尚 清 關嘉義

SHANG Qing GUAN Jia-yi

(華中農業(yè)大學文法學院，湖北 武漢 430070)

(School of Humanity and Law, Huazhong Agricultural University, Wuhan, Hubei 430070, China)

隨著收入水平的不斷提高，人們對食品的關注點也從數量逐漸轉移到了質量。近年來引起社會高度關注的“毒生姜”“鎘大米”“僵尸肉”等食品安全事件的爆發(fā)，引發(fā)了人們對食品安全的普遍擔憂。不斷出現的食品安全問題反映出中國食品安全法律法規(guī)存在不足，為此，2015年新修訂的《中華人民共和國食品安全法》中，細化了食品召回制度的相關條文，標志著食品召回制度成為了中國食品安全事故事后救濟的重要手段。但通過與發(fā)達國家的食品召回制度對比可以發(fā)現，中國食品召回制度還存在一定的缺陷，急需進一步完善。

1 中國食品召回法律制度的現狀考察

對于食品召回制度，中國以往并沒有對其予以高度關注，2002年在北京、上海等地實施的違規(guī)食品限期追回制度，標志著食品召回制度開始走進人們的視野[1]。2007年，國家質檢總局發(fā)布了《食品召回管理規(guī)定》，意味著食品召回制度的建立己經上升到了國家層面。然而，食品召回制度真正得到法律的確認是2009年中國《食品安全法》的實施。2015年，原食品藥品監(jiān)督管理總局頒布的《食品召回管理辦法》，以及2015年10月生效的新《食品安全法》第63條中，都對食品召回制度進行了更加詳細的規(guī)定。由此，中國食品召回的法律制度開始逐步形成體系。

1.1 食品召回的主體

食品召回的主體是指進行食品召回時參與其中的組織以及成員。從中國《食品召回管理辦法》和《食品安全法》的規(guī)定來看，食品召回的主體主要包括食品生產者、食品經營者和國家市場監(jiān)督管理總局。在中國食品召回法律制度體系中，食品生產者和經營者是食品召回的第一責任主體。食品生產者是食品的主要來源，其有責任保證食品在生產環(huán)節(jié)的質量安全。當食品質量出現問題時，食品生產者有責任召回不安全食品。對食品經營者而言，作為食品流通中的一個環(huán)節(jié)，也應對自己售賣的食品安全質量負責[2]。因此，食品經營主體也應在食品召回中發(fā)揮重要作用。對此，中國《食品召回管理辦法》第3條明確規(guī)定：“食品生產經營者應依法履行不安全食品的停止生產經營、召回和處置義務”。由此可以看出，食品召回是食品生產經營者必須履行的法定義務，在食品召回責任體系中占據第一責任人的地位。如果食品生產者和經營者是同一主體，那么就不存在食品召回主次責任的問題；倘若食品生產者和經營者不是同一主體，相較于食品生產者，食品經營者只是對問題食品的流通起到了一定的“推波助瀾”作用，被界定為輔助性主體更為恰當，在問題食品的召回過程中承擔次要的主體責任。

除了食品生產者和經營者以外，食品藥品監(jiān)督管理部門也是食品召回中一個十分重要的主體。中國《食品召回管理辦法》第4條規(guī)定，由國家市場監(jiān)督管理總局負責指導不安全食品召回的監(jiān)督和管理工作。在地方具體的食品召回管理機構主要是地方食品藥品監(jiān)督管理部門，作為地方政府的組成部門，處理食品召回問題、保障轄區(qū)內的食品安全是地方食品藥品監(jiān)督管理部門重要的工作職責，在食品召回中主要起到監(jiān)督、管理的作用。由此可以看出，食品藥品監(jiān)督管理部門也是食品召回的主體之一。但與食品生產者和經營者不同，食品藥品監(jiān)督管理部門并不是食品召回義務的履行主體，其只是督促食品生產者和經營者及時召回問題食品，在食品召回責任體系中占第二責任人的地位。

1.2 食品召回的客體

食品召回客體指的是召回的食品對象，即哪些食品屬于召回的范圍。根據中國《食品安全法》第63條，中國食品召回制度的客體主要包括兩類。一類是食品質量真實存在安全問題的食品，這類食品如不召回會對人民群眾的生命健康造成危害，在召回后需要進行無害化處理；另外一類是質量符合相關標準且不會對人體健康造成危害，但沒有按照國家相關的管理制度進行恰當標識的食品，這類食品是可以繼續(xù)銷售的，不過需要通過明示的方式將有關的補救措施告知消費者，并通過召回對食品予以明確的標識。

