楊前智

摘要：我國一直以來都對土地的使用和權益的分配具有較高的關注度，我國現(xiàn)行的以家庭聯(lián)產(chǎn)承包生產(chǎn)責任制為主要內(nèi)容的農(nóng)村土地政策雖然經(jīng)過了漫長的時間發(fā)展和成熟，但卻對我國農(nóng)村土地制度和農(nóng)業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了深遠的影響。新型城鎮(zhèn)化形勢下，土地政策對于全面協(xié)調(diào)推進城鎮(zhèn)化建設具有重要影響，而通過新型城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村土地政策的變革路徑對于完善我國城鎮(zhèn)化建設具有重要意義。

關鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)村土地政策；改革

引言：

自1949年新中國成立以來，土地改革從未停止。從土地改革運動，徹底消滅了我國存在的兩千多年的封建土地所有制，到而后經(jīng)歷的農(nóng)業(yè)合作社-人民公社化運動-家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的一系列改革中；農(nóng)地土地從國家和農(nóng)民的所有權上發(fā)生了：私有與私有-私有與共有-共有與共有到現(xiàn)在的共有私有的轉變；建設用地產(chǎn)權也發(fā)生了：私有與私有-集體所有，無償使用-集體所有，到有償使用的轉變。新型城鎮(zhèn)化作為黨的十八大確定的重大國家戰(zhàn)略，對于穩(wěn)增長、調(diào)結構具有重要意義，而由于城鎮(zhèn)化進程中人地矛盾以及土地使用方式的粗獷，亟待提升農(nóng)村土地政策改革的質(zhì)量，促進城鎮(zhèn)化的全面發(fā)展。

一、農(nóng)村土地政策改革對于城鎮(zhèn)化推進的意義

（一）是新型城鎮(zhèn)化實施過程中的一個工具

新型城鎮(zhèn)化的主要目標是滿足建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的要求，解決農(nóng)業(yè)轉移人口的市民化，同時讓留在農(nóng)村的農(nóng)民能夠享受到整個社會進步帶來的福利，由于新型城鎮(zhèn)化過程中牽扯到戶籍制度改革、城鄉(xiāng)分配格局變化以及農(nóng)村土地現(xiàn)有分配、使用制度等多方面的問題，因而需要從農(nóng)村土地政策改革的層面深入到土地資源集約利用和節(jié)約開發(fā)上來。因而農(nóng)村土地政策改革是實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化過程中的一大工具。比如目前浙江、江蘇等省設計了基于土地整理指標的“折抵指標”；重慶市則著手設計了基于城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的全新交易制度。通過改變土地流轉與交易制度，促進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化，解決農(nóng)民進城所帶來的住房以及其他社會保障問題。

（二）是推動農(nóng)村發(fā)展的關鍵

土地作為農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本要素同時也是城市發(fā)展和規(guī)?；a(chǎn)業(yè)得以發(fā)展的基礎，土地制度和政策的變革將深切的影響到農(nóng)民的生活與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。但是隨著后工業(yè)時代的到來，以第三產(chǎn)業(yè)為發(fā)展主體的城市型經(jīng)濟對于傳統(tǒng)農(nóng)地的依賴越來越小，大多數(shù)發(fā)達國家在利用農(nóng)地的過程中都已擺脫其單純作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源的利用模式，而是實現(xiàn)了“以農(nóng)業(yè)培養(yǎng)工業(yè)，以工業(yè)帶動農(nóng)業(yè)”發(fā)展的模式。新型城鎮(zhèn)化助推農(nóng)村土地政策改革是以變革土地利用方式價值內(nèi)涵為基礎的，通過這一過程將促進農(nóng)村地區(qū)二、三產(chǎn)業(yè)的有序發(fā)展，繼而帶動當?shù)亟?jīng)濟的全面發(fā)展，因而土地政策改革是新型城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村發(fā)展的關鍵。

