□ 西北政法大學 李永寧 重慶大學 秦 鵬 北京華盛坤泰環(huán)境科技股份有限公司 司 軍

我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度主要由《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》）以及七個試點省分別的《實施方案》兩部分構成。深入研究這些方案，結合了解到的試點省的一些實施情況，我們認為我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在適用范圍、磋商制度、評估及資金管理等八個方面還存在一些問題，需要進一步完善。

一、我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度存在的主要問題

1.生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的適用范圍不夠周延。（1）《試點方案》適用范圍的第1項為“較大及以上”突發(fā)環(huán)境事件。“較大”以下的突發(fā)環(huán)境事件被排除在適用范圍之外；“較大”的認定標準與生態(tài)環(huán)境損害不存在直接的關聯(lián)性。（2）《試點方案》適用范圍的第2項為“重點生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)”，除此之外的其他生態(tài)環(huán)境功能區(qū)被排除在了適用范圍之外，這種限定明顯不科學。

2.訴前磋商制度關鍵內(nèi)容缺失。（1）磋商所達成的賠償協(xié)議的內(nèi)容和效力不明確。為明確賠償協(xié)議效力，試點地方大都額外增加了司法確認程序；（2）磋商的時間期限未加限制，容易造成磋商拖延并影響生態(tài)環(huán)境修復；（3）磋商期間的損害防治義務未明確，存在邊磋商邊損害的風險；（4）磋商過程缺乏專家參與性規(guī)定。以上內(nèi)容缺失將嚴重影響磋商的開展、磋商過程的公正性以及磋商協(xié)議的充分落實。

3.損害賠償具體范圍存在漏項。（1）生態(tài)環(huán)境損害的監(jiān)測、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商以及生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟等過程中產(chǎn)生的費用未被明確納入賠償范圍；（2）生態(tài)環(huán)境修復措施以及修復過程中可能產(chǎn)生的二次損害的預防與消除費用也未被考慮。這些賠償漏項的存在對生態(tài)環(huán)境損害賠償制度適用的效率以及賠償?shù)某浞中钥赡茉斐上麡O影響。

4.生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟規(guī)則欠缺。（1）生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的訴訟管轄無規(guī)可依，特別是對橫跨多地的損害賠償訴訟的地域管轄未做規(guī)定；（2）缺少賠償責任認定、劃分和承擔的可操作性規(guī)定；（3）相關證據(jù)提交及其證明力均未做規(guī)定；（4）與環(huán)境民事公益訴訟重合時該如何處理等訴訟問題均不明確。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟實施比較困難。

5.生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估制度不完善。（1）缺乏關于鑒定評估基準、鑒定評估機構、鑒定評估規(guī)則等方面的規(guī)定；（2）缺乏鑒定評估結果在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中證明力的規(guī)定；（3）環(huán)保部推薦的第一、二批環(huán)境損害賠償鑒定機構均為環(huán)保部門直屬單位，未引進民間鑒定機構并形成監(jiān)督競爭機制。難以保證鑒定的中立性、客觀性和公正性。

6.生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的管理規(guī)定缺乏。（1）損害賠償資金來源、性質、日常使用以及監(jiān)管等制度內(nèi)容均未明確；（2）賠償資金的歸口部門、確保專款專用的機制、資金使用效果的評價與追責等不明確；（3）緊急狀況下的資金撥付機制也不明確。以上管理性規(guī)定的缺陷將導致生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的合理使用無章可循。

作為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的試點，貴州于2017年初開出了一份生態(tài)環(huán)境損害賠償司法確認書。一家企業(yè)因為非法處理污泥渣污染環(huán)境，被貴州省環(huán)保廳索賠900多萬元，用于被損害地區(qū)的生態(tài)修復工作。圖為貴州生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

7.生態(tài)環(huán)境損害賠償過程中的公眾參與和信息公開制度過于簡化。（1）《試點方案》僅規(guī)定“鼓勵公眾參與”，并未將公眾參與作為公眾的一項權利予以確認；（2）公眾參與和信息公開的具體環(huán)節(jié)及內(nèi)容、參與的主體類型、參與和公開的具體程序與方式、參與權與信息獲取權的救濟等內(nèi)容均告缺失；（3）不公開損害賠償相關信息的責任也不明確。生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)拿裰骰c科學化途徑不暢。

8.缺少全國性的生態(tài)環(huán)境損害賠償基金。（1）全國性生態(tài)環(huán)境損害賠償信息與典型案件收集、分析，以及損害賠償工作指導，缺少最頂層、整體性、靈活性的資金支持；（2）對部分資金不足的社會組織提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償公益訴訟，沒有資金支持的正常渠道；（3）缺少賠償資金不足時的社會分擔機制；（4）對于無明確賠償義務人以及歷史上發(fā)生的生態(tài)環(huán)境損害事件的調查、鑒定評估，甚至索賠也沒有充分的資金支持渠道。

