■ 王志成譯

四、英國住房保障制度的政策特點

總體看來，英國住房保障制度的主要政策特點有以下幾個方面：

（一）住房保障法規(guī)政策特點

在不同的歷史時期，英國住房保障法規(guī)所形成的具體政策與制度的目標并不完全相同。但從整體上看，英國的住房保障政策與制度的改革可以簡單地歸納為：從由政府直接投資建造住房發(fā)展到通過市場機制，解決住房問題，其法規(guī)政策特點主要表現(xiàn)有：

①政府調(diào)控政策。在英國的住房保障制度中，占據(jù)主導地位的仍是中央政府，但中央政府只進行適度調(diào)控；地方政府作為住房保障政策的執(zhí)行者，起著直接和關鍵作用。中央政府和地方政府的協(xié)同調(diào)控執(zhí)行主要表現(xiàn)在：一方面，中央政府對地方政府的住房政策的實施進行宏觀調(diào)控，地方政府負責住房分配、管理和租金制定政策等方面的具體實施和執(zhí)行。另一方面，中央和地方兩級政府之間通過調(diào)控執(zhí)行相互配合，構成英國住房保障制度的主體，發(fā)揮很大的作用。

②市場調(diào)控政策。英國的住房保障制度包括公共住房的財政政策和金融政策，并結(jié)合引導和管制政策，直接供應和間接補貼雙管齊下。因此市場調(diào)控政策主要從抑制需求和增加供給入手，通過調(diào)控稅收、土地供給、信貸成本和銀行利率等手段平抑投機性購房。房地產(chǎn)市場主要調(diào)控手段。例如：一是通過征收空置稅或空房稅和對非土地所有者自住的土地交易征收交易稅，抑制投機。二是利用利率杠桿抑制需求。三是增加房源供給，在城市改造中夷舊建新時給予政策扶持。四是英國的金融機構比較發(fā)達，各金融機構之間有明確的分工，資金來源及用途受到嚴格限制。五是政府通過立法引導住房協(xié)會、私營公司等的住房建設和投資方向，通過行政手段賦予住房協(xié)會更多支配和管理社會分房的權利職能，并要求企業(yè)在房地產(chǎn)開發(fā)時須配建固定比例的保障性住房。除此之外，政府對保障性住房的質(zhì)量標準和租金也有著苛刻的要求，從而保證居民的基本生活質(zhì)量。

③住房建設政策。所謂住房建設政策主要涉及的是確立建房主體地位，住房法與城鎮(zhèn)規(guī)劃法勾連、規(guī)制房屋建設標準的制度。英國的住房保障法規(guī)首先明確由誰來建設房屋、建房的選址以及標準問題，因而住房建設政策是保障性住房法構建的一個部分，住房建設政策規(guī)定了住房建設的主體、選址和建房標準的內(nèi)容，使其成為保障性住房法的首要標志。第一個標志是確立了地方政府建房主體地位。一方面賦予當?shù)卣ㄔO住房以滿足公民需要的權利；另一方面規(guī)范了不合格和不衛(wèi)生住房的處理以及重建的權力問題。第二個標志將住房法與城鎮(zhèn)規(guī)劃法勾連。既解決了住房建設時的選址問題，又優(yōu)化了居民的居住環(huán)境；使整個城市布局更加合理。

④住房分配政策。英國保障性住房分配政策是指在保障性住房法下，申請者根據(jù)自身的類別、家庭成員、優(yōu)先因素等條件針對英國的多種保障住房形式提出申請，相關部門按照法律既定的體系審核，保障申請者能夠適時調(diào)整到對應標準的住房。英國履歷保障性住房分配政策的目標是：一方面建立起政府主導保障性住房分配制度；另一方面建立起保障性住房申請者制度。確立保障性住房分配制度以政府為分配主體，可以使得政府從宏觀的角度來調(diào)整整個社會的矛盾。規(guī)范分配制度的分配對象，保障了無家可歸者和中低收入者有房可住，緩解社會矛盾。

