魏夢(mèng)詩(shī)

(中南大學(xué) 法學(xué)院， 長(zhǎng)沙 410012 )

生態(tài)文明建設(shè)作為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局中的重要內(nèi)容，不僅是國(guó)家戰(zhàn)略的重要組成，而且關(guān)乎民生以及國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展，屬于功在當(dāng)代、利在千秋的偉業(yè)藍(lán)圖。在十九大報(bào)告中，習(xí)總書記多次提到生態(tài)文明，在十八大首次提出建設(shè)“美麗中國(guó)”后，經(jīng)過5年的努力奮斗，生態(tài)文明建設(shè)再一次擺到了新的歷史高度。眾所周知，人類的生存和發(fā)展離不開自然環(huán)境及資源的支撐，因此，應(yīng)該在尊重和保護(hù)自然環(huán)境的基礎(chǔ)上，大力開展資源節(jié)約的綠色產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，倡導(dǎo)循環(huán)利用和安全高效的生活方式，爭(zhēng)取早日解決大氣污染、水污染和廢棄物排放污染等問題[1]。尤其是要確保耕地、農(nóng)田、天然林的生態(tài)保護(hù)以及荒漠化的治理。無論是綠色理念的推進(jìn)還是突出環(huán)境問題的解決都需要以生態(tài)文明系統(tǒng)建設(shè)為基礎(chǔ)。同時(shí)，在環(huán)境監(jiān)管機(jī)制上加大創(chuàng)新和完善，只有健全生態(tài)環(huán)境法律制度和體系，才會(huì)有效威懾和懲處破壞生態(tài)環(huán)境的行為，最終為人與自然的和諧發(fā)展構(gòu)建嶄新的格局[2]。

1 對(duì)生態(tài)文明內(nèi)涵的解讀

一方面，生態(tài)文明作為一種思想理念，倡導(dǎo)人與自然的同步協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的雙贏模式。正如習(xí)近平同志在十九大報(bào)告中所提出的“像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境”，足以見得黨中央對(duì)生態(tài)文明重要性的清醒認(rèn)知[3]。另一方面，生態(tài)文明屬于更高級(jí)的后工業(yè)文明，是人類發(fā)展至今所有文明的統(tǒng)一匯集，其發(fā)展理念是最先進(jìn)的，而道路和模式則更加成熟和持久。按照生態(tài)文明中的三重維度來劃分，生態(tài)文明具有三種形態(tài)，蘊(yùn)含了自然、社會(huì)和人文性結(jié)構(gòu)內(nèi)涵。眾所周知，生態(tài)問題是全球性問題，隨著人類對(duì)自然無節(jié)制索取的日益惡化，生態(tài)問題不斷凸顯，面對(duì)當(dāng)今環(huán)境問題的不斷迭起，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)是促成《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》和推動(dòng)《巴黎協(xié)定》的有效舉措，而且還會(huì)為解決全球生態(tài)問題做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)[4]。

2 對(duì)我國(guó)環(huán)境保護(hù)體系存在問題的分析

2.1 環(huán)境保護(hù)理念的缺失

改革開放以來，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速和發(fā)展規(guī)模令世人矚目。然而，地方政府過于重視GDP指標(biāo)，其代價(jià)就是對(duì)自然資源無節(jié)制獲取所帶來的集中性環(huán)境問題，同時(shí)為了短期利益和快速效益，致使工業(yè)項(xiàng)目產(chǎn)生了大量的污染。雖然目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力已經(jīng)穩(wěn)居世界前列，但是隨之而來的霧霾、沙漠化和水污染問題也讓民眾嘗到了破壞環(huán)境的后果。掠奪式開發(fā)與無節(jié)制排放既是對(duì)環(huán)保理念缺失的有力證明，同時(shí)，其短時(shí)間的可逆性是很難實(shí)現(xiàn)的。

2.2 環(huán)境監(jiān)管部門的失責(zé)和不作為

我國(guó)環(huán)境執(zhí)法部門在職權(quán)配置環(huán)節(jié)中占據(jù)主導(dǎo)，但在對(duì)應(yīng)的責(zé)任與義務(wù)方面存在缺失，進(jìn)而造成權(quán)責(zé)出現(xiàn)背離。例如在環(huán)境監(jiān)管中的制度建設(shè)上十分周密，但是在行使環(huán)保的責(zé)任方面較為欠缺。因此，當(dāng)企業(yè)出現(xiàn)環(huán)境污染狀況時(shí)，監(jiān)管無法形成有效的應(yīng)對(duì)機(jī)制，很多情況下即使追究了責(zé)任，但是對(duì)于環(huán)境破壞后的治理便處于擱置狀態(tài)[5]。