二、完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，全面促進生態(tài)文明建設的對策建議

1.應將除人身、財產(chǎn)損害之外的所有生態(tài)環(huán)境損害全部納入生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的適用范圍。具體應將《試點方案》中的三項擴展為以下九項：（1）發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件，對生態(tài)環(huán)境造成較大損害的；（2）在省級以上人民政府依法劃定的重點生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)發(fā)生環(huán)境污染或生態(tài)破壞事件的；（3）在縣級以上人民政府依法劃定的集中式飲用水水源地發(fā)生環(huán)境污染或生態(tài)破壞事件的；（4）對特定區(qū)域內(nèi)省級以上重點保護動植物物種造成重大破壞的；（5）嚴重影響區(qū)域生物多樣性的；（6）對國有或集體特定范圍以內(nèi)耕地、林地、草原、林木資源等造成重大破壞的；（7）發(fā)生環(huán)境污染或者生態(tài)破壞事件，致使具有重要生態(tài)功能的濕地發(fā)生自然狀態(tài)的明顯改變，濕地生態(tài)特征明顯退化的；（8）發(fā)生海洋生態(tài)環(huán)境損害事件，依據(jù)海洋環(huán)境保護法等法律應予賠償?shù)?；?）發(fā)生其他造成除人身與個人、集體財產(chǎn)損害之外的嚴重生態(tài)環(huán)境事件的。

2.應強化磋商的專家參與并明確磋商協(xié)議的法律效力。具體包括以下內(nèi)容：（1）經(jīng)磋商達成的生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議應當包含當事人、生態(tài)環(huán)境損害事實、評估鑒定結果、修復方案、履行責任的方式與期限等內(nèi)容。協(xié)議依法應當賦予強制執(zhí)行力；（2）磋商期限。為了防止磋商被惡意拖延，影響生態(tài)環(huán)境修復，應當為磋商設定最長期限；逾期達不成協(xié)議的，賠償權利人應當立即行使訴權；（3）磋商達成前的防治義務。為避免因磋商導致受損生態(tài)環(huán)境錯失最佳修復時機，以及為了預防損害的進一步擴大，應當為賠償權利人設定針對受損生態(tài)環(huán)境的及時防治義務。此項義務不得因磋商權的發(fā)動和行使而被免除。因義務履行所花費用，應由賠償義務人承擔；（4）專家參與保障機制。專家參與磋商的目的在于為磋商工作的開展提供專業(yè)支持、合法性保證并監(jiān)督磋商的公正性。因此，建議磋商應當吸收法律及環(huán)保等方面的專家參與。參與的內(nèi)容應當包括：磋商方案的制定、磋商會談、協(xié)議達成等。

3.合理增加生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)木唧w范圍。以下11項費用應當被確定為生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)木唧w范圍：（1）生態(tài)環(huán)境損害監(jiān)測費用；（2）控制、減輕、清除生態(tài)環(huán)境損害后果的各項處置措施費用；（3）前項處置措施產(chǎn)生的次級生態(tài)環(huán)境損害消除及賠償費用；（4）生態(tài)環(huán)境修復費用；（5）生態(tài)環(huán)境修復期間的監(jiān)測費用；（6）生態(tài)環(huán)境修復期間服務功能的損失；（7）生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失；（8）因確定生態(tài)環(huán)境損害的性質、范圍、程度而支出的調查、評估、鑒定與咨詢等費用；（9）生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中的律師費、執(zhí)行費以及其他必要費用；（10）生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商過程中的必要費用；（11）其他必要費用。

4.從實體和程序兩個方面完善生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)脑V訟規(guī)則。實體方面的訴訟規(guī)則應當包含：（1）歸責原則與舉證責任。建議生態(tài)環(huán)境損害賠償適用嚴格責任原則。賠償權利人僅需負擔初步證明責任，即只要證明損害與被告特定行為之間具有因果關系，賠償責任即告成立。（2）責任承擔。主要有兩種情形：當存在修復可能性時，應當以修復性責任為主；當無修復可能性時，應當以金錢賠償性責任為主，但總體上應當以修復責任為主。另外，考慮到損害賠償數(shù)額過大，應當允許賠償義務人分期賠付相關損失。

程序方面的訴訟規(guī)則應當包含：（1）案件管轄。鑒于生態(tài)環(huán)境損害案件影響較大，建議一審案件由損害行為發(fā)生地、損害結果地或者賠償義務人所在地中級以上人民法院管轄；（2）訴前救濟。對正在發(fā)生的生態(tài)環(huán)境損害，為避免損害擴大，應當允許申請訴前禁令、訴前財產(chǎn)保全、訴前證據(jù)保全等措施；（3）證據(jù)規(guī)則。應當規(guī)定具備資質的相關鑒定、咨詢、評估機構所出具的監(jiān)測數(shù)據(jù)、鑒定、評估報告以及咨詢意見等，經(jīng)過開庭質證，均可作為認定生態(tài)環(huán)境損害責任的有效證據(jù)；（4）與環(huán)境民事公益訴訟之間的銜接。可以有三種設置思路：一是賦予生態(tài)環(huán)境損害賠償權利人優(yōu)先起訴權。二是賦予生態(tài)環(huán)境損害賠償權利人與公益訴訟主體同等的訴權，即哪方先行起訴，則另一方訴權即不能行使。三是根據(jù)《民事訴訟法司法解釋》的相關規(guī)定以合并審理的方式使二訴權同時實現(xiàn)。最終如何設置，必須有明確規(guī)定。

