張一鳴

（華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海 201620）

法治作為現(xiàn)代文明之基。黨的十八大提出要全面推進(jìn)依法治國、加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家。法治城市是法治國家的城市維度，是全面推進(jìn)依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家的地方性實(shí)踐，對(duì)于提升城市治理法治化水平、推進(jìn)法治中國建設(shè)具有重要意義。

一、法治政府：法治城市建設(shè)的前提和保障

城市，作為現(xiàn)代國家的文明之光，其城市治理水平一定程度上代表了國家治理水平，其城市法治化程度也很大程度上折射出國家法治化程度?？梢哉f，法治城市是現(xiàn)代法治國家的一個(gè)重要領(lǐng)域，法治政府是法治城市建設(shè)的核心內(nèi)容，也是法治城市建設(shè)的前提和保障。

（一）城市：現(xiàn)代國家的文明之光

城市，作為與鄉(xiāng)村相對(duì)應(yīng)的范疇，是人口、經(jīng)濟(jì)、科技、文化、信息以及財(cái)富高度集中的區(qū)域，在現(xiàn)代國家中具有無與倫比的重要地位。城市作為國家經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的主要支柱和政治科技文化的中心，體現(xiàn)了人口、區(qū)域、空間、建筑的融合，體現(xiàn)了環(huán)境、產(chǎn)業(yè)、資源、管理、文化的融合。雨果夫指出：“城市是社會(huì)分工體系中的一個(gè)特定環(huán)節(jié)，是社會(huì)的經(jīng)濟(jì)體系組成部分，也是人的居住和生活方式的特殊形式和他們的特殊社會(huì)共同性，城市是完整的社會(huì)——經(jīng)濟(jì)綜合體，是科學(xué)技術(shù)進(jìn)步中心，也是人們的經(jīng)濟(jì)、政治和精神生活的中心?！盵1]可以說，城市的發(fā)展水平代表了一個(gè)國家現(xiàn)代化的水平，是現(xiàn)代國家的文明之光。正如西奧多·帕克所言：“城市向來就是文明的壁爐，光和熱從那里向寒冷、黑暗的世界輻射。”[2]

（二）法治城市：城市治理的法治化

法治城市是現(xiàn)代法治國家的一個(gè)重要領(lǐng)域，是城市生活各個(gè)領(lǐng)域的法治化，其基本含義是指在城市實(shí)行依法治理，確立法律在城市生產(chǎn)、生活、運(yùn)營、管理等過程中具有最高的地位，它實(shí)現(xiàn)了對(duì)城市社會(huì)關(guān)系基本領(lǐng)域的全面控制和調(diào)整[3]。法治城市，意味著法律作為城市治理的最高準(zhǔn)則和最高遵循，意味著城市社會(huì)中任何個(gè)人、任何組織沒有超越法律的特權(quán)，意味著全面確立依法治理的城市方略。法治城市就是城市治理的法治化，就是依法治國的城市化。法治城市建設(shè)的關(guān)鍵和核心在于打造法治政府，在于實(shí)現(xiàn)對(duì)公權(quán)力的制約和私權(quán)利的保護(hù)，在于構(gòu)建系統(tǒng)完備的法治體系、普遍高效的法律規(guī)制、公平嚴(yán)格的行政執(zhí)法、公正公開的司法制度、專業(yè)高效的法律職業(yè)制度等等，就是要形成法律面前人人平等、公權(quán)力運(yùn)行必受監(jiān)督、社會(huì)治理依法依規(guī)、城市管理民主參與的機(jī)制和方式，就是要樹立平等、自由、公平、競(jìng)爭(zhēng)、契約、人權(quán)、程序等良法善治的價(jià)值體系作為城市精神價(jià)值依歸。法治政府建設(shè)的過程既是法治中國的地方生動(dòng)實(shí)踐[4]，也是改善各級(jí)政府城市治理體系創(chuàng)新和法治化管理水平的有效載體①《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)城市建設(shè)管理創(chuàng)新”，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出“深化行政執(zhí)法體制改革，加強(qiáng)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高執(zhí)法和服務(wù)水平”，事實(shí)上也將城市建設(shè)法治化確立為實(shí)現(xiàn)“城市建設(shè)管理創(chuàng)新”的基本路徑與“深化行政執(zhí)法體制改革”的具體手段。。

（三）法治政府：法治城市建設(shè)的前提和保障

打造法治政府是法治城市的核心內(nèi)容，也是法治城市建設(shè)的前提和保障。政府作為依法治國的主要執(zhí)行者，作為城市運(yùn)行的主要管理者，作為城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的主要推動(dòng)者，其執(zhí)法水平、依法治理能力體現(xiàn)了一個(gè)城市法治化水平[5]。依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家必然要求打造法治政府，必然要求在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各個(gè)層面和各個(gè)領(lǐng)域都實(shí)現(xiàn)依法治理，必然要求法治作為國家經(jīng)濟(jì)生活、政治生活和社會(huì)生活的遵循和依歸。法治政府是建設(shè)法治國家和法治社會(huì)的基礎(chǔ)保障，法治城市是當(dāng)代法治國家和法治社會(huì)的城市性目標(biāo)，是當(dāng)代國家法治建設(shè)的城市性維度，也是當(dāng)代國家法治建設(shè)的城市性任務(wù)和縮影。法治城市必然要求法治政府的強(qiáng)力推動(dòng)，通過實(shí)現(xiàn)城市治理方式的法治化，不斷提升城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化生活的法治化水平，實(shí)現(xiàn)法治國家在城市層面的依法治理，繼而引領(lǐng)、帶動(dòng)其他各個(gè)層面和各個(gè)領(lǐng)域的法治化建設(shè)。這既是法治國家、法治政府、法治社會(huì)“三位一體”建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)，又是進(jìn)一步優(yōu)化城市法治環(huán)境的重要途徑，對(duì)于深入推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，提高城市治理水平，具有重要的意義。

二、法治城市建設(shè)中的行政規(guī)制現(xiàn)狀：以市級(jí)政府規(guī)章備案審查為例

建設(shè)法治城市，法治政府是關(guān)鍵。而建設(shè)法治政府的關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)對(duì)政府行使行政權(quán)力的有效制約，其中重要的一個(gè)方面便是對(duì)政府行政立法權(quán)的有效規(guī)制②一般意義上，規(guī)制是指規(guī)范、制約。參見楊建順.規(guī)制行政與行政責(zé)任[J].中國法學(xué)，1996（2）：76-82.。2015年修訂的《立法法》賦予了設(shè)區(qū)的市級(jí)政府制定行政規(guī)章的權(quán)力，下文以市級(jí)政府規(guī)章（包括直轄市和設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章，下同）的備案審查為例，分別從主體、制度和過程的視角，闡釋法治城市建設(shè)中的行政規(guī)制①本文意義上的行政規(guī)制是指各種有權(quán)監(jiān)督主體對(duì)政府制定具有約束力的各種行政規(guī)則的規(guī)范、制約和監(jiān)督，具體包括人大系統(tǒng)監(jiān)督、行政系統(tǒng)監(jiān)督和司法機(jī)關(guān)一定程度上的附帶審查監(jiān)督等，參見郭清梅.中國行政規(guī)定規(guī)制研究[M].北京:北京大學(xué)出版社，2017：2-3.。

(一)主體視角：缺乏統(tǒng)一的備案審查主體

就備案審查主體的視角而言，目前的政府規(guī)章缺乏統(tǒng)一的備案審查主體，存在多頭備案和審查主體權(quán)限交叉重合的問題，且相關(guān)備案審查機(jī)構(gòu)和人員還存在配備不足的問題，這些不足都在很大程度上影響了備案審查主體合力的發(fā)揮。

