靳志偉

一、引 言

在歷經30余年的高速增長之后，“新常態(tài)”“結構調整”及“全面改革”日益成為目前中國經濟發(fā)展的關鍵詞。隨著我國結構性改革逐步進入攻堅階段，不僅改革的環(huán)境發(fā)生了重大的變化，而且改革的難度也增加了許多，其中一個突出的矛盾是：公共產品的需求不斷增長，而供給能力卻受到約束，比如典型的基礎設施。在這樣的背景下，我們該如何提高投資的有效性，從而為實體經濟注入新動力，對于最終推動產業(yè)轉型和升級顯得尤為迫切和重要。如今，我國推行全面深化改革的政策，經濟發(fā)展又進入“新常態(tài)”，舊有的基礎設施建設投融資模式將面臨改革，畢竟舊有模式是一種完全由政府主導的模式，而政府產業(yè)基金以及政府與社會資本合作（PPP）的模式是一種能夠帶動社會資本、提高財政資金利用效率的有利工具，這兩種方式也逐步成為了實現(xiàn)改革政策目標的強有力手段以及我國基建投融資改革的重要方向。

很多人會混淆政府產業(yè)基金與PPP模式兩者的概念，因為二者都是政府與社會資本合作建設基礎設施項目或是提供某種公共物品和服務，所以當前學界及社會各機構部門依舊存在對政府產業(yè)基金和PPP模式認識不清的現(xiàn)象。事實上二者雖然都承接了地方政府部分表外融資的需求，也會看到二者結合使用的情況，比如政府基礎設施產業(yè)基金可以投資于PPP的項目公司，但政府產業(yè)基金和PPP模式卻屬于兩種政府組織資源的形式，二者也是各有特點、各有優(yōu)劣。比如政府產業(yè)基金的形式比PPP更為靈活，概念也更為寬泛，更能滿足政府的投資需要，而PPP模式缺乏相應的靈活性。

當前學術界對政府產業(yè)基金及PPP模式開展了大量的研究，但大多數(shù)都是對二者情況的單獨討論，主要集中在相關概念、運作模式、影響因素等方面。目前已有文獻較少涉及政府產業(yè)基金與PPP模式的對比研究，少數(shù)文獻對二者的作用、投資領域及資金來源有所討論，但沒有深入進行對比分析。上述兩種模式各自的特點對政府與社會資本的合作意義重大，厘清兩者之間的異同對政府和社會各機構進行投資工作具有很強的實踐價值。因此，本文對政府產業(yè)基金與PPP模式進行的對比研究不僅具有較強的現(xiàn)實意義，也具有一定的理論意義及學術價值。

二、文獻回顧

政府在國民經濟的發(fā)展中起著重要的宏觀調控作用，政府產業(yè)基金和PPP模式在政府充分發(fā)揮財政資金引導及放大效應，激發(fā)社會主體活力方面均發(fā)揮了積極的作用。

政府產業(yè)基金是一種主要用于增加股權投資的政府資金供給，它是由政府與社會資本共同發(fā)起設立的一種政策性基金，某種程度上可以克服一些市場失靈方面的問題，充分發(fā)揮了財政資金的杠桿放大效應，實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略新興產業(yè)、優(yōu)化產業(yè)結構、加快我國經濟轉型的目的（陳安，2017）。廣義上的政府產業(yè)基金就是由政府設立的政策性基金，比如創(chuàng)業(yè)投資引導基金、科技型中小企業(yè)創(chuàng)新基金等都屬于政府產業(yè)基金；而狹義上的政府產業(yè)基金則主要特指政府創(chuàng)業(yè)投資引導基金。

政府產業(yè)基金的發(fā)展歷程與政策環(huán)境經歷了多個階段的發(fā)展（歐培彬，2016）：探索起步（2002年—2006年）、快速發(fā)展（2007年—2008年）、規(guī)范化設立與運作（2009年—2013年），以及提速發(fā)展階段（2014年—2016年）。近幾年來，全國各地的地方產業(yè)基金都在提速發(fā)展，且這一勢頭表現(xiàn)得越來越明顯。2016年，我國政府產業(yè)基金的建設更是遍地開花。中央層面，政府產業(yè)基金設立的步伐也是只增不減。李敬之（2016）研究發(fā)現(xiàn)，如今我國政府產業(yè)基金的發(fā)展現(xiàn)狀是將其聚焦投資于產業(yè)，促進供給側結構性改革的作用十分顯著。相比2008年的政府投資，如今的政府產業(yè)基金則是升級版，它更多地聚焦在新興產業(yè)和服務業(yè)，優(yōu)化了財政促進產業(yè)發(fā)展的扶持方式，實現(xiàn)了供給端產業(yè)結構調整和升級。

