王子龍(蘭州城市學院，甘肅 蘭州 730070)

2018年第十三屆全國人大通過的憲法修正案提出，把我國建設成為富強、民主、文明、和諧、美麗的社會主義現代化國家。從政治意義來看，這是“美麗中國”被確立為中國現代化的重大戰(zhàn)略目標和價值原則之一。從法律意義上，意味著“美麗中國”作為一個嶄新而重大的法理念、法原則、法價值，在我國憲法中予以宣示和確立。不論從法理論還是法實踐角度，對于整個中國現代化建設尤其是生態(tài)文明建設意義巨大，也為我國草原生態(tài)環(huán)境保護及其法治建設提供了新指針、新機遇和新動力。

1 “美麗中國”是草原生態(tài)環(huán)境保護及其法治建設的新的重大法理念

1.1 “美麗中國”法理念的特點和重要性

1.1.1 “美麗中國”法理念凸顯生態(tài)環(huán)境價值的高度性 一個國家法律體系的基本價值是自由、秩序、正義、效率等?，F代法治特別是憲法將民主、法治、程序、人道、人權等標示為現代法律價值。中國特色社會主義法律體系的法價值在遵循人類社會普遍法價值之上，從中國國情出發(fā)，體現中國特色，追求中國創(chuàng)造。在憲法中，中國現代化的根本價值目標，被表述為建設成為富強、民主、文明、和諧、美麗的社會主義現代化國家，就既反映了普遍的法律價值的要求，也體現了中國特色社會主義法治價值的特色。特別是“美麗中國”作為嶄新的充滿時代氣息的法律理念和原則，被寫進憲法，體現了當代中國憲法與法律體系在價值理念上的重大創(chuàng)新，甚至具有人類現代性法理念創(chuàng)新的世界意義。

“美麗中國”法理念，把生態(tài)環(huán)境價值與經濟財富價值、政治民主價值、精神文明價值、社會和諧價值在憲法中平列出來，這是將生態(tài)環(huán)境價值擺在了國家價值體系的戰(zhàn)略地位。習近平指出：“要把生態(tài)環(huán)境保護放在更加突出位置，像保護眼睛一樣保護生態(tài)環(huán)境，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境，在生態(tài)環(huán)境保護上要算大帳、算長遠賬、算整體賬?！盵2]生態(tài)環(huán)境關系人民福祉、關乎民族未來，盡管我國憲法尚未明確將環(huán)境權規(guī)定為公民基本權利，但“美麗中國”法理念體現了我國對于人民享有生態(tài)環(huán)境權益的重視達到前所未有的高度。

1.1.2 “美麗中國”法理念凸顯生態(tài)環(huán)境建設的系統(tǒng)性 “美麗中國”將整個中國生態(tài)環(huán)境看成一個系統(tǒng)，將天藍地綠水清聯系起來，將土壤、水、空氣、植被、野生動植物等多種自然生態(tài)要素聯系起來，進行觀照、總攬和統(tǒng)籌。甚至將中國環(huán)保事業(yè)同全人類生態(tài)環(huán)境問題聯系起來?！懊利愔袊彼鶎嵤┑纳鷳B(tài)環(huán)境建設和保護是一個龐大的系統(tǒng)工程，生態(tài)文明建設是中國現代化建設五位一體總體布局的重要領域。面對當今中國生態(tài)環(huán)境問題的全局性、復雜性、嚴重性，如果不能從戰(zhàn)略高度頂層設計，將生態(tài)環(huán)境問題的宏觀、中觀和微觀，個別、局部和全局結合起來，采取系統(tǒng)對策和治理，是不能最終奏效的，“美麗中國”的愿景是不能達致的。

