覃婧 李遠(yuǎn)成 孫穗

[摘要]近年來(lái)，國(guó)家大力推廣運(yùn)用PPP模式，廣西積極響應(yīng)號(hào)召，完善地方PPP制度建設(shè)，構(gòu)建政策保障制度體系，不斷加快推進(jìn)PPP項(xiàng)目的籌劃與落地。文章通過(guò)分析廣西推進(jìn)PPP模式的必要性與可行性，結(jié)合廣西PPP模式的發(fā)展現(xiàn)狀，提出現(xiàn)階段推廣PPP模式實(shí)施路徑的保障措施。

[關(guān)鍵詞]PPP；發(fā)展現(xiàn)狀；保障措施

[DOI]1013939/jcnkizgsc201809025

PPP模式具有轉(zhuǎn)變政府職能，發(fā)揮市場(chǎng)資源配置的重要作用，能為提升國(guó)家治理能力、深化體制機(jī)制變革提供有效助力。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，國(guó)家力推政府與社會(huì)資本合作模式（PPP）以促進(jìn)地方政府改變以往的“融資搞建設(shè)”的思維習(xí)慣，為社會(huì)資本擴(kuò)大投資領(lǐng)域。為積極響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，廣西出臺(tái)了一系列的PPP項(xiàng)目政策保障制度，但由于PPP模式中的項(xiàng)目參與方眾多，具體的項(xiàng)目運(yùn)作方式復(fù)雜，風(fēng)險(xiǎn)、收益分配不合理，在PPP項(xiàng)目實(shí)踐運(yùn)用中還存在著許多難點(diǎn)，面臨著一系列的挑戰(zhàn)。

1廣西推進(jìn)PPP模式的必要性與可行性

11廣西推進(jìn)PPP模式的必要性

當(dāng)前，隨著廣西經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，許多重大項(xiàng)目在籌劃和推進(jìn)的過(guò)程中面臨著融資困難的問(wèn)題，如果僅僅依靠目前廣西各級(jí)政府微薄的財(cái)政支出，許多項(xiàng)目將會(huì)面臨較大的資金缺口而導(dǎo)致無(wú)法落地。因此，對(duì)于廣西各級(jí)政府而言，在不斷增加財(cái)政資金投入的同時(shí)，也要積極創(chuàng)新項(xiàng)目籌資模式，不斷撬動(dòng)社會(huì)資本的投入，發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用。

PPP模式能夠讓雙方優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，達(dá)到共贏的良好局面。對(duì)于政府而言，引入社會(huì)資本雄厚的資金實(shí)力，能夠?yàn)楸姸嗟幕A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目拓展資金來(lái)源，減輕財(cái)政壓力，切實(shí)為人民群眾謀福祉；對(duì)于社會(huì)資本而言，能夠依托政府良好的信用擔(dān)保，降低投資風(fēng)險(xiǎn)，獲取穩(wěn)健的收益回報(bào)。[1]廣西的公共服務(wù)事業(yè)相對(duì)全國(guó)而言還比較落后，無(wú)法滿足廣大人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)精神需求，通過(guò)推進(jìn)PPP項(xiàng)目的落地參與，能夠在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制，優(yōu)化供給側(cè)改革，提升公共服務(wù)質(zhì)量，構(gòu)建繁榮、和諧、美麗的新廣西。

12廣西推進(jìn)PPP模式的可行性

當(dāng)前，廣西面臨著空前的發(fā)展機(jī)遇，推動(dòng)PPP模式的發(fā)展和項(xiàng)目落地是廣西各級(jí)政府作為融資領(lǐng)域改革的重點(diǎn)內(nèi)容。目前財(cái)政廳已成立PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組和PPP管理中心，增加了專項(xiàng)編制，配置專管人員，為PPP模式的推廣提供了有力的組織保障。PPP模式在國(guó)內(nèi)多個(gè)城市都有典型的項(xiàng)目案例能夠提供經(jīng)驗(yàn)借鑒，并且廣西也有多個(gè)項(xiàng)目，如南寧市竹排江上游植物園段（那考河）流域治理PPP項(xiàng)目、玉林至湛江高速公路（廣西段）PPP項(xiàng)目等入選國(guó)家或自治區(qū)示范項(xiàng)目，說(shuō)明在運(yùn)作基礎(chǔ)方面PPP模式在廣西具備可行的條件與范例。因此，隨著廣西經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，公共產(chǎn)品與公共服務(wù)需求進(jìn)一步加大，PPP項(xiàng)目的機(jī)會(huì)也將有所增加。