在政府設立產業(yè)基金的作用與意義方面的研究也有很多（孫晶，2008），政府是創(chuàng)業(yè)投資領域的重要主體，它能發(fā)揮宏觀調控職能，確保一個良好的外部投資環(huán)境并能夠提供政策、法律等方面的支持。同時，政府也是資本的提供主體之一，它也會通過直接或間接的方式參與到資本市場的運作中去，引導并規(guī)范資本市場的投資行為。但從中央到地方，卻常常會有政府產業(yè)基金資金“沉睡”的狀況，該現(xiàn)象也是逐年在惡化。呂曉暉和賴少宗（2017）研究發(fā)現(xiàn)，政府產業(yè)基金也存在有隱情、花不完、不敢花、可投資項目匱乏等問題，從政府產業(yè)基金運營層面來看，關鍵問題主要包括管理體制束縛、缺乏有效激勵機制、子基金招募比較困難三個方面，作者針對政府產業(yè)基金運作模式，通過客觀分析并結合實踐經驗提出了一些建議，如搭建市場化管理模式、完善團隊激勵機制、提升運營能力等。

PPP即Public-Private-Partnership，可譯為“公共-私營-合作機制”，PPP模式的本質是政府與社會資本合作提供某種公共物品和服務。政府會按照規(guī)定的程序，與私人組織或社會力量明確雙方的權利和義務后，以政府購買服務合同等為基礎，以利益共享和風險分擔為特征，引入市場競爭和激勵約束機制（高鵬程，2014）。引進和應用PPP模式，可以使民間資本參與到基礎設施、城鎮(zhèn)化建設中來，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，建立全過程合作關系（劉薇，2015）。

長期以來，我國主要是由政府財政支持建設各種基礎設施，并長期是由國有企業(yè)在壟斷經營，但這種模式漸現(xiàn)疲態(tài)，尤其是地方政府的資金壓力變得越來越大，于是更多的地方開始采用PPP模式。PPP模式的運用是有一定條件的，于本瑞、侯景新和張道政（2014）研究發(fā)現(xiàn)借鑒發(fā)達國家和地區(qū)PPP模式的實踐經驗，對我國PPP模式的加快推行有著重要而深遠的意義。從公共項目領域引入私人資本后建設并完善法律結構、政府監(jiān)控、風險管理、金融支撐等方面是PPP模式推廣且能可持續(xù)發(fā)展的根本，因為我國PPP模式的應用目前還處在初步探索的階段，所以究竟如何建立科學完善的PPP模式在推廣應用上顯得至關重要，這一點十分迫切且不可或缺。當然運作模式對PPP項目成敗十分關鍵，學者們關于PPP模式選擇影響因素的研究也日益增多。簡迎輝和包敏（2014）的研究是基于項目生命周期理論的，這份研究對PPP模式的新建項目細化并進行分類，最后發(fā)現(xiàn)PPP運作模式在實踐中會呈現(xiàn)出多樣化趨勢，進而詳細分析了會影響PPP模式選擇的因素，為選擇新建項目的PPP模式提供了有效的方法。周正祥、張秀芳、張平（2015）研究了PPP模式在全國應用中面臨的各種問題，比如，法律體系不夠完善、PPP項目形成價格的機制不合理、PPP項目審批過程過于復雜等問題，并針對性地提出了一些政策建議，比如，政府應該盡快轉變觀念并強化契約精神、建立PPP項目的專業(yè)機構及提供相應的技術支持、制定標準化的項目合同、加強識別項目的融資風險并制定風險分擔機制。

關于政府產業(yè)基金和PPP模式對比研究的文獻較少，只對二者的作用、投資領域和資金來源有所討論。PPP模式和政府產業(yè)基金都承接了地方政府部分表外融資的需求，只是屬于兩種不同的方式（高禮彥，2015）。PPP通常對應具體單個項目，而政府產業(yè)基金可以一對多投資多個項目，甚至走FOF的形式，投資諸多行業(yè)，比PPP模式更具靈活性。