“美麗中國”還與中國現代化建設的其他戰(zhàn)略目標，就是與富強、民主、文明、和諧中國現實聯系著。五位一體總體布局需要整體推進，不能機械的分割開來。生態(tài)環(huán)境建設與經濟建設、法治建設、文化建設、社會建設是相互聯系、相互制約的。生態(tài)環(huán)境建設，需要與經濟建設、文化建設、社會建設諸方面協調，尤其是經濟發(fā)展與環(huán)境建設直接利害相關，二者互為前提。經濟發(fā)展水平低下的地區(qū)，靠山吃山、靠水吃水，竭澤而漁往往是不可避免的，如果不能解決脫貧和生產發(fā)展問題，生態(tài)環(huán)境保護就是飽漢不知餓漢饑。為了生態(tài)環(huán)境保護，人們的一些經濟利益就要受影響，對此需要得到經濟補償，從而在環(huán)境保護和經濟利益之間實現一種平衡。為了整體宏觀戰(zhàn)略性的生態(tài)環(huán)境利益，國家需要在經濟發(fā)展的情況下，以較大的投入進行生態(tài)補償。

1.1.3 “美麗中國”法理念凸顯生態(tài)環(huán)境保護的法治性 人類社會重大的利益問題和利益矛盾的解決和平衡，根本的機制和方法是法治。生態(tài)環(huán)境治理和保護的根本也在法治?！懊利愔袊狈ɡ砟顚戇M憲法，使我國憲法凸顯“綠色”憲法的性質和色彩。從“美麗中國”是一個憲法高度的理念出發(fā)，必然意味著這一高度理念需要滲透到法律體系的各個方面、各個層次，體現在法治運行的各個領域、各個環(huán)節(jié)，建立“綠色”法律體系和法治系統(tǒng)。

只有從法治的高度性、權威性、系統(tǒng)性，去設計、實施和推進生態(tài)環(huán)境保護，我國生態(tài)文明建設才能長期有效推進，“美麗中國”的遠景才會不斷變成生動的現實。

1.2 “美麗中國”法理念與我國草原生態(tài)環(huán)境及其法治保護攸關

1.2.1 草原生態(tài)環(huán)境是承載“美麗中國”法理念的戰(zhàn)略領域和空間 我國擁有約4億hm2草原，約占國土面積的2/5，是面積最大的陸地生態(tài)系統(tǒng)，是主要江河的發(fā)源地和水源涵養(yǎng)區(qū)，生態(tài)地位十分重要。草原在保持水土、防風固沙、調節(jié)氣候、維護生物多樣性等方面具有不可替代的作用[3]。毫無疑問，“美麗中國”建設目標的實現，草原生態(tài)環(huán)境建設是重中之重，“美麗中國”的法理念，需要活生生的“美麗草原”來呈現。

1.2.2 “美麗中國”是指導我國草原生態(tài)環(huán)境法治保護的根本法理念 “美麗中國”法理念的提出和確立，為我國草原生態(tài)環(huán)境建設提出了新要求，提供了新機遇?？傊?，就是要以草原生態(tài)環(huán)境保護和草原地區(qū)經濟社會現代化建設更好的發(fā)展為“美麗中國”建設做貢獻。為此，要從“美麗中國”的理念出發(fā)，客觀審視目前的我國草原生態(tài)環(huán)境保護和建設的現狀、問題及其變化趨勢，透析它與草原法治體系及實施的深刻機理，最終仍然要以“美麗中國”的高度法理念為指導，通過草原生態(tài)環(huán)境法治體系的進一步完善和切實實施，持久有效地推進美麗草原建設目標。

