算中的地位日益突出

美國為何政府職能部門的地位日益突出？政府職能部門在績效預算和管理中很重要，在預算中報預算、執(zhí)行預算、接受審計都是政府職能部門參與的。因此，美國政府職能部門的工作中以績效為重點，績效改革就有戲。完善的績效管理機制是績效預算取得成功的必備條件，完善的績效管理機制應給予政府職能部門改善績效所需的靈活性，同時加強執(zhí)行過程中的監(jiān)督和問責。美國政府職能部門有一定的靈活性，在美國只要是同類項目有靈活性的相關(guān)需求，是可以把錢從一個項目轉(zhuǎn)到另外一個項目的，體現(xiàn)了績效的二次分配。績效預算的第一次分配是財政部門的第一次分配，等經(jīng)費到了職能部門之后，職能部門具有二次分配權(quán)，這是非常重要的。因此，美國政府職能部門是績效預算執(zhí)行的保證，政府職能部門通常具有同質(zhì)性，它的服務會同質(zhì)，同一個性質(zhì)就容易比較，服務的同質(zhì)性將會加強預算的有效性，因此，在績效預算的管理中必須要抓緊政府職能部門。

績效信息如何進一步推進績效預算和管理結(jié)合？績效預算不只是技術(shù)活，而是文化、技術(shù)、管理操作的高度結(jié)合。文化性體現(xiàn)領(lǐng)導管理層的支持，技術(shù)性體現(xiàn)績效指標體系的質(zhì)量，操作性體現(xiàn)績效與日常工作的緊密聯(lián)系。美國建立績效信息多方位使用的“地圖”，如何發(fā)揮職能部門的積極性，使其參與績效管理和預算是突破瓶頸的關(guān)鍵。

（三）如何評價非營利組織的績效

從利益相關(guān)者的角度，美國構(gòu)建起一個關(guān)于非營利組織績效的分析框架。非營利組織利益相關(guān)者包括：非營利組織本身、政府部門出資者、個人捐助者、受益人，每一個利益相關(guān)者對績效的關(guān)注點、定義都不同。沒有一個度量工具可以滿足所有利益相關(guān)者的需求。如果所有利益相關(guān)者都有平等的發(fā)言權(quán)，那么什么才算績效由談判協(xié)商決定。如果利益相關(guān)者不平等，那些有權(quán)力的利益相關(guān)者將定義什么是績效。

在中國非營利機構(gòu)分為兩大部分：一部分是公立機構(gòu)即事業(yè)單位，包括公立的幼兒園一直到大學，包括衛(wèi)生所到三甲醫(yī)院、科研機構(gòu)等等，這些公立的非營利機構(gòu)使用了大量的財政資金，所以在財政管理中是不可忽視的部分，難題也相當多。在中國目前對事業(yè)單位的整體績效評價還很少，主要是對使用財政資金項目進行評價。在評價中主要是關(guān)注了兩頭，一頭從政府角度來看，這些事業(yè)單位使用的財政資金是否達到了政府想要的政策結(jié)果，比如教育的公平、科技的發(fā)展等等。另外，接受者的服務滿意度如何？如何對事業(yè)單位進行績效評價，在中國還是需要進行探討的一個問題。另一部分是民營的非營利機構(gòu)，中國在改革發(fā)展當中也興起了大量的民間非營利組織，他們的績效也有非常重要的意義。從利益相關(guān)者角度出發(fā)，對事業(yè)單位來講，政府作為投資者要關(guān)心資產(chǎn)的安全性，作為服務的購買者對事業(yè)單位服務合同的執(zhí)行也要關(guān)心。對于民間非營利機構(gòu)來講，現(xiàn)在這方面政府對他們的管理是比較薄弱的，非營利本身對績效也沒有太多的要求。因此，從關(guān)注利益相關(guān)者這個角度去構(gòu)建完善的管理和監(jiān)督機制是非常有利的。