2廣西PPP模式發(fā)展現(xiàn)狀

21PPP項(xiàng)目執(zhí)行情況

截至2016年12月底，財(cái)政部PPP中心網(wǎng)站顯示，廣西壯族自治區(qū)入庫(kù)的PPP項(xiàng)目總數(shù)159個(gè)，項(xiàng)目總金額203284億元。項(xiàng)目個(gè)數(shù)占全國(guó)的14%，項(xiàng)目總金額占全國(guó)的15%。159個(gè)項(xiàng)目中，識(shí)別階段104個(gè)，準(zhǔn)備階段30個(gè)，采購(gòu)階段12個(gè)，執(zhí)行階段13個(gè)。

按回報(bào)機(jī)制統(tǒng)計(jì)：政府付費(fèi)項(xiàng)目53個(gè)，投資需求48146億元；可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目45個(gè)，投資需求84063億元；使用者付費(fèi)項(xiàng)目61個(gè)，投資需求71074億元?；貓?bào)模式并無(wú)特殊偏好。具體項(xiàng)目執(zhí)行情況詳見(jiàn)表1。

按行業(yè)統(tǒng)計(jì)：市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)居前3名，合計(jì)107個(gè)，總投資170586億元。分別占入庫(kù)項(xiàng)目總數(shù)與項(xiàng)目總投資需求的68%、84%，行業(yè)比較集中。生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)類項(xiàng)目較全國(guó)其他省份投資需求相對(duì)較大，詳見(jiàn)表2。

根據(jù)財(cái)政部PPP中心發(fā)布的數(shù)據(jù)來(lái)看，廣西整體PPP項(xiàng)目規(guī)模不大，以小型項(xiàng)目居多，且大部分項(xiàng)目還處于識(shí)別階段。其落地率略低于全國(guó)平均水平。其行業(yè)類型主要集中在市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)類項(xiàng)目，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)類項(xiàng)目高于全國(guó)平均水平。廣西PPP項(xiàng)目對(duì)于中小型市政工程類、環(huán)境保護(hù)類企業(yè)存在較多機(jī)會(huì)。

22廣西各地級(jí)市PPP情況

廣西壯族自治區(qū)共有地級(jí)市及以上城市14個(gè)，各市PPP項(xiàng)目數(shù)量金額情況如下。

全區(qū)共159個(gè)PPP項(xiàng)目納入項(xiàng)目庫(kù)。按項(xiàng)目數(shù)排序，百色市、南寧市、柳州市居項(xiàng)目數(shù)前3名，分別為34個(gè)、32個(gè)、15個(gè)，合計(jì)81個(gè)，占入庫(kù)項(xiàng)目總數(shù)的509%；按投資需求排序，南寧市、防城港市、柳州市居投資需求前3名，分別為72347億元、19421億元、16543億元，合計(jì)108311億元，占入庫(kù)項(xiàng)目總投資需求的532%。從表3數(shù)據(jù)來(lái)看，各市PPP總量都不大。南寧市項(xiàng)目總金額巨大，大項(xiàng)目較多，但金額落地率才8%。而百色市項(xiàng)目數(shù)量最多，但項(xiàng)目金額較小，以小項(xiàng)目居多，且大部分還處于識(shí)別階段。總體來(lái)看廣西各市落地情況都不容樂(lè)觀。

23政策保障

231構(gòu)建制度框架

2015年7月，為指導(dǎo)全區(qū)統(tǒng)籌推進(jìn)推廣運(yùn)用PPP模式，經(jīng)自治區(qū)黨委深改領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過(guò)，自治區(qū)政府辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式增加公共產(chǎn)品供給的指導(dǎo)意見(jiàn)》（桂政辦發(fā)〔2015〕65號(hào)），該意見(jiàn)明確了改革原則、方向、內(nèi)容和保障措施。同年12月，為了確保PPP項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施，廣西財(cái)政廳、發(fā)展改革委以及人民銀行南寧中心支行結(jié)合中央要求和廣西實(shí)際情況，聯(lián)合出臺(tái)了《在公共領(lǐng)域推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式實(shí)施意見(jiàn)》（桂財(cái)金〔2015〕87號(hào)），文件主要對(duì)PPP模式的適用范圍、操作流程等提供了實(shí)施意見(jiàn)和指導(dǎo)方法。2015年9月出臺(tái)的《公共租賃住房項(xiàng)目政府和社會(huì)資本合作模式試點(diǎn)方案》（桂財(cái)綜〔2015〕53號(hào)），對(duì)各部門職責(zé)分工提出細(xì)化要求，引導(dǎo)社會(huì)資本積極參與、規(guī)范運(yùn)作。2017年6月，由財(cái)政部牽頭出臺(tái)的《關(guān)于貫徹執(zhí)行財(cái)政部等六部委關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為有關(guān)事項(xiàng)的通知》（桂財(cái)預(yù)〔2017〕105號(hào)），提出了要規(guī)范政府的舉債融資行為，建立跨部門聯(lián)合監(jiān)測(cè)和防控機(jī)制，強(qiáng)化融資平臺(tái)公司融資管理，這也為PPP模式的發(fā)展提供了良好的政治生態(tài)環(huán)境。

