【摘要】對(duì)互聯(lián)網(wǎng)新聞業(yè)務(wù)實(shí)行許可制度始自2000年《互聯(lián)網(wǎng)站從事登載新聞業(yè)務(wù)管理暫行規(guī)定》的出臺(tái)，近一年來(lái)基于《網(wǎng)絡(luò)安全法》規(guī)定精神密集出臺(tái)的諸項(xiàng)互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管的部門規(guī)章進(jìn)一步深化、細(xì)化了行政許可與主體責(zé)任的事項(xiàng)?；ヂ?lián)網(wǎng)新聞業(yè)務(wù)許可制說(shuō)明在互聯(lián)網(wǎng)上不存在從事采編發(fā)布和轉(zhuǎn)載新聞的普遍性的權(quán)利和自由。新聞傳播的管控關(guān)涉重大公共利益，具有充分的理?yè)?jù)，但也存在明顯的缺陷。如果全國(guó)人大常委會(huì)能夠根據(jù)《憲法》第六十七條的規(guī)定行使“解釋憲法”的職權(quán)，對(duì)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行解釋，將互聯(lián)網(wǎng)新聞業(yè)務(wù)納入行政許可在立法程序上的缺陷則可迎刃而解。

【關(guān)鍵詞】新聞業(yè)務(wù)；行政許可；新聞自由；管理義務(wù)；網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商

2017年5月初國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室以第一號(hào)令發(fā)布部門規(guī)章《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》，曾經(jīng)引起一些網(wǎng)絡(luò)用戶的驚慌，有的網(wǎng)站以“下月起微信公號(hào)未經(jīng)許可禁發(fā)新聞”為標(biāo)題報(bào)道有關(guān)消息①。國(guó)家網(wǎng)信辦作為具有行政管理職能的國(guó)務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)，終于獲得部門規(guī)章制定權(quán)，而它發(fā)布的第一個(gè)規(guī)章就是規(guī)制新聞服務(wù)，可見對(duì)此有多重視。這個(gè)規(guī)章并非橫空出世，而是對(duì)以前部門規(guī)章在新形勢(shì)下的修改補(bǔ)充和完善，本文對(duì)此作一簡(jiǎn)要回顧和評(píng)述。

一、設(shè)置互聯(lián)網(wǎng)新聞業(yè)務(wù)許可的回顧

“黨管媒體”是我國(guó)新聞媒體制度的一貫傳統(tǒng)。在前互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，所有新聞媒體都直接隸屬于各級(jí)黨委、政府部門或黨領(lǐng)導(dǎo)下的工、青、婦等組織。互聯(lián)網(wǎng)興起以后，最先入網(wǎng)的也是官方的傳統(tǒng)新聞媒體②。在本世紀(jì)初的一些重大新聞事件如國(guó)內(nèi)的南丹礦難、國(guó)際的美國(guó)“9·11恐襲事件”等，網(wǎng)絡(luò)新聞傳播都產(chǎn)生了非常廣泛的、傳統(tǒng)媒體所不能企及的影響。與此同時(shí)，一些商業(yè)網(wǎng)站也加入了傳播新聞的行列，由于它們與網(wǎng)民聯(lián)系廣泛、機(jī)制靈活，在新聞傳播上甚至有后來(lái)居上之勢(shì)。如1999年4月一架韓航貨機(jī)在上海虹橋機(jī)場(chǎng)起飛時(shí)失事墜毀，新浪網(wǎng)十?dāng)?shù)分鐘后就發(fā)布了簡(jiǎn)要消息。③此后搜狐、網(wǎng)易等也都各有建樹，甚至還發(fā)生過(guò)某件事哪家網(wǎng)站報(bào)道領(lǐng)先的爭(zhēng)執(zhí)。

這樣，所有新聞全部由官方媒體報(bào)道的局面就可能被打破，人們不難明白這將會(huì)發(fā)展成什么樣的局面。

2000年11月，國(guó)務(wù)院新聞辦公室會(huì)同信息產(chǎn)業(yè)部制定部門規(guī)章設(shè)立了互聯(lián)網(wǎng)站從事登載新聞業(yè)務(wù)審批制?！痘ヂ?lián)網(wǎng)站從事登載新聞業(yè)務(wù)管理暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《暫行規(guī)定》）確定互聯(lián)網(wǎng)站開展新聞業(yè)務(wù)必須履行審批手續(xù)，并且把可以申請(qǐng)這項(xiàng)業(yè)務(wù)的互聯(lián)網(wǎng)站區(qū)分為新聞單位建立的新聞網(wǎng)站和綜合性非新聞單位網(wǎng)站兩類。前者限于中央新聞單位、中央國(guó)家機(jī)關(guān)各部門新聞單位以及省、自治區(qū)、直轄市和省級(jí)政府所在地的直屬新聞單位設(shè)立，稱為“新聞網(wǎng)站”。后者即所謂的門戶網(wǎng)站，經(jīng)批準(zhǔn)后只可以登載前列新聞單位的新聞，而不得登載自行采編的新聞和其他來(lái)源的新聞。其他互聯(lián)網(wǎng)站不得從事登載新聞業(yè)務(wù)。此規(guī)定一出，新浪等門戶網(wǎng)站的自行采編發(fā)布新聞被叫停。