陳梁和胡文淑（2016）研究表明，政府產業(yè)基金和PPP模式都參與國家基礎設施建設領域，政府產業(yè)基金對融資有需求，參與的領域也大多是國家基礎設施建設領域。PPP模式其實不僅僅只是一種單純的融資方式，因為它的核心是在公共服務領域引入市場機制，因此，它也還是一種機制和制度設計。推廣PPP模式進行城市基礎設施的建設與運行，鼓勵社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施等的投資和運營，引入適度的市場競爭增強公共基礎設施可持續(xù)運行的能力。

已有文獻對政府產業(yè)基金和PPP模式二者的基金來源也有所研究（潘航，2015），政府產業(yè)基金的資金來源主要為政府或財政代表的城投平臺（城投、交投、旅投），大型企業(yè)，上市公司等社會資本以及銀行等金融資本，一般是財政部門通過一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算等安排的資金。而PPP項目的債務融資主要來自以銀行為主的金融機構，資金主要來自于商業(yè)銀行表內資金、銀行理財資金、公司資金與企業(yè)年金、證券公司及基金公司的資產管理類產品等。

三、政府產業(yè)基金與PPP模式的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）政府產業(yè)基金的發(fā)展

政府產業(yè)基金由政府與社會資本共同發(fā)起設立，以股權、債權或股加債形式投資于相關產業(yè)，以“政府引導、市場運作、企業(yè)管理”的形式運作，在當前形勢下，對供給側改革及經濟轉型升級發(fā)揮了積極作用。

在促進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展及產業(yè)轉型升級的核心方針的推動下，2016年政府產業(yè)基金的發(fā)展延續(xù)了上一年的迅猛態(tài)勢，“中國政企合作投資基金”“中國國有資本風險投資基金”“中國國有企業(yè)結構調整基金”等千億級別的政府產業(yè)基金紛紛落地。除了環(huán)渤海地區(qū)、長三角地區(qū)及珠三角地區(qū)以外，中部地區(qū)設立政府產業(yè)基金的熱情也開始高漲，西部偏遠地區(qū)逐漸開始進行設立政府產業(yè)基金的嘗試，以“一帶一路”“科技成果轉化”等為主題的引導基金紛紛面世。根據(jù)發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2015年12月底，國內共成立了780支政府產業(yè)基金，基金規(guī)模達到21834.47億元。2015年新設立的政府產業(yè)基金為297支，基金規(guī)模15089.96億人民幣，分別是2013年引導基金數(shù)量和基金規(guī)模的2.83倍和5.24倍。其中，2006-2015年我國政府產業(yè)基金設立情況如圖1。

圖1 2006-2015年政府產業(yè)基金設立情況

政府產業(yè)基金的發(fā)展基本可以分為三個階段，分別是：2002-2006年的探索起步、2007-2008年的快速發(fā)展、2009年至今的規(guī)范化運作。如今，政府產業(yè)基金的引導作用日益增強，運作模式也日趨完善，設立主體也逐漸由省級單位延伸至市級及區(qū)級單位。其中，2006-2015年各級別政府產業(yè)基金的設立情況如圖2。

圖2 2006-2015年各級別政府產業(yè)基金設立情況

觀察我國政府產業(yè)基金的地域分布情況圖可發(fā)現(xiàn)：總體來說，政府產業(yè)基金在經濟發(fā)達的東部地區(qū)設立密集，而在中、西部等經濟欠發(fā)達的地區(qū)設立的則相對較少。北京地區(qū)累計成立了88支政府產業(yè)基金，在數(shù)量上居于各地區(qū)之首；另外廣東和浙江這兩個地區(qū)的引導基金設立也相對較為活躍，基金數(shù)量分別為85支和84支。其次是華南地區(qū)。湖北在規(guī)模上穩(wěn)居各省之首，在湖北之后的分別是北京和廣東，基金規(guī)模分別為4367.25億元和1451.83億元。其中，截至2015年底我國政府產業(yè)基金的地域分布情況（基金數(shù)量與基金規(guī)模）分別為圖3（a）和圖3（b）。