1.3 食品召回的級別與方式

根據《食品召回管理辦法》的第13條，按照問題食品的風險緊迫程度，中國食品召回分為一級食品召回、二級食品召回和三級食品召回3種。具體而言，第一類食品召回是最為嚴重的食品召回，問題食品所造成的風險有可能導致消費者死亡或健康嚴重受損。在知曉食品安全風險后，食品生產者應當對問題食品在24 h內進行召回。同時，食品生產者還有責任向縣級以上的地方食品藥品監(jiān)督管理部門報告自身所采取的有關計劃。二級食品召回的風險緊迫程度僅略輕于一級食品召回，消費者使用了問題食品后會受到一般性的健康損害，食品生產者應當對問題食品在48 h內進行召回。食品生產者也有責任向縣級以上的地方食品藥品監(jiān)督管理部門報告自身所采取的有關計劃。此外，對于未按照有關規(guī)定進行虛假標注的食品主要是進行三級食品召回，此種召回應在72 h內啟動。食品生產者同樣有責任向縣級以上的地方食品藥品監(jiān)督管理部門報告自身所采取的有關計劃[3]。如果不存在虛假標注僅是標注存在瑕疵，并且食品食用后也不會對人體健康造成危害，食品生產者應當對標注進行完善，但不需要強制性召回問題食品。

2 國外食品召回法律制度的主要經驗

2.1 美國食品召回法律制度的主要經驗

2.1.1 完善食品召回的法律法規(guī)體系 美國關于食品召回的法律法規(guī)己經比較完善，無論是聯邦、州還是地方都是如此。作為一部綜合性較強的法規(guī)，《美國聯邦法典》匯聚了很多方面的內容，其中食品召回相關規(guī)定就包含在其中，食品與醫(yī)藥在第21卷，而動物與動物產品在第9卷[4]。就法案而言，美國現階段主要有《食品、藥品以及化妝品法》(FDCA)、《聯邦肉類檢驗法》(FMIA)、《禽類產品檢驗法》(PPIA)、《消費者產品安全法》(CPSA)、《食品安全強化法案》(FSEA)、《食品安全現代化法案》(FSMA)以及《產品召回工業(yè)指南》。

2.1.2 明確的食品召回主體 美國法定的食品召回主體主要包括兩種：食品生產主體和政府管理部門。美國負責食品召回的主要政府管理部門又可分為農業(yè)部食品安全檢驗局(FSIS)及食品和藥品管理局(FDA)。二者的不同主要體現在監(jiān)督對象上，FSIS的主要職能在對召回肉、禽及蛋類食品等事項進行監(jiān)督，FDA的職責為召回其他種類的食品。在美國，FSIS和FDA是否對出現食品安全問題的食品生產者進行曝光，取決于食品生產者所采取的行動，并不是一定和絕對的。如果食品生產者發(fā)現了問題食品且問題食品還沒有對人體的生命健康造成危害，此時食品生產者就主動制定了召回計劃并報告給了FSIS和FDA，那么上述機關就會簡化食品召回程序，省略公布召回新聞和評估危害等環(huán)節(jié)。在某種意義上，如此的設計和安排有助于激發(fā)食品生產者的責任感和使命感，鼓勵食品生產者主動自行進行食品召回，減少問題食品對人們生命健康造成的負面影響。在實踐中，多數企業(yè)也愿意自主召回相關的問題食品。

2.1.3 完善的食品召回程序 企業(yè)報告、對報告進行評估、確定召回計劃及實施召回計劃等是美國食品召回制度中的重要程序性內容。一旦發(fā)現可能存在食品安全問題，無論是食品生產者還是食品銷售者，都有責任在第一時間(一般為24 h以內)通過書面形式報告FSIS和FDA。有關機關在接到報告后應立即進行審核、評估，確認是否真的存在食品安全問題以及危害程度。為了更好地對報告進行評估，有關機關應參考問題食品上市的時間長短、銷售及流通的渠道及造成危害的具體原因等，企業(yè)無權拒絕承認FSIS和FDA的評估。在此基礎上，如果真的存在食品安全問題，那么FSIS和FDA就會立即發(fā)出召回通知，食品生產者必須立即停止問題食品的生產并制定召回計劃，食品銷售者也禁止銷售問題食品。當食品召回計劃通過了FSIS和FDA的審核時，FSIS、FDA和食品生產者都會通過新聞、網站等方式將食品召回計劃公之于眾，食品生產者需要在有關機關的嚴格監(jiān)督下實行食品召回計劃，直至問題食品的危害等得到了有效控制。