2004年《行政許可法》頒布施行，其中規(guī)定法律、行政法規(guī)可以設(shè)立行政許可（許可與審批同義），部門規(guī)章沒有設(shè)立許可的權(quán)限。但同時(shí)規(guī)定必要時(shí)國(guó)務(wù)院可以采用發(fā)布決定的方式設(shè)定行政許可。④國(guó)務(wù)院在清理、廢除不必要的行政審批項(xiàng)目的同時(shí)，發(fā)布《對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》共500項(xiàng)，其中第372項(xiàng)就是“互聯(lián)網(wǎng)站從事登載新聞業(yè)務(wù)許可”，由國(guó)新辦實(shí)施，從而使得這項(xiàng)行政許可有了上位法依據(jù)。

翌年，國(guó)新辦和信產(chǎn)部又發(fā)布《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》。與《暫行規(guī)定》相比，新規(guī)章有這樣一些新的內(nèi)容：

一是對(duì)規(guī)章所規(guī)制的“新聞信息”劃定了一個(gè)范圍，“是指時(shí)政類新聞信息，包括有關(guān)政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、外交等社會(huì)公共事務(wù)的報(bào)道、評(píng)論，以及有關(guān)社會(huì)突發(fā)事件的報(bào)道、評(píng)論”，將規(guī)制范圍集中到對(duì)社會(huì)影響最為密切和敏感的時(shí)政類新聞上。而需要規(guī)制的，不僅有報(bào)道，還包括評(píng)論。

二是將規(guī)制對(duì)象從“網(wǎng)站”擴(kuò)大到“通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)登載新聞信息、提供時(shí)政類電子公告服務(wù)和向公眾發(fā)送時(shí)政類通訊信息”。電子公告是泛指由用戶發(fā)送內(nèi)容的UGC平臺(tái)⑤，發(fā)送信息是指通過(guò)今天所說(shuō)的社交媒體提供新聞。

三是列出了后來(lái)被稱為“三類資質(zhì)”的分類：一類資質(zhì)就是《暫行規(guī)定》中的“新聞網(wǎng)站”，它們可以“登載超出本單位已刊登播發(fā)的新聞信息”，也就是后來(lái)被稱為擁有“采編權(quán)”的網(wǎng)站；二類資質(zhì)就是《暫行規(guī)定》中的門戶網(wǎng)站，它們只能轉(zhuǎn)載“一類資質(zhì)”網(wǎng)站所隸屬的新聞單位的新聞，不得登載自行采編的新聞；三類資質(zhì)是指較低級(jí)別的新聞單位網(wǎng)站，它們從2000年《暫行規(guī)定》只許在“新聞網(wǎng)站”設(shè)網(wǎng)頁(yè)提升為可以發(fā)布自己已經(jīng)發(fā)布的新聞。另外還特別規(guī)定了轉(zhuǎn)載應(yīng)該簽署協(xié)議。

2005年版規(guī)章實(shí)施十多年來(lái)，網(wǎng)絡(luò)空間的傳播態(tài)勢(shì)又發(fā)生了很大變化。2014年，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于授權(quán)國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室負(fù)責(zé)互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理工作的通知》，接替國(guó)新辦負(fù)責(zé)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容管理的國(guó)家網(wǎng)信辦將新聞業(yè)務(wù)許可推廣到方興未艾的微信公眾賬號(hào)，發(fā)布了規(guī)范性文件《即時(shí)通信工具公眾信息服務(wù)發(fā)展管理暫行規(guī)定》（微信十條），規(guī)定“即時(shí)通信工具服務(wù)提供者從事公眾信息服務(wù)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)取得互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)資質(zhì)”（第四條）。還規(guī)定：

“新聞單位、新聞網(wǎng)站開設(shè)的公眾賬號(hào)可以發(fā)布、轉(zhuǎn)載時(shí)政類新聞，取得互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)資質(zhì)的非新聞單位開設(shè)的公眾賬號(hào)可以轉(zhuǎn)載時(shí)政類新聞。其他公眾賬號(hào)未經(jīng)批準(zhǔn)不得發(fā)布、轉(zhuǎn)載時(shí)政類新聞。

“即時(shí)通信工具服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)對(duì)可以發(fā)布或轉(zhuǎn)載時(shí)政類新聞的公眾賬號(hào)加注標(biāo)識(shí)?！保ǖ谄邨l）

網(wǎng)信辦接著還公布了380家可供獲得新聞業(yè)務(wù)許可的網(wǎng)站轉(zhuǎn)載其內(nèi)容的新聞單位名單，即所謂“規(guī)范稿源”，其中包括少數(shù)政府部門的網(wǎng)站和部分“一類資質(zhì)”的網(wǎng)站，后來(lái)又有增補(bǔ)。⑥

“微信十條”畢竟僅僅是規(guī)范性文件，按照《立法法》尚不能進(jìn)入“法”的范疇。2017年的部門規(guī)章《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》作出了更加完整的規(guī)定：

“通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)站、應(yīng)用程序、論壇、博客、微博客、公眾賬號(hào)、即時(shí)通信工具、網(wǎng)絡(luò)直播等形式向社會(huì)公眾提供互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)，應(yīng)當(dāng)取得互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)許可，禁止未經(jīng)許可或超越許可范圍開展互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)活動(dòng)?！保ǖ谖鍡l）