圖3 2015年底我國政府產業(yè)基金的地域分布情況

政府產業(yè)基金自設立以來在許多方面都取得了重要的突破和進展，主要的有以下幾點：（1）設立政府產業(yè)基金能夠有效地改善企業(yè)的資本供給情況，引導社會資金集聚，解決了企業(yè)投資的資金來源難的問題，最終可以形成資本供給效應；（2）政府產業(yè)基金投資的主體主要是創(chuàng)新型企業(yè)，這樣做可以起到引導和帶動社會資本對高新技術企業(yè)的投資，以政府的信用吸引社會資本，使資金流向新興領域，這樣做不僅優(yōu)化了資金的配置方向，有利于產業(yè)結構轉型升級，而且同時也落實了國家的產業(yè)政策；（3）政府產業(yè)基金還具有“扶植培養(yǎng)極具創(chuàng)新能力的中小型企業(yè)”這一比較強的政策導向，地方政府通過設立政府產業(yè)基金，引導社會資金投資尚處于創(chuàng)業(yè)初期的企業(yè)，從而就可以培養(yǎng)出一批極具創(chuàng)新能力又有好的市場前景的企業(yè)；（4）政府產業(yè)基金還具有引導社會資金區(qū)域流向的作用，通過設立政府產業(yè)基金讓其投資于中西部地區(qū)，這有利于緩解區(qū)域間經濟發(fā)展不平衡的問題，對促進區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展具有重要的作用。

但是，伴隨著政府產業(yè)基金取得的多項進展，其基金“結存”問題依舊存在，即本應發(fā)揮調節(jié)市場失靈作用的政府產業(yè)基金卻在商業(yè)銀行變成了定期存款。據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2015年底，中央財政部門設立的13項政府投資基金的募集資金中，大約有1082.51億元（約占30%）都結存未用。抽查地方的6項基金后發(fā)現(xiàn)，約占66%都轉作了銀行定期存款。

（二）PPP模式的發(fā)展

PPP模式根據(jù)一定的程序和方式，明確公私雙方的權利和義務、風險及收益，引入市場競爭和激勵約束機制，使民間資本參與到基礎設施、城鎮(zhèn)化建設中來，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提高公共產品或服務的質量和供給效率。其中，PPP模式的基本結構如圖4。

圖4 PPP模式的基本結構

黨的十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經營方式參與城市基礎設施投資和運營”這一核心理念，這一前瞻性理念是激發(fā)民間資本活力的有力舉措，自此之后國家放寬了民間資本的投資渠道并賦予民間資本部分特許經營的權利，我國PPP產業(yè)跨入了蓬勃發(fā)展時期。

我國現(xiàn)在正處于快速推廣PPP模式的時期，但同時也浮現(xiàn)出如下一些發(fā)展中的問題：

1.PPP項目的地域分布不平衡

由圖5中各省已簽約PPP項目的數(shù)量及各省市對PPP項目的投資需求來看，貴州、河南、云南等省市的排名均在前列，這些省市的PPP模式發(fā)展十分迅速，相反，某些省份對發(fā)展PPP模式則并沒有很高的熱情?？傮w而言，由于地域之間歷史發(fā)展不平衡，導致PPP項目的地域差異也較大。如北上深基礎設施領域較為發(fā)達，PPP可立項項目較少。而云貴川等地區(qū)由于起步晚，對基礎設施領

域建設需求極大，立項項目較多。另外，從項目落地情況來看，雖然云貴川等地區(qū)立項項目較多，但是受制于當?shù)刎斦嵙徒洕鸂顩r，落地情況并不理想。財政部、發(fā)改委在PPP相關文件中重點考慮財政承受能力及債務風險，并未考慮平衡地區(qū)差異。如財政部《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》中要求“每一年度全部PPP項目需要從預算安排，安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%”，使得財政實力較弱地區(qū)在PPP項目的推進落地上較為乏力。

圖5 PPP項目的地域分布情況

2.PPP項目的行業(yè)分布不均衡

由圖6可以看出，目前PPP項目的熱點仍然放在高投入、盈利模式清晰的項目上，比如說市政交通建設、房產開發(fā)、醫(yī)療、養(yǎng)老等。而有些項目的盈利模式并不清晰，比如社會保障、林業(yè)、科技等，因此，這些PPP項目在建成后的特許經營期間內仍難以獲利，導致其熱度并不高。所以說，部分PPP項目仍然需要思考究竟該如何提高項目盈利能力和激發(fā)社會資本投資的踴躍度，或許可以通過增加一定的激勵措施來改進這些方面出現(xiàn)的問題。