⑤住房補貼政策。英國保障性住房的補貼政策旨在幫助租住房者支付房租或者給予建房者以補貼，即住房補貼制度由地方政府的建房補貼以及住戶補貼兩部分構成。在初期，住房政策補貼以地方政府建房補貼為主。之后出臺的補貼系列法律都是關于提高住戶補貼金額的規(guī)定，而且能夠根據(jù)各住房者的經(jīng)濟狀態(tài)的變動及時調(diào)整補貼金額及其補貼對象，以達到補貼效益的最大化。英國住房補貼政策的設立，一方面明確了個人在保障性住房分配中的主體地位，讓政府更好地傾注于宏觀調(diào)控和低收入家庭的住房保障問題；另一方面直接的住房補貼為援助大多數(shù)貧困家庭提供了最有效的途徑，有助于防止貧困家庭集中于特定的建筑物和聚居區(qū)。

（二）住房保障中低收入政策特點

1980年，英國政府修定《住宅法》導入了“可支付住房制度”后，多年來政府把提高住宅私有化與自有率、滿足低收入家庭、關鍵崗位人員和首次購房者的住房保障需求為主要目標，形成一系列以可支付住房制度為主的中低收入住房保障政策。其政策特點主要有：

①公共住房類租房政策。在英國很多地區(qū)，中低收入居民對公共住房類租房的需求遠大于已建數(shù)量，政府部門通常采用打分制，根據(jù)申請人住房條件、財務狀況和登記時間來判斷，盡可能滿足最需要租房的居民需求。同時允許注冊社會地產(chǎn)公司面向中低收入者租房。不同的住房協(xié)會有不同的租房標準，有的只服務特定人群，如有殘疾人或小孩的家庭。

②可支付合作租房政策。住房由可支付合作者共同擁有，每個居民支付房租，負責維修、確定租金標準和決定誰能成為合作者。

③租房者購買權政策。鼓勵租房者按一定折扣購買租住房屋。折扣根據(jù)支付租金年限而定，最高折扣為16000～32000英磅。為享受這項政策，居民至少需要租住2年，如果是2005年1月后入住的，則需要租住5年。如果在5年內(nèi)出售所購住房，需將折扣部分全部退還議會。同樣，針對租住注冊社會地產(chǎn)公司房屋的中低收入居民，也鼓勵允許按一定折扣購買租住房屋。最高折扣一般為9000～16000英磅。居住年限要求同上。

④特殊置業(yè)計劃政策。該政策主要用于幫助那些無權或無法行使購買權的人群，允許其按一定折扣購買目前租住房屋，首次可以只購買25%產(chǎn)權，國家按年向租住者收取不超過剩余產(chǎn)權價值3%的租金，使其最終可購買100%產(chǎn)權。

⑤公開市場購買政策。針對東部地區(qū)中低收入者、倫敦工人和首次可支付購房者。購買者需通過貸款籌集75%的住房資金，剩余25%通過兩種類型產(chǎn)權貸款提供。其中12.5%資金由同一抵押貸款機構提供，其余12.5%資金由指定住房協(xié)會提供，屬政策性貸款，五年內(nèi)免息。

⑥首次購房部分產(chǎn)權政策。針對無力購買全產(chǎn)權的首次購房者。參與者需購買指定FTBI發(fā)展計劃中的住房（小戶型）至少50%產(chǎn)權，三年后需對另50%產(chǎn)權支付1%費率，逐年上升最高不超過3%。如果出售住房，則須將出售時未擁有的產(chǎn)權部分的價值返還有關部門。

⑦共同所有權政策。旨在幫助北愛爾蘭無法購買商品房的人群。參與者視其購買力應購買相當比例的所有權（通常為40%～75%）。

⑧重要居住保障政策。旨在幫助公共部門工作的人群尋找安居房，這類人群主要包括教師、護士、監(jiān)獄工作人員、社區(qū)工作人員、消防人員、地方政府雇用的教育心理專家和職業(yè)治療專家等。其保障政策可按規(guī)定獲取政府補貼，按市場價格的80%甚至更低的價格租住條件較好的房屋。