2.3 環(huán)境執(zhí)法效力總體偏弱

我國(guó)企業(yè)出現(xiàn)污染和危害環(huán)境的違法行為后，罰款處理明顯偏軟，與國(guó)外天價(jià)罰單相比，低成本違法十分普遍，因此，處罰力度的震懾作用無法得到體現(xiàn)。此外，環(huán)保部門在執(zhí)法過程中，經(jīng)常會(huì)采取停產(chǎn)整頓或限期內(nèi)整改等措施，這樣的執(zhí)法體系不僅低效，而且會(huì)加劇污染行為的轉(zhuǎn)變。此外，基層環(huán)保執(zhí)法的權(quán)責(zé)十分模糊，相互查處工作的協(xié)調(diào)性并不高效，最終造成環(huán)保政策的無法徹底落實(shí)。

2.4 環(huán)境信息與公眾監(jiān)督機(jī)制尚未健全

環(huán)保事關(guān)民眾生活的方方面面，因此，任何人都具有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)和權(quán)利。目前，雖然國(guó)家加大了對(duì)生態(tài)和環(huán)保的重視，但是在法律的完善和信息的宣傳方面依然存在漏洞，而且相關(guān)知識(shí)的普及工作效果也并不突出。因此，大部分民眾雖然具有一定的環(huán)保理念，但是在環(huán)境法律決策和管理中并不能全效參與。此外，民眾對(duì)環(huán)境權(quán)益的溝通與訴求機(jī)制也很難保障，而且訴求途徑十分單一，多數(shù)還處于杳無音信的狀態(tài)。

3 目前我國(guó)環(huán)境生態(tài)建設(shè)面臨的困境與挑戰(zhàn)

3.1 體制問題

目前，我國(guó)環(huán)境生態(tài)建設(shè)面臨的最大困境在于，實(shí)際需求與體制設(shè)計(jì)存在沖突和脫節(jié)，尤其是實(shí)時(shí)更新不足，以至于頂層設(shè)計(jì)后，在工作開展和執(zhí)行中經(jīng)常出現(xiàn)不相符的現(xiàn)象，進(jìn)而嚴(yán)重制約了生態(tài)建設(shè)的效率和質(zhì)量。

3.2 法規(guī)問題

環(huán)境法律的健全與否直接關(guān)系到生態(tài)文明建設(shè)的效果。然而，環(huán)境立法指導(dǎo)思想相對(duì)滯后，例如現(xiàn)行的《環(huán)境法》仍以為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)為宗旨，不僅在環(huán)保內(nèi)容上與時(shí)代脫節(jié)，而且與生態(tài)文明目標(biāo)漸行漸遠(yuǎn)。而且，環(huán)境基本法的地位并未實(shí)現(xiàn)立法確認(rèn)。也就是說，《環(huán)境保護(hù)法》作為現(xiàn)行綜合性的環(huán)?；痉?，它是由全國(guó)人大常委會(huì)審議通過的，并不是由全國(guó)人大制定的，因此，其效力等級(jí)強(qiáng)度并不強(qiáng)悍。此外，由全國(guó)人大關(guān)于環(huán)境保護(hù)方面制定的單行法已經(jīng)達(dá)到了十余種，例如《大氣污染防治法》、《水土保持法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《水法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》以及《海洋環(huán)境保護(hù)法》等等，這也使得環(huán)境法律的層次缺乏統(tǒng)一性。由于環(huán)保的宗旨是對(duì)自然資源的保護(hù)，但是現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》多以防治污染為主，在保護(hù)和改善環(huán)境方面十分匱乏，最為關(guān)鍵的是缺乏憲法職能，在資源綜合性保護(hù)方面力度十分有限。而上述的各種資源法律多強(qiáng)調(diào)單一資源的開發(fā)和保護(hù)，在自然資源的整體綜合保護(hù)方面缺乏協(xié)作，部門沖突較重。另外，現(xiàn)行的環(huán)保法規(guī)主要針對(duì)于環(huán)境損害后的懲處，而對(duì)于環(huán)境處于潛在或嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的約束并不明顯，進(jìn)而導(dǎo)致環(huán)境法律權(quán)威性和嚴(yán)肅性遭遇挑戰(zhàn)。

