薛 寧

（河海大學(xué)，江蘇 南京 210098）

江河湖泊作為水資源的主要構(gòu)成元素，能夠體現(xiàn)出其流經(jīng)區(qū)域的生態(tài)及資源保護(hù)的狀況。隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的飛快發(fā)展，人民群眾的生活質(zhì)量不斷提高，同時(shí)也出現(xiàn)了許多問題，水資源的破壞以及水環(huán)境的污染是其重要的表現(xiàn)，污染排放、河砂濫采、非法擠占河道等都是比較嚴(yán)重的問題，流域生態(tài)安全以及居民供水安全無法得到全面的保障，給區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和人民的幸福指數(shù)帶來不利因素，切實(shí)加強(qiáng)河湖流經(jīng)區(qū)域的管理和相關(guān)水域的保護(hù)成為了區(qū)域整體發(fā)展的重中之重。

1 河長制實(shí)施的必要性

江蘇省是“河長制”的起源，是因“太湖藍(lán)藻事件”而促使當(dāng)?shù)卣芯砍雠_(tái)的水污染治理的新模式。河長制就是指由現(xiàn)任的各級(jí)政府黨政主要負(fù)責(zé)人員承擔(dān)起區(qū)域內(nèi)河流污染的治理與保護(hù)責(zé)任，致力于做好水質(zhì)改善、環(huán)保問責(zé)等河湖污染方面的治理工作。河長制的實(shí)施，讓地方各級(jí)政府對河流治理的責(zé)任落到人，將水資源保護(hù)與當(dāng)?shù)卣幕痉芍贫认嘟Y(jié)合，找到了全面治理流域與區(qū)域水資源環(huán)境的全新渠道，提高了治污工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，同時(shí)在治理的過程表現(xiàn)出其簡易可行、容易擴(kuò)散的特點(diǎn)。有效地實(shí)行河長制，能夠提升政府參與執(zhí)行的能力，提高區(qū)域內(nèi)居民的滿意程度。江蘇省內(nèi)所轄河域與行政地域相互接合，利用河長制進(jìn)行內(nèi)省河湖的重點(diǎn)管制，在水污染防治的工作中發(fā)揮了河長制的主要優(yōu)點(diǎn)，給江蘇省水利文明生態(tài)試點(diǎn)及示范區(qū)建設(shè)起了重要作用。2016年10月11日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第28次會(huì)議通過了《關(guān)于全面推行河長制的意見》，也預(yù)示著“河長制”已經(jīng)從地方政府的制度創(chuàng)新上升為全國性的水資源環(huán)境治理方略[1]。

2 江蘇省河長制的實(shí)施成效

2.1 形成了擴(kuò)散效益

2007年春夏之交，太湖地區(qū)溫度驟升，藍(lán)藻瘋長成災(zāi)，湖水污染終而影響到居民飲用水的安全，幾經(jīng)討論醞釀，無錫市委市政府出臺(tái)了《無錫市河（湖、庫、蕩、氿）斷面水質(zhì)控制目標(biāo)及考核辦法》,這份文件的出臺(tái),是我國河長制制度的起源。之后，2008年6月，江蘇省政府印發(fā)了《關(guān)于在太湖主要入湖河流實(shí)行雙河長制的通知》，將河長制寫入文件中，2012年9月份，江蘇省政府出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)全省河道管理“河長制”工作的意見》，明確了河長的職責(zé)與任務(wù)[2]。短時(shí)間內(nèi),河長制成為地方政府和社會(huì)大眾共同參與區(qū)域環(huán)境治理變革的發(fā)展方向，讓地方政府認(rèn)識(shí)到只有轉(zhuǎn)變治理職能、建立示范標(biāo)準(zhǔn)、打消組織阻礙，才能合理地治理河流及其流經(jīng)區(qū)域。由于此辦法推出后成效顯著,在江蘇省試點(diǎn)采用河長制后，各地區(qū)紛紛借鑒經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)了相應(yīng)政策，直至國家層面頒布相關(guān)文件，在較短時(shí)期里達(dá)到擴(kuò)大宣傳的效果，形成了擴(kuò)散效益的氛圍。

2.2 率先推出升級(jí)版“河長制”