2 按照“美麗中國”法理念的要求全面提升草原生態(tài)環(huán)境法治體系及其實施

2.1 進一步提高草原生態(tài)環(huán)境法治的戰(zhàn)略定位

過去，生態(tài)環(huán)境價值在我國法律體系中定位相對較低。與此同時，由于我國草原區(qū)域面積廣大，大多處于邊疆地帶，地廣人稀，絕大多數公民生活與草原生態(tài)環(huán)境距離較遠，在觀念上簡單地將草原生態(tài)環(huán)境縮略為“草”，在有限的具體的生活體驗中與水、土、氣、光、樹等環(huán)境因素很難等量齊觀。在傳統(tǒng)文化中鄙視草的詞匯隨處可見，包括草菅人命、草莽英雄、落草為寇等[4]。更重要的是，在現實的價值取舍關系中就草原地區(qū)的人們而言，受農畜產品絕對短缺時期優(yōu)先發(fā)展生產的影響，長期強調草原的生產功能，忽視草原的生態(tài)功能，由此造成草原超載過牧和人畜草關系持續(xù)失衡，是導致我國草原生態(tài)難以走出惡性循環(huán)的根本原因[5]。

“美麗中國”法理念確立了生態(tài)環(huán)境價值高度的法治地位，由于草原在我國生態(tài)環(huán)境中所占巨大比重，處于戰(zhàn)略地位，所以，草原生態(tài)環(huán)境保護在“美麗中國”建設中處于戰(zhàn)略地位，進而草原生態(tài)環(huán)境法治在我國生態(tài)環(huán)境法治體系中居于戰(zhàn)略地位。在我國“小草”是與大草原、草畜大產業(yè)直至整個“美麗中國”建設戰(zhàn)略目標利害攸關。因此，“美麗中國”法理念應當在草原法治中得到高度體現，得到全面深入的滲透和實施。

政府、普通公民和廣大草原農牧民以及草原工作者應當以“美麗中國”寫進憲法為新起點，切實提高草原生態(tài)環(huán)境保護的法律意識，以高度的法治責任感去推動我國草原生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)。隨著我國現代化不斷整體推進，尤其是生態(tài)文明建設不斷提高，國家治理水平和公民環(huán)境權意識的提高，應當說在不久的將來條件成熟時，環(huán)境權必將作為公民的基本權利寫進憲法[6]，作為生態(tài)環(huán)境權益的基本價值原則，滲透和運用在生態(tài)環(huán)境法治和草原法治之中，將我國草原法治不斷推向應有的高度。

2.2 提高草原生態(tài)環(huán)境保護法律制度體系和法治實施體系的系統(tǒng)性、協同性、實效性

目前，我國以《中華人民共和國草原法》(草原法)為主干的草原法律體系已經基本具備。從法律部門的角度分析，草原法律規(guī)范體現在憲法、民商法、行政法、經濟法、社會法等幾乎全部的法律部門。從具體涉及的單個法律而論，基本而主要的法律如憲法、民法通則、土地管理法、環(huán)境保護法、草原法、野生動植物資源保護法、水污染法治法、農村土地承包法、種子法等都包含草原法律規(guī)范。從法律規(guī)范制定機關和形式上，包括憲法、法律、行政法規(guī)(部門規(guī)章)、地方性法規(guī)(政府規(guī)章)等。足以表明，草原法律體系龐大復雜。在立足草原法律體系取得的立法成就之上，需要面對龐大復雜的法律體系不斷查缺補漏，面對草原法治實施的系統(tǒng)工程不斷整合協調，以推進草原法治體系不斷走向科學完善。由于我國草原法治體系內容廣泛、形式繁多，對于其邏輯解讀意義重大，如何解讀又有多種視角。以“美麗中國”法理念為指導，以提升草原法治的邏輯性、協同性、有效性，完善草原法治體系為目標，就目前我國草原生態(tài)環(huán)境保護法律體系和法治體系所存在問題及完善策略作以分析。

2.2.1 草原產權制度及完善問題 草原在法律上是不動產物權，包含自物權和他物權基本內容劃分。任何物的安全、保護、利用都以產權的明晰界定為根本前提。因此，必須堅持草原產權的清晰界定是草原生態(tài)環(huán)境保護的前提。我國草原法、土地承包法等規(guī)定的草原產權包括所有權、使用權、承包權、流轉權等基本方面。