二、推進農(nóng)村土地政策改革的對策

（一）實現(xiàn)土地政策制定的制度化與程序化

土地政策的制定是一項科學化、系統(tǒng)化的工作，同樣地，其改進和修繕也將持續(xù)伴隨著土地政策的運行，西方一些國家土地政策的制定往往要經(jīng)過嚴格的程序與過程，其決策和認定的過程往往要比具體的條款制定和修改耗費的時間長幾倍或數(shù)倍。審慎的決策過程體現(xiàn)出為土地政策的科學合理運行保駕護航的態(tài)度，同時這也啟示我國要加強站在宏觀層面，結合成本以及效益的系統(tǒng)化分析方法完善土地政策制定改進的過程。由于我國具有政治權力高度集中的特性，政府理應可以快速響應政策需求，完善應對，但是也要積極貫徹民眾集中制的相應要求，在保證決策成本可控的前提下完成決策效率的提升，更好的保證決策的制度化與程序化。若有必要可以邀請土地領域專家學者、群眾等加強調(diào)研分析、商討制度條款、完善政策制定的改進過程，從而改革“一言堂”的政策制定方法。

（二）完善我國土地產(chǎn)權法律制度，明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權主體

法律上農(nóng)村土地產(chǎn)權主體模糊，導致在實踐中農(nóng)村土地流轉行為不規(guī)范，集體所有土地掌握在“少數(shù)人”手里，影響土地流轉。

完善我國土地產(chǎn)權法律制度，應在現(xiàn)行的法律法規(guī)基礎上，在法律基本框架內(nèi)自上而下地不斷修改和完善。第一是憲法，作為國家的根本大法，農(nóng)村土地產(chǎn)權法律制度必須以憲法為基礎進行修改。第二是民法，土地產(chǎn)權雖然涉及到國家屬性，歸根到底是物權的所有權問題，農(nóng)村土地產(chǎn)權的主體的歸屬問題還應在民法中加以明確。第三是直接規(guī)定土地管理的土地管理法。加強土地管理，維護土地的社會主義公有制，保護、開發(fā)土地資源，合理利用土地，切實保護耕地，促進社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，是土地管理法的基本要求。第四是行政法。確立行政管理職能，是行政法調(diào)整對象之一，修改行政法中有關土地管理部分，明確土地管理行政主體，就能夠實現(xiàn)在土地管理上權責統(tǒng)一，更好的對土體進行管理。

（三）建立農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉交易機制

建立健全安全、有序的土地經(jīng)營權流轉交易機制，對維護廣大農(nóng)民群眾和新型經(jīng)營主體合法權益，促進適度規(guī)模經(jīng)營有序發(fā)展意義重大。

建立農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉交易市場。建立農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉交易市場，為農(nóng)村土地流轉不僅提供了土地交易場所，更是促進農(nóng)村土地流轉轉向規(guī)范化發(fā)展的現(xiàn)實途徑。此外，建立農(nóng)村土地流轉交易市場主要功能應促進土地經(jīng)營權交易，主要提供簽訂服務協(xié)議、流轉信息發(fā)布公示、價格形成、授權抵押登記等務。

交易主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、承包農(nóng)戶、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，以及具備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力的其他組織或個人。交易條件應該是交易標的權屬清晰無爭議，交易雙方具有流轉交易的真實意愿，符合法律法規(guī)政策和規(guī)劃要求。交易品種包括以家庭承包方式和其他包方式取得的土地經(jīng)營權，也包括集體經(jīng)濟組織未發(fā)包的土地經(jīng)營權，以及其依法可流轉交易的土地經(jīng)營權。

具體而言，就是建立農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易公開市場或平臺，推動農(nóng)村土地流轉交易公平公正透明的進行，引入競爭機制，完善土地價格發(fā)現(xiàn)機制，讓土地價供求關系能得到充分體現(xiàn)。

總結：

綜上所述，農(nóng)村土地政策改革與新型城鎮(zhèn)化的推進密切相關，只有從政策制定以及政策實踐中更好的把握改革動向才能全面地實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化。

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