省內(nèi)各地紛紛效仿無錫市的做法，出臺(tái)了相應(yīng)的河長制制度的實(shí)施辦法，并且在河長制的落實(shí)過程中取得了明顯的成效，在一系列的政策出臺(tái)的基礎(chǔ)上，2017年3月，江蘇省通過《關(guān)于在全省全面推行河長制的實(shí)施意見》，開始部署在全省打造“升級(jí)版河長制”[3]。2017年9月，江蘇省第12屆人大常委會(huì)審核制定了《江蘇省河道管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》），于2018年1月1日開始實(shí)行，這表明在河長制實(shí)施的初始地江蘇，推出了升級(jí)版的河長制。具體表現(xiàn)在以下幾方面：一是《條例》頒布，標(biāo)志著河長制在江蘇以立法的形式被確認(rèn)。二是《條例》要求，在江蘇全面實(shí)行河長制，落實(shí)河道管理保護(hù)地方主體責(zé)任，建立健全部門聯(lián)動(dòng)綜合治理長效機(jī)制，體現(xiàn)了河長制的總體要求和基本原則。三是《條例》明確了河長制人選的設(shè)立要求，江蘇省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)分別設(shè)立總河長、并按照河道分級(jí)分段設(shè)立河長，并且此名單要面向社會(huì)進(jìn)行公布。四是對河長的職責(zé)進(jìn)行了規(guī)范，各級(jí)總河長是本行政區(qū)域內(nèi)河長制的第一責(zé)任人，各級(jí)河長負(fù)責(zé)組織相應(yīng)河道的管理、保護(hù)、治理等工作，開展河道巡查，協(xié)調(diào)、督促解決河道管理保護(hù)中的問題。五是《條例》明確規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立河長制考核評(píng)價(jià)制度和公眾參與信息平臺(tái)，并聘請有關(guān)專業(yè)組織、社會(huì)公眾對河長的履職情況進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)[4]。這也是江蘇省將地方的法規(guī)上升到法律的形式，這是深入貫徹河長制制度，并以法律的形式固定下來的做法，也是河長制最先施行的省份為河長制制度所做的升級(jí)版模塊。

2.3 實(shí)施“一河一策”措施

江蘇地區(qū)水域眾多，各市的河湖生態(tài)系統(tǒng)不盡相同，水污染的情況也不盡相同。因此，在河湖治理方面因地制宜，根據(jù)所處地區(qū)和水域的區(qū)別，根據(jù)水環(huán)境的實(shí)際情況制定相應(yīng)處理辦法。上游地區(qū)通常經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū),需要投入的治理力度相對較小,下游地區(qū)多為工業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)，需制訂更為詳細(xì)和嚴(yán)格的管理方案，對不同的河段進(jìn)行摸底調(diào)查，針對不同的河段出臺(tái)相應(yīng)政策[5]?；窗彩惺腔春恿饔蚴讉€(gè)實(shí)施河長制的地區(qū)，其地處淮河流域，通過河長制的實(shí)施，飲用水達(dá)到很高的標(biāo)準(zhǔn)，保障全市范圍內(nèi)居民用水的安全。南京、宿遷、揚(yáng)州等地在河道建設(shè)實(shí)施組織的帶領(lǐng)下，把握“一河一策”的主要方針，通過建立排污檔案、強(qiáng)化水體休養(yǎng)生息、有針對性開展河道截污等措施，保證了區(qū)域內(nèi)河道的水環(huán)境保護(hù)，收到了良好效果[6]。一河一策的措施，將每條河道的治理工作與責(zé)任進(jìn)行了細(xì)分，讓每一河道的治理保護(hù)都有針對性的方案，實(shí)現(xiàn)了精準(zhǔn)治理，起到了很好的示范作用。

3 江蘇省河長制實(shí)施的啟示

3.1 明確職責(zé)——河長真正擔(dān)起責(zé)任

全面推行河長制是水利改革發(fā)展的重大機(jī)遇也是行政部門必須擔(dān)負(fù)的重大責(zé)任。近年來，生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展的理念已經(jīng)深入人心，而這種理念，也給水治理部門提供了良好的發(fā)展機(jī)遇。對于水治理領(lǐng)域，如何準(zhǔn)確確定水域管理范圍，如何明確職責(zé)，可以充分利用河長制來實(shí)現(xiàn)良好的運(yùn)行。江蘇省成立了由省長為河湖管理負(fù)責(zé)人的工作組，主要領(lǐng)導(dǎo)站到了河湖治理的最前線，責(zé)任很明確，同時(shí)也增強(qiáng)了河湖治理的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)能力，確保河湖治理工作有效推進(jìn)[7]。各地也均成立了相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，對流經(jīng)區(qū)域的河道治理負(fù)責(zé),比如南通市市委書記和市長擔(dān)任雙總河長,所有市常委、副市長全部擔(dān)任河長，吹響了全面推行河長制的號(hào)角，目前，全市10個(gè)縣市區(qū)、102個(gè)鎮(zhèn)河長制工作方案都已出臺(tái)，16名市級(jí)河長、184名縣級(jí)河長、1404名鎮(zhèn)級(jí)河長、3930名村級(jí)河長等全部到位，實(shí)現(xiàn)了所有河道河長全覆蓋[8]。省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)管理機(jī)構(gòu)的建立，明確了責(zé)任，改變了河流治理主體職能不定、配合機(jī)構(gòu)不力等困惑與難點(diǎn)，在執(zhí)行責(zé)任的認(rèn)定方面，給予了相應(yīng)的規(guī)定和權(quán)力，借助區(qū)域的劃分來推動(dòng)河流的區(qū)域治理，保證河長制實(shí)施持續(xù)開展。