圖6 PPP項目的行業(yè)分布情況

3.PPP項目的社會參與主體不均衡

各地優(yōu)質的PPP項目參與主體大多為央企或地方國有企業(yè)，而本應作為社會主體中本應最有活力的民營企業(yè)卻很難參與。根據(jù)財政部PPP綜合信息平臺數(shù)據(jù)來看，國有企業(yè)尤其央企是PPP市場的絕對主導者，民營企業(yè)中標的項目雖然數(shù)量與國企相當，但是在金額規(guī)模上遠低于國企。但是隨著國有企業(yè)“去杠桿”以及債務性資金不得用于PPP項目資本金等規(guī)定的約束，民營企業(yè)參與優(yōu)質PPP項目的機會將會越來越多。

事實上，PPP模式具有很多的優(yōu)勢，比如在緩解政府部門的融資缺口方面。有私人部門參與融資的PPP模式是可以不受公共預算約束的影響，它可以直接為公共服務或者基礎設施提供私人部門的融資支持；此外，在政府付費的PPP模式下，政府部門實際上是將一次性的資本投入轉化成為整個合同期間的固定費用支出，變成了一種長期的支出，這樣做可以緩解短期預算約束所受到的限制，同時，政府和私營部門還可以共同承擔風險，可以激發(fā)非公有制經濟的活力，可以提升基礎設施的建設和運營質量。因此，大力推廣PPP模式，尤其是鼓勵民營企業(yè)參與PPP項目，對于解決以下兩個問題都具有非常重要的作用：（1）基層地方政府的融資能力不足；（2）基層地方政府的公共設施提供和管理能力較低。

四、政府產業(yè)基金與PPP模式的異同

（一）政府產業(yè)基金與PPP模式的相同之處

政府在國民經濟的發(fā)展中起著宏觀調控的作用，自從地方財政改革后，政府利用有限的財政資金和科學的運作方式，運用合理的財政政策，最大程度地發(fā)揮其杠桿作用，與金融機構合作，撬動民間資本及金融資源，支持中小企業(yè)的發(fā)展，并取得了良好的效果，其中政府產業(yè)基金和PPP模式便是兩種常用的方式。下面本文將詳細論述PPP模式和政府產業(yè)基金的相同之處。

1.均承接了地方政府部分表外融資的需求

政府產業(yè)基金是由一家基金（或券商、信托）建立，以股權投資為主介入項目公司，參與相關的項目施工建設、運營等，其本質上還是一種新的融資媒介。傳統(tǒng)的投融資平臺是以地方政府的自身信用為平臺，而由公司的投融資項目來承擔隱性擔保。但由于產業(yè)資本的融資需求等種種原因，政府產業(yè)基金因此應運而生。在這種新模式下，地方財政會以較小的股權比例加入投融資項目，收取附帶的權益并可以對項目有特許經營的權力。政府通過成立產業(yè)基金可以解決許多問題，最關鍵的就是解決了新建項目的融資問題，通過吸引社會資本介入項目公司的方式，充分利用市場機制和引導效應，提高了財政資金的使用效益。

PPP模式促進了政府和社會主體的合作，以特許經營權方式將部分政府責任轉移給社會主體（即企業(yè)），這樣做可以減輕政府的財政負擔，同時還減輕了企業(yè)的投資風險，在兩者之間建立起了一種共同體關系。

究竟是選擇政府產業(yè)基金還是PPP模式，還要根據(jù)當?shù)卣木唧w現(xiàn)實情況而定。一般而言，若當?shù)卣斦粔虺渥?，則比較適合采用PPP模式引入社會資本。若地方財政比較充足，像北京、深圳這樣比較富裕的省市且當?shù)赜斜容^多的龍頭企業(yè)，則更適合采用政府產業(yè)基金的形式。因為政府產業(yè)基金的形式更為靈活，融資渠道也更為多元。政府現(xiàn)在的方式可以是直接設立產業(yè)基金，也可以是牽頭聯(lián)系企業(yè)與銀行，又或者是設立投資引導基金等種種方式，而PPP模式缺乏相應的靈活性，因為它往往對應的是固定的項目。