1.多頭備案的問題使審查流于形式

根據(jù)《立法法》和《法規(guī)規(guī)章備案條例》的規(guī)定，報(bào)送備案的政府規(guī)章包括省、自治區(qū)、直轄市政府制定的規(guī)章和設(shè)區(qū)的市、自治州政府制定的規(guī)章兩類。其中城市規(guī)章包括直轄市和設(shè)區(qū)的市制定的規(guī)章，直轄市政府制定的規(guī)章報(bào)備主體為國務(wù)院和本級(jí)人大常委會(huì)兩類，設(shè)區(qū)的市政府制定的規(guī)章報(bào)備主體有國務(wù)院、省、自治區(qū)人大常委會(huì)和政府、本級(jí)人大常委會(huì)四類。之所以出現(xiàn)人大系統(tǒng)和行政系統(tǒng)對(duì)政府規(guī)章多頭備案的問題，根源在于我國的憲政體制、政治架構(gòu)、權(quán)力分配以及運(yùn)行規(guī)則，造成了人大系統(tǒng)和行政系統(tǒng)在備案審查時(shí)“各敲各的鑼、各打各的鼓”的情況。這種多頭備案一是給規(guī)章制定機(jī)關(guān)增加了繁重的報(bào)備負(fù)擔(dān)，且不同的接收備案主體可能對(duì)于報(bào)備材料的形式、數(shù)量、格式等均有不同的要求，一定程度上影響了報(bào)備主體報(bào)送備案的積極性。二是多頭備案也造成了備案資源的浪費(fèi)，使原本捉襟見肘的備案資源更加分散，很大程度上降低了備案工作的效率。三是多頭備案也容易導(dǎo)致人大系統(tǒng)和行政系統(tǒng)彼此之間的工作懈怠，往往出現(xiàn)備案時(shí)徒具形式，備案工作的形式審查更是虛有其表，導(dǎo)致備案效果不佳。

2.審查主體權(quán)限交叉重合

一般而言，備案主體同時(shí)也即審查主體，《立法法》和《法規(guī)規(guī)章備案條例》賦予了審查主體所在法制機(jī)構(gòu)承擔(dān)具體審查業(yè)務(wù)的職權(quán)。由于審查主體的交叉重合，可能導(dǎo)致實(shí)踐中要么重復(fù)審查，浪費(fèi)了審查資源，要么相互推諉，或者僅僅進(jìn)行形式審查，多重審查反而變成了“無從審查”，多頭監(jiān)督結(jié)果可能是無人監(jiān)督的狀態(tài)。同時(shí)，多重審查主體基于不同的審查視角可能審查結(jié)論并不一致，極端情況下如設(shè)區(qū)的市級(jí)政府規(guī)章報(bào)備審查后，市級(jí)人大常委會(huì)、省政府、省人大常委會(huì)以及國務(wù)院都存在著不同的審查意見，這些審查主體都是依據(jù)《立法法》或者《法規(guī)規(guī)章備案條例》等法律法規(guī)授權(quán)，其審查意見具有正當(dāng)性、合法性和權(quán)威性，這時(shí)候以誰的審查意見和結(jié)論為主？這些不同審查主體之間如何有效協(xié)調(diào)？實(shí)踐中大部分地方立法均沒有就審查主體之間的銜接作出明確規(guī)定，即使存在審查意見不一致，可能更多是體制內(nèi)的非正式溝通。審查結(jié)果的不同，審查結(jié)果的運(yùn)用以及協(xié)調(diào)機(jī)制的處理都是需要解決的問題。

3.審查機(jī)構(gòu)和人員配備不足

市級(jí)人大常委會(huì)備案審查機(jī)構(gòu)，普遍在人大常委會(huì)法工委設(shè)置備案審查處，備案審查處作為法工委下設(shè)處室之一，其人員力量也很難保證有效應(yīng)對(duì)日益蓬勃的報(bào)備法規(guī)規(guī)章備案和審查需求。隨著設(shè)區(qū)的市政府獲得規(guī)章制定權(quán)導(dǎo)致規(guī)章制定數(shù)量大幅上漲，審查機(jī)構(gòu)和人員力量顯得力不從心，盡管基本做到了有規(guī)（章）必備，但是有備必審、凡審必細(xì)方面依然存在問題。就設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)而言，截至2016年6月，273個(gè)新賦予地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市（包括自治州）中，已有243個(gè)設(shè)立了人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)，占89%，其中有49個(gè)是在《立法法》修改前設(shè)立的，有194個(gè)是在《立法法》修改后設(shè)立的。關(guān)于法工委內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，多則4個(gè)，如河南省駐馬店市、江西省景德鎮(zhèn)市、山西省長治市、福建省莆田市，少則1個(gè)。其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)人員編制也多則12個(gè)，如江西省景德鎮(zhèn)市，少則1個(gè)①參考第二十二次全國地方立法研討會(huì)會(huì)議交流材料之四：《各地人大及其常委會(huì)立法機(jī)構(gòu)和立法隊(duì)伍建設(shè)的情況》，中國人大網(wǎng)：http://www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2016-09/20/content_1997858.htm（訪問日期：2018年5月10日）。?？梢?，在人員編制相對(duì)緊缺的情況下，要從事大量規(guī)章以及其他規(guī)范性文件的備案審查工作，在機(jī)構(gòu)配置以及人員配備方面均存在不足。

(二)制度視角：缺乏健全的備案審查制度

就備案審查制度的視角而言，政府規(guī)章備案審查方面還缺乏健全的啟動(dòng)機(jī)制，主動(dòng)審查和被動(dòng)審查還未能實(shí)現(xiàn)有效銜接、互為補(bǔ)充，備案審查主體的法律責(zé)任和公眾參與保障等方面的制度還有待完善之處。

1.缺乏健全的啟動(dòng)機(jī)制

一是主動(dòng)審查制度有待完善。一般而言，凡是報(bào)備的政府規(guī)章都應(yīng)該履行必要的審查手續(xù)，而不是在必要時(shí)才開展專門審查，即接受報(bào)備機(jī)關(guān)原則上“凡備必審”，而不是“可審可不審”[6]。但是，通過考察《立法法》《法規(guī)規(guī)章備案條例》以及各地關(guān)于政府規(guī)章備案審查相關(guān)的地方性法規(guī)等，可以發(fā)現(xiàn)政府規(guī)章的備案和審查兩個(gè)環(huán)節(jié)之間并非無縫銜接，備案后是否必然進(jìn)入主動(dòng)審查環(huán)節(jié)，主動(dòng)審查的力度和深度如何，仍然存在一定的問題?？梢哉f，較之于被動(dòng)審查，政府規(guī)章的主動(dòng)審查啟動(dòng)機(jī)制及其操作方式、運(yùn)行模式還有不少模糊空間，主動(dòng)審查制度還有不少待完善之處。實(shí)際上，作為政府規(guī)章備案機(jī)關(guān)的地方人大常委會(huì)法制機(jī)構(gòu)以及上級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)日常事務(wù)性工作已十分忙碌，對(duì)于備案規(guī)章的接收、登記、報(bào)備管理等應(yīng)該都能做到，但是全部開展主動(dòng)審查工作，對(duì)日益新增的政府規(guī)章做到“凡備必審”，可能有些“有心無力”。備而不審，或者僅僅是開展形式審查更多是一種常態(tài)。

二是被動(dòng)審查制度不盡健全。相對(duì)于主動(dòng)審查，被動(dòng)審查模式由于可以很大程度上減少規(guī)章備案審查部門的工作量，有助于提升審查質(zhì)量和工作效率。被動(dòng)審查又可以分為基于審查要求的審查和基于審查建議的審查。目前從實(shí)踐中來看，無論是基于審查要求還是基于審查建議提出的審查，政府規(guī)章有關(guān)備案審查的地方性法規(guī)和規(guī)章中均有相關(guān)的制度設(shè)計(jì)，但是實(shí)際運(yùn)作中均極少啟動(dòng)，具有立法審查啟動(dòng)權(quán)的機(jī)關(guān)尚未對(duì)任何規(guī)章提出審查要求，這種要求審查啟動(dòng)機(jī)制幾乎沒有實(shí)踐過，要求審查權(quán)也被置于可有可無之尷尬境地[7]。此外，各地有報(bào)道公民、法人或者其他組織對(duì)政府規(guī)章提出審查建議，有關(guān)地方性法規(guī)等也規(guī)定了對(duì)于審查建議的研究反饋制度，但是絕大多數(shù)建議審查的申請(qǐng)都石沉大海，這也在很大程度上打擊了公民、法人或者其他組織提出審查建議的積極性，不利于公民的民主參與。