3.2 優(yōu)化統(tǒng)籌——公眾積極參與治理

河長制緣起于跨部門協(xié)同問題，這種合作發(fā)生在不同的政策領(lǐng)域和行政區(qū)域，體現(xiàn)在決策、施行、服務(wù)供給等不同的層次[9]，河長制不僅要讓各級(jí)干部加入到區(qū)域河道的治理中，應(yīng)設(shè)立相應(yīng)公眾參與管理的機(jī)構(gòu)，讓廣大人民群眾參與到管理中來，還可通過印發(fā)宣傳資料、在河道邊設(shè)立標(biāo)志牌，公布河長的姓名與聯(lián)系方式，增加廣大人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)。在最初實(shí)行的二元結(jié)構(gòu)中只有排污企業(yè)和政府部門兩個(gè)主體，這兩個(gè)主體代表的利益不同，因此河長制推行的流程中，存在不少的難點(diǎn)與困惑，治理雖然有效果，但不明顯，離人民群眾的滿意度還有一定的差距。讓人民群眾參與到河道治理中，并且還吸收一些志愿者、群眾代表等參與巡查督導(dǎo)中,與第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)力量形成了一道河道治理的強(qiáng)大動(dòng)力，在這個(gè)過程中，人民群眾在優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)企業(yè)與政府的關(guān)系起到了很大的作用[10]，讓公眾參與河長制工作，一是能更方便地傾聽到群眾對水環(huán)境治理的訴求，二是能更方便地讓群眾參與水環(huán)境的治理保護(hù)中。從2014年開始，江蘇省已經(jīng)與環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)和環(huán)保社會(huì)組織建立了合作關(guān)系，讓第三方機(jī)構(gòu)加入河長制的治理與監(jiān)督，這將對國家河長制全面實(shí)行和發(fā)展起到重要作用。

3.3 崗位激勵(lì)——完善考核激勵(lì)制度

在河長制實(shí)施過程中，科學(xué)的考核激勵(lì)機(jī)制是河長制實(shí)施的常態(tài)化與法制化的關(guān)鍵。就目前來看，考核方法的科學(xué)性還是有待進(jìn)一步改進(jìn)，對地方河長的考核主要以水質(zhì)改善情況為主，但水質(zhì)的改善并非短時(shí)間可以量化的，僅以此為唯一考核指標(biāo)，在一定程度上可能會(huì)挫傷基層河長的積極性[11]，上一級(jí)河長應(yīng)該負(fù)責(zé)下一級(jí)河長的考核，根據(jù)河道管理的實(shí)際，制定切實(shí)可行的考核制度，并將考核結(jié)果納入下一級(jí)河長的綜合考核大數(shù)據(jù)中，切實(shí)做到有獎(jiǎng)、有罰，使河長制制度能順利實(shí)施下去，為了保證考核結(jié)果的公平、公正，可考慮引入第三方的考核機(jī)構(gòu)，比如社會(huì)組織、群眾代表等，可以最大化的保證考核的有效化。

3.4 改革創(chuàng)新——建立大數(shù)據(jù)管理

隨著河長制制度已經(jīng)日漸成為正常的水環(huán)境的管理制度時(shí)，以河長制制度為基礎(chǔ)，創(chuàng)建河道管理基礎(chǔ)信息、管理人員、管理措施、督查考核等配套的全面信息體系，已越來越被管理者所重視。創(chuàng)建地方水環(huán)境治理信息平臺(tái)，通過對河道治理相關(guān)今年的集中、共享，實(shí)現(xiàn)管理數(shù)據(jù)全覆蓋，研究開發(fā)水環(huán)境治理數(shù)據(jù)庫，建設(shè)能綜合河湖規(guī)劃、水污染監(jiān)測、污染源監(jiān)控、環(huán)評(píng)管理等功能的智能化數(shù)字平臺(tái)，進(jìn)一步提升信息化管理水平已是大勢所趨[12]。要發(fā)揮出信息和大數(shù)據(jù)技術(shù)在河道管理和治理中的作用，建立以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ),以強(qiáng)化河長制效果為目的的河長制智能化控制系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)對河湖的日常綜合管理,促進(jìn)河長制工作的信息化、科學(xué)化，確保河長制制度能順應(yīng)信息化時(shí)代的要求。

4 結(jié)束語

河長制是因水污染而生的，確立這項(xiàng)制度又是以消除污染為最終目的。江蘇省在河長制制度的建立與理論探討走在全國的前列，他們的做法具有一定的前瞻性和創(chuàng)新性，對河道的治理有一定的借鑒性。在河長制的實(shí)施過程中，要明確職責(zé)，切實(shí)讓河長擔(dān)起責(zé)任，要優(yōu)化統(tǒng)籌，讓公眾參與河道治理，要建立起崗位激勵(lì)機(jī)制，完善考核激勵(lì)制度，同時(shí)要?jiǎng)?chuàng)新管理——建立大數(shù)據(jù)管理，通過這些措施，才能切實(shí)將河長制落到實(shí)處，真正做到造福一方，功在千秋。