232對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)政策，鼓勵(lì)中介發(fā)揮作用

為切實(shí)加快廣西PPP模式改革步伐，發(fā)揮財(cái)政政策的功能作用，推動(dòng)更多適合PPP模式的項(xiàng)目采用PPP模式并能成功落地，自治區(qū)人民政府發(fā)布了《廣西壯族自治區(qū)人民政府關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì)投資的若干意見(jiàn)》（桂政發(fā)〔2016〕39號(hào)），強(qiáng)化項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理，提高公共服務(wù)水平，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革試點(diǎn)建設(shè)，對(duì)各市縣PPP試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施獎(jiǎng)補(bǔ)措施，對(duì)促進(jìn)各市縣的PPP項(xiàng)目落地發(fā)揮了積極作用。2016年1月，廣西財(cái)政廳印發(fā)《關(guān)于下達(dá)2015年結(jié)轉(zhuǎn)2016年P(guān)PP項(xiàng)目前期工作費(fèi)中央基建投資預(yù)算（撥款）的通知》（桂財(cái)建〔2016〕10號(hào)），支持項(xiàng)目開(kāi)展PPP前期研究，鼓勵(lì)咨詢、法律、會(huì)計(jì)等中介機(jī)構(gòu)為PPP項(xiàng)目提供質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的服務(wù)。

233成立PPP專家?guī)?/p>

2016年2月，廣西發(fā)展改革委員會(huì)主管的廣西專家咨詢服務(wù)協(xié)會(huì)成立了PPP項(xiàng)目專家委員會(huì)，以第三方機(jī)構(gòu)的身份助力廣西PPP項(xiàng)目建設(shè)。為提高廣西政府投資引導(dǎo)基金、政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式?jīng)Q策工作的科學(xué)性，提升政府投資專業(yè)水平，同月，廣西壯族自治區(qū)財(cái)政廳發(fā)布了《關(guān)于公開(kāi)選聘廣西政府投資引導(dǎo)基金和PPP決策咨詢專家的函》，開(kāi)展首批廣西政府投資引導(dǎo)基金和PPP決策咨詢專家選聘工作。

234組建市級(jí)PPP專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)庫(kù)

2017年8月，桂平市財(cái)政局通過(guò)中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)、廣西壯族自治區(qū)政府采購(gòu)網(wǎng)、貴港市政府采購(gòu)網(wǎng)等平臺(tái)，面向全國(guó)范圍進(jìn)行桂平市PPP項(xiàng)目專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)庫(kù)項(xiàng)目采購(gòu)招標(biāo)，共有三家公司中標(biāo)，建立了廣西第一個(gè)PPP專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)庫(kù)。通過(guò)組建市級(jí)PPP專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)庫(kù)，為推進(jìn)PPP模式發(fā)展提供政策解讀、操作流程等方面的咨詢、答疑服務(wù)，從而更好地服務(wù)于廣西經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

3廣西PPP模式實(shí)施路徑的保障措施

31健全頂層設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展

PPP項(xiàng)目投入大、周期長(zhǎng)、回報(bào)慢，從立項(xiàng)、實(shí)施到驗(yàn)收完結(jié)，一般都要十年以上，由于不可預(yù)知因素的變化、風(fēng)險(xiǎn)及投資都非常大。[2]因此，涉及項(xiàng)目的各參與方如何進(jìn)行利益分配和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，對(duì)這個(gè)項(xiàng)目成功與否起著決定性作用。推進(jìn)PPP規(guī)范仍需從制度、頂層設(shè)計(jì)上做好規(guī)劃，結(jié)合廣西實(shí)際發(fā)展，可在國(guó)家政策指引下構(gòu)建四個(gè)層次的制度體系：第一層次，構(gòu)建地方PPP模式相關(guān)法律法規(guī)，完善PPP法規(guī)體系框架；第二層次，出臺(tái)指導(dǎo)意見(jiàn)和操作指南，明確總體方針和實(shí)施方向，提供政策保障，推動(dòng)廣西PPP工作有序開(kāi)展；第三層次，出臺(tái)配套管理辦法和激勵(lì)制度，積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)資金雄厚的社會(huì)資本積極參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域；第四層次，出臺(tái)具體的實(shí)施方案，由各縣市結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況因地制宜采取不同的措施，為PPP項(xiàng)目落地提供可行之路。[3]