在現實中草原所有權表現出的問題是，國家所有草原和集體所有草原界限不清；國家所有草原在使用權上國營單位使用和集體經濟組織使用界限不清；在承包權上，部分草原尚未實行承包；在流轉權上，草原法15條做了規(guī)定，但不明確，往往導致流轉短期行為。

在草原所有權制度上，對于草原國家、集體二元所有權體制，有人主張改革為單一的草原集體所有權，或草原國家所有權[7]。筆者認為，全部實行草原國有行不通，一是影響廣大農牧民利益，農牧民不同意。另外，國有草原在管理使用上的困難和弊端目前就存在，暫時找不到有效的解決辦法。而實行草原集體所有，又無法解決目前全民所有制單位使用的問題。對此，關鍵在于完善草地權屬制度，使農牧民真正成為草地的主人[8]。首先應當擴大草原集體所有權，除現實確需保留國家所有的除外，把國有草原轉制為農牧民集體所有。草原所有權制度，可參照農村土地制度，草原由農牧民集體所有，法律規(guī)定為國家所有的除外。在承包權上，應對于草原全面落實承包制，延長承包期，加快完成草原所有權、使用權、承包權確權頒證。

2.2.2 草原產業(yè)制度及完善問題 草原產業(yè)包括依托于草原的各類經濟活動，是草原地區(qū)經濟社會發(fā)展的基礎，與草原生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)，既相互聯系又相互制約。目前，在二者關系上，一方面是為了草原地區(qū)經濟社會發(fā)展以及脫貧致富，需要有效利用草原資源發(fā)展各種產業(yè)；另一方面是為了經濟發(fā)展、實現經濟利益最大化，出現了超載過牧使草原生態(tài)嚴重退化的現象，甚至出現非法進行的工礦業(yè)活動侵占、破壞草原，污染生態(tài)環(huán)境的問題。從根本上，離開草原地區(qū)的經濟發(fā)展談草原生態(tài)環(huán)境保護是不可能、也是不科學的。國內外很多研究表明，天然草地上合理的放牧，不僅不破壞草原，反而有利于草原再生能力的恢復[9]。而以草原環(huán)境退化污染破壞為代價的經濟發(fā)展也是不持續(xù)的，甚至違反國家生態(tài)環(huán)境戰(zhàn)略利益。因此，建立草原保護和草原經濟發(fā)展的一種平衡關系，是草原經濟社會發(fā)展的規(guī)律。

草原第一位的產業(yè)是畜牧業(yè)，其次是農業(yè)、工礦業(yè)、旅游業(yè)等。畜牧業(yè)是草原世代的傳統(tǒng)產業(yè)，在今天的發(fā)展中主要解決畜牧業(yè)科學發(fā)展和一定時期內出現的超載過牧等問題，為此在一定時期內實行草畜平衡、禁牧休牧、以及載畜數量許可證制度是必要的。從長遠來看，賦予農牧民草原主人法律地位后，農牧民將在草原生態(tài)和畜牧發(fā)展之間逐步建立合理的平衡。在草原，已有的農業(yè)有的繼續(xù)存在和發(fā)展，有的需要依法退耕還林還草。草原工礦業(yè)要采取嚴格的準入制度，生態(tài)環(huán)境影響評估制度和生態(tài)補償制度，取締非法工礦業(yè)和其他開發(fā)活動。要促進草原旅游業(yè)發(fā)展，并且盡量使旅游業(yè)發(fā)展與農牧民增加收入聯系起來。甚至工礦業(yè)發(fā)展的收益通過財政手段與農牧民得以共享。

2.2.3 草原公共設施和產品投入建設制度及完善問題 《草原法》的“第四章建設”的第一個條文即第二十六條第一款規(guī)定：“縣級以上人民政府應當增加草原建設的投入，支持草原建設”。第二款規(guī)定：“國家鼓勵單位和個人投資建設草原，按照誰投資、誰受益的原則保護草原投資建設者的合法權益?！边@明確了草原生態(tài)環(huán)境保護的投入主體首先是政府。