這就是被解讀為“微信公號(hào)禁發(fā)新聞”的條款?；仡檹?005年版規(guī)章到“微信十條”的“立法原意”，沒錯(cuò)，就是沒有新聞業(yè)務(wù)許可資質(zhì)的自媒體禁發(fā)新聞。不過(guò)，轉(zhuǎn)發(fā)不是轉(zhuǎn)載，在朋友圈轉(zhuǎn)發(fā)“澎湃新聞”“俠客島”等新聞和評(píng)論，人們看到的從內(nèi)容到版式還是那些新聞公號(hào)，那不構(gòu)成轉(zhuǎn)載。還有，國(guó)家機(jī)關(guān)、學(xué)校、公司等官微、公號(hào)有關(guān)本身業(yè)務(wù)事項(xiàng)的“權(quán)威發(fā)布”，在網(wǎng)民看來(lái)是“新聞”，有的甚至是“重大新聞”，但并不是采訪編制出來(lái)的，也不能算新聞。當(dāng)然，在自己的朋友圈、關(guān)注圈范圍大家很關(guān)注的事情，婚喪紅白，訪學(xué)旅游，通過(guò)自媒體告知一下，但是并不具有社會(huì)意義，那當(dāng)然更不算新聞?？磥?lái)對(duì)于何謂新聞、何謂采編和轉(zhuǎn)載，應(yīng)該會(huì)有一個(gè)解釋性的細(xì)則規(guī)定。

規(guī)章的規(guī)制對(duì)象是互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者，根據(jù)服務(wù)提供者負(fù)有安全管理義務(wù)的原則⑦，2017年版規(guī)章在規(guī)定了服務(wù)商必須要求用戶提供真實(shí)身份信息、必須同用戶簽訂權(quán)利義務(wù)協(xié)議等之后規(guī)定：

“對(duì)用戶開設(shè)公眾賬號(hào)的，互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)審核其賬號(hào)信息、服務(wù)資質(zhì)、服務(wù)范圍等信息，并向所在地省、自治區(qū)、直轄市互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室分類備案?！保ǖ谑臈l第二款）

服務(wù)者有審核公號(hào)用戶信息的責(zé)任，按照用戶“服務(wù)資質(zhì)”“服務(wù)范圍”來(lái)確定用戶可以發(fā)布什么不可以發(fā)布什么。如騰訊微信公眾賬號(hào)，就將個(gè)人、企事業(yè)和新聞媒體嚴(yán)格區(qū)分開來(lái)，不是新聞媒體開設(shè)的公號(hào)，禁止使用“新聞”的名稱。按照《微信公眾平臺(tái)服務(wù)協(xié)議》，用戶注冊(cè)微信公眾賬號(hào)，必須履行賬號(hào)資質(zhì)審核和賬號(hào)名稱審核，由騰訊作出認(rèn)證成功的判斷。在不得利用公號(hào)發(fā)布、傳播的內(nèi)容中，包含有“不符合《即時(shí)通信工具公眾信息服務(wù)發(fā)展管理暫行規(guī)定》”這一項(xiàng)，并要求“用戶對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)”。若用戶違反相關(guān)法律法規(guī)和協(xié)議，騰訊有權(quán)進(jìn)行獨(dú)立判斷并隨時(shí)限制、凍結(jié)或終止用戶對(duì)微信公眾賬號(hào)的使用。

2017年版新規(guī)章還有改變的規(guī)定，如雖然沿用了2005年版規(guī)章規(guī)制的“新聞信息”的范圍，但刪除“時(shí)政類新聞”，留下“本規(guī)定所稱新聞信息，包括……”，使得規(guī)制范圍更為寬泛⑧；將可以申請(qǐng)互聯(lián)網(wǎng)新聞信息采編發(fā)布服務(wù)許可的，不再提新聞單位的級(jí)別并且擴(kuò)大到含新聞單位控股的單位和新聞宣傳部門主管的單位，以適應(yīng)新聞單位與業(yè)外資本合資或宣傳部門單獨(dú)設(shè)立新聞網(wǎng)站的情況；根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)決定等文件提出的政策，規(guī)定將對(duì)符合條件的服務(wù)者實(shí)行特殊管理股制度等。

二、行政許可是對(duì)普遍自由的排除

本文并非全面介紹我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)新聞發(fā)布和轉(zhuǎn)載制度，而只是說(shuō)明，在我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)上，從事新聞采編發(fā)布和轉(zhuǎn)載的服務(wù)一律實(shí)行行政許可制。當(dāng)初國(guó)務(wù)院“決定”稱為“互聯(lián)網(wǎng)站從事登載新聞業(yè)務(wù)許可”，現(xiàn)在國(guó)家網(wǎng)信辦核發(fā)的許可證稱為“互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)許可”，兩種說(shuō)法是一致的。

行政許可是行政機(jī)關(guān)基于維護(hù)公共利益的需要而對(duì)相對(duì)人的特定權(quán)利和利益進(jìn)行調(diào)控的規(guī)范體系，是現(xiàn)代政府管理社會(huì)的一種常見方式。