四、全面實施績效管理的實現(xiàn)路徑

王克冰副司長在內(nèi)的各位專家分別提出了未來全面實施績效管理的政策建議。他們指出，全面實施預算績效管理應從“全面”“績效”兩個關(guān)鍵詞著手，在廣度上實現(xiàn)預算范圍全覆蓋，在深度上實現(xiàn)貫穿預算全過程。通過預算管理的流程再造和制度的完善，能夠挖掘管理上的潛力，把財政資金配置到更有效的領(lǐng)域，提高其使用效率，從而緩解當前的收支矛盾。

第一，績效評價要推動全系列。一方面要橫向擴大績效評價對象的覆蓋范圍，評價對象要實現(xiàn)全方位覆蓋，不僅一般公共預算，四本預算均要進行績效評價。另一方面要縱深推進績效評價覆蓋各級政府，凡使用財政資金的單位和項目都應納入績效評價范圍。也就是說，五級政府財政都要實施績效管理，真正形成項目、政策、部門整體財政運行全方位協(xié)調(diào)推進的格局。

第二，預算績效應全面提升質(zhì)量。要依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)及管理辦法，制訂相對規(guī)范統(tǒng)一的績效管理工作流程和操作細則，明確各相關(guān)機構(gòu)和人員在預算績效管理工作中的職責，規(guī)范操作程序和質(zhì)量控制要求。重大政策重大項目可以讓第三方介入，但也要普遍推動績效自評，可以通過建立抽查制度等手段來增進績效自評的準確性。

第三，預算績效應全過程有機結(jié)合。在績效管理上還要實現(xiàn)目標規(guī)劃的全面性，當前的“牛鼻子”是要形成績效目標、績效評價和預算編制的掛鉤機制，來解決低效無效的問題，而從長遠來看，則要真正讓績效管理發(fā)揮在國家治理中的支撐作用。如何將績效目標和預算編制結(jié)合起來、將績效的監(jiān)控和預算執(zhí)行結(jié)合起來、將績效評價與最后的預算資金分配和預算結(jié)構(gòu)的調(diào)整結(jié)合起來，通過預算的績效管理，促進部門整體的履職以及部門業(yè)務的管理，這將成為全面實施預算管理的努力方向。

第四，績效和預算要深度融合。在預算編制領(lǐng)域，要實現(xiàn)績效和預算管理的深度融合，不能形成“兩張皮”。要提高預算的決策水平，重大政策和重大項目要做好績效的評估論證，績效的信息和評價結(jié)果要加以利用，對重大項目要做全周期的績效管理。要做到績效目標和預算編制的融合，每個政府部門在申請預算的時候，要明確地提交預算的績效目標，如果沒有績效目標或者提得不合適，獲得預算撥款就不容易，績效目標是部門預算撥款決策的最重要考慮因素。

第五，推進全面績效管理需要制訂一個長期的規(guī)劃。因為預算績效管理是一項長期的工作，只有進行時，沒有完成時，需要不斷在實際工作中落實，在實踐中發(fā)展，因此需要科學制訂規(guī)劃，積累預算績效管理各個階段與環(huán)節(jié)的寶貴經(jīng)驗，形成一套合理的可操作方法。此外，盡快建立健全預算績效評價指標體系，包括績效評價的共性指標體系及個性指標體系。建立起全國統(tǒng)一、科學有效的評價體系，使得評價指標與標準具有可比性，保證評價結(jié)果的科學性和公正性，進一步提高績效評價質(zhì)量。

第六，需要處理和考慮幾個重要的問題?？冃Ч芾硪幚砗秘斦Y金的經(jīng)濟性與政治性的關(guān)系，財政性與行政性的關(guān)系，部門性和社會性的關(guān)系。預算績效全覆蓋的幾個方面，包括預算單位、預算資金、預算決策都應該全覆蓋，應該將成本效益分析納入到績效預算決策過程中。績效管理需要考慮誰來干的問題，也就是公共定價的問題。