⑨退出保障機制政策。英國政府注重退出保障機制的政策建立。例如享受折扣購買公共住房的居民，如果在規(guī)定年限內(nèi)出售公房，須返還全部或部分折扣，社會主要崗位人員如果離職，須立即歸還商業(yè)性和政策性產(chǎn)權貸款。這些保障機制有利于促進社會公平，及時歸集資金用于更多的低收入家庭保障，可有效防止住房福利固化。

⑩中低收入住房保障財稅政策。一是稅收激勵措施，允許修建可支付住房的成本，計入免稅額或進行稅收減免；二是提供政策資助，允許在現(xiàn)有規(guī)劃上擴大高成本地區(qū)中低收入購房者比例；三是為首次購房者提供儲蓄計劃，允許住房抵押存款減免稅收；四是鼓勵提供土地，發(fā)展共享產(chǎn)權方案；五是采取多種方法，鼓勵在原有非住宅區(qū)進行混合用途住宅開發(fā)；六是對修繕經(jīng)濟適用房減免增殖稅。如對RSLs維修房屋，僅按5%征收增殖稅（全稅為17.5%），以降低成本。

（三）住房保障福利政策特點

英國是資本主義國家中福利制度發(fā)展最早的一個國家，是住房問題產(chǎn)生最早也是政府干預最早的國家。英國的住房保障模式倡導公民普遍地享受住房福利，國家擔負保障公民住房福利的職責。英國住房保障模式發(fā)展的總體路徑可以歸納為：慈善機構零星資助—政府實行租金管制政策（特殊時期）—政府直接大規(guī)模建設社會住房—社會住房私有化—政府提供住房消費補貼、抵押貸款利息免稅—特殊群體免征住房出售后的資產(chǎn)所得稅等。為保障公民的居住權，政府采用了與居住方式相對應的、分層次的住房福利體系，具體政策特點有：

①自有住房福利政策。對于自有住房居民提供的福利政策，支持在限額內(nèi)抵押貸款且是購買第一套自有住房的居民，減免住房抵押貸款所需支付的稅收，稅后收入用以支付利息的部分還可以得到稅收補貼。對收入較低、年齡較輕的首次購房者及不能得到建筑協(xié)會貸款的購房者，采取固定利率的辦法，由當?shù)氐胤秸峁┵J款。

②租用公房福利政策。對于租用公房居民，政府公房的福利性質(zhì)直接體現(xiàn)在其低廉的租金水平上。對每一套住房，首先由地方政府進行評估，提出“公平”房租價格，實行租房市場供給與需求相平衡狀態(tài)下的租金。如果“公平”房租價格高于公房的福利性房租，則根據(jù)租房者的經(jīng)濟情況，在“公平”房租基礎上打一定的折扣。同時制定“標準住房福利”標準，由國家劃定一條收入線，收入水平恰好在這條線上的享受一定數(shù)額的住房福利；如低于這個標準，則增加相應的住房福利，如高于這個標準，則減少相應的住房福利。對兒童、殘疾人，除了這些標準待遇外，還增加了額外福利。通常，公房租戶實際房租支出占平均收入的比重不足10%。

③租用私房福利政策。對租用私房的居民，“標準住房福利”提供了類似的待遇，由于私房租金不可能有折扣，政府采取了現(xiàn)金津貼的方式。地方政府在對私房租戶進行審核后，按照當?shù)毓康摹肮阶饨稹币约凹彝ナ杖氪_定津貼數(shù)額，用現(xiàn)金的方式提供住房津貼，并直接支付給房東。

④貧困住房福利政策。對于貧困家庭的住房居民，英國在住房福利中設置了防止人們因住房支出而淪為貧困的機制，規(guī)定居民在享受了標準住房福利時，如果扣除自付房租后，其實際收入低于貧困線，可進一步得到住房補助。對于收入已經(jīng)低于貧困線的家庭，除了提供“標準住房福利”外，還以社會救助方式增加福利。對居住自有房的貧困戶，每年提供固定數(shù)額的修繕費和保險費，以防止住房質(zhì)量下降。

（四）住房保障市場運行政策特點

為使住房保障制度更好地發(fā)揮作用，英國政府還不斷制定完善了系統(tǒng)配套的市場運行政策予以支持。政策模式是新自由主義價值取向與自由市場政策；其政策特點如下：