2.均參與國家基礎設施建設領域

政府產業(yè)基金所參與的國家基礎設施建設領域主要包括：國家戰(zhàn)略新引擎，如一帶一路、京津冀協(xié)同、長江經濟帶等；國企改革紅利；政府債務新模式，如城市基建投資和運營等；跨境金融，如中概股退市等；轉型升級新需求，如新能源、新信息技術、高端裝備制造等。

PPP模式通過機制和制度設計，引入市場機制，激發(fā)社會主體參與公共服務領域。PPP模式有著投資規(guī)模大、期限長且預期收益穩(wěn)定等優(yōu)勢，因此在基礎設施建設等領域運用PPP模式是一個明智的選擇，比較適合偏好長久期資產配置的投資者。鼓勵社會資本參與后可以引入適度的市場競爭，這不僅提高了基礎設施的服務質量，還給予企業(yè)以合理的回報，關鍵是這樣能使基礎設施可持續(xù)地運行下去。我們甚至可以大膽預測，接下來在保障房、城市供水供熱供氣、城市垃圾處理和污水處理、大氣污染整治及節(jié)能環(huán)保、文化旅游等領域都將會運用到PPP模式。各類資產管理機構可以根據(jù)自身的投資原則和偏好在PPP項目中分散風險、提高收益，并與自身的其他業(yè)務實現(xiàn)戰(zhàn)略協(xié)同。

如今我國正處于高速發(fā)展階段，需要建設大量的各種基礎設施，各地政府能否合理、有效、靈活地運用政府產業(yè)基金和PPP模式，是解決地方基建融資問題、提高財政資金使用效益以及國民經濟發(fā)展的關鍵。

3.退出方式相似

因為政府產業(yè)基金是一種不以營利為目的的政策性基金，所以在產業(yè)基金退出及利益分配的過程中，通常會遵循“讓利于民”的原則。就目前來說，產業(yè)基金的退出方式主要有以下兩種：一種是產業(yè)基金在所投資的企業(yè)存續(xù)期內將其所持股份有限轉讓給其他社會投資人或公開轉讓，但原始投資者在同等條件下具有優(yōu)先購買權；還有一種是清算退出，對產業(yè)基金投資的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)在到期后會進行清算退出。產業(yè)基金投資而形成的股權退出，應該遵循公共財政的原則并按照產業(yè)基金的運作要求，確定退出方式以及退出價格。

而PPP模式的退出方式主要有三種：一是資產證券化退出，社會資本、政府資本投入PPP項目，均可能采取資產證券化形式進行退出。這是指PPP項目SPV公司在項目運營成熟后，通過將項目公司資產注入上市公司、發(fā)行資產證券化產品或海外發(fā)行房地產投資信托基金（REITs）等資產證券化方式，獲得投資收益，實現(xiàn)投資的退出；二是股權的回購、轉讓退出，這種退出方式是指社會資本參與PPP項目并且在項目公司完成相應的項目任務后，由政府對社會資本所有股權進行回購，或者將股權轉讓給其它的投資者；三是項目清算退出，這種退出方式是指在社會資本投入到PPP項目并且公司完成相應的項目任務后，通過項目公司清算（或注冊資本減少）的方式，返還給其應獲取的收益，實現(xiàn)投資的退出。

由此可以看出，政府產業(yè)基金和PPP模式二者的退出方式還是相似的，都有股權轉讓和項目清算退出這兩種退出方式。

綜合上文來看，政府產業(yè)基金和PPP模式可以概括為承接地方政府部分表外融資需求的兩種不同方式，社會資本和政府資本以相關協(xié)議（合伙協(xié)議、政府購買服務合同、特許經營協(xié)議）為基礎，雙方在明確各自的權利和義務的前提下，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，形成一種伙伴式的合作關系。這兩種方式對于解決地方基建融資等問題都是十分有幫助的，有利于提高財政資金的使用效益，解決地方政府的一系列問題，所以，這兩種方式還是值得進一步探索和推廣的。