32建立推進(jìn)機(jī)構(gòu)，發(fā)揮職能作用

2014年12月，國(guó)家財(cái)政部組織并成立了政府與社會(huì)資本合作咨詢中心，為PPP的推廣應(yīng)用提供了技術(shù)支持和機(jī)構(gòu)保障。建議結(jié)合廣西的實(shí)際情況，由廣西區(qū)政府主導(dǎo)組建，會(huì)計(jì)師、律師、工程師等各領(lǐng)域?qū)＜医M成，在財(cái)政、基建等系統(tǒng)領(lǐng)域下設(shè)專業(yè)PPP推進(jìn)機(jī)構(gòu)，在頂層設(shè)計(jì)方面，參與PPP相關(guān)政策的研究，組織專業(yè)人士協(xié)助政府制定PPP操作指南、規(guī)范PPP項(xiàng)目流程。在項(xiàng)目識(shí)別方面，對(duì)項(xiàng)目是否適用PPP模式、社會(huì)資本方的財(cái)力基礎(chǔ)進(jìn)行論證分析，避免政府判斷失誤，導(dǎo)致PPP沒(méi)有發(fā)揮其價(jià)值。在PPP項(xiàng)目實(shí)施全過(guò)程中接受咨詢并提供技術(shù)支持，充分發(fā)揮其職能作用。搭建科研設(shè)計(jì)學(xué)術(shù)領(lǐng)域與企事業(yè)單位技術(shù)交流溝通橋梁，有效促進(jìn)PPP規(guī)范健康發(fā)展。[4]

33設(shè)立引導(dǎo)基金，擴(kuò)大應(yīng)用領(lǐng)域

2015年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行印發(fā)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)），明確推進(jìn)PPP模式的相關(guān)立法工作，采取設(shè)立PPP合資融資支持基金的模式，將社會(huì)資本的投資領(lǐng)域不斷推廣到公共服務(wù)的領(lǐng)域。因此，建議廣西區(qū)政府盡早對(duì)接國(guó)家產(chǎn)業(yè)投資基金，探索實(shí)施財(cái)政支持重點(diǎn)領(lǐng)域發(fā)展專項(xiàng)資金的基金化運(yùn)作模式，以政府參股引導(dǎo)設(shè)立各類子基金，[5]以實(shí)際投入來(lái)提升社會(huì)資本投資信心，撬動(dòng)更大規(guī)模資金。另外依托財(cái)政部政府與社會(huì)資本（PPP）綜合信息平臺(tái)系統(tǒng)建立廣西PPP項(xiàng)目庫(kù)，主要包括管理庫(kù)和儲(chǔ)備庫(kù)，管理庫(kù)包括準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行和移交階段的項(xiàng)目，由各級(jí)財(cái)政部門提交錄入，再由PPP推進(jìn)機(jī)構(gòu)審核入庫(kù)。儲(chǔ)備庫(kù)是政府有意采用PPP模式，但尚未實(shí)施的備選項(xiàng)目。從項(xiàng)目庫(kù)中逐步甄選項(xiàng)目并擴(kuò)大實(shí)施范圍，優(yōu)先支持能源、水利、交通運(yùn)輸、環(huán)境保護(hù)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、保障性安居工程、衛(wèi)生、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、科技、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目建設(shè)。

34培養(yǎng)專業(yè)人才，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)

PPP項(xiàng)目涉及專業(yè)領(lǐng)域廣，復(fù)雜程度高，涵蓋金融、財(cái)務(wù)、法律等方面的專業(yè)知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，所以重視人才的培養(yǎng)顯得至關(guān)重要。廣西PPP方面的專家和人才相對(duì)而言還比較匱乏，需要進(jìn)一步整合專門力量，舉辦多層次、寬領(lǐng)域、具有較強(qiáng)針對(duì)性的專題培訓(xùn)，盡量避免因操作不規(guī)范而導(dǎo)致的一系列風(fēng)險(xiǎn)和不必要的資源浪費(fèi)，營(yíng)造良好的合作環(huán)境，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)資本的合作雙贏。同時(shí)加強(qiáng)復(fù)合型人才的培養(yǎng)，形成政府部門、高校、企業(yè)、專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)聯(lián)合培養(yǎng)人才機(jī)制，依托政府部門資源優(yōu)勢(shì)和高校專業(yè)團(tuán)隊(duì)，并廣泛整合各類專家力量，開(kāi)設(shè)“PPP人才聯(lián)合培養(yǎng)班”，在所學(xué)專業(yè)基礎(chǔ)上增設(shè)PPP相關(guān)課程，建設(shè)一支高素質(zhì)的專業(yè)人才隊(duì)伍，為PPP的高速發(fā)展做好人才儲(chǔ)備工作，增加投資者的投資信心，確保項(xiàng)目高效完成。

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