2.缺乏有力的監(jiān)督機(jī)制

一是法律責(zé)任缺位。一方面，對(duì)于報(bào)備主體的法律責(zé)任有待進(jìn)一步明確。對(duì)于報(bào)備主體的法律責(zé)任，《法規(guī)規(guī)章備案條例》規(guī)定了三種處理措施：限期報(bào)送，通報(bào)批評(píng)，責(zé)令限期改正②參見《法規(guī)規(guī)章備案條例》第二十條。。此處的責(zé)任無論是通報(bào)批評(píng)作為行政系統(tǒng)內(nèi)部的一種處罰方式，還是限期報(bào)送和責(zé)令限期改正作為行政系統(tǒng)內(nèi)部的一種糾正措施，更多都是一種行政責(zé)任，并非真正意義上的法律責(zé)任。對(duì)于經(jīng)備案審查主體發(fā)現(xiàn)存在違法或者不當(dāng)情形需改變或者責(zé)令重新制定，而制定主體拒不執(zhí)行的，其法律責(zé)任規(guī)定也有待進(jìn)一步明確。此外，對(duì)經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)存在問題的規(guī)章在實(shí)際執(zhí)行過程中對(duì)公民的合法權(quán)益造成了侵害，這種情況下對(duì)于制定主體的法律責(zé)任也缺乏相關(guān)規(guī)定。另一方面，對(duì)于備案審查主體的法律責(zé)任有待進(jìn)一步明確，《立法法》《監(jiān)督法》《法規(guī)規(guī)章備案條例》等法律法規(guī)均沒有作出規(guī)定。實(shí)踐中有部分地方對(duì)于備案審查機(jī)關(guān)未盡審慎審查義務(wù)、不予以依法糾正違法或者失當(dāng)?shù)膱?bào)備規(guī)章作了規(guī)定，比如湖南規(guī)定政府法制機(jī)構(gòu)不履行報(bào)備規(guī)章備案審查職責(zé)的，給予責(zé)令改正、通報(bào)批評(píng)、行政處分等責(zé)任處理方式①參見《湖南省規(guī)章規(guī)范性文件備案審查辦法》第十九條：政府法制機(jī)構(gòu)違反本辦法規(guī)定，不履行備案審查職責(zé)的，由本級(jí)人民政府或者上級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)責(zé)令改正，逾期不改正的，給予通報(bào)批評(píng)。造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)提請(qǐng)有關(guān)行政機(jī)關(guān)對(duì)主管人員和其他直接責(zé)任人員給予行政處分。。這些責(zé)任追究也限于內(nèi)部的責(zé)任追究和行政處分，且相當(dāng)部分的地方性立法中均沒有對(duì)備案審查主體的法律責(zé)任進(jìn)行明確規(guī)定，也未作相應(yīng)區(qū)分。

二是公眾參與保障機(jī)制缺位?，F(xiàn)有的參與機(jī)制主要集中于參與主體以及參與途徑的規(guī)定，對(duì)于公眾的參與保障方面卻少有規(guī)定。從參與主體、參與渠道和參與方式上看，首先是公民、法人或者其他組織作為公共參與的審查建議主體，其審查建議可能被采納也可能不被受理，其最終參與權(quán)還是取決于備案審查機(jī)關(guān)的“一念之間”。其次，可以邀請(qǐng)專家參與論證、召開聽證會(huì)、書面或者網(wǎng)絡(luò)形式征求意見，但這些參與形式和參與渠道的制度規(guī)定都是“可以”，而不是“應(yīng)當(dāng)”，是否啟動(dòng)以及啟動(dòng)何種公民參與最終取決于備案審查機(jī)關(guān)，所謂公眾參與難免流于形式。再次，對(duì)于審查建議的反饋機(jī)制規(guī)定不足，對(duì)于收到審查建議的及時(shí)反饋方面，僅有甘肅、浙江等地作出了規(guī)定。對(duì)于不屬于審查范圍的審查建議的反饋，雖然大部分地方做到了向?qū)彶榻ㄗh人反饋，但是沒有進(jìn)一步暢通參與渠道，并沒有直接將審查建議轉(zhuǎn)呈有權(quán)機(jī)關(guān)。

(三)過程視角：缺乏公開的備案審查過程

就備案審查過程的視角而言，政府規(guī)章備案審查工作在審查標(biāo)準(zhǔn)的明確和細(xì)化方面，在審查程序的時(shí)限、程序、過程、結(jié)果的公開透明方面，與公眾對(duì)政府信息公開的期待還有差距。

1.缺乏明確的審查標(biāo)準(zhǔn)

一是合法性審查標(biāo)準(zhǔn)存在模糊區(qū)。合法性審查標(biāo)準(zhǔn)包括是否符合法定權(quán)限、是否符合法定位階、是否符合法治體系協(xié)調(diào)一致性和是否符合程序性。其中，對(duì)于是否符合法定位階的規(guī)定，《立法法》《監(jiān)督法》和《法規(guī)規(guī)章備案條例》都沒有進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，實(shí)際審查過程中可能需要依靠審查人員的專業(yè)判斷和自由裁量。對(duì)于審查是否違反上位法，由于審查主體的不同，其審查標(biāo)準(zhǔn)、審查依據(jù)、認(rèn)知水平和價(jià)值判斷都有可能不同，不同的審查主體，不同的審查依據(jù)，不同的上位法認(rèn)定，可能導(dǎo)致不同的審查結(jié)果②比如設(shè)區(qū)的市、自治州人大常委會(huì)對(duì)于報(bào)備地方政府規(guī)章，其審查依據(jù)應(yīng)是法律、行政法規(guī)和省級(jí)、所在市、自治州級(jí)地方性法規(guī)，而不一定是省級(jí)政府規(guī)章；其所在省政府法制機(jī)構(gòu)對(duì)于報(bào)備設(shè)區(qū)的市、自治州政府規(guī)章，其審查依據(jù)應(yīng)是法律、行政法規(guī)和省級(jí)地方性法規(guī)和政府規(guī)章，而并不是所在市、自治州地方性法規(guī)；而所在省級(jí)人大常委會(huì)開展審查工作時(shí)，其依據(jù)應(yīng)是法律、行政法規(guī)和省級(jí)地方性法規(guī)，而并不是省級(jí)政府規(guī)章和市級(jí)地方性法規(guī)。。對(duì)于是否符合法治體系協(xié)調(diào)一致性，《立法法》及《法規(guī)規(guī)章備案條例》所規(guī)定的規(guī)章之間事項(xiàng)規(guī)定不一致時(shí)應(yīng)當(dāng)改變或者撤銷一方規(guī)定的情形，并非是一種可具操作性的審查標(biāo)準(zhǔn)，更多是一種應(yīng)然的處理狀態(tài)，是一種特殊的處理情形[8]。實(shí)踐中，市級(jí)政府規(guī)章涉及協(xié)調(diào)一致性的問題主要是政府規(guī)章與部門規(guī)章之間、政府規(guī)章之間、政府規(guī)章與地方性法規(guī)之間等幾種情況。

二是合理性審查標(biāo)準(zhǔn)難以把握。對(duì)于合理性審查，《立法法》《監(jiān)督法》和《法規(guī)規(guī)章備案條例》都將之表述為“規(guī)定是否適當(dāng)”。對(duì)于適當(dāng)性的評(píng)價(jià)和審查，存在一個(gè)自由裁量的價(jià)值判斷，對(duì)于超過明顯或者必要的程度，很多時(shí)候是定性的評(píng)價(jià)，難以做到客觀的量化和顯性化，從而導(dǎo)致了合理性審查標(biāo)準(zhǔn)的模糊化，也就減弱了規(guī)章備案審查制度的監(jiān)督功能。實(shí)踐中，很多地方對(duì)于合理性審查標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定過于簡(jiǎn)單，大部分都是照搬《立法法》和《法規(guī)規(guī)章備案條例》關(guān)于“規(guī)章是否適當(dāng)”的表述，并沒有進(jìn)一步釋明審查標(biāo)準(zhǔn)和具體內(nèi)涵。這樣一來，合理性審查標(biāo)準(zhǔn)的含混模糊不利于具體審查工作的開展，也賦予了審查機(jī)關(guān)過大的自由裁量權(quán)，對(duì)于行政系統(tǒng)內(nèi)部審查還增加了對(duì)于同體監(jiān)督可能導(dǎo)致的體制性庇護(hù)之憂思，對(duì)于人大系統(tǒng)審查由于缺乏具體的審查標(biāo)準(zhǔn)，也就消減了備案審查制度的監(jiān)督力，也不利于規(guī)章制定機(jī)關(guān)對(duì)于制定標(biāo)準(zhǔn)的把握和規(guī)章質(zhì)量的提升。