①自由市場保障政策。在英國的住房保障法規(guī)中，一直以市場運作成為保障實現(xiàn)的重要政策，大多數(shù)住房保障都是由社會機構來具體操作的，例如一些類似“住房協(xié)會”的非營利機構，目前英國全國有超過110家類似的機構來具體實施共有產(chǎn)權住房政策。政府部門的職責主要體現(xiàn)在政策的制定和資金的資助方面。

②公共住房主導政策。現(xiàn)在，公共住房仍然發(fā)揮著重要保障作用。雖然公共住房被大量出售，但英國各級住房管理機構每年掌握著數(shù)百萬套公共住房，而且中央和地方財政每年都為公共住房的維護和改造提供大規(guī)模的資金支持，同時能夠根據(jù)實際情況靈活的采取收購或建設的方式來加大公共住房的供給。

③公房整體出售政策。隨著近年來租住公房居民“優(yōu)先購買權”政策的實施，大約1/3的公房租賃者已經(jīng)購買了住房，還有大約2/3的公房租賃者仍然租住在現(xiàn)有公房中。英國政府鼓勵將現(xiàn)行的、隸屬于地方政府的管房機構，改造為私人合作及非盈利性質(zhì)的住房協(xié)會，由住房協(xié)會整體購買現(xiàn)在管理的公房，成為社會性房產(chǎn)主，并依靠租金收入，對所擁有的公房進行維修和管理。

④產(chǎn)權分享政策。英國政府自2005年推出“新居者有其屋計劃”以來，其方式就是購房者可先購買部分產(chǎn)權，然后逐步購買完全產(chǎn)權。住房協(xié)會和地方政府公房的承租人，以分享式產(chǎn)權方式購買其承租公房的部分產(chǎn)權，其余產(chǎn)權由住房協(xié)會或地方政府保留，購房者付房租。房租標準是房東所持產(chǎn)權資本價值的2.75～3%/年。購房者可以根據(jù)自己的經(jīng)濟能力，分次購買產(chǎn)權，直至購買全部產(chǎn)權。但是在第一次購買時，購房者最低購買25%的所有權。

⑤廉價自有住房政策?？傮w而言，英國的收入房價比較低，大約在1：2.93～1：3.15之間，但多年來英國政府一直將自有住房價格控制在適宜價位作為一項重要的政策目標，對自有住房價格進行宏觀調(diào)控。

⑥可承受租金政策。近年來由于租金上漲較快，英國相當多的居民仍然需要政府的住房幫助。政府為向低收入居民提供較低的、可以承受的租金的住房，資助的建房活動仍將是英國住房保障的重要方式。

⑦特殊群體保障政策。此類政策主要體現(xiàn)為對一些特定的住房困難群體落實救助和救濟的保障職能，包括無家可歸者、重要工作人員、部分低收入家庭等，還包括對于住房翻新、流動居所等住房形式和行為進行管理和資助，同時對大量公共住房年久失修的問題采取了“體面家庭和公共住房融資”政策。為進一步提高住房自有率水平，針對部分特殊群體推出了“新居者有其屋計劃”，通過共有產(chǎn)權住房的方式資助這些家庭購買住房。

⑧私營機構政策。此類政策主要是更多地發(fā)揮私營機構的作用。英國早在1844年就已成立了住房協(xié)會，該協(xié)會一直堅持以較低的價格向工資收入水平很低的工人們提供出租改良住房。其主要職能有四大特點：一是長期的獨立的住房合作組織的法人實體；二是獨特的住房合資行業(yè)協(xié)會；三是協(xié)會自己從事保障住房的生產(chǎn)、經(jīng)營活動；四是該協(xié)會具有短期合作社、租戶管理合作社、住房金融合作社等多種形式。由于中央財政的住房建設和維修撥款受政府保障能力的限制，即使對地方政府經(jīng)批準籌措的建房資金，也要受政府財政赤字規(guī)模的限制。而住房協(xié)會則不受相應因素的制約，可以通過貸款解決資金短缺問題，因而更有利于加快住房的建設與籌措維修資金。目前，中央政府的住房保障預算資金，除了向地方政府撥付外，也直接向住房協(xié)會撥付。