2.2 加拿大食品召回法律制度的主要經驗

2.2.1 明確的食品召回監(jiān)管部門 根據加拿大1997年通過的《加拿大食品檢驗署法》及有關行政處罰條例，加拿大食品檢驗署是加拿大的食品安全監(jiān)督領域唯一的執(zhí)法機構，進行食品召回是其重要工作職責之一；食品安全部、植物保護部以及動物健康部是其下設的3個部門，在食品安全部下又專門設立了辦公室，其職責為制定相應政策以規(guī)制食品召回問題、調查處理食品安全有關事件以及問題食品的召回。食品召回和應急處理辦公室全天無休，24 h都有專門工作人員隨時處理食品召回問題[5]。

為了更好地進行食品召回，食品召回和應急處理辦公室還按照食品安全問題中的各法律主體不同，分類專門編寫不同的指南文件，包括批發(fā)商、進口商、制造商以及零售商，這樣就可涵蓋從食品生產加工到銷售等全過程，為相關生產經營主體的責任人員提供食品召回計劃制定及模擬召回上的指導等。

2.2.2 完善的食品召回分級制度 與中國類似，加拿大也在分析、檢測食品對人體健康造成損害程度不同的基礎上，將食品召回分為一級召回、二級召回和三級召回。一級召回通常適用于極有可能引起人體嚴重健康損害甚至死亡的食品安全問題，是最為嚴重的一類召回，有關部門經常會向消費者發(fā)布警告。二級召回則明確對食用后可能導致暫時性或可逆性的人身健康威脅的食品進行適用，這種情況下引發(fā)嚴重損害的可能性相對較小，此時相應行政部門會具體情況具體分析，自主決定是否采取對消費者發(fā)布警告方式降低風險。三級召回則排除對人體健康造成嚴重威脅的食品的適用，其主要針對食品標簽錯誤等問題，相對于前兩種召回方式是程度最小的一類召回，而此時有關部門一般不會采取警告方式。

2.2.3 明確食品召回的方式 加拿大食品安全法律制度中的食品召回方式分為兩種。首先是主動召回，它是指未經過食品檢驗署的指令，食品生產者主動召回自己生產的食品；其次是強制召回，其是根據《食品檢驗署條例》的第19條，由食品檢驗署以行政強制手段命令食品生產者對問題食品進行召回。在實踐中，多數企業(yè)都會主動召回問題食品，政府也鼓勵企業(yè)進行主動召回。如果企業(yè)不主動召回，也不服從食品檢驗署的強制召回命令，就會被視為犯罪。一旦發(fā)現可能存在食品安全問題，無論線索來源于企業(yè)、消費者還是其他機構，加拿大食品檢驗署在知曉情況后都會及時安排有關專業(yè)人員負責核實，以確定是否存在問題食品及導致問題的根本原因。在此基礎上，加拿大食品檢驗署會決定是否進行食品召回及召回等級。與美國不同的是，確定進行食品召回后，食品召回計劃是由食品檢驗署確定并進行實施的。在此之后，食品檢驗署還會評估本次召回的效果。

2.3 日本食品召回法律制度的主要經驗

2.3.1 完善的食品召回法律 日本在食品召回方面制度較為完善，雖然沒有針對食品召回進行專門性的立法，但日本將食品召回視為整體行政召回體系中的一個分支部分。日本在此方面的代表性法律是《食品安全基本法》，與中國的《食品安全法》相比，日本《食品安全基本法》通過法條的形式把消費者至上的理念進行了明確，突出了消費者的地位，值得中國借鑒。后來，日本又出臺了《食品衛(wèi)生法》，對《食品安全基本法》沒有規(guī)定或規(guī)定相對較為薄弱環(huán)節(jié)做出了更為明確、細致的規(guī)定，對于進一步明確《食品安全基本法》，促使食品召回制度得到更有效的執(zhí)行有很大意義[6]。