2.缺乏統(tǒng)一的審查程序

一是審查受理時(shí)限沒有相關(guān)規(guī)定。一方面對(duì)于政府規(guī)章的備案受理時(shí)限缺乏相關(guān)規(guī)定?！读⒎ǚā返诰攀藯l和《法規(guī)規(guī)章備案條例》第三條分別規(guī)定了規(guī)章應(yīng)當(dāng)在公布后的30日內(nèi)進(jìn)行報(bào)備，但具體報(bào)備受理時(shí)限并沒有作出規(guī)定。另一方面對(duì)于政府規(guī)章的審查受理時(shí)限缺乏統(tǒng)一規(guī)定。對(duì)于規(guī)章審查時(shí)限，《立法法》以及《法規(guī)規(guī)章備案條例》等法律法規(guī)都沒有作出明確的規(guī)定，導(dǎo)致在地方立法層面差異較大。無論是規(guī)章備案受理時(shí)限還是審查受理時(shí)限，無論是行政系統(tǒng)備案審查時(shí)限還是人大系統(tǒng)備案審查時(shí)限，受理時(shí)限的不統(tǒng)一，可能出現(xiàn)法律適用的不統(tǒng)一，不利于統(tǒng)一立法體制的建立。

二是審查過程沒有相關(guān)規(guī)定。審查過程中如何對(duì)報(bào)備規(guī)章進(jìn)行審查的問題，《立法法》以及《法規(guī)規(guī)章備案條例》缺少明確的規(guī)定。《立法法》第九十九條規(guī)定了主動(dòng)審查條款，第一百條規(guī)定了審查意見的協(xié)商條款。各地對(duì)于報(bào)備規(guī)章的審查過程性規(guī)定也大體類似，如陜西規(guī)定省人大常委會(huì)審查機(jī)構(gòu)認(rèn)為報(bào)備規(guī)章存在問題的，應(yīng)向常委會(huì)主任會(huì)議提出審查意見和處理意見報(bào)告，對(duì)于市政府規(guī)章交市人大常委會(huì)處理。實(shí)踐中，通過協(xié)商溝通的方式提出意見交換看法，可以說是基于一種內(nèi)部溝通協(xié)商的柔性機(jī)制，剛性約束和監(jiān)督權(quán)威性不足，一方面有著中國特色的體制內(nèi)協(xié)商成本低的優(yōu)勢(shì)，另一方面降低了審查工作的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，也降低了審查工作的效率。

三是審查結(jié)果沒有公開?；趯彶榉绞降牟煌?，審查結(jié)論為公眾或者當(dāng)事人所知悉也有不同的結(jié)果。對(duì)于主動(dòng)審查來說，《立法法》并沒有規(guī)定對(duì)于報(bào)備規(guī)章審查結(jié)果的公開，《法規(guī)規(guī)章備案條例》規(guī)定了經(jīng)備案登記的規(guī)章，應(yīng)當(dāng)及時(shí)公布規(guī)章的目錄，實(shí)踐中中國政府法制網(wǎng)按月發(fā)布報(bào)備地方政府規(guī)章目錄，但并沒有涉及規(guī)章審查結(jié)果的公開①參見中國政府法制網(wǎng)備案工作欄目：http://www.chinalaw.gov.cn/col/col22/index.html（訪問日期：2018年4月1日）。地方立法實(shí)踐中，相當(dāng)一部分地方對(duì)于報(bào)備規(guī)章審查結(jié)果并沒有公開的規(guī)定，網(wǎng)絡(luò)上能找到對(duì)于政府規(guī)章備案審查情況通報(bào)也僅限于福建、上海、貴州、重慶、江西等部分省市。對(duì)于被動(dòng)審查來說，《立法法》第一百零一條規(guī)定了對(duì)于審查建議人“應(yīng)當(dāng)”反饋審查結(jié)論，對(duì)于社會(huì)公眾“可以”公開而并非應(yīng)當(dāng)反饋。實(shí)踐中地方性立法對(duì)于報(bào)備規(guī)章應(yīng)相對(duì)人申請(qǐng)審查提出審查要求或者審查建議而啟動(dòng)的審查，審查結(jié)果一般都做到了向申請(qǐng)人及時(shí)反饋，但是對(duì)于是否向社會(huì)公開則無此規(guī)定，可以公開也可以不公開。

三、法治城市建設(shè)中的行政規(guī)制創(chuàng)新：主體、制度和過程

針對(duì)法治城市建設(shè)中的政府規(guī)章備案審查制度中存在的問題和不足，改進(jìn)及完善思路就是要圍繞備案審查制度的根本目的，即保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益、限制行政權(quán)力濫用、維護(hù)法制統(tǒng)一的目標(biāo)，分析制度背后的缺陷原因和現(xiàn)實(shí)阻礙，在現(xiàn)有政治制度框架和法治體系下，盡可能增強(qiáng)政府規(guī)章備案審查制度的針對(duì)性、可操作性和實(shí)效性，從而真正發(fā)揮好這一具有中國特色的地方行政立法監(jiān)督制度的應(yīng)有作用。

（一）主體創(chuàng)新：明確適格備案審查主體

在備案審查主體方面，要進(jìn)一步暢通政府規(guī)章審查渠道，一是從備案審查機(jī)構(gòu)著手，提升備案審查主體的獨(dú)立性和權(quán)威性，從而提升備案審查工作的整體效能。二是賦予公民參與更大的權(quán)重，賦予審查建議和審查要求同等待遇，從而提高公眾參與和提起審查建議的積極性，通過外力助推審查工作。三是探索擴(kuò)大行政復(fù)議規(guī)范性文件審查范圍，將政府規(guī)章逐步納入行政復(fù)議受理范圍。四是探索規(guī)章備案審查與司法機(jī)關(guān)監(jiān)督的有效銜接，逐步完善法院有效參與的法律監(jiān)督體制。

1.明確適格備案審查主體

一是人大系統(tǒng)備案審查方面，由于政府規(guī)章的審查涉及法律知識(shí)和相關(guān)專業(yè)知識(shí)，從形成統(tǒng)一高效的政府規(guī)章備案審查機(jī)制出發(fā)，應(yīng)該建立以備案審查專門機(jī)構(gòu)為主，會(huì)同相關(guān)專門委員會(huì)開展備案審查的備案審查機(jī)制。這種“統(tǒng)一管理、相互協(xié)作”的工作機(jī)制，綜合發(fā)揮備案審查機(jī)構(gòu)法律優(yōu)勢(shì)和專門委員會(huì)業(yè)務(wù)優(yōu)勢(shì)，具有“渠道通暢，監(jiān)督得力；職責(zé)明確，分工清晰；業(yè)務(wù)熟悉，工作高效”的特點(diǎn)[9]，有利于規(guī)范高效地開展好規(guī)章備案審查工作。在具體職責(zé)分工上，應(yīng)以市級(jí)人大常委會(huì)備案審查機(jī)構(gòu)監(jiān)督為主，以上級(jí)人大常委會(huì)備案審查機(jī)構(gòu)監(jiān)督為輔（對(duì)于直轄市政府規(guī)章則不涉及上級(jí)人大常委會(huì)備案審查），本級(jí)人大常委會(huì)將備案審查情況報(bào)上級(jí)人大常委會(huì)，上級(jí)審查機(jī)構(gòu)如有異議則可以退回要求重新審查，也可以自行組織審查。二是行政系統(tǒng)備案審查方面，應(yīng)進(jìn)一步夯實(shí)政府規(guī)章備案審查機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)和人員力量，強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)，落實(shí)人員編制和經(jīng)費(fèi)保障。在具體職責(zé)分工上，應(yīng)以層級(jí)監(jiān)督為主。如對(duì)設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章的備案審查，應(yīng)以省、自治區(qū)政府備案審查法制機(jī)構(gòu)審查為主，以國務(wù)院備案審查法制機(jī)構(gòu)審查為輔，其中省、自治區(qū)政府備案審查法制機(jī)構(gòu)，應(yīng)將審查結(jié)果報(bào)國務(wù)院備案審查法制機(jī)構(gòu)，國務(wù)院備案審查法制機(jī)構(gòu)如有異議是可以退回要求重新審查，也可以自行組織審查。