（二）政府產業(yè)基金與PPP模式的不同之處

雖然政府產業(yè)基金和PPP模式都承接了地方政府表外融資的需求，但仍屬于兩種不同的方式，下面本文將詳細論述二者間的差異。

1.基金來源不同

政府產業(yè)基金的資金來源中，政府部分主要為財政預算安排資金，通過授權政府或財政代表的城投平臺（城投、交投、旅投）進行出資，所吸引社會資本主要是大型企業(yè)、上市公司等社會產業(yè)資本或者銀行、信托等金融資本。在實際實施的過程中，政府部門一般是不會直接參與投資基金的日常運作管理和投資決策等活動的。政府的出資比例、基金的經營期限以及投資收益率等一般是固定的，當然這個比例也可以根據(jù)合作的方式或者具體的項目再詳談。

與政府產業(yè)基金不同，PPP項目資本金部分一般占項目總規(guī)模的20%，主要來源為社會資本和政府直接出資。但是2018年之前很多PPP項目資本金也使用了基金來進行結構化融資，資本金穿透后多為銀行等金融資本，當前這種模式已經被監(jiān)管機構嚴格禁止。PPP項目的債務融資則主要是來自于商業(yè)銀行等金融機構，主要以表內資金和銀行理財資金為主；PPP項目的債務融資形式主要有發(fā)行債券、銀行貸款、信托貸款等多種途徑；金融機構參與PPP項目的方式和資金來源都越發(fā)的多元化。其中，商業(yè)銀行是國內債券市場的主要投資群體，鑒于目前各大商業(yè)銀行能夠將信貸、債券等債務融資服務與PPP模式投資相匹配，所以它們紛紛以直接或者間接的方式參與到PPP項目發(fā)起以及投資領域。

2.投資方式不同

因為政府產業(yè)基金還有其自身的政治任務，所以通常在投資地域和產業(yè)領域等方面其比例會受到一定的限制和約束，即政府要求基金以X%的資金比例投資于政府所在地的某個領域，但實際運作中既有政治訴求同時又要求市場化的基金是很難建立起來的。一般情況下，基金的政治訴求部分會由政府兜底，而市場化部分則要求政府聯(lián)合當?shù)赜袑嵙Φ钠髽I(yè)。一般當?shù)卣疄榱宋鐣Y本會提供一些優(yōu)惠政策，比如稅收、注冊流程等。經濟實力強的北上廣深等城市，相對來說建立政府投資基金難度較低，社會資本更愿意與這些地方合作。政府產業(yè)基金有其自身的政治任務，投資領域通常會受到限制，比如政府投資基金在運作過程中不得從事以下業(yè)務：（1）不得進行除融資擔保以外的擔保、抵押、委托貸款等活動；（2）除經批準的公益性捐贈外，不得向其它任何第三方提供贊助、捐贈等；（3）不得吸收或變相吸收存款，也不得向第三方提供貸款或資金拆借；（4）進行承擔無限連帶責任的對外投資；（5）其他國家法律法規(guī)禁止從事的業(yè)務。

PPP模式的投資方式則主要有兩種，一是直接投資PPP項目，主要是投資一些軌道交通、污水處理、保障房等基礎設施，這些項目的投資規(guī)模和需求量都比較大，可以建立長期明確的合同關系。二是進行投資的運營公司可以主要對公司的股權進行投資，雖然這樣做整體的投資風險會比較高，但是相對而言的回報率較大。在實際操作中，可以一次性投資多個項目來分散投資風險。

3.管理模式不同

政府產業(yè)基金的管理一般都是由地方政府參與成立的投資決策委員會來作為最高投資決策機構，對基金行使相關的決策和管理職責，進行相應的管理運作。管理委員會一般情況下是由地方政府及相關職能部門的負責人參與組成的，不過各地投決會的成員構成還是有較大的區(qū)別，但總體來看，引導基金的管理還是主要歸發(fā)改和科技兩大系統(tǒng)部門。這兩者的權力重心各不相同，但都對投資決策及管理模式等產生了重要的影響，前者主要作用是推動本地創(chuàng)投業(yè)發(fā)展，而后者則主要致力于推動中小科技企業(yè)融資。至于各地引導基金日常管理及投資運作差別很大的問題，一般地方政府會采用三種解決辦法：一是新設引導基金管理機構，二是以公司制設立并對其自行管理，三是委托相關事業(yè)單位或外部機構進行管理。