另外，日本也通過出臺有關規(guī)章對食品召回問題特別是召回的執(zhí)行進行了規(guī)定。這些立法彌補了食品召回專門立法的缺失，為食品召回提供了良好的執(zhí)行環(huán)境。值得注意的是，日本十分重視和國際接軌，比如在食品安全標準方面，日本食品安全標準的制定嚴格參照了國際標準化組織(ISO)、國際食品法典委員會 (CAC)制定的食品安全標準，這為日本食品召回提供了充分的法律依據。

2.3.2 召回主體明確 日本的食品安全召回主體較為明確。目前，在日本食品安全委員會是主要進行食品召回的機構，這個機構的工作職責主要在于評議食品是否安全以及安全程度，還負責協(xié)調其他有關部門共同開展工作。日本的食品召回也和很多國家類似，分為強制性召回和自愿性召回。其中，強制性召回屬于國家行使行政權力，但自愿性召回與其不同，是每個市場主體自由選擇的自主權利。

3 中外食品召回法律制度的差異與啟示

3.1 中外食品召回法律制度的差異

中國以《食品安全法》確立的食品召回監(jiān)管制度和由國家質檢總局制定實施的《食品召回管理規(guī)定》為主建立了食品召回的法律制度。中國食品召回制度與國外相比，體現出較大的差異性，主要體現在以下幾點。

3.1.1 召回食品的范圍不同 就召回范圍而言，中國食品召回的相關立法規(guī)定食品生產經營者應對不符合食品安全標準的食品實施召回措施，召回范圍較窄。與此相對，以美國、日本、加拿大等國家為代表的食品召回制度，都根據問題食品對人身健康的安全損害程度建立相應的食品召回分級制度，其召回范圍則相對較廣，主要包含有直接證據證明對人體健康和生命安全有害的食品，以及雖不會對人身健康和生命安全造成威脅但有瑕疵的食品。

3.1.2 召回方式不同 從召回的方式來看，主動召回和強制召回都成為美國與加拿大食品召回體制的一部分，且都形成了主動召回為主、指令召回為輔的特點。在制度上，美國和加拿大鼓勵食品生產者主動進行召回；在實踐中，食品生產者也往往會選擇主動召回。比如在美國，雖然法律對召回的程序進行了明確的規(guī)定，但相比強制召回而言，主動召回在制度上可以省略公布召回新聞和評估危害等環(huán)節(jié)。

事實上，對于食品生產者而言，選擇主動召回可以更好地樹立負責任的企業(yè)形象，也可在一定程度上降低召回成本；對于國家而言，食品生產者進行主動召回可以減少執(zhí)法成本，也有助于在短期內更便捷地解決食品安全問題，減少問題食品對消費者的不利影響[7]。目前，中國在食品召回方面，也主要采取主動召回和強制召回兩種方式，這在《食品召回管理辦法》第12條中也有所體現。然而，該條款只是規(guī)定了中國食品召回中存在兩種方式并將“食品生產者沒有主動召回”作為實行強制召回的前提條件，但是對于激發(fā)食品生產者采取主動召回的積極性卻缺乏具體舉措。誠然，《食品召回管理辦法》第43條對于激發(fā)食品生產者采取主動召回的積極性有所助益，但仍然需要進一步完善。

3.1.3 召回的具體程序不同 中國食品召回的程序規(guī)定相對簡略，即食品生產經營者對存在缺陷的問題食品應自主主動召回，如果其發(fā)現問題食品應召回卻不實施召回措施，相應執(zhí)法部門可責令其停止生產經營活動，并責令該生產經營者召回問題食品；與此不同，美國的食品召回制度中有較為嚴格的程序，具體來說，第一步是對相關問題食品可能引發(fā)的危害風險進行評估；第二則是通過召回委員會根據風險評估結果確定召回級別；最后，生產經營者依據相應級別制定出食品召回計劃，經召回委員會審核通過后，實施食品召回措施。