5.從基準、機構、人才等方面完善生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估制度。應當包括：（1）建立生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術與標準體系。相關技術和標準的設置應當有利于基線確定、因果關系的判斷以及損害賠償數(shù)額的認定；（2）生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估機構的設立、運營與扶助。應明確鑒定評估機構的設立條件、運營資質與規(guī)則，并對鑒定評估機構的設立和運營提供必要扶助；（3）鑒定評估專家?guī)斓慕?。明確入庫專家的學科領域、遴選條件與申請程序以及專家?guī)斓木唧w運作方式和機制；（4）建議在中國生態(tài)文明研究與促進會設立全國性的民間生態(tài)環(huán)境損害賠償鑒定評估機構，利用該機構的優(yōu)勢地位和全國性影響力，在生態(tài)環(huán)境損害賠償鑒定領域推進形成監(jiān)督和競爭機制，確保建立起科學、公正、中立的鑒定評估規(guī)則體系。

6.構建生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的日常管理與緊急撥付制度。具體制度包括：（1）資金來源。賠償義務人繳付的生態(tài)環(huán)境損害修復費用以及其他前期費用、生態(tài)環(huán)境損害無法修復時繳付的賠償款項、社會捐贈的生態(tài)環(huán)境損害修復資金、財政撥款與補助等生態(tài)環(huán)境損害賠償金；（2）資金用途。各項資金專項用于生態(tài)環(huán)境損害修復的，應當?？顚Ｓ?。無專項用途的，應用于與生態(tài)環(huán)境保護密切相關的用途；（3）資金的管理、使用與監(jiān)督。各項資金應當納入省級財政進行預算管理，遵循預算法等財政法律、法規(guī)所規(guī)定的資金使用程序進行使用、監(jiān)管和追責。（4）緊急撥付制度則是指生態(tài)環(huán)境治理與修復急需資金的便捷撥付與監(jiān)管性規(guī)則，應當著重從撥付情形、撥付方式與途徑、監(jiān)管與責任追究三個方面進行相應規(guī)則的設計。

在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的試點重慶市，有兩家公司因通過暗管向長江偷排未經(jīng)處理的廢水，被法院判決賠償生態(tài)環(huán)境修復費用1441.6776萬元，并在省級及以上媒體公開致歉。圖為長江巫峽。

7.健全生態(tài)環(huán)境損害賠償公眾參與和信息公開的實施機制。應當包括：（1）應明確公眾參與的領域?？紤]將生態(tài)環(huán)境修復方案的制作、執(zhí)行與賠償磋商設定為公眾可以參與的領域；（2）分類確定參與公眾的主體類型與具體方式，并設置合理的公眾參與程序；（3）明確參與主體所發(fā)表意見的法律效力；（4）建議將生態(tài)環(huán)境損害監(jiān)測數(shù)據(jù)，鑒定、評估報告，磋商方案，磋商協(xié)議，生效判決，生態(tài)環(huán)境修復評估情況以及生態(tài)環(huán)境損害賠償資金收繳、管理與運用情況，評估鑒定專家?guī)斓让鞔_列入信息公開范圍；（5）設置合理、便捷的信息獲取程序與公開發(fā)布方式；（6）明確公眾參與權與信息獲取權受損時的救濟途徑。

8.依托“中國生態(tài)文明研究與促進會”，成立“中國生態(tài)環(huán)境損害賠償基金”及其管理委員會。具體思路為：（1）在“中國生態(tài)文明研究與促進會”內(nèi)部設立“中國生態(tài)環(huán)境損害賠償基金管理委員會”，作為其分支機構，并報民政部備案；（2）鼓勵社會主體向基金捐贈創(chuàng)始資金；（3）國家財政向該基金撥付適當數(shù)量創(chuàng)始基金以及年度生態(tài)環(huán)境損害賠償資金；（4）基金主要運用于六個方面：一是為生態(tài)環(huán)境損害賠償研究提供資金支持，二是建立全國性生態(tài)環(huán)境損害賠償資料和信息系統(tǒng)；三是遴選和建立生態(tài)環(huán)境損害賠償鑒定評估專家?guī)?；四是資助地方生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與訴訟；五是資助部分環(huán)保公益組織提起生態(tài)環(huán)境損害賠償公益訴訟；六是資助跨區(qū)域乃至全國范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境保護活動與項目。