3.3 行動(dòng)問題

由于地方政府一直以GDP增長(zhǎng)作為業(yè)績(jī)考核的標(biāo)準(zhǔn)，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展在很大程度上是以損壞或破壞環(huán)境資源為代價(jià)的，功利性的地方經(jīng)濟(jì)最大短板在于短期效益普遍，而且對(duì)于環(huán)境問題或事故多以應(yīng)付處理為主，缺乏實(shí)效的投入和監(jiān)管。與此同時(shí)，地方環(huán)保部分受地方政府的行政干預(yù)較大，因此，環(huán)保執(zhí)法不嚴(yán)和懲罰力度不夠的現(xiàn)象屢見不鮮。此外，隨著社會(huì)對(duì)于環(huán)保關(guān)注的日益提升，以及媒體對(duì)空氣、水、土壤污染的頻繁報(bào)道，環(huán)保工作部門的形象一度不被社會(huì)認(rèn)可和接受。雖然環(huán)保工作人員的壓力很大，付出也很多，但是很多情況下都處于無能無為和士氣低落的狀態(tài)。

3.4 理念問題

自然環(huán)境一旦遭到破壞其修復(fù)治理成本十分巨大，回歸原有面貌更是一件十分困難的過程，不僅需要大量的時(shí)間，而且其收益成本會(huì)遠(yuǎn)低于其破壞成本。不論是企業(yè)還是個(gè)人都具有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)和職責(zé)，必須要讓民眾樹立長(zhǎng)期和公共性的眼光，摒棄急功近利的思想。否則不僅公眾健康和生態(tài)環(huán)境得不到保障，而且子孫后代也會(huì)因此受到牽連和威脅。理念問題事關(guān)國(guó)人對(duì)待環(huán)保的思維、行動(dòng)和投入，只有加大正確環(huán)保理念的全方位宣傳滲透，才會(huì)為生態(tài)文明打下良好的基礎(chǔ)。

4 面向生態(tài)文明制定環(huán)境法律應(yīng)遵循的原則

4.1 風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則是國(guó)際環(huán)境保護(hù)的通用原則，最早于上世紀(jì)70年代在德國(guó)被率先提出，后來被多個(gè)國(guó)家廣泛運(yùn)用到國(guó)內(nèi)環(huán)境立法當(dāng)中。我國(guó)目前在個(gè)別單行法中也體現(xiàn)了這一原則，但立法層次較低?；谏鷳B(tài)危害后果的不可逆轉(zhuǎn)特征，在國(guó)家建設(shè)美麗生態(tài)中國(guó)的戰(zhàn)略推動(dòng)下，生態(tài)文明環(huán)境法律體系的健全必須要遵循風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，并將其作為環(huán)境立法工作的指導(dǎo)方針。

4.2 生態(tài)系統(tǒng)原則

生態(tài)文明下的環(huán)境法律不僅要接受自然生態(tài)規(guī)律，同時(shí)還需要遵循生態(tài)系統(tǒng)原則，從生態(tài)系統(tǒng)的特征出發(fā)，進(jìn)而綜合運(yùn)用環(huán)境資源管理的對(duì)策。生態(tài)系統(tǒng)具有復(fù)雜的多樣性、完整性，因此，在管理和保護(hù)的過程中要從綜合手段治理入手，以整體環(huán)境為對(duì)象，使環(huán)境法成為名副其實(shí)的生態(tài)法。

4.3 公眾參與原則

生態(tài)文明視域下，環(huán)境法律體系的完善一定要凸顯公眾參與的原則。只有在立法中賦予公民更多的參與和決策權(quán)力，才會(huì)激發(fā)民眾的環(huán)保熱情，同時(shí)，民眾在遇到環(huán)境權(quán)益侵害時(shí)，還可以有效地運(yùn)用法律手段維權(quán)。傳統(tǒng)行政管制的漏洞已經(jīng)暴露無遺，未來公眾參與將是環(huán)境治理的必然趨勢(shì)，解決環(huán)境問題必須要發(fā)動(dòng)群眾的力量，而且確保參與主體的廣泛性、參與對(duì)象的正義性、參與目的的明確性以及參與手段的靈活性。