總的來看，美國、日本、加拿大不僅對食品召回的實體性規(guī)范，比如對食品召回的監(jiān)管機關、分級和召回方式都有詳細的規(guī)定。在食品召回程序上也有規(guī)范性規(guī)定，大致可以分為4個環(huán)節(jié)，分別是信息報告、報告核查、制定召回計劃及實施召回計劃，構成了完整的“鏈條”。在整個程序中，有關監(jiān)管機關發(fā)揮了很大作用，對食品安全問題信息及時處理、審核召回計劃、監(jiān)督召回計劃的實行并評估結果是其3個主要特點，有利于食品召回的順利實施。

3.2 國外食品召回法律制度的啟示

3.2.1 完善中國食品召回法律體系 若要通過食品召回制度更好地保護人民群眾“舌尖上的安全”，有必要從法律層面上對中國食品召回法律體系進行完善。

(1) 對中國《食品安全法》以及《食品召回管理辦法》進行細致的對比與梳理，并對《食品安全法》不夠具體和完善的部分，由其下位法《食品召回管理辦法》承擔法律條款的補充功能，對食品召回問題增加合理的細節(jié)性規(guī)定，增強有關法律條文的可操作性。

(2) 構建完善的法律體系不僅需要在中央層面出臺法律法規(guī)和部門規(guī)章，在地方層面也需要出臺有關的地方性法規(guī)，結合本地實際情況對食品召回問題進行規(guī)定，最終形成從中央到地方的全面的食品召回法律法規(guī)體系。

3.2.2 設置統(tǒng)一的食品召回管理機構 中國的食品安全監(jiān)管體制為分段監(jiān)管模式，食品安全風險監(jiān)測與評估由衛(wèi)生部管理，食品安全重大事故調查處理則屬國務院食品安全辦職責。作為參考，中國也應設立專門機構統(tǒng)一部署、監(jiān)管食品召回工作，以避免行政機關之間的權責重疊和管理空白所引發(fā)的推諉扯皮、利益爭搶現象，以促進食品召回在檢測、管理執(zhí)法中的效率，建立權責統(tǒng)一、高效便民的機制。

值得借鑒的是，加拿大建立了類似的食品召回管理機制并在實踐中卓有成效。加拿大食品監(jiān)督局為完善食品召回制度，設置食品安全與召回辦公室，統(tǒng)一實行食品召回的部署實施，這使得其可借助及時高效的組織力量對在監(jiān)管中發(fā)現的問題食品迅速召回，以此規(guī)避問題食品引發(fā)的健康風險。

3.2.3 增加對主動召回的激勵舉措 食品生產經營者主動召回問題食品，相比強制召回，對其自身、消費者和監(jiān)管機關都多有益處，應該通過法律的傾斜性安排激勵投資者在發(fā)生食品安全問題時采取主動召回的方式，而非強制召回的方式。

(1) 在程序上，主動召回的食品生產經營者可以簡化召回程序，比如監(jiān)管機關公布召回新聞等，但監(jiān)管機關應對食品生產經營者發(fā)布的召回公告進行詳細審查，避免無法召回全部問題食品或有關消費者不能得到足額賠付。

(2) 在實體內容上，可以繼續(xù)延續(xù)現有的有關規(guī)定，通過減輕主動召回食品生產經營者的行政責任激發(fā)食品生產經營者主動召回問題食品的積極性。

(3) 監(jiān)管部門可出臺相關措施，為自主召回的食品生產者與經營者提供援助，以此使問題食品召回更有效率。

3.2.4 建立完善的食品溯源制度 當某一批次食品出現缺陷而需召回時，為保障該問題食品能夠順利召回，完備的食品召回法律制度固然重要，但食品信息可追溯機制作為其前提也是不可或缺的[8]。在發(fā)現問題食品后，首先應高效、正確地確定該食品的生產商及原料，這樣才能為接下來的原因分析、改進舉措以及進一步的防控措施做好前期準備工作。因而，要采取嚴格有效的措施保證問題食品溯源機制的完善，將“從農田到餐桌”的全程監(jiān)控制度納入食品安全的管理體系。但是，中國目前食品安全工作存在一些現實障礙，如食品生產者、經營者數量眾多，質量難以保障，且作坊式食品生產加工企業(yè)大量存在，這些企業(yè)通常沒有建立有效機制以實行食品溯源。這樣，如果這些企業(yè)出現食品安全等問題，沒有有效的溯源機制也無法保證食品的順利召回。因此，只有強制食品生產經營者貫徹實施食品關鍵點控制及食品追溯機制，才能保障問題食品及時準確的召回。