在行政法學(xué)理上，對(duì)行政許可的實(shí)質(zhì)有各種解說(shuō)：“解禁說(shuō)”認(rèn)為行政許可是對(duì)某種權(quán)利和自由普遍性禁止的解除，恢復(fù)特定相對(duì)人的這種權(quán)利和自由；“賦權(quán)說(shuō)”認(rèn)為行政許可是授予特定相對(duì)人某種權(quán)利和資格，可以從事某種普通人不能從事的特定活動(dòng)；“綜合說(shuō)”則認(rèn)為行政許可對(duì)于相對(duì)人既是免除某種禁止義務(wù)又是授予某種特定權(quán)利。好比駕駛汽車要申領(lǐng)執(zhí)照，這是常見的行政許可：按照“解禁說(shuō)”，在取得駕照之前相對(duì)人駕車是遭到禁止的（即使他有車并且也會(huì)開車），領(lǐng)照才使他具有駕車的權(quán)利和自由。按照“賦權(quán)說(shuō)”，駕照授予相對(duì)人駕車的權(quán)利和自由，但是沒有駕照的其他人（即使會(huì)開車）仍然沒有駕車的權(quán)利和自由。按照“綜合說(shuō)”，整個(gè)社會(huì)人群，有駕照的才可以駕車，沒有駕照的禁止駕車，禁止駕車的是普遍情況，能夠駕車的是特定對(duì)象。[1]

所以凡是實(shí)行行政許可的項(xiàng)目，就是不存在事先的普遍性的權(quán)利和自由，或者這種權(quán)利和自由是被禁止的，要以行政許可的方式來(lái)予以“賦予”或“解禁”。

我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)新聞業(yè)務(wù)許可制說(shuō)明，在互聯(lián)網(wǎng)上不存在從事采編發(fā)布和轉(zhuǎn)載新聞的普遍性的權(quán)利和自由，或者說(shuō)這種普遍性的權(quán)利和自由是被禁止的，必須有特定行政機(jī)關(guān)來(lái)對(duì)特定對(duì)象進(jìn)行授予或者“解除（禁止）”。

互聯(lián)網(wǎng)新聞業(yè)務(wù)許可制還不同于汽車駕駛的許可制。汽車駕照是凡經(jīng)過(guò)駕駛培訓(xùn)考試合格的都可以申領(lǐng)，而申請(qǐng)互聯(lián)網(wǎng)新聞服務(wù)的則需要具備相當(dāng)復(fù)雜的條件。如從事新聞采編和發(fā)布，在2000年版和2005年版的部門規(guī)章里是按照媒體的行政級(jí)別來(lái)劃定的，在2017年新的“管理規(guī)定”中則規(guī)定：“申請(qǐng)互聯(lián)網(wǎng)新聞信息采編發(fā)布服務(wù)許可的，應(yīng)當(dāng)是新聞單位（含其控股的單位）或新聞宣傳部門主管的單位?！雹嵛覀冎乐两駷橹刮覈?guó)所有的新聞單位都屬于國(guó)家所有。這種由特別主體獨(dú)占的許可是一種特許制（franchise）。

行政許可是以國(guó)家強(qiáng)制力為保障的，未經(jīng)許可而從事必須許可的活動(dòng)是法律禁止的行為，會(huì)受到制裁。較近的案例如2017年初“梨視頻”經(jīng)北京市網(wǎng)信辦、公安局、文化市場(chǎng)行政執(zhí)法總隊(duì)等進(jìn)行執(zhí)法檢查認(rèn)定：

“梨視頻在未取得互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)資質(zhì)、互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目服務(wù)資質(zhì)的情況下，通過(guò)開設(shè)原創(chuàng)欄目、自行采編視頻、收集用戶上傳內(nèi)容等方式大量發(fā)布所謂‘獨(dú)家時(shí)政類視聽新聞信息?！瓕偕米詮氖禄ヂ?lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目服務(wù)且情節(jié)嚴(yán)重?！必?zé)令梨視頻立即停止違法違規(guī)行為進(jìn)行全面整改。⑩

實(shí)際上，互聯(lián)網(wǎng)新聞業(yè)務(wù)許可制是傳統(tǒng)媒體許可制的延伸。在前互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，我國(guó)所有新聞媒體，報(bào)紙、新聞?lì)惼诳?、電臺(tái)、電視臺(tái)乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)、企事業(yè)單位和大專院校的廣播站，全部實(shí)行許可制，并且有嚴(yán)格的申請(qǐng)條件，如創(chuàng)辦報(bào)刊必須有主辦單位和上級(jí)主管單位，創(chuàng)辦電臺(tái)、電視臺(tái)只有各級(jí)政府廣電部門才可以。

不過(guò)，當(dāng)時(shí)國(guó)家并沒有設(shè)置從事新聞報(bào)道的許可，也并沒有宣布中國(guó)不實(shí)行新聞自由。而且有時(shí)人們還談?wù)撔侣勛杂桑I(lǐng)導(dǎo)人。我的《新聞傳播法教程》第一版和第二版就記載了在20世紀(jì)末多位領(lǐng)導(dǎo)人指出中國(guó)有新聞自由。但人們說(shuō)的新聞自由，主要是指民眾運(yùn)用現(xiàn)有新聞媒體的表達(dá)自由，或者專指新聞媒體和新聞?dòng)浾哌M(jìn)行新聞報(bào)道的“自由度”，也就是報(bào)道自主度和寬廣度。