4.4 環(huán)境公平原則

環(huán)境公平是環(huán)境法體系構(gòu)建的基本原則，它既涉及到人與自然之間的和諧關(guān)系，而且涉及到環(huán)境保護(hù)的方方面面。公平原則能夠有效彌補(bǔ)傳統(tǒng)的缺陷和不足。通過分析發(fā)現(xiàn)，我國(guó)環(huán)境治理存在著眾多的不公平現(xiàn)象，由于個(gè)人利益導(dǎo)致的環(huán)境資源無節(jié)制濫用，而環(huán)境污染和危害的后果卻由全社會(huì)共同承擔(dān)。因此，在環(huán)境法中重視公平問題，是確保社會(huì)穩(wěn)定以及實(shí)現(xiàn)人與自然之間和諧共存的保障。

5 生態(tài)文明視域下健全環(huán)境法律體系的路徑與建議

5.1 環(huán)境立法向生態(tài)化轉(zhuǎn)向

目前，我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境法律在生態(tài)方面缺乏針對(duì)性。因此，國(guó)家應(yīng)盡快制定環(huán)境保護(hù)類憲法，重點(diǎn)增加對(duì)自然生態(tài)類資源的保護(hù)，而且將污染防治與自然資源保護(hù)有機(jī)協(xié)調(diào)，使環(huán)境保護(hù)法律作為基本國(guó)策來執(zhí)行。健全環(huán)境法要將生態(tài)文明作為新的指導(dǎo)思想，在立法目的及意圖上處處體現(xiàn)良性循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展。此外，環(huán)境法律體系的重構(gòu)已經(jīng)勢(shì)在必行，一方面要加強(qiáng)對(duì)生態(tài)安全的保護(hù)和突破，以往重防治、輕保護(hù)的立法體制必須要轉(zhuǎn)變。同時(shí)在生態(tài)經(jīng)濟(jì)與環(huán)保的結(jié)合中凸顯集約型生產(chǎn)方式，減少和避免二者沖突的發(fā)生。隨著十九大對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的深入闡述，為了還社會(huì)一個(gè)適宜的居住空間，生態(tài)文明既是關(guān)乎民眾切身利益的大事，同時(shí)更是中華民族生態(tài)智慧的必然抉擇。

5.2 優(yōu)化地方環(huán)境法規(guī)體系

目前，地方省市在自身環(huán)保實(shí)踐的基礎(chǔ)上，紛紛出臺(tái)了立足于地區(qū)、具有一定特色的環(huán)境保護(hù)條例?？梢哉f，為當(dāng)?shù)丨h(huán)保和生態(tài)建設(shè)提供了清晰和針對(duì)性的指導(dǎo)。然而，地區(qū)環(huán)境法規(guī)的不足在于內(nèi)容存在傾斜，而且生態(tài)文明的滲透稍顯不足，同時(shí)執(zhí)行力較差，地方保護(hù)主義色彩相對(duì)濃郁。針對(duì)于此，制定行之有效的地區(qū)性環(huán)境保護(hù)條例迫在眉睫。首先，各省市要深化落實(shí)生態(tài)文明理念，創(chuàng)新環(huán)保監(jiān)督和執(zhí)法機(jī)制，探索節(jié)約型經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)模式。其次，要敢于突破挑戰(zhàn)，確保環(huán)境作為社會(huì)發(fā)展的優(yōu)先性，同時(shí)結(jié)合國(guó)家現(xiàn)有法律及地方實(shí)情，根據(jù)需求創(chuàng)設(shè)新的環(huán)境法規(guī)，只有不斷深入探索和總結(jié)，才會(huì)取得生態(tài)環(huán)境保護(hù)的新思路。當(dāng)然，還需要及時(shí)借鑒其他省份成功立法的經(jīng)驗(yàn)，提高生態(tài)規(guī)劃建設(shè)的科學(xué)性和合理性。