按照草原法的規(guī)定，草原生態(tài)環(huán)境建設包括草畜業(yè)生產設施，牧民定居點生活設施，草原水利設施，優(yōu)良草品種，草原防火，草原退化、沙化、鹽堿化、石漠化和水土流失的治理等。上述草原建設有賴于政府公共環(huán)境產品投入，對于政府草原公共基礎設施的投入尤其是環(huán)保設施的投入應當通過嚴格的具體的制度予以保障，切實到位。為此需要不斷研究完善政府對于草原公共投入的具體法律標準、機制和途徑。

2.2.4 草原生態(tài)環(huán)境保護制度及完善 草原法關于草原保護規(guī)定了3個層面的內容：(1)草原自然生態(tài)維持和恢復，包括劃定基本草原；設立草原自然保護區(qū)；加強對草原珍稀瀕危野生植物和種質資源的保護、管理，禁止開墾草原；對改善生態(tài)環(huán)境的已墾草原實行退耕還草；已造成沙化、鹽堿化、石漠化的，限期治理等。(2)通過產業(yè)政策防范和禁止生產經營活動對草原生態(tài)環(huán)境的不良影響和破壞。對此前面已經論及。(3)草原生態(tài)安全危險防范，包括草原防火、草原鼠害、 病蟲害和毒害草防治、劇毒、高殘留以及可能導致二次中毒的農藥禁用；禁止除搶險救災和牧民搬遷以外的機動車輛離開道路在草原上行駛破壞草原植被等。

草原生態(tài)環(huán)境保護的一些制度措施比較原則化，具體可操作性不強，比如說雖然規(guī)定了禁止使用劇毒、高殘留以及可能導致二次中毒的農藥，但對于違法者如何處罰卻無規(guī)定。依靠草原法的規(guī)定，生態(tài)環(huán)境保護政府職責重大，對此要進一步明確政府的投資、服務和執(zhí)法責任。

2.2.5 草原經濟社會發(fā)展和社會保障制度及完善 今天我國現代化發(fā)展進程中，草原地區(qū)的經濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護之間應當建立一種互利雙贏的互動關系。國家和政府為此進行了大量投資，提供大量公共服務，出臺了許多有利于草原生態(tài)環(huán)境保護的獎補政策[10]，草原地區(qū)的經濟發(fā)展、社會進步、農牧民收入的增加、草原生態(tài)的恢復優(yōu)化等都取得了明顯的成效和寶貴的經驗。在保護草原生態(tài)環(huán)境的前提下，草原地區(qū)經濟社會不斷發(fā)展進步，這進一步夯實了草原生態(tài)環(huán)境保護的物質基礎和社會基礎，體現了生態(tài)正義與經濟社會正義的統(tǒng)一。為此，有必要將有效的政策、成功的經驗、零散的法規(guī)，進行提升和系統(tǒng)化，構成中國特色的草原區(qū)域經濟社會發(fā)展保障法治體系。

2.2.6 完善草原生態(tài)環(huán)境違法犯罪法律責任制度 法治必有賞罰兩端，草原生態(tài)環(huán)境保護也必須賞罰分明。草原生態(tài)環(huán)境保護有獎補制度，也還必須有處罰制度。我國現有立法，關于草原違法犯罪及其法律責任的規(guī)定尚達不到明確、全面、具體的要求。如草原違法行為的情形規(guī)定不夠全面具體，而對于違法行為應承擔的法律責任或失之過輕，或付之闕如。在用刑法打擊草原犯罪上，出現《刑法》與《草原法》的脫節(jié)。比如《草原法》中涉及的刑事責任規(guī)范主要條款為第61-66條。這6個條文規(guī)定了6種犯罪行為，均表述為：“……構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不夠刑事處罰的……”，可以看出，我國現行的《草原法》中對犯罪的規(guī)定只有罪沒有刑，而《刑法》分則中的罪名中同樣沒有與我國《草原法》相對接的罪名，這對執(zhí)法實踐過程中草原犯罪行為的定罪和量刑制造了很大的阻礙， 草原保護刑法立法方式的疏漏，使草原犯罪難以受到《刑法》的實際制裁[11]。草原保護法治體系，非常重要的是科學規(guī)定草原違法犯罪的罰責體系，在草原法律體系的進一步修改完善中，要既全面具體地列舉草原違法犯罪行為，又對應性地全面具體規(guī)定不同的法律責任，包括民事責任、行政責任、刑事責任等。