這在很大程度上是由傳統(tǒng)媒體的傳播特點(diǎn)決定的。

人們熟知，傳統(tǒng)的大眾傳播形態(tài)，傳播任何信息和意見，包括新聞信息和評(píng)論，都必須經(jīng)過(guò)媒體，而在媒體的各個(gè)環(huán)節(jié)充斥著把關(guān)人。而設(shè)置媒體在以前不是一件簡(jiǎn)單的事情，必須建立一定的組織。這樣，誰(shuí)掌握了新聞媒體組織，包括報(bào)紙、期刊、電臺(tái)、電視臺(tái)，誰(shuí)也就控制了新聞的傳播。

中華人民共和國(guó)成立后不久就實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)資料的公有化，新聞媒體國(guó)有化也成為常態(tài)。不過(guò)新聞媒體國(guó)有化與其他產(chǎn)業(yè)的公有化含義是不同的，黨和政府把媒體作為宣傳喉舌，當(dāng)然必須置于自己的管控之下。改革開放以后，有不少行業(yè)民營(yíng)資本有很大發(fā)展，但是新聞媒體始終是民營(yíng)資本不容進(jìn)入的領(lǐng)域。直到2005年國(guó)務(wù)院以“決定”的方式予以明確界定。

20世紀(jì)90年代有一篇論文在批駁“資產(chǎn)階級(jí)自由化”的“新聞自由”時(shí)，論述了新聞活動(dòng)必須經(jīng)過(guò)采集、寫作或制作、編輯、傳播等一系列環(huán)節(jié)，因而必須由法人來(lái)完成后，提出這樣的觀點(diǎn)：

“新聞自由是一種法人自由，不是一種自然人的自由；……是一種從事新聞傳播活動(dòng)的專業(yè)群體才能夠?qū)嶋H享有的自由，不是任何群體都能夠?qū)嶋H享有的自由?！?/p>

“無(wú)產(chǎn)階級(jí)的新聞權(quán)利只能以政黨權(quán)利和國(guó)家權(quán)利的形式實(shí)現(xiàn)，其新聞自由只能表現(xiàn)為無(wú)產(chǎn)階級(jí)執(zhí)政黨的新聞自由和無(wú)產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的新聞自由?！盵2]

這段論述與傳統(tǒng)大眾傳播的特征吻合，但是用錯(cuò)了法學(xué)的基本概念。新聞自由公認(rèn)屬于憲法權(quán)利，是針對(duì)公共權(quán)力而言、要求公共權(quán)力予以保障的，其主體只能是公民；國(guó)家和執(zhí)政黨不是權(quán)利和自由的主體，它們擁有和行使的是權(quán)力，確切地說(shuō)是公共權(quán)力。

在我國(guó)，新聞傳播必須堅(jiān)持無(wú)產(chǎn)階級(jí)黨性原則，這就必須由國(guó)家特別授予專業(yè)群體（新聞媒體單位）進(jìn)行，其他群體和所有個(gè)體想要發(fā)布或傳播新聞必須通過(guò)那些特定專業(yè)群體。由于只有新聞媒體單位才擁有新聞傳播所需的特定技術(shù)裝備和專業(yè)要求，所以不需要再就新聞傳播或新聞采編設(shè)立專門的許可。

互聯(lián)網(wǎng)傳播打破了傳統(tǒng)大眾傳播的那些局限。新浪、搜狐并不是作為新聞專業(yè)群體而建立的，而是不需要任何特殊準(zhǔn)備就參與了新聞傳播的行列。UGC功能造就了“人人都是記者”“個(gè)個(gè)都有話筒和攝像機(jī)”的局面，突發(fā)消息，瞬息萬(wàn)里，四處轉(zhuǎn)發(fā)，八方呼應(yīng)，而不需要通過(guò)任何把關(guān)人，遑論到如今任何個(gè)人不消多少工夫就可以在網(wǎng)絡(luò)空間建起一個(gè)自媒體。

互聯(lián)網(wǎng)新聞業(yè)務(wù)許可制正是為了繼續(xù)確保黨和國(guó)家對(duì)于新聞傳播的管控而推出的。采編和轉(zhuǎn)載的不同準(zhǔn)入門檻、三類資質(zhì)要求、規(guī)范稿源……種種精心設(shè)計(jì)，圍繞一個(gè)目的，就是新聞傳播在網(wǎng)絡(luò)空間與現(xiàn)實(shí)社會(huì)必須一個(gè)樣，都只能限于國(guó)家許可的新聞媒體所提供的內(nèi)容（新聞報(bào)道和評(píng)論）。

新聞傳播，公認(rèn)具有創(chuàng)建媒介環(huán)境、設(shè)置議題、形成和引導(dǎo)社會(huì)輿論、監(jiān)督公共權(quán)力、傳承文化等多種重要功能。在我國(guó)，事關(guān)踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，弘揚(yáng)主旋律、釋放正能量，掌握意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的主導(dǎo)權(quán)，形成全黨和全國(guó)各族人民凝聚力和向心力，順利推進(jìn)黨和國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)等重大公共利益，是定國(guó)安邦的大事，列入行政許可符合《行政許可法》的規(guī)定。