PPP項目一般由項目公司根據(jù)法人治理結構自主管理，但是鑒于基金作為聯(lián)合體可以參與PPP項目的資本金及債權投資，所以從基金角度的管理則主要可以分為參與項目運營管理和不參與項目運營管理這兩種模式。PPP項目的運作比較復雜，讓基金參與項目運營管理的優(yōu)勢有：專業(yè)性強而且行業(yè)集中度高，基金公司也可以在其中進行運作與協(xié)調。至于是否參與管理其實取決于多種因素，比如基金投資占項目投資的比例、運營結果與預測值之間的偏離等。除此之外，基金還可以代表潛在投資者對提供技術的團隊進行項目分類和考察，同時還可以培養(yǎng)關系和市場認知，根據(jù)投資者的標準來開發(fā)項目新的投資組合，從而讓投資者之間形成成本共擔，相對單獨投資而言降低了投資成本。

4.組織形式及交易結構不同

產業(yè)基金的組織形式一般分為有限合伙型產業(yè)基金和契約型產業(yè)基金兩種模式，其中的契約型產業(yè)基金即為資管計劃或信托模式。產業(yè)基金的交易結構可以使用優(yōu)先劣后的結構化設計，其中優(yōu)先端過去一般是由銀行認購，這其中主要還是由理財資金認購，而劣后端則由地方平臺承擔，或者是由地方平臺、施工企業(yè)和管理人三方來共同承擔。不過政府產業(yè)基金表面上是表外融資，不會增加地方的債務，但地方財政大多出具并沒有法律效力的“安慰函”，以土地出讓收入作保，或者安排地方政府平臺公司提供流動性支持、差額補足等擔?；蛟鲂?，明為股權但實際為債權，無形中還是增加了地方政府的隱性負債。

常見的PPP項目交易結構主要分為三類：一類是外包類，這又可以分為模塊式外包和整體式外包。其中的模塊式外包又有服務外包（SC）和管理外包（MC）兩種，而整體式外包又可以有設計-建造（DB）、設計-建造-主要維護（DBMM）、經營和維護（O&M）和設計-建造-經營（DBO）等幾種類型。第二類是特許經營類，這一類又可以分為TOT、BOT以及其他模式。其中的TOT又可以分為購買-更新-經營-轉讓（PUOT）和租賃-更新-經營-轉讓（LUOT）兩種模式，BOT又有建設-租賃-經營-轉讓（BLOT）和建設-擁有-經營-轉讓（BOOT）兩種模式，其他模式則還有設計-建造-轉移-經營（DBTO）和設計-建造-投資-經營（DBFO）等幾類。三是私有化類，這一類可以分為完全私有化和部分私有化兩種。

五、結 語

政府產業(yè)基金可以說是政府在支持產業(yè)轉型和技術創(chuàng)新方式等方面的一個重大的創(chuàng)新，它既可以以政府的信譽為擔保撬動社會資本、引導資金的投資方向，又可以利用市場化機制支持某個特定領域的發(fā)展?；痼w制中特有的合伙人機制，它有所有權和管理權分離、激勵機制、資本放大等特征，這些特征決定了其介入創(chuàng)新活動的廣泛性和適應性。

應用和推廣PPP模式有助于持續(xù)改善政府的治理能力。在PPP模式中，政府部門是一個有雙重定位的角色——出資人職能和監(jiān)管職能，這需要政府部門必須從根本上區(qū)分出出資人職能的效率導向和監(jiān)管職能的公平導向，從而能夠促進政府在公共設施領域理清政府和市場之間的關系。能否設計出過程合理的、實施高效且透明的PPP模式是建立政府和服務的最終消費者之間良性關系的關鍵舉措。

在政府產業(yè)基金與PPP模式取得長足發(fā)展的同時，其相應法律均尚未健全，為保障其健康發(fā)展，還需對現(xiàn)行法律法規(guī)進行統(tǒng)一與完善，借鑒國內外好的經驗，使之與實際接軌。今后，我國會大量運用政府產業(yè)基金和PPP模式。為了使二者的運行有法可依，現(xiàn)在開始創(chuàng)造一個有利于促進政府部門規(guī)范、社會資本積極參與基礎設施建設的制度環(huán)境是十分必要的，清晰界定各自的責任，以減少投資者談判成本，明確各自責任歸屬。

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