2.賦予審查建議與審查要求同等待遇

審查要求和審查建議盡管一詞之差，兩者地位待遇懸殊，有關(guān)機(jī)關(guān)提出審查要求則必須啟動(dòng)審查機(jī)制，公民、法人、其他組織提出審查建議則“視情”“視必要程度”啟動(dòng)審查機(jī)制。盡管從現(xiàn)實(shí)國情以及政治體制角度，這樣不同待遇的安排具有一定的合理性，但是從法理上很難立住腳。憲法對(duì)于公民參與權(quán)和建議權(quán)的保護(hù)是明確的、積極的，《憲法》第四十一條明確規(guī)定公民對(duì)于國家機(jī)關(guān)擁有批評(píng)和建議權(quán)、對(duì)于國家機(jī)關(guān)違法失職行為有申訴、控告或者檢舉權(quán)，這種權(quán)利的行使不需要也不應(yīng)附加其他任何條件限制和前置性的許可，這樣才能充分保證公民的合法權(quán)益。建議在被動(dòng)審查的啟動(dòng)上賦予公民、法人和其他組織提出審查建議與有關(guān)機(jī)關(guān)提出的審查要求實(shí)現(xiàn)平等對(duì)待，審查主體要迅速響應(yīng)，及時(shí)啟動(dòng)審查程序，不應(yīng)也不必增加一道內(nèi)部預(yù)審視情啟動(dòng)或者必要時(shí)才啟動(dòng)的環(huán)節(jié)。至于是否會(huì)因賦予審查建議與審查要求同等待遇之后，實(shí)踐中審查建議提起將會(huì)迎來井噴之勢(shì)而使審查主體疲于應(yīng)付的問題。實(shí)際上，由于審查主體的多重多元，如果明確了不同審查主體相應(yīng)的審查分工和職責(zé)權(quán)限，以本級(jí)人大常委會(huì)主動(dòng)審查為主，以上級(jí)政府和人大常委會(huì)被動(dòng)審查為輔。這樣一來，基于提出審查建議而啟動(dòng)的被動(dòng)審查和主動(dòng)審查可以區(qū)分開來，也相應(yīng)減輕了審查機(jī)關(guān)的工作量，實(shí)踐中也不會(huì)導(dǎo)致審查主體疲于應(yīng)付的情況。

3.擴(kuò)大行政復(fù)議規(guī)范性文件審查范圍

由于行政復(fù)議具有其特有的監(jiān)督優(yōu)勢(shì)，將政府規(guī)章納入其復(fù)議范圍也就具有了必要性和可行性。一是從必要性角度來講，政府規(guī)章作為抽象行政行為，作為地方行政立法，主動(dòng)接受行政系統(tǒng)內(nèi)部自我監(jiān)督，具有天然的合理性，是在規(guī)章運(yùn)行過程中避免因?qū)彶椴粐?yán)、把關(guān)不慎而侵害行政相對(duì)人合法權(quán)益的現(xiàn)實(shí)需要，也是行政系統(tǒng)上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)開展行政監(jiān)督的需要。二是從可行性角度而言，根據(jù)《憲法》和《地方組織法》規(guī)定，國務(wù)院有權(quán)“改變或者撤銷地方各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定或命令”，上級(jí)人民政府有權(quán)“改變或者撤銷下級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令”。同時(shí)，行政復(fù)議制度多年來的實(shí)踐，特別是在審查具體行政行為附帶抽象行政行為積累了相當(dāng)豐富的經(jīng)驗(yàn)，也為將政府規(guī)章納入復(fù)議范圍奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。三是在制度設(shè)計(jì)上，建議修改《行政復(fù)議法》并賦予行政相對(duì)人對(duì)政府規(guī)章提起附帶行政復(fù)議的權(quán)利。在行政復(fù)議的管轄和受理權(quán)限上，對(duì)提起政府規(guī)章附帶行政復(fù)議申請(qǐng)的，復(fù)議受理機(jī)關(guān)原則上仍然按照現(xiàn)行具體行政行為復(fù)議管轄范圍不變，但是受理機(jī)關(guān)在審查政府作出的具體行政行為認(rèn)為其所依據(jù)的政府規(guī)章存在合法性問題時(shí)，可以徑送至對(duì)該規(guī)章有審查權(quán)的制定機(jī)關(guān)或者上級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行審查處理，并在一定期限內(nèi)答復(fù)。

4.完善法院有效參與的法律監(jiān)督體制

在目前的人大系統(tǒng)監(jiān)督和行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督并行的情況下，進(jìn)一步擴(kuò)大監(jiān)督范圍、尋求司法監(jiān)督亦成為一種可行的選擇。

一是從必要性角度而言，將政府規(guī)章納入行政訴訟附帶審查有利于保護(hù)公民和合法權(quán)益，有利于防止行政權(quán)力的濫用和恣意。將政府規(guī)章納入行政訴訟附帶審查也是確保行政復(fù)議和行政訴訟有效銜接。將政府規(guī)章附帶審查納入行政復(fù)議的范圍，如果沒有及時(shí)將規(guī)章附帶審查納入行政訴訟的范圍，那么對(duì)于當(dāng)事人而言可能面臨有權(quán)提起行政復(fù)議對(duì)復(fù)議決定不服后卻無法提起司法救濟(jì)的尷尬境地。對(duì)于不服行政復(fù)議機(jī)關(guān)復(fù)議決定而求諸行政訴訟，法院對(duì)于復(fù)議附帶規(guī)章無權(quán)審查，也不利于保障當(dāng)事人的救濟(jì)權(quán)。將政府規(guī)章納入行政訴訟附帶審查也是對(duì)于行政訴訟法的完善，是對(duì)于規(guī)章的“參照適用”的修正，也有利于行政訴訟制度內(nèi)在邏輯的完整。

二是從可行性角度而言，域外國家規(guī)章司法審查的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，特別是行政訴訟制度較為發(fā)達(dá)的西方國家對(duì)于行政規(guī)章的司法監(jiān)督方面的具體做法可以給我們提供有益的借鑒，并且將政府規(guī)章納入行政訴訟附帶審查并不影響現(xiàn)有司法體制和行政體制的運(yùn)行與銜接，目前法院在行政訴訟審判依據(jù)中將規(guī)章作為“參照適用”的定位，本身在某種程度上就有一種“審查”的意味，將規(guī)章納入行政訴訟附帶審查也是目前司法體制可以承受的范圍，沒有改變?nèi)嗣翊泶髸?huì)這一根本政治制度，也不是西方意義上的“三權(quán)分立”，根本上都是全面深化依法治國、將權(quán)力納入監(jiān)督視野的必要舉措。

三是在制度設(shè)計(jì)上，建議修改《行政訴訟法》賦予行政相對(duì)人對(duì)政府規(guī)章提起附帶行政訴訟的權(quán)利。在提起審查的方式上，基于行政訴訟制度的穩(wěn)定性和連續(xù)性考慮，對(duì)于直接提起規(guī)章審查的不予受理，可告知利害關(guān)系人向有權(quán)機(jī)關(guān)提出審查請(qǐng)求，或者直接將相關(guān)審查請(qǐng)求轉(zhuǎn)至有權(quán)機(jī)關(guān)，比如報(bào)備規(guī)章審查機(jī)關(guān)等。在行政訴訟的管轄和受理權(quán)限上，對(duì)提起行政訴訟附帶規(guī)章審查的，如附帶審查規(guī)章為設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章，受理法院為中級(jí)人民法院，如附帶審查規(guī)章為直轄市政府規(guī)章，受理法院為高級(jí)人民法院。在審查結(jié)果的運(yùn)用上，可規(guī)定人民法院在審理行政訴訟附帶規(guī)章審查請(qǐng)求的，經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)政府規(guī)章存在違法或者不適當(dāng)之處的，一方面不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，不予以參照適用，另一方面向制定機(jī)關(guān)和該規(guī)章備案審查機(jī)關(guān)提出處理建議，制定機(jī)關(guān)應(yīng)在一定期限內(nèi)答復(fù)①人民法院對(duì)政府規(guī)章進(jìn)行審查的標(biāo)準(zhǔn)以合法性審查為主、兼顧合理性審查，具體審查標(biāo)準(zhǔn)可參考《立法法》第九十六條。。