由于“新聞”的學(xué)理概念“新近發(fā)生的事實(shí)的報(bào)道”過(guò)于寬泛，不具有可管控性，而且確實(shí)有些非公共事務(wù)的新聞信息與公共利益關(guān)系不大，所以2005年版規(guī)章將管控范圍集中到對(duì)國(guó)家政治生活和社會(huì)生活影響最為密切和敏感的“時(shí)政類新聞”上。而經(jīng)過(guò)實(shí)踐，可能發(fā)現(xiàn)單純劃出“時(shí)政類新聞”又過(guò)于機(jī)械，或有遺漏，于是2017年版規(guī)章又將原先“時(shí)政類新聞”的范圍只是作為管控的重點(diǎn)。新聞的功能是通過(guò)傳播內(nèi)容實(shí)現(xiàn)的，而內(nèi)容是否符合公共利益，不可能有一個(gè)一成不變的量化標(biāo)準(zhǔn)，而是因時(shí)因事因地因人而異，是要綜合考量各種因素來(lái)確定的。

不具有新聞業(yè)務(wù)資質(zhì)的自媒體發(fā)布的內(nèi)容，哪些是屬于應(yīng)予禁止或刪除的新聞和評(píng)論，哪些是屬于可以允許的信息和意見，有時(shí)是很難區(qū)分的。對(duì)此，主管部門擁有自由裁量權(quán)。

可見面對(duì)現(xiàn)代傳播科技和新聞與非新聞的不確定性，網(wǎng)民們?nèi)匀粨碛薪涣餍畔⒑鸵庖姷木薮笞杂煽臻g，至今我們?nèi)匀豢梢栽谧悦襟w上看到不少對(duì)于時(shí)事的評(píng)論。只是其界限很難確定，并且不時(shí)會(huì)有收放擴(kuò)縮，如果不小心傳播了不許傳播的時(shí)政類等新聞，主要的不利法律后果就是被刪除，情節(jié)嚴(yán)重一點(diǎn)的可能被互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)者封號(hào)、銷號(hào)。至于傳播了違法內(nèi)容，那就違什么法就按什么法處理，這與違反行政許可是不同性質(zhì)的問題。

三、建設(shè)完備的新聞法治

我國(guó)已經(jīng)基本建成社會(huì)主義法律體系，新聞媒體規(guī)制和新聞管控必須符合法律體系的整體規(guī)范?！缎姓S可法》是行政法部門的一部基本法律，行政許可的設(shè)置和實(shí)施必須符合本法規(guī)定。

互聯(lián)網(wǎng)新聞業(yè)務(wù)許可至今還是以國(guó)務(wù)院“決定”設(shè)置的。按照《行政許可法》的規(guī)定，國(guó)務(wù)院以“決定”設(shè)置許可一是具有必要性，二是具有臨時(shí)性，“國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時(shí)提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律，或者自行制定行政法規(guī)?！保ǖ谑臈l）從2004年至今，13年過(guò)去了，無(wú)論如何也不能說(shuō)還沒有到“及時(shí)”的時(shí)候。行政法規(guī)《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》修訂草案征求意見稿發(fā)布也已4年多，這個(gè)稿本設(shè)置了從事互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)許可，為這項(xiàng)許可的合法性提供了充足依據(jù)，但截至目前（編者注：2017年10月）沒有進(jìn)一步的消息。這項(xiàng)工作應(yīng)該盡快提上議事日程。

筆者還發(fā)現(xiàn)，原國(guó)家廣電總局《廣播電視節(jié)目制作經(jīng)營(yíng)管理規(guī)定》（2004）根據(jù)《廣播電視管理?xiàng)l例》設(shè)定的許可制定了廣播電視節(jié)目制作審批辦法，其中規(guī)定：“廣播電視時(shí)政新聞及同類專題、專欄等節(jié)目只能由廣播電視播出機(jī)構(gòu)制作，其他已取得《廣播電視節(jié)目制作經(jīng)營(yíng)許可證》的機(jī)構(gòu)不得制作時(shí)政新聞及同類專題、專欄等廣播電視節(jié)目?！?/p>

2016年，新聞出版廣電總局發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)類、娛樂類新聞節(jié)目管理的通知》，又把不得制作的范圍從時(shí)政類新聞擴(kuò)大到社會(huì)類新聞。從“賦權(quán)”和“解禁”的觀點(diǎn)來(lái)看，這條規(guī)定就是對(duì)普通制作單位制作時(shí)政類新聞節(jié)目和社會(huì)類新聞節(jié)目實(shí)行普遍禁止，而將制作時(shí)政類和社會(huì)類新聞節(jié)目的權(quán)利特別賦予廣播電視播出單位即電臺(tái)、電視臺(tái)，也就是對(duì)后者實(shí)行特別許可。這條精神符合我國(guó)對(duì)新聞特別是時(shí)政類等新聞?dòng)枰怨芸氐脑瓌t，但是《廣播電視節(jié)目制作經(jīng)營(yíng)管理規(guī)定》只是部門規(guī)章，2016年“總局”通知更只是一個(gè)規(guī)范性文件，無(wú)權(quán)設(shè)置許可；《廣播電視管理?xiàng)l例》只是規(guī)定了廣播電視節(jié)目制作許可，并無(wú)進(jìn)一步規(guī)定時(shí)政類、社會(huì)類新聞節(jié)目特別許可；有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)新聞采編和傳播的行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院“決定”當(dāng)然不可以推廣到廣播電視節(jié)目制作的領(lǐng)域。所以這條禁止性規(guī)范并無(wú)上位法依據(jù)。