5.3 構(gòu)建生態(tài)稅制度

立法中引入生態(tài)稅目前仍處于構(gòu)想之中，因此有必要參考國(guó)外的成熟經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而從中汲取有價(jià)值的借鑒來源。首先，生態(tài)稅作為一種稅制，涉及到與生態(tài)相關(guān)的方方面面，決不能有半點(diǎn)疏忽。因此必須要確保公正與理性原則，同時(shí)，確保其高效性。目前，我國(guó)企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)相對(duì)過高，生態(tài)稅的引入可以嘗試由低到高緩慢增加。其次，生態(tài)稅制度要與環(huán)境治理緊密結(jié)合，在執(zhí)行中還需要循序漸進(jìn)，逐漸完善現(xiàn)行的排污收費(fèi)，待時(shí)機(jī)成熟后逐漸將其他稅費(fèi)轉(zhuǎn)化為生態(tài)稅。同時(shí)，做好稅費(fèi)的制定和征管工作。雖然生態(tài)稅的引入在短時(shí)間內(nèi)會(huì)增加一些企業(yè)的負(fù)擔(dān)和不滿，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來看，對(duì)于國(guó)家可持續(xù)發(fā)展特別有利。

5.4 專門引入生態(tài)文明制度

新時(shí)期背景下，環(huán)境法律的健全還要專門增設(shè)生態(tài)文明制度。同時(shí)，加大對(duì)生態(tài)資源破壞的懲處，一旦出現(xiàn)蓄意破壞生態(tài)環(huán)境的行為，堅(jiān)決實(shí)行執(zhí)法責(zé)任追究制，一抓到底。與此同時(shí)，在保護(hù)生態(tài)文明制度的法律中，要繼續(xù)細(xì)化生態(tài)產(chǎn)權(quán)的種類，并對(duì)易于出現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)做好預(yù)防。此外，介于生態(tài)文明建設(shè)具有與時(shí)俱進(jìn)的特征，因此，要及時(shí)完善和補(bǔ)充生態(tài)補(bǔ)償、聽證和評(píng)估制度，更新的范圍要敢于突破和修正，對(duì)原有法規(guī)中表述不詳盡的地方要盡快規(guī)范。

5.5 制定綜合性自然資源保護(hù)法律

我國(guó)現(xiàn)有的單行性資源保護(hù)法規(guī)雖然種類較全，但是缺乏相互之間的協(xié)調(diào)。因此，制定綜合性自然資源保護(hù)法律十分必要。單項(xiàng)的自然資源法不僅需要多部門的統(tǒng)一協(xié)作，而且缺乏統(tǒng)一行動(dòng)和監(jiān)管，因此，整體性保護(hù)效應(yīng)無法全面發(fā)揮。為了有效貫徹十九大報(bào)告關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的精髓，抓緊推進(jìn)自然資源基本法的制定，使其完全符合生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求。此外，隨著國(guó)內(nèi)重大生態(tài)修復(fù)工程的實(shí)施，涉及各類生態(tài)治理的難度也隨之上升，因此，生態(tài)治理也對(duì)綜合性自然資源保護(hù)法律產(chǎn)生了迫切需求。

總之，時(shí)代背景下生態(tài)文明理念的提出，不僅是國(guó)家層面上對(duì)和諧自然的透徹醒悟，而且關(guān)乎民眾的切身利益以及民族的未來。它是自然與人類關(guān)系的重新認(rèn)知和定位。時(shí)至今日，全球范圍內(nèi)的環(huán)境危機(jī)日益加劇，我國(guó)有義務(wù)和責(zé)任為世界范圍內(nèi)的生態(tài)文明建設(shè)作出表率和貢獻(xiàn)。十九大報(bào)告中已經(jīng)明確闡述，生態(tài)文明是新時(shí)期社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。傳統(tǒng)的環(huán)境法律制度已經(jīng)與時(shí)代發(fā)展脫節(jié)，而且與生態(tài)理念漸行漸遠(yuǎn)。為此，健全環(huán)境法律體系是關(guān)乎著生態(tài)文明建設(shè)效率和質(zhì)量的頭等大事，更是解決生態(tài)治理障礙的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。生態(tài)文明視角下，環(huán)境法律法規(guī)要堅(jiān)持創(chuàng)新和實(shí)踐，力爭(zhēng)在體系的細(xì)節(jié)方面不斷摸索和完善，最終為國(guó)家實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展提供助力。

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