（二）制度完善：健全統(tǒng)一備案審查制度

在備案審查制度方面，要加快在國家層面對(duì)政府規(guī)章備案審查工作進(jìn)行統(tǒng)一立法的步伐，進(jìn)一步完善備案審查啟動(dòng)機(jī)制，充分發(fā)揮好主動(dòng)審查和被動(dòng)審查的整體合力。同時(shí)，強(qiáng)化對(duì)于規(guī)章備案審查主體的監(jiān)督，健全公眾的參與保障機(jī)制，強(qiáng)化公眾的參與權(quán)、建議權(quán)和監(jiān)督權(quán)，健全備案審查公開機(jī)制。

1.在國家層面對(duì)政府規(guī)章備案審查工作進(jìn)行統(tǒng)一立法

一是從必要性角度而言，由于《立法法》對(duì)于政府規(guī)章備案后審查、審查標(biāo)準(zhǔn)和程序、審查結(jié)果處理、不同審查主體審查結(jié)果沖突協(xié)調(diào)等均沒有涉及，《法規(guī)規(guī)章備案條例》對(duì)于行政系統(tǒng)與人大系統(tǒng)備案審查工作之間的關(guān)系、審查結(jié)果的沖突解決以及協(xié)調(diào)機(jī)制等也均沒有涉及，迫切需要從國家層面通過統(tǒng)一的立法來界定明晰。統(tǒng)一的立法安排能夠?yàn)橄拗菩姓?quán)濫用、保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益、協(xié)調(diào)人大系統(tǒng)監(jiān)督和行政系統(tǒng)監(jiān)督關(guān)系提供一個(gè)較為合理的法制化平臺(tái)。

二是從可行性角度而言，自2007年《監(jiān)督法》實(shí)施以來，地方人大常委會(huì)對(duì)于包括政府規(guī)章在內(nèi)的規(guī)范性文件的備案審查工作的探索與實(shí)踐至今已有11年，絕大部分省份均出臺(tái)了涵括政府規(guī)章備案審查方面的地方性法規(guī)，并且相當(dāng)多市級(jí)政府也按照《法規(guī)規(guī)章備案條例》的要求對(duì)政府規(guī)章的備案審查出臺(tái)了政府規(guī)章，對(duì)政府規(guī)章備案審查的啟動(dòng)、受理、審查程序、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查結(jié)果的處理、公眾參與、責(zé)任機(jī)制等方面作出了規(guī)定，這些地方層面的探索和成果為中央層面的統(tǒng)一立法提供了生動(dòng)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。對(duì)于新賦予行政立法權(quán)的市級(jí)政府如何有效監(jiān)督防止其濫用權(quán)力，對(duì)包括設(shè)區(qū)的市政府在內(nèi)的政府規(guī)章制定主體加大備案審查工作力度，是一個(gè)較為現(xiàn)實(shí)和合適的選擇。

三是在制度設(shè)計(jì)上，目前比較現(xiàn)實(shí)也較容易操作的是對(duì)國務(wù)院2001年出臺(tái)的《法規(guī)規(guī)章備案條例》進(jìn)行大幅度修訂完善，這一方面是因?yàn)樵诂F(xiàn)有行政法規(guī)基礎(chǔ)上進(jìn)行適應(yīng)形勢(shì)變化的修訂較之制定法律有更大的靈活性，另一方面《法規(guī)規(guī)章備案條例》頒布至今已有17年歷史，與《立法法》《監(jiān)督法》等有不少不一致之處，作為下位法的行政法規(guī)，確實(shí)也到了非修訂不可的地步。借此修訂契機(jī)，將十多年來規(guī)章備案審查最新的理論成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)固化下來，有效解決審查主體不統(tǒng)一、啟動(dòng)機(jī)制不健全、審查標(biāo)準(zhǔn)不明確、審查程序不統(tǒng)一、審查監(jiān)督及責(zé)任機(jī)制不明確等問題。此外，由于法律的位階高于行政法規(guī)，制定法律的要求和標(biāo)準(zhǔn)也要高于行政法規(guī)，先行修訂完善的行政法規(guī)在實(shí)踐中施行無礙，待條件成熟之時(shí)，再由行政法規(guī)升格，通過制定法律的形式進(jìn)行規(guī)范，充分借鑒前期行政法規(guī)施行過程的經(jīng)驗(yàn)，予以固化，從而充分發(fā)揮立法的整體效能。

2.完善審查啟動(dòng)機(jī)制

一是強(qiáng)化主動(dòng)審查制度。一方面強(qiáng)調(diào)以主動(dòng)審查為主，明確主動(dòng)審查的范圍，另一方面強(qiáng)調(diào)被動(dòng)審查的支持和配合作用。針對(duì)《立法法》規(guī)定的政府規(guī)章多重備案制度，可以明確以本級(jí)人大常委會(huì)主動(dòng)審查為主，以上級(jí)政府和人大常委會(huì)被動(dòng)審查為輔①比如設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章由設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)主動(dòng)審查為主，由省、自治區(qū)政府和人大常委會(huì)以及國務(wù)院被動(dòng)審查為輔；直轄市政府規(guī)章由本級(jí)人大常委會(huì)主動(dòng)審查為主，由國務(wù)院被動(dòng)審查為輔。。這樣一來既節(jié)約了由于多重備案審查而耗費(fèi)的精力和資源，也大大增加了地方人大系統(tǒng)對(duì)于本級(jí)政府規(guī)章的立法監(jiān)督意識(shí)，充分調(diào)動(dòng)了本級(jí)人大常委會(huì)開展備案審查工作的積極性和主動(dòng)性，也充分釋放了審查資源，其他審查主體更加專注于有關(guān)機(jī)關(guān)或者公民、法人、其他組織提起的被動(dòng)審查。二是完善被動(dòng)審查制度。建議將規(guī)章之間是否規(guī)定不一致、是否規(guī)定不適當(dāng)、是否違背法定程序也作為被動(dòng)審查機(jī)制的啟動(dòng)事由②現(xiàn)有的法條無論是《立法法》還是《法規(guī)規(guī)章備案條例》對(duì)于被動(dòng)審查啟動(dòng)的理由均是“相抵觸”規(guī)則，即認(rèn)為規(guī)章同法律行政法規(guī)等相抵觸的，才可以啟動(dòng)審查機(jī)制。而“相抵觸”規(guī)則一般理解為違反憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等上位法，或者超越法定的權(quán)限，這大大小于規(guī)章審查中的合法性認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，也就很大程度上限制了公民審查建議權(quán)的提起和被動(dòng)審查機(jī)制的啟動(dòng)。，這樣才能充分保障公民的參與權(quán)和建議權(quán)，也是切實(shí)踐行保障行政相對(duì)人合法權(quán)益的有效舉措。此外，基于審查建議的提出必要時(shí)才啟動(dòng)審查機(jī)制，所謂的“必要”缺乏明確的界定，這使得審查主體掌握巨大的自由裁量權(quán)，也有悖于《立法法》和《監(jiān)督法》的立法初衷。建議此處的“必要時(shí)”應(yīng)作擴(kuò)大化理解，審查主體對(duì)于公民、法人和其他組織等提出的審查建議經(jīng)審查言之有據(jù)、具有合理性時(shí)即應(yīng)啟動(dòng)審查機(jī)制，即符合合理性、適當(dāng)性要求時(shí)則視為“必要”，通過對(duì)公民、法人和其他組織審查建議權(quán)的充分尊重，實(shí)現(xiàn)切實(shí)維護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的目的。

三是完善審查建議反饋機(jī)制。對(duì)于是否告知、何時(shí)告知、告知的形式、告知的說明理由、告知后的權(quán)利救濟(jì)等予以明確。首先建立及時(shí)反饋和告知理由制度，審查主體收到審查建議后，應(yīng)及時(shí)作出是否屬于審查范圍的決定，如不屬于審查范圍則不予受理并書面告知審查建議人審查結(jié)論和審查理由。其次建立審查異議權(quán)利救濟(jì)制度，審查建議人對(duì)于審查主體不啟動(dòng)審查機(jī)制，或者對(duì)于審查結(jié)果和理由有異議的，應(yīng)當(dāng)允許當(dāng)事人行使權(quán)利救濟(jì)，向?qū)彶橹黧w的上級(jí)機(jī)關(guān)提出復(fù)查建議。最后強(qiáng)化備案審查結(jié)果運(yùn)用，對(duì)于涉及備案審查規(guī)章的改變或者撤銷，應(yīng)確保程序規(guī)范嚴(yán)肅，如由人大常委會(huì)提出規(guī)章撤銷程序，應(yīng)遵循提案、審議、表決、公布等程序性要件，如由上級(jí)政府提出規(guī)章改變或者撤銷程序，應(yīng)經(jīng)上級(jí)政府常務(wù)會(huì)議或者全體會(huì)議決定并公布。