這個(gè)缺陷按照2015年修訂以后的《立法法》規(guī)定就顯得更加鮮明：“部門規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)。沒有法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范……”

本文前已說(shuō)明，對(duì)于新聞傳播的管控關(guān)涉重大公共利益，具有充分的理?yè)?jù)。但是從法律體系的統(tǒng)一和諧來(lái)說(shuō)，存在著明顯的缺陷。如果說(shuō)，管控時(shí)政類等新聞屬于實(shí)體法的規(guī)范，那么目前存在缺陷屬于制定法律的程序問題，而從法治的原則來(lái)說(shuō)，兩者都是重要的、不可偏廢的。

這里涉及一個(gè)帶有根本性的難點(diǎn)問題是，互聯(lián)網(wǎng)新聞業(yè)務(wù)許可、在實(shí)質(zhì)上排除了新聞自由的監(jiān)管規(guī)則，同我國(guó)《憲法》規(guī)定的“言論出版自由”是不是存在抵觸或沖突？如果存在抵觸，那么即便是法律、行政法規(guī)作出規(guī)定，也會(huì)發(fā)生問題。

在學(xué)理上，曾經(jīng)發(fā)生過(guò)如何理解“新聞自由”，“出版自由”是否必定包括“新聞自由”等問題的爭(zhēng)論，雖然當(dāng)時(shí)多數(shù)學(xué)者持主張“出版自由”包括“新聞自由”的觀點(diǎn)，但是這仍然是傳媒法研究中的一個(gè)懸案。

不過(guò)在我國(guó)法律體系中，“出版自由”同“新聞自由”確實(shí)是兩個(gè)不同的概念。我國(guó)《憲法》第三十五條規(guī)定“公民有言論、出版……的自由”。而香港和澳門兩個(gè)特別行政區(qū)的“基本法”都規(guī)定本地居民“享有言論、新聞、出版的自由”。這被認(rèn)為是中國(guó)內(nèi)地和港澳地區(qū)“一國(guó)兩制”的重要差異之一。

如果全國(guó)人大常委會(huì)能夠根據(jù)《憲法》第六十七條的規(guī)定，行使該條第一項(xiàng)規(guī)定“解釋憲法”的職權(quán)（這項(xiàng)職權(quán)至今還沒有行使過(guò)），對(duì)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行解釋，這將為新聞出版廣播電視和互聯(lián)網(wǎng)等傳播媒介法治進(jìn)程清除了一個(gè)難點(diǎn)，將互聯(lián)網(wǎng)新聞業(yè)務(wù)納入行政許可在立法程序上的缺陷也許可以迎刃而解了。

注 釋：

①搜狐網(wǎng)2017-05-03http：//www.sohu.com/a/137909281_119038；鳳凰網(wǎng)2017-05-04http：//news.ifeng.com/a/20170504/51045451_0.shtml。

②1993年12月《杭州日?qǐng)?bào)·下午版》利用當(dāng)?shù)氐穆?lián)機(jī)服務(wù)網(wǎng)發(fā)布網(wǎng)絡(luò)版，揭開了中國(guó)報(bào)紙電子化的序幕。在1994年4月中國(guó)與國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)聯(lián)通后最初上網(wǎng)的有《中國(guó)貿(mào)易報(bào)》《中國(guó)日?qǐng)?bào)》等?！度嗣袢?qǐng)?bào)》、新華社、中國(guó)國(guó)際廣播電臺(tái)也相繼于1996/1997之交設(shè)立網(wǎng)絡(luò)版或網(wǎng)頁(yè)。參見彭蘭：《中國(guó)網(wǎng)絡(luò)媒體的第一個(gè)十年》，清華大學(xué)出版社，2007，第23-40頁(yè)。

③1999年4月15日16時(shí)，大韓航空公司一架飛機(jī)在上海虹橋起飛不久后墜毀于上海莘莊，造成3名駕駛員和5名居民死亡，數(shù)十人受傷。十?dāng)?shù)分鐘后新浪網(wǎng)即發(fā)布簡(jiǎn)訊。至今我們還可以從網(wǎng)上找到新浪網(wǎng)在當(dāng)天18時(shí)發(fā)布的根據(jù)網(wǎng)友提供的信息發(fā)布的綜述：“今天下午4時(shí)許，某航空公司的一架飛機(jī)，墜落在上海市閔行區(qū)莘莊鎮(zhèn)鐵路西南側(cè)的空地上，飛機(jī)墜地時(shí)有較明顯的爆炸聲，距現(xiàn)場(chǎng)約1.5公里的筆者家里門窗有較強(qiáng)震感，隨后筆者攜帶照相機(jī)趕赴現(xiàn)場(chǎng)，現(xiàn)場(chǎng)已有趕到的武警和公安人員維持秩序，經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)觀察，該飛機(jī)較小，但已全部損壞，爆炸產(chǎn)生的大火尚未熄滅，整個(gè)莘莊鎮(zhèn)上空彌漫著一股橡膠燃燒的氣味，現(xiàn)場(chǎng)有很多圍觀群眾，墜落現(xiàn)場(chǎng)在居民區(qū)和鐵路中央，距最近的樓房和鐵路只有50米，如果撞上居民區(qū)后果不堪設(shè)想，沒有地面人員受傷的報(bào)告，似乎飛行員在墜落前選擇了著陸地點(diǎn)，傷亡情況和具體情況尚不清楚。感謝網(wǎng)友tiu的現(xiàn)場(chǎng)報(bào)道?！眳⒁奾ttp：//news.sina.com.cn/china/9904/041551.html。