2.7 提高草原生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法力度和到位性

政府行政執(zhí)法在草原生態(tài)環(huán)境保護中處于重要地位。嚴格和準確適用《草原法》的行政處分手段，是新時期草原法律保護最基本的措施[12]。我國草原生態(tài)環(huán)境執(zhí)法存在的執(zhí)法不到位問題，從廣度上，一定數量的草原違法行為沒有受到行政處罰，從深度上，草原行政執(zhí)法處罰過輕，不能給違法者和將要違法者以足夠的震懾。行政監(jiān)督執(zhí)法人員數量嚴重不足[13]，人們對草原監(jiān)理機構的權威性認同不夠，也是導致草原執(zhí)法能力低下的原因。因此，提高草原生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法，更重要的是執(zhí)法主體建設。加強草原監(jiān)理體系和村級草原管護員隊伍建設，充實執(zhí)法人員，改善裝備條件[14]。同時，必須提高草原管理執(zhí)法部門，尤其是市縣一級草原管理執(zhí)法部門的地位和權威性。由十三屆全國人大決定在國家行政機構中新設立國家森林和草原局，應當說順應了這一要求。

2.8 加強和完善草原生態(tài)環(huán)境司法保護

司法公正是社會公正的生命線。草原生態(tài)環(huán)境案件司法，突出彰顯環(huán)境正義的要求。草原生態(tài)環(huán)境案件中，民事、行政、刑事等各類案件都存在。草原生態(tài)環(huán)境破壞和污染事件中，許多情況下，損害了社會公共利益，完全可以按照民事訴訟法規(guī)定的公益訴訟制度，由人民檢察院代表國家提起民事訴訟，以使環(huán)境違法者對所造成的生態(tài)環(huán)境損失依法進行經濟賠償。但是，在司法實踐中草原公益訴訟案件較為罕見。另外，嚴重的草原生態(tài)環(huán)境違法行為就會上升為犯罪行為，對于草原犯罪的司法打擊上，有些草原犯罪沒有受到應有的刑罰處罰。由于目前《刑法》中尚無草原名義的犯罪，草原犯罪為其他罪名吸收，這樣，對于很典型的草原犯罪行為，不能直接以草原犯罪的罪名定罪處罰，一定程度上弱化了草原刑事司法的鮮明色彩及警戒性和威懾力。

3 結論

“美麗中國”法理念是關于我國生態(tài)文明建設的嶄新的戰(zhàn)略理念，由我國憲法第五次修正案予以確立，因而具有高度的原則性、權威性、實踐性?；诓菰鷳B(tài)環(huán)境在我國總體生態(tài)環(huán)境中的戰(zhàn)略地位和廣泛空間，“美麗中國”法理念必然與草原生態(tài)環(huán)境問題相關聯、相契合、相互動。要以打造美麗草原的生動現實來支撐“美麗中國”，更重要的是，要以“美麗中國”法理念為指導、為統(tǒng)領、為原則，全面提升和完善草原生態(tài)環(huán)境建設和保護法治體系，進一步促進草原產權制度、產業(yè)制度、生態(tài)環(huán)境建設投入制度、生態(tài)補償和社會保障制度、草原執(zhí)法司法制度等基本法律制度層面的改革、完善、協調及實施，只有這樣，才能開創(chuàng)美麗草原建設及其生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)的新局面。

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