3.健全備案審查監(jiān)督機(jī)制

一是健全公眾參與保障機(jī)制。進(jìn)一步強(qiáng)化聽證制度和專家的參與論證制度，建議立法規(guī)定對(duì)涉及重大、復(fù)雜或者涉及群眾切身利益事項(xiàng)等類型的立法審查，應(yīng)當(dāng)舉行聽證，并且應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)專家參與論證，以提高立法審查的科學(xué)性和民主性。二是健全備案審查公開機(jī)制。應(yīng)當(dāng)貫徹公開透明原則，在備案審查全過程中盡可能做到信息公開、標(biāo)準(zhǔn)公開、程序公開、結(jié)果公開，借助備案審查公開機(jī)制消除社會(huì)公眾的疑慮，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)的關(guān)切。一方面建立主動(dòng)公開機(jī)制，備案審查主體對(duì)于規(guī)章備案目錄、接受審查要求、審查建議及其處理情況、年度規(guī)章備案審查工作開展情況等都要及時(shí)公開。另一方面要充分利用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，加強(qiáng)備案審查信息化建設(shè)，打造一個(gè)一體化、全覆蓋的規(guī)章備案審查工作信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)規(guī)章發(fā)布、征求意見、提交審查建議、意見處理與回復(fù)等一系列信息對(duì)外公開的功能①近年來，備案審查信息平臺(tái)建設(shè)取得很大進(jìn)展，全國人大備案審查信息平臺(tái)已于2016年底開通運(yùn)行。地方層面，已有18個(gè)地方已經(jīng)建成或者基本建成地方備案審查信息平臺(tái)，還有其他13個(gè)地方正在抓緊進(jìn)行，預(yù)計(jì)2018年上半年，所有省一級(jí)的備案審查信息平臺(tái)都要建成，并逐步往設(shè)區(qū)的市延伸。參見朱寧寧.向權(quán)力任性亮劍備案審查取得突破性進(jìn)展[N].法制日?qǐng)?bào)，2018-02-27（7）.。三是健全備案審查責(zé)任制度。一方面要強(qiáng)化規(guī)章報(bào)備主體責(zé)任，對(duì)報(bào)備主體和相關(guān)責(zé)任人員未履行報(bào)備責(zé)任，可以援引《地方組織法》和《公務(wù)員法》相關(guān)考核懲處規(guī)定②參見《地方組織法》第五十九條：縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府行使下列職權(quán)：（四）依照法律的規(guī)定任免、培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲國家行政機(jī)關(guān)工作人員，《公務(wù)員法》第五十六條：處分分為：警告、記過、記大過、降級(jí)、撤職、開除。，也可以借鑒安徽對(duì)于責(zé)任細(xì)化的規(guī)定，對(duì)不按規(guī)定報(bào)送備案的，要求限期補(bǔ)報(bào)或者重新報(bào)送，對(duì)于拒不報(bào)送的，則可以采取通報(bào)批評(píng)、責(zé)令書面檢查、責(zé)令行政處分、給予撤職、免職、予以罷免等處理措施③參見《安徽省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)實(shí)行規(guī)范性文件備案審查的規(guī)定》第十九條：對(duì)不按本規(guī)定要求報(bào)送規(guī)范性文件的，法制工作機(jī)構(gòu)或者承擔(dān)備案審查工作的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通知制定機(jī)關(guān)限期補(bǔ)報(bào)或者重新報(bào)送。對(duì)拒不向常務(wù)委員會(huì)報(bào)送應(yīng)當(dāng)備案的規(guī)范性文件，或者拒不執(zhí)行常務(wù)委員會(huì)審議決定的，依照《安徽省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督條例》有關(guān)規(guī)定處理?！栋不帐「骷?jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督條例》第五十六條：有前條所列行為之一的，常務(wù)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情況作下列處理：（一）對(duì)有關(guān)機(jī)關(guān)或者工作人員進(jìn)行通報(bào)批評(píng)；（二）責(zé)成有關(guān)機(jī)關(guān)或者工作人員向常務(wù)委員會(huì)作出書面檢查；（三）責(zé)成有關(guān)機(jī)關(guān)、單位對(duì)責(zé)任人員給予行政處分；（四）對(duì)常務(wù)委員會(huì)任命的國家機(jī)關(guān)工作人員依法決定免職、撤職；（五）對(duì)人民代表大會(huì)選舉的國家機(jī)關(guān)工作人員向本級(jí)人民代表大會(huì)提出罷免案。有關(guān)機(jī)關(guān)、單位對(duì)責(zé)任人員的處理，應(yīng)于交辦之日起三十日內(nèi)向常務(wù)委員會(huì)報(bào)告處理情況。。另一方面強(qiáng)化規(guī)章備案審查主體責(zé)任，對(duì)備案審查機(jī)關(guān)和相關(guān)責(zé)任人員不履行報(bào)備登記責(zé)任，怠于行使審查責(zé)任，或者審查發(fā)現(xiàn)問題不予以糾正的，給予通報(bào)批評(píng)、責(zé)令限期改正，并且視性質(zhì)、情節(jié)和后果給予撤職、免職、罷免等處分。

（三）過程公開：細(xì)化備案審查程序

在備案審查過程方面，通過明確報(bào)備時(shí)限、受理時(shí)限、結(jié)果異議時(shí)限等審查時(shí)限，從形式審查、合法性審查、合理性審查等幾個(gè)維度進(jìn)一步細(xì)化審查標(biāo)準(zhǔn)，逐步形成一個(gè)統(tǒng)一、固定、細(xì)化、可量化的審查標(biāo)準(zhǔn)。

1.明確審查時(shí)限

審查時(shí)限即審查主體對(duì)于報(bào)備規(guī)章的審查時(shí)效。時(shí)效制度的設(shè)立對(duì)于保障法律程序有效、便捷履行具有重要的意義，通過設(shè)置具體時(shí)間上的限制從而保障審查主體及時(shí)作為，防止久拖不決、消極作為乃至敷衍應(yīng)付造成對(duì)公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的侵害。畢竟，“遲到的正義非正義”?，F(xiàn)行的《立法法》《法規(guī)規(guī)章備案條例》等法律法規(guī)以及各地方性立法中對(duì)規(guī)章備案審查時(shí)限的一些環(huán)節(jié)比如報(bào)備時(shí)限、受理時(shí)限、結(jié)果異議時(shí)限等進(jìn)行了規(guī)定，但某些關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)上仍然缺乏統(tǒng)一明確的時(shí)限要求④《立法法》第九十八條和《法規(guī)規(guī)章備案條例》第三條分別規(guī)定了規(guī)章應(yīng)當(dāng)在公布后的30日內(nèi)進(jìn)行報(bào)備，但具體報(bào)備時(shí)限和審查時(shí)限并沒有作出規(guī)定。對(duì)于規(guī)章審查時(shí)限，《立法法》《監(jiān)督法》以及《法規(guī)規(guī)章備案條例》等法律法規(guī)都沒有作出明確的規(guī)定，各地關(guān)于規(guī)章備案審查的地方立法中對(duì)于受理時(shí)限有規(guī)定，但各有差異，也缺乏統(tǒng)一的規(guī)定。。建議在受理時(shí)限上，各地應(yīng)統(tǒng)一明確為自規(guī)章公布之日起30日內(nèi)進(jìn)行報(bào)備，并在15日內(nèi)進(jìn)行形式審查，符合條件的，予以備案登記，不符合條件的，要求15日內(nèi)補(bǔ)充報(bào)送或者重新報(bào)送。在審查時(shí)限上，建議審查主體收到審查要求、審查建議或者開展主動(dòng)審查之日起60日內(nèi)完成對(duì)報(bào)備規(guī)章的審查工作，若有特殊情況或者涉及重大、復(fù)雜情形的，經(jīng)審查機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)可以延長30日。

2.細(xì)化形式審查標(biāo)準(zhǔn)