④《中華人民共和國(guó)行政許可法》第十四條：“本法第十二條所列事項(xiàng)，法律可以設(shè)定行政許可。尚未制定法律的，行政法規(guī)可以設(shè)定行政許可。必要時(shí)，國(guó)務(wù)院可以采用發(fā)布決定的方式設(shè)定行政許可。實(shí)施后，除臨時(shí)性行政許可事項(xiàng)外，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時(shí)提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律，或者自行制定行政法規(guī)?！?/p>

⑤行政法規(guī)《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》將向用戶提供的布告牌、聊天室、論壇等統(tǒng)稱為“電子公告”（BBS），納入行政審批。后來(lái)興起的博客、微博等自媒體都屬于此類服務(wù)。

⑥參見網(wǎng)信辦官網(wǎng)http：//www.cac.gov.cn/2015-05/07/c_1115193677.htm，其后數(shù)次增補(bǔ)，據(jù)網(wǎng)傳消息達(dá)到448家，但沒有在官網(wǎng)上查到。

⑦《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》第四十八條：“電子信息發(fā)送服務(wù)提供者和應(yīng)用軟件下載服務(wù)提供者，應(yīng)當(dāng)履行安全管理義務(wù)……”

⑧2016年，新聞出版廣電總局發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)類、娛樂類新聞節(jié)目管理的通知》，把2004年原廣電總局部門規(guī)章《廣播電視節(jié)目制作經(jīng)營(yíng)管理規(guī)定》不許社會(huì)上的廣播電視節(jié)目制作機(jī)構(gòu)制作、只許由播出機(jī)構(gòu)制作的新聞節(jié)目從時(shí)政類新聞擴(kuò)大到社會(huì)類新聞，可以參照。

⑨互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目傳播許可，是《國(guó)務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》第304項(xiàng)設(shè)立的，由國(guó)家廣電總局實(shí)施。廣電總局于2007年同信息產(chǎn)業(yè)部發(fā)布部門規(guī)章《互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目管理規(guī)定》予以規(guī)制?，F(xiàn)稱信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽節(jié)目許可，由新聞出版廣電總局實(shí)施。

⑩參見《網(wǎng)信北京》，2017-02-04。

魏永征：《新聞傳播法教程（第一版）》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002年版，第36頁(yè)；《新聞傳播法教程（第二版）》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2006年版，第43-44頁(yè)。

《中共中央關(guān)于新解放城市中中外報(bào)刊通訊社處理辦法的決定》（1948-11-08）：“報(bào)紙刊物與通訊社……不是生產(chǎn)事業(yè)，故對(duì)于私營(yíng)報(bào)紙、刊物與通訊社，一般地不能采取對(duì)私營(yíng)工商業(yè)同樣的政策?！薄吨袊?guó)共產(chǎn)黨新聞工作文件匯編（上）》，新華出版社，1980年版，第189頁(yè)。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于非公有資本進(jìn)入文化產(chǎn)業(yè)的若干決定》（2005-03-28）：“非公有資本不得投資設(shè)立和經(jīng)營(yíng)通訊社、報(bào)刊社、出版社、廣播電臺(tái)（站）、電視臺(tái)（站）……”

如在我國(guó)傳播學(xué)界相當(dāng)流行的傳播學(xué)入門之作、美國(guó)學(xué)者賽佛林和坦卡特（W.J.Severin and J.W.Tankard）合著的《傳播理論：起源、方法與應(yīng)用》（Communication Theories： Origins， Methods and Uses in the Mass Media， 1980），就大眾傳播指出了三個(gè)特征：1.擁有廣大的受傳者；2.大眾傳播的信源是一個(gè)機(jī)構(gòu)或組織；3.采用某種機(jī)器以復(fù)制訊息。陳韻昭譯，福建人民出版社，1985年版，第8-9頁(yè)。

《中華人民共和國(guó)行政許可法》第十二條：“下列事項(xiàng)可以設(shè)定行政許可：（一）直接涉及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全等特定活動(dòng)，需要按照法定條件予以批準(zhǔn)的事項(xiàng)；……”

《廣播電視管理?xiàng)l例》第三十一條。

《廣播電視節(jié)目制作經(jīng)營(yíng)管理規(guī)定》第二十一條第二款。

參考文獻(xiàn)：

[1]全國(guó)人大常委會(huì)法工委編.中華人民共和國(guó)行政許可法釋義[M].北京：法律出版社，2004：8-10.

[2]嚴(yán)銘.論新聞自由[J].新聞戰(zhàn)線，1990（8）.