一是規(guī)范規(guī)章名稱，規(guī)章名稱一般稱“規(guī)定”“辦法”，但不得稱“條例”。二是規(guī)范規(guī)章文本格式要求，應(yīng)當(dāng)提交備案報(bào)告、規(guī)章文本和說明，并按照規(guī)定的格式裝訂成冊(cè)，一式十份。三是規(guī)范規(guī)章報(bào)送機(jī)構(gòu)和范圍，設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章要同時(shí)報(bào)設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)、省、自治區(qū)人民政府和人大常委會(huì)、國務(wù)院四重備案審查主體，直轄市政府規(guī)章同時(shí)報(bào)直轄市人大常委會(huì)、國務(wù)院兩重備案審查主體，缺一不可。四是規(guī)范規(guī)章文本的語言邏輯及內(nèi)容結(jié)構(gòu)，要求規(guī)章文本的語義順暢、合乎邏輯，避免出現(xiàn)前后矛盾等錯(cuò)誤。五是規(guī)范規(guī)章本文內(nèi)容避免與上位法大量雷同，避免規(guī)章文本對(duì)于法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)抄襲、照搬照抄的現(xiàn)象，明確規(guī)章制定的必要性、價(jià)值和意義。通過前期備案登記管理階段的形式審查，通過相關(guān)內(nèi)容、格式、規(guī)范、結(jié)構(gòu)、范圍等標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化，可以為后續(xù)啟動(dòng)實(shí)質(zhì)性審查，開展合法性審查、合理性審查和程序性審查奠定基礎(chǔ)。

3.細(xì)化合法性審查標(biāo)準(zhǔn)

合法性審查是對(duì)報(bào)備規(guī)章是否符合憲法、法律、行政法規(guī)、上級(jí)及本級(jí)人大及其常委會(huì)地方性法規(guī)等所進(jìn)行的審查，主要包括規(guī)章制定主體是否合法、制定主體具有的權(quán)限是否合法、規(guī)章規(guī)定的內(nèi)容是否合法、是否存在違反上位法“相抵觸”情形。實(shí)踐中，最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會(huì)紀(jì)要》，列舉了違法上位法以及違反法定權(quán)限的具體情形：一是下位法縮小上位法規(guī)定的權(quán)利主體范圍，或者違反上位法立法目的擴(kuò)大上位法規(guī)定的權(quán)利主體范圍；二是下位法限制或者剝奪上位法規(guī)定的權(quán)利，或者違反上位法立法目的擴(kuò)大上位法規(guī)定的權(quán)利范圍；三是下位法擴(kuò)大行政主體或其職權(quán)范圍；四是下位法延長上位法規(guī)定的履行法定職責(zé)期限；五是下位法以參照、準(zhǔn)用等方式擴(kuò)大或者限縮上位法規(guī)定的義務(wù)或者義務(wù)主體的范圍、性質(zhì)或者條件；六是下位法增設(shè)或者限縮違反上位法規(guī)定的適用條件；七是下位法擴(kuò)大或者限縮上位法規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍；八是下位法改變上位法已規(guī)定的違法行為的性質(zhì)；九是下位法超出上位法規(guī)定的強(qiáng)制措施的適用范圍、種類和方式，以及增設(shè)或者限縮其適用條件；十是法規(guī)、規(guī)章或者其他規(guī)范文件設(shè)定不符合行政許可法規(guī)定的行政許可，或者增設(shè)違反上位法的行政許可條件，以及其他相抵觸的情形①參見最高人民法院 《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會(huì)紀(jì)要》，http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=84794（訪問日期：2018年 4月9日）。。這些情形是對(duì)于審判實(shí)踐的概括總結(jié)，具有相當(dāng)?shù)钠毡樾院椭笇?dǎo)意義，也涵蓋了違反法定權(quán)限和“相抵觸”的情形，對(duì)于規(guī)章的合法性審查具有重要的借鑒意義。

4.細(xì)化合理性審查標(biāo)準(zhǔn)

合理性審查是對(duì)合法性審查的拔高和超越，是對(duì)行政法治的更高層次的追求，也是對(duì)“形式法治”的揚(yáng)棄和超越。合理性審查主要著眼于報(bào)備政府規(guī)章內(nèi)容是否適當(dāng)、是否客觀、是否公平公正，規(guī)章制定目的、動(dòng)機(jī)是否符合一般法律理性和價(jià)值判斷，規(guī)章自由裁量權(quán)的設(shè)置是否符合法律的目的、原則和精神，具體規(guī)定是否符合本地區(qū)、本領(lǐng)域?qū)嶋H情況和具體需要等方面的因素。具體而言，合理性審查標(biāo)準(zhǔn)可以概括為以下幾點(diǎn)：一是制定目的和動(dòng)機(jī)的正當(dāng)性，即主觀上基于正當(dāng)?shù)膭?dòng)機(jī)，客觀上基于正當(dāng)?shù)哪康?；二是所調(diào)整利益關(guān)系的平衡性，即個(gè)人利益、集體利益和國家利益之權(quán)衡，局部利益和全局利益之權(quán)衡，眼前利益和長遠(yuǎn)利益之權(quán)衡；三是權(quán)利義務(wù)設(shè)定的相關(guān)性，即所設(shè)定權(quán)利義務(wù)必須基于正當(dāng)因素的考量，考慮相關(guān)因素，排除不相關(guān)因素；四是義務(wù)負(fù)擔(dān)的合理性，即對(duì)象對(duì)人附加的義務(wù)基于人情常理；五是履行上的可能性，即規(guī)章客觀上具有可操作性、可行性；六是程序上的高效便民性，即實(shí)際施行方便行政相對(duì)人減輕運(yùn)行成本[9]；七是目的和手段的法益相稱性，即規(guī)章為達(dá)目的所采取的手段、方式方法要和目的具有相當(dāng)性，也即符合行政法所規(guī)定的“比例原則”①行政法上的“比例原則”包括必要性、妥當(dāng)性和法益相稱性三個(gè)原則。。

四、結(jié)語

法治城市是當(dāng)代法治國家和法治社會(huì)的城市性目標(biāo)，法治政府是建設(shè)法治國家和法治社會(huì)的基礎(chǔ)保障，法治城市必然要求法治政府的強(qiáng)力推動(dòng)。建設(shè)法治政府的關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)對(duì)政府行使行政權(quán)力的有效制約，其中重要的一個(gè)方面便是對(duì)政府行政立法權(quán)的有效規(guī)制。政府規(guī)章備案審查制度作為社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，在維護(hù)國家法制統(tǒng)一、維護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益、預(yù)防糾正政府規(guī)章違法失當(dāng)?shù)确矫姘l(fā)揮了積極的作用，也是建設(shè)法治城市、打造法治政府的重要一環(huán)，但同時(shí)我們也要看到這一制度存在審查主體、啟動(dòng)機(jī)制、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查程序、監(jiān)督機(jī)制等方面存在的不足。本質(zhì)上來說，面對(duì)政府規(guī)章備案審查制度的人大系統(tǒng)和行政系統(tǒng)雙重監(jiān)督問題，如何提升這一制度的公信力和約束性，特別是行政系統(tǒng)監(jiān)督如何避免“自己監(jiān)督自己”的“阿喀琉斯之踵”，一方面要承認(rèn)這一制度是我國政治體制和時(shí)代發(fā)展的特定產(chǎn)物，制度運(yùn)行有其合理性和便捷性，另一方面也要認(rèn)識(shí)到這一制度可能存在的自我約束的風(fēng)險(xiǎn)，解決之道在于雙重備案審查時(shí)以人大系統(tǒng)監(jiān)督為主，在外部監(jiān)督有效發(fā)揮作用的情況下，行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督發(fā)揮好輔助、配合作用，讓外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督有效結(jié)合、相得益彰，發(fā)揮這一制度的乘法效應(yīng)[10]?？梢哉f，政府規(guī)章備案審查制度的出路在于強(qiáng)化人大系統(tǒng)對(duì)于規(guī)章報(bào)備的審核，在人大系統(tǒng)和行政系統(tǒng)雙備案通道的現(xiàn)有格局和政治體制之下，逐步明確以人大系統(tǒng)對(duì)于政府規(guī)章的備案審查為主，并在立法層面明確人大系統(tǒng)的審查意見作為最終結(jié)論，從而通過對(duì)于政府的規(guī)制創(chuàng)新助力法治